9 Grensepassering og inn- og utreisekontroll

9.1 Passering av ytre og indre Schengen-grense

9.1.1 Gjeldende rett

Utlendingslovens regler om kontroll med inn- og utreise er fullt ut basert på forpliktelsene etter grenseforordningen. Forordningen gjelder som forskrift, jf. utlendingsforskriften § 4-1, og angir både overordnede prinsipper for grensekontroll som ledd i Schengen-samarbeidet, og konkrete regler om gjennomføring av kontrollen. Hovedreglene om inn- og utreisekontroll i Norge er også forankret i utlendingsloven § 14 om grensepassering og grensekontroll og § 15 om gjennomføring av grensekontroll. Mer detaljerte tilpasninger og gjengivelser av grenseforordningen er gitt i utlendingsforskriften kapittel 4 om kontroll med inn- og utreise mv.

Utlendingsloven § 14 regulerer passering både over ytre og indre Schengen-grense. Kjerneelementet i Schengen-samarbeidet om avskaffelse av personkontrollen kommer til uttrykk i § 14 første ledd annet punktum, som fastslår at indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst såfremt det ikke er innført midlertidig grensekontroll. Ytre Schengen-grense kan bare passeres over grenseovergangssteder fastsatt av departementet, innenfor åpningstiden, jf. § 14 første ledd første punktum og utlendingsforskriften § 4-2. Listen over godkjente grenseovergangssteder følger som vedlegg 16 til utlendingsforskriften. I den eksisterende listen er betegnelsen «grenseovergangssted» knyttet til et område med ett eller flere anløpssteder, ikke til hvert enkelte fysiske sted for grensepassering eller utførelse av inn- og utreisekontroll. Etter dette systemet omfatter listen 84 «grenseovergangssteder». Med alle godkjente anløpssteder for hver av disse, omfatter listen nærmere 300 steder for gjennomføring av inn- og utreisekontroll av reisende med skip eller luftfartøy, og ett grenseovergangssted på Storskog for reisende med landtransport mellom Norge og Russland.

Utlendingsloven § 14 annet ledd påbyr enhver som kommer til eller reiser fra riket straks å melde seg for grensekontrollen eller nærmeste politimyndighet, og fastsetter unntak for passering av indre Schengen-grense. Departementet kan gjøre unntak fra den personlige meldeplikten som gjelder for passering av ytre Schengen-grense. Slikt unntak er gitt i utlendingsforskriften § 4-10 for mannskap ombord i skip eller luftfartøy som ikke fratrer sin stilling. Det gjennomføres dermed heller ikke inn- og utreisekontroll for mannskap som har landlov. Landlovsretten og reglene om kontroll av sjøfolk som fratrer stillingen omtales i nærmere i punkt 9.2.

I samsvar med grenseforordningen art. 25 flg. følger det av utlendingsloven § 14 første ledd at midlertidig grensekontroll kan innføres «hvis det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet.» En beslutning om midlertidig gjeninnføring av grensekontroll gir politiet adgang til å utføre inn- og utreisekontroll og grenseovervåking på luft-, sjø- og landegrensene mot andre Schengen-stater (inkludert nordiske stater). Norge kan gjeninnføre midlertidig grensekontroll på indre grense også når det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet i en annen Schengen-stat, dersom trusselen effektivt kan avverges ved gjeninnføring av kontrolltiltak her. Den midlertidige gjeninnføringen av grensekontrollen på de indre grenser skal ikke være mer omfattende eller vare lenger enn det som er strengt nødvendig for å møte den alvorlige trusselen.

Det følger forutsetningsvis av § 14 første ledd at passering over indre grense må skje over fastsatte grenseoverganger hvis det er innført midlertidig grensekontroll. Det følger også forutsetningsvis av § 14 annet ledd at reisende har plikt til å melde seg for grensekontrollen eller nærmeste politimyndighet hvis det er innført midlertidig grensekontroll etter første ledd. Nærmere regler er gitt i utlendingsforskriften §§ 4-6 til 4-8 og PODs rundskriv 2012/016 Midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengengrense. Det er per i dag ikke fastsatt noen liste over grenseovergangssteder på indre grense som vedlegg til utlendingsforskriften, slik det er for ytre grense.

Overtredelse av utlendingsloven § 14 om grensepassering gir grunnlag for straff etter utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a, jf. også punkt 12.2.

Schengen-samarbeidet begrenser ikke retten til å utøve politimyndighet på norsk territorium. Etter grenseforordningen art. 23 har politiet adgang til å gjennomføre kontrolltiltak på hele territoriet, herunder såkalte grensenære kontroller, for å sikre den offentlige orden og indre sikkerhet så lenge kontrolltiltakene ikke har tilsvarende virkning som en inn- eller utreisekontroll. Politiet kan også utføre alminnelig utlendingskontroll i grensenære områder etter utlendingsloven § 21. Alminnelig utlendingskontroll på territoriet, herunder sjøterritoriet, innebærer at personer kan stanses og avkreves legitimasjon når det er grunn til å anta at de er utenlandske statsborgere, og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll.

Utlendingsloven § 14 første ledd fjerde punktum viser for øvrig til at tollovgivningen gjelder ved passering av indre Schengen-grense. Bestemmelsen er gitt i informasjonsøyemed. Norges tilknytningsavtale med EU om Schengen-samarbeidet omfatter ikke varekontrollen, og legger dermed heller ingen begrensninger på adgangen til å gjennomføre tollkontroll på indre grense.

9.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget har i all hovedsak foreslått å videreføre det materielle innholdet i utlendingsloven §§ 14 og 15, men med noen suppleringer og redigeringsmessige endringer.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse i lovutkastet § 12 om grenseovergangssteder m.m., som i likhet med utlendingsloven § 14 første punktum fastslår at inn- og utreise skal skje over grenseovergangssted fastsatt av departementet dersom ikke annet er bestemt. Bestemmelsen presiserer at departementet fastsetter hvordan kontrollen på grenseovergangssteder skal innrettes. Det er etter utvalgets syn ikke noe i veien for å fortsette praksis med flere faktiske anløpssteder til hvert formelle grenseovergangssted, selv om lovutkastets begrep gjelder stedet der kontrollen skal skje. Grenseforordningen og ordningen med inn- og utreisekontroll på grensene innebærer imidlertid, slik utvalget ser det, at myndighetene må gis adgang til å bestemme hvordan et grenseovergangssted skal innrettes så langt som hensynet til kontrollen krever det, jf. utredningen punkt 5.7.

Utvalgets utkast til § 12 annet ledd fastslår at inn- og utreise utenfor godkjent grenseovergangssted ikke er tillatt uten samtykke av «vedkommende grensemyndighet». I merknaden skriver utvalget at regelen må ses i lys av at Norge ved siden av Schengens regler også er forpliktet av grenseregimeavtalen med Russland, jf. avtalens art. 19 B nr. 4 når det gjelder ulovlig overskridelse fra Norge til Russland av den felles grensen.

Utvalget foreslår en lovfestet plikt for eier eller annen driftsansvarlig for luft- eller sjøgrenseovergangssted til vederlagsfritt å stille tilstrekkelige bygningsarealer og utearealer til disposisjon for politiets virksomhet på grenseovergangsstedet. Inn- og utreisekontroll medfører betydelige kostnader for det offentlige, og utvalget påpeker at det ikke kan kreves refusjon for disse kostnadene med mindre den reisende pålegges et behandlingsgebyr ved grensekontrollen.

Gjeldende regulering om indre Schengen-grense foreslås videreført og bygget noe ut, for blant annet å klargjøre rettsvirkningene av krav til fysisk passeringsted ved midlertidig gjeninnføring av kontroll på indre Schengen-grense. I merknaden til utkastet til § 13 skriver utvalget at den nordiske passkontrolloverenskomsten vil være virksom i det tidsrom hvor kontroll på indre grense er gjeninnført midlertidig. Passunionen opphevet imidlertid ikke kravet om bruk av grenseovergangssteder, heller ikke for de nordiske borgere på internordiske grenser. Derfor bør grenseloven åpne for unntak for «grenseboere og den samiske befolkning og dens næringsdrift» ved innføring av inn- og utreisekontroll på indre Schengen-grense. Utvalgets modell forutsetter at unntaket aktivt må besluttes, og dermed også kan avvises eller begrenses. Slik utvalget ser det, kan begrunnelsen for å gjeninnføre midlertidig grensekontroll tilsi at det settes visse, typisk geografiske, grenser for rekkevidden av den ellers vide unntaksadgangen for den samiske befolkningen.

Politiet må etter utvalgets syn ha mulighet til å velge sted og til å fastsette tidspunkt for kontroll. Førerne av sjø- og luftfartøyene vil derfor etter utvalgets lovutkast få plikt til å rette seg etter de anvisninger politiet gir om anløps- eller avgangssted og gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Verken utlendingsloven eller utlendingsforskriften har en slik klausul.

For å sikre at grensekontrollen virker som forutsatt har utvalget foreslått å hjemle en adgang for politiet til å iverksette såkalt tidsbegrenset etterkontroll av all trafikk fra et grenseområde eller et grenseovergangssted. I merknaden til utkastet til § 17 åttende ledd skriver utvalget at det er tale om en annen form for kontroll enn den indre utlendingskontroll som politiet kan foreta etter utlendingsloven § 21. Etterkontrollen er heller ikke ment som et ledd i den løpende inn- og utreisekontroll. Til det ville den ha vært både for ressurskrevende og bety for mye heft for ferdselen. Utvalget ser imidlertid for seg et hjelpemiddel som kan gi svar på om grensekontrollen og overvåkingen fanger opp all ferdsel over vedkommende grense/grenseovergangssted og på om det skjer noe irregulært i form av identitetsskifte, menneskehandel o.a i den første fasen etter at grensepassering har skjedd. Som et slikt unntaksvis brukt hjelpemiddel kan etterkontroll bidra ved utarbeidingen av risikoanalyser. Innen Schengen anses risikoanalyser som en forutsetning for effektiv kontroll og overvåking, jf. blant annet Schengen-katalogen kap. B.5. Ved Schengen-evalueringen av Norge ble risikoanalyser pekt på som et punkt å forbedre.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet er opptatt av at det grunnleggende forbudet mot overskridelse av grensen mot Russland, som nedfelt i riksgrenseforskriften § 4 første ledd bokstav c, kommer til uttrykk i grenseloven. Utvalgets utkast til § 12 kan også anses dekkende dersom uttrykket «inn- og utreise» byttes ut med «grensepassering».

Forslag til regulering av adgangen til å gjeninnføre kontroll på indre grense bør etter Utlendingsdirektoratets syn tydeliggjøre at det kun er midlertidig inn- og utreisekontroll som kan gjeninnføres på indre Schengen-grense. For øvrig anses dagens ordning med at departementet har beslutningsmyndighet tilstrekkelig og mindre tidkrevende dersom gjeninnføring av kontroll på indre grense skal foretas raskt. Fornying-, administrasjons- og kirkedepartementet ser det som positivt at utvalget foreslår å lovfeste at det ved hel eller delvis innføring av inn- og utreisekontroll på indre Schengen landegrense kan gjøres unntak for forslag til å opprettholde unntaket for midlertidig grensekontroll for den samiske befolkningen og dens næringsdrift.

Følgende merknader er avgitt til utvalgets forslag om å lovfeste plikt for eier eller driftsansvarlig for luft- eller sjøgrenseovergangssted til å stille arealer til vederlagsfri disposisjon for politiets virksomhet på grenseovergangsstedet:

Romerike politidistrikt anser det ikke urimelig at den som ønsker å drifte en godkjent grenseovergang også må stille lokaler vederlagsfritt til disposisjon for politiets kontroll virksomhet, og støtter utvalgets forslag om lovfesting.

Samferdselsdepartementet viser til at

«Avinor har i sitt høringssvar av 20. januar 2010 opplyst at det foreligger en innarbeidet praksis som pålegger lufthavneier kostnader relatert til politiets tilstedeværelse. Videre viser Avinor til at det for eksempel på Oslo lufthavn, Gardermoen, siden oppstart har vært avtalefestet at politiet for sine lokaler i terminalen kun betaler driftskostnader. Lokaler til Gardermoen politistasjon leies på ordinære leievilkår.

Avinor påpeker at deres standpunkt vil være at lufthavneiers kostnadsansvar begrenses til kun å stille lokaler/arealer knyttet til gjennomføring av grensekontroll til disposisjon. Driftskostnader relatert til lokalene, samt kostnader til utstyr og inventar for gjennomføring av overvåkningen samt eventuelle behov for utearealer (for eksempel parkeringsplasser) må tilligge overvåkingsorganet. Samferdselsdepartementet støtter Avinor i dette standpunktet.

Samferdselsdepartementet viser også til høringsuttalelsen fra NHO Luftfart av 17. desember 2009 om dette forslaget.»

NHO Luftfart er sterkt uenig i at det offentlige forventes å holdes utgiftsfri når det gjelder kontrollfasilitetene for sjø- og luftfart. Grensekontroll er en samfunnsoppgave på vegne av staten, og det vil utgjøre forskjellsbehandling av de reisende at sjø- og luftfartsstasjoner må dekke utgiftene forbundet med grensekontroll, mens kontroll av reisende med tog, buss eller privatbil dekkes av politiet. Organisasjonen viser til at det er et betydelig større inngrep å lovfeste slike rettigheter fra statens side enn dagens avtalebaserte løsninger. Med tanke på det brukerfinansierte finansieringssystemet innenfor luftfart der private aktører betaler hele den statlige infrastrukturen, anses forslaget klart urimelig.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast til ny hjemmel for tidsbegrenset etterkontroll av trafikk fra et grenseområde eller et grenseovergangssted.

9.1.4 Departementets vurdering

Passering av ytre Schengen-grense

Departementets lovforslag er i likhet med utvalgets utkast basert på gjeldende rett etter utlendingsloven. Bestemmelsene om grensepassering i §§ 13 og 14 i departementets lovforslag har en noe annen oppbygning enn bestemmelsene i utvalgets lovutkast, for blant annet å gi klarere skillelinjer mellom reglene som gjelder for passering av henholdsvis ytre og indre Schengen-grense. Forslaget til § 13 er i likhet med utvalgets lovutkast utformet slik at bestemmelsen også favner de særlige passeringsreglene for yttergrensen mot Russland som følger av grenseregimeavtalen, og er nedfelt i riksgrenseloven § 3 første ledd nr. 3, jf. riksgrenseforskriften § 4 bokstav c.

For den norsk-russiske grensen er slike særlige ordninger nødvendige og nedfelt i grenseregimeavtalen, som gir de respektive lands grensekommissærer myndighet til å visere (godkjenne) nødvendige eksperters og tjenestemenns krysning av grensen i forbindelse med arbeidsoppdrag. Som følge av disse ordningene tillegger også riksgrenseforskriften § 4 bokstav c grensekommissæren myndighet til å tillate grensepassering over annet sted enn godkjent grenseovergangssted.

Med hjemmel i utlendingsloven § 14 fastsetter også utlendingsforskriften § 4-3 særskilte unntak fra kravet om at ytre grenser bare kan passeres på godkjente grenseovergangssteder og innenfor fastsatte åpningstider. Utlendingsforskriften § 4-3 bokstav a gjør unntak for de tilfeller som er nevnt i grenseforordningen art. 5 nr. 2, hvorav art. 5 nr. 2 bokstav a (i dansk oversettelse) gjør unntak;

«for personer eller grupper af personer, hvis det af særlige grunde er nødvendigt med henblik på lejlighedsvis passage af de ydre grænser uden for grænseovergangsstederne eller uden for normal åbningstid, forudsat at de er i besiddelse af de tilladelser, der er nødvendige i henhold til national ret, og det ikke forstyrrer medlemsstaternes offentlige orden og indre sikkerhed. Medlemsstaterne kan fastsætte særlige ordninger i bilaterale aftaler. Generelle undtagelser i henhold til national ret og bilaterale aftaler skal meddeles Kommissionen, jf. artikel 39.»

Etter utlendingsforskriften § 4-3 er myndigheten til å tillate passering utenfor godkjent grenseovergangssted eller åpningstid tillagt politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. Ettersom grensekommissæren ikke er underlagt politimesteren, gir utlendingsforskriften og riksgrenseforskriften tilsynelatende motstridende kompetanseregler, uten at det er tilsiktet. På den norsk-russiske grensen utøves grensekommissærens viseringsmyndighet fullt ut i samsvar med grenseregimeavtalen, og slik vil det fortsatt være. Myndigheten utøves eksempelvis ved tilbakeføring av rein, ved møter for å utveksle data mellom fagpersoner på fem kraftstasjoner i Pasvik, ved gjennomføring av felles forskningsprosjekt som telling av fugl og laks, som ledd i miljøsamarbeid, og ved andre typer møter hvor fagpersoner utøver plikter relatert til grenseregimet.

Når dagens to regelsett om passering av ytre Schengen landegrense mot Russland harmoniseres, er det viktig å påse at de nødvendige særordningene og forpliktelsene etter grenseregimeavtalen med Russland klart kommer til uttrykk i nytt regelverk. Som det fremgår av punkt 7.4.1, legger departementet til grunn at nødvendige særregler som følger av grenseregimeavtalen med Russland nedfelles i ny forskrift til grenseloven. Gjeldende regler om grensepassering er også i stor grad forskriftsfestet, både ved utlendingsforskriftens Schengen-baserte regler, og ved riksgrenseforskriftens regler etter den bilaterale avtalen med Russland. Det følger derfor også av departementets lovforslag § 13 tredje ledd at nærmere regler om grensepassering og om unntak fra kravene til passering over godkjent grenseovergangssted og innenfor fastsatt åpningstid vil bli fastsatt i forskrift.

Særlig om grenseovergangsstedene

Departementet er enig med utvalget i at kommersielle aktører på grenseovergangsstedene må forventes å medvirke til tilfredsstillende oppgaveløsning i egen, de reisendes og politiets interesse. Lokaler til kontrollvirksomheten med nødvendig IKT-infrastruktur, samt adkomst og parkering for kjøretøy må etableres i samarbeid med politiet for å sikre effektiv kontrollutøvelse og utnyttelse av politiets ressurser.

På grenseovergangsstedet Storskog i Finnmark er staten selv eier og ansvarlig for fasilitetene. Her finnes ingen struktur for kommersiell innflytelse på innrettingen av politiets kontrollvirksomhet. Antallet inntektsbringende grenseovergangssteder begrenser seg til internasjonale trafikknutepunkter på lufthavner og havner som utvikles med egen næringsvirksomhet, og hvor aktiviteten avstemmes etter samfunnets behov og ønsker. Disse virksomhetene har, slik det også fremgår av høringssvarene fra NHO Luftfart og Avinor, en forventning om at samfunnet stiller tilstrekkelige politiressurser til rådighet tilpasset deres utvikling. Politiets mulighet til å ivareta grensekontrolloppgavene i tråd med de kommersielle rammene og forpliktelsene som følger av Schengen-samarbeidet avhenger imidlertid av at eier eller driftsansvarlig legger infrastrukturen på grenseovergangsstedet til rette. En slik form for «arbeidsdeling» er rimelig og nødvendig for at grenseovergangsstedene skal kunne utvikle seg i takt med tiden og trafikkmønsteret.

Politiet har lenge hatt avtaler med de mest trafikkerte lufthavnene om vederlagsfri bruk av lokaler til gjennomføring av grensekontroll. Det er imidlertid en vedvarende utfordring å sørge for oppdatering av grenseovergangsstedene ved fortløpende endring i trafikkmønsteret og derav følgende utbygging eller endring, ikke minst når det gjelder det store antallet havner som eies og drives av kommunale eller private aktører. Det er generelt stor økning i persontrafikken over så vel landegrensene som over luft- og sjøgrensene. Persontrafikken som krysser grensen i havner er økende blant annet på grunn av kort avstand mellom havner og lufthavner med gode forbindelser til relevante destinasjoner i utlandet. Trafikken av turistskip er også sterkt økende, og endringer i seilingsmønster og tilpassede sjøreiser medfører at den korte avstanden mellom havn og lufthavner også benyttes for skifte av passasjerer på turistskip i norsk havn.

Utvalgets forslag om lovfestet plikt for eier eller annen driftsansvarlig til å stille arealer til vederlagsfri disposisjon for politiets virksomhet på grenseovergangsstedet reiser vanskelige avgrensningsspørsmål og følges ikke opp i denne proposisjonen. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at utfordringer knyttet til politiets samarbeid med eier eller driver av de mange grenseovergangsstedene bør adresseres i arbeidet med nytt regelverk. Etter departementets vurdering må politiet som grensekontrollmyndighet kunne stille krav til innrettingen av et grenseovergangssted for å sikre at grunnleggende forutsetninger for kontrollvirksomhetens organisering og funksjon kan ivaretas i samsvar med kravene i Schengen-regelverket og anbefalingene i Schengen-katalogen. I forslaget til § 25 nr. 3 foreslås derfor også en hjemmel for nærmere regler i forskrift om grenseovergangsstedene, blant annet om godkjenning, om innretting av kontrollen og om samarbeidet mellom grensekontrollmyndigheten og eier eller driver av grenseovergangsstedet. Nasjonale føringer i form av forskrift eller retningslinjer vil være særlig viktig i relasjon til grenseovergangssteder med moderat eller lav trafikk og varierende forhold og eierstruktur, og vil bidra til enhetlig tilnærming i politidistriktene.

I forskriftsarbeidet bør også definisjonen av «grenseovergangssted» klargjøres, og spørsmål om godkjenning sees i sammenheng med vurderingene rundt innretting av kontrollen. Flere av anløpsstedene på listen har i praksis ingen trafikk som gir grunnlag for gjennomføring av grensekontroll, og kan antageligvis fjernes.

Som ledd i arbeidet med å få på plass nytt regelverk bør alle dagens godkjente grenseovergangssteder med anløpssteder gjennomgås. Opprettholdelse av godkjenning forutsetter at eventuelle nødvendige oppgraderinger gjennomføres, slik at grenseovergangsstedet tilfredsstiller kravene i Schengen-regelverket og anbefalingene i Schengen-katalogen. Departementet vil om nødvendig komme tilbake til behovet for ytterligere regulering av samarbeidet mellom politiet og eier eller driver av grenseovergangssted, herunder spørsmål knyttet til arealbehov og kostnadsdeling, når revisjonsbehovene for gjeldende ordninger er nærmere utredet i samråd med berørte aktører.

Midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense

Adgangen til midlertidig gjeninnføring av grensekontroll representerer et unntak fra Schengen-samarbeidets bærende prinsipp om avskaffelse av personkontrollen på indre Schengen-grense. Av den grunn er det sentrale formålet med grenseforordningens prosedyreregler å sikre beslutningsprosesser som reflekterer ordningens begrensede anvendelse. Fra den nasjonale synsvinkelen må prosedyrene også fremme operativ effektivitet og forsvarlighet i selve gjennomføringen av kontrolltiltakene. Departementet viser til at midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre grense er en omfattende beslutning som utløser en rekke forpliktelser for politiet i relasjon til ressursbruk, til publikums og andre medlemsstaters informasjonsbehov, og til utførelse. Det reelle behovet for å gjeninnføre grensekontroll på indre grense må være udiskutabelt.

Hjemmelen for midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre Schengen-grense, beslutningsmyndigheten og rettsvirkningene av slik gjeninnføring bør etter departementets syn uttrykkes mer direkte i loven enn etter gjeldende rett, jf. lovforslaget § 14. Departementet mener i likhet med Utlendingsdirektoratet at beslutningsmyndigheten fortsatt bør ligge i departementet, og med adgang til delegasjon i visse situasjoner. I det etterfølgende forskriftsarbeidet vil departementet blant annet gjennomgå regelverksstrukturen, slik at sentrale punkter i dagens fullmakt og retningslinjer i større grad nedfelles i forskrift eller instruks.

Reglene om delegasjon av beslutningsmyndigheten og om avgrensning og konsekvenser av beslutningen må være tydelige, og forskriftsbestemmelsene bør gjennomgående reflektere at beslutningen kan differensieres langs flere linjer: Den kan gjelde enten forutsigbare eller akutte situasjoner, og både hel eller delvis gjeninnføring av grensekontroll. Regelverket må samtidig stille relevante krav for å gjøre de nødvendige prosessene effektive og informative, for så vel aktuelle myndigheter som for publikum som skal forholde seg til tiltakene som iverksettes.

Gjeninnføring av midlertidig grensekontroll i forutsigbare situasjoner gir andre muligheter for planlegging, gjennomføring og informasjon enn de akutte situasjonene. Kontrolltiltakene skal imidlertid aldri være mer omfattende eller vare lenger enn det som er nødvendig for å ivareta offentlig orden og indre sikkerhet. Politiet må derfor både i forutsigbare og akutte situasjoner gjøre en rekke avveininger av det reelle behovet for kontrolltiltak. Den aktuelle situasjonen og politiets trussel- og risikovurderinger vil danne grunnlaget for beslutninger om omfang, type kontrolltiltak og tidsrom for kontrollvirksomheten.

Grenseforordningen art. 24 påbyr medlemsstatene å fjerne alle hindringer for en smidig avvikling av veitrafikken ved overgangssteder på de indre grenser, men understreker at medlemsstatene samtidig skal være forberedt på å sørge for kontrollfasiliteter i tilfelle grensekontroller gjeninnføres på de indre grenser. I dette ligger et krav om praktisk planlegging. Det bør blant annet utarbeides en liste over grenseovergangssteder som skal benyttes ved midlertidig gjeninnføring av kontroll på indre grense. Det er etter departementets syn også relevant å vurdere nærmere regler i forskrift om samhandling med andre distrikter og myndigheter. Særlig Tolletatens tilstedeværelse på indre grense tilsier at kontakten og samarbeidet mellom toll og politi er tett og effektivt i disse sakene. Tolletatens plikt til å bistå politiet i inn- og utreisekontrollen ved midlertidig gjeninnføring av grensekontroll på indre grense omtales i punkt 9.3.

Effektiv grensekontroll forutsetter ikke bare at det er utarbeidet et hensiktsmessig regelverk og operative retningslinjer, men også at det er gjort nødvendige administrative tiltak for å kunne håndheve beslutningen om kontroll på de enkelte grenseovergangsstedene. Her vil typisk samarbeid med andre relevante myndigheter kunne gi kostnadseffektiv utnyttelse av eksisterende utstyr og virkemidler.

Både gjeldende rett og utvalgets lovutkast legger opp til at det skal kunne gjøres unntak fra beslutning om midlertidig gjeninnføring av inn- og utreisekontroll på indre grense for personer som tradisjonelt har andre, til dels hyppigere, behov for grensepassering enn befolkningen ellers. Dette gjelder personer som bor i de grensenære områdene, og samisk befolkning som for eksempel må skjøtte reinflokker som beveger seg i grenseområdene mellom Norge og Sverige. Departementet er enig i at det bør legges til rette for slike behov, men ser dette mer som et spørsmål om omfanget av beslutningen enn som unntak fra den. Beslutningen må være forsvarlig i lys av de hensyn som ligger bak et så alvorlig tiltak som midlertidig gjeninnføring av grensekontroll. Siden beslutningen ikke skal være mer omfattende enn strengt nødvendig, skal den så langt mulig avgrenses til de relevante kontrolltiltakene i de relevante kontrollområdene. I dette ligger reelt sett også den nødvendige mekanismen for å unngå uforholdsmessige utslag for personer bosatt i grensenære områder. Departementet ser imidlertid at det kan være grunn til å understreke i forskrift til grenseloven at det skal tas særlig hensyn til personer bosatt i grensetraktene og til samiske interesser når kontrollens omfang skal besluttes. I forutsigbare tilfeller kan spørsmål knyttet til grenseboere om nødvendig avklares med finske, svenske og norske myndigheter på forhånd. I akutte tilfeller må det politifaglige grunnlaget for beslutningen være avgjørende for omfanget, og tiltakene, også overfor disse aktuelle gruppene.

9.2 Om inn- og utreisekontrollen

9.2.1 Gjeldende rett

Hovedprinsippene om gjennomføringen av inn- og utreisekontroll følger av utlendingsloven § 15. Det primære ved inn- og utreisekontroll er identitets- og dokumentkontroll. Det skal påses at utlendingen har pass eller annet legitimasjonsdokument som er gyldig som reisedokument og at visumpliktig utlending har visum. Det skal også kontrolleres at det ikke er andre grunnlag for bortvisning etter utlendingsloven. Utlendingsforskriften §§ 4-11 til 4-14 gir nærmere regler blant annet om kontrollsted, gjennomføring av kontrollen, kontroll av reisedokumenter og kontroll av passasjerer på turistskip.

Reglene i utlendingsloven og utlendingsforskriften om gjennomføring av inn- og utreisekontroll gjenspeiler reglene i grenseforordningen art. 8 om gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Artikkelen ble endret ved Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/458 av 15. mars 2017. Endringsforordningen trådte for Norges del i kraft 1. mai 2017. Etter endringen skal reisedokumenter til personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten systematisk kontrolleres mot relevante databaser med opplysninger om stjålne, urettmessig tilegnede, tapte og ugyldiggjorte reisedokumenter, samt sjekkes mot SIS og andre relevante EU-databaser ved innreise til og utreise fra medlemsstatenes territorium. Videre skal det nå også kontrolleres om den reisende utgjør en trussel mot Schengen-områdets indre sikkerhet, offentlige orden eller folkehelse. Tidligere har slik kontroll kun vært systematisk utført for tredjestatsborgere ved innreise. Etter den nye bestemmelsen skal disse kontrollene også utføres systematisk ved utreise. Dersom kontrollen av databasene vil påvirke trafikkstrømmen i uforholdsmessig stor grad, kan en medlemsstat beslutte å utføre disse kontrollene på en målrettet måte på angitte grensepasseringssteder etter en vurdering av risikoen for trusler mot den offentlige orden, indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser i noen av medlemsstatene. De andre medlemsstatene, byrået og Kommisjonen skal omgående varsles om dette. Når det gjelder luftgrenser kan slike målrettede kontroller bare utføres i en overgangsperiode på høyst seks måneder. I unntakstilfeller kan overgangsperioden på seks måneder forlenges med høyst 18 måneder når det i en bestemt lufthavn finnes særlige infrastrukturproblemer som krever lengre tid for tilpasninger for å utføre systematiske kontroller av databasene uten at dette har uforholdsmessig stor innvirkning på trafikkstrømmen.

Det er enkelte forskjeller i kontrollregimet for sjø og luft etter de særlige reglene for ulike typer grenser og ulike transportmidler som benyttes for å passere medlemsstatenes ytre grenser i grenseforordningen vedlegg VI. Passasjerer som ankommer Schengen-territoriet med fly skal alltid gjennomgå kontroll i medhold av grenseforordningen art. 8, og det vil i den forbindelse bli foretatt søk i relevante registre i forbindelse med selve grensepasseringen. Forhåndskontrollen av passasjerene etter meldepliktreglene for passasjerdata, jf. punkt 9.4, muliggjør at politiet på et tidlig stadium kan identifisere passasjerer og mannskap som utgjør en potensiell risiko, for eksempel knyttet til ulovlig innvandring. Politiet får dermed bedre tid til å planlegge videre oppfølgingstiltak overfor disse, samtidig som såkalte bona fide reisende raskere kan passere.

For personer som ankommer Schengen-territoriet sjøveien, vil fysisk kontroll i noen tilfeller kunne unnlates etter en analyse av risikoen for ulovlig innvandring og grensekryssende kriminalitet. Personer som forlater fartøyet for å ta seg videre inn i riket skal kontrolleres etter reglene i og i medhold av utlendingsloven §§ 15 og 16 første ledd, men grenseforordningen vedlegg VI punkt 4 åpner for at personer i noen grad kan oppholde seg på norsk territorium uten å gjennomgå inn- og utreisekontroll. Det kan for eksempel være sjømenn på landlov og cruisepassasjerer som ikke har til hensikt å gå i land mv. Landlovsretten er nærmere regulert i utlendingsforskriften § 4-19, gitt med hjemmel i utlendingsloven § 16 annet ledd. Landlovsretten innebærer at sjøfolk på gitte vilkår kan oppholde seg i land i inntil tre måneder uten å gjennomgå inn- og utreisekontroll. På sjøgrensen vil dermed den elektroniske listekontrollen som følger av meldepliktene i utlendingsforskriften § 4-24 i mange tilfeller være den eneste formen for kontroll av personer som befinner seg på norsk territorium. Resultatet av listekontrollen og politiets kontinuerlige risikovurderinger vil være av betydning for om disse personene likevel skal gjennomgå kontrolltiltak, herunder en regulær inn- og utreisekontroll.

Utlendingsloven § 15 femte ledd bokstav a til c gir hjemmel for mer detaljerte regler om gjennomføringen av inn- og utreisekontroll. Slike regler er gitt i utlendingsforskriften §§ 4-11 til 4-16. Hjemmelen i lovens § 15 femte ledd bokstav c åpner for at transportører kan pålegges å ta kopi av de reisendes reise- eller legitimasjonsdokumenter, men slikt pålegg er ikke gitt.

Pass med elektronisk lagret personinformasjon gir mulighet for å kontrollere passinnehaveren mot eksterne registre som er koblet opp mot grensekontrollstedet, for eksempel ved at det foretas en automatisk kontroll mot registre for etterlyste personer. Kontrollører på norske faste grenseoverganger på ytre Schengen-grense benytter blant annet grense- og territorialkontrollsystemet GTK som støtte i sin kontroll. GTK omtales nærmere i punkt 11 om behandling av personopplysninger.

9.2.2 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Utvalget foreslår i samsvar med punkt 7 i fortalen til grenseforordningen å lovfeste at personkontrollen på ytre Schengen-grense skal foretas på en hensynsfull måte, så vidt mulig uten forsinkelser og annen ulempe for den reisende. Videre foreslås presisert at inn- og utreisekontrollen skal ivareta Norges nasjonale behov og internasjonale forpliktelser, herunder Schengens regelverk, med særlig sikte på å verifisere de reisendes identitet og at den enkelte har gyldig reisedokument og rett til innreise. Verifisering av identitet er et springende punkt i all grensekontroll, og avgjørende for forvaltningen både av utlendingslovens regler og rettigheter og plikter etter annen lov, blant annet om skatt, trygd og ekteskap.

Gjeldende regler om gjennomføring av inn- og utreisekontroll i utlendingsloven § 15 foreslås videreført i utvalgets utkast til § 19, bortsett fra at utlendingsloven § 15 første ledd, annet ledd første punktum og siste ledd bokstav a er bygget inn i andre paragrafer i lovutkastet. Forskriftshjemmelen i utvalgets utkast til § 19 siste ledd bokstav c er overført fra utlendingsloven § 16 første og annet ledd om sjøfolk som fratrer stilling på skip og deres adgang til å gå i land i riket, mv. Etter utvalgets syn bør det i tillegg presiseres i grenseloven at kontrollen også bør omfatte om den reisende er ettersøkt, eller om myndighetene ønsker kontakt med vedkommende på annet grunnlag. Formuleringen korresponderer i utgangspunktet med vilkårene for registrering etter SIS-loven § 7, men utvalget har ikke ønsket å knytte regelen eksplisitt til disse registreringsvilkårene. Det foreslås videre presisert at departementet også kan gi forskrift om søk i registre, om unntak fra kontrollkravet og om forenklet kontroll. Utvalget viser til at registersøk, særlig mot SIS, er en sentral del av kontrollen. Utvalgets forslag til regler om registrering av personopplysninger ved grensepassering omtales i punkt 11.

Politidirektoratet og Romerike politidistrikt støtter utvalgets forslag om å presisere at politiet også kan ivareta sine kontrolloppgaver etter annen lovgivning ved inn- og utreisekontrollen. Sistnevnte påpeker at dette ikke fremgår av utlendingsloven, til tross for at det ved inn/utreise ofte foretas søk i registre for eksempel for å undersøke om folk er etterlyst. Troms politidistrikt viser til at utlendingsloven § 91 tredje og fjerde ledd har nærmere regler om transportøransvaret og ansvar for utgifter. Bestemmelsen anses nært knyttet til blant annet grensekontrollen, og det bør vurderes om deler av den også bør inntas i ny grenselov, eventuelt henvises til.

Avinor påpeker at det er viktig med tilstrekkelige ressurser til politiet for å håndtere personkontrollen ved inn- og utreise for ikke å skape unødvendig tidsbruk for passasjerene med kø etc. Avinor mener § 17 første ledd gir en klar hjemmel for å kunne forvente at politiet tildeles tilstrekkelige ressurser for å sikre at personkontroller ved inn- og utreise skal foregå «så vidt mulig uten forsinkelser».

NHO Luftfart viser på generelt grunnlag til betydningen av at Schengen yttergrensekontroll tilfredsstiller alle lands behov, og ikke bare det enkelte lands;

«Flyselskapene kommer i en situasjon der de som private aktører blir delegert jobben som førstelinje i grensekontrollen. Samtidig kan de naturlig nok ikke utøve en skikkelig kontroll, da de verken har virkemidler, kontrollapparat eller myndighet til å sjekke reisedokumenter, økonomiske forhold eller helsetilstanden til de reisende. Etter vårt syn skal de, som private aktører, heller ikke ha dette virkemiddelapparatet til disposisjon.»

Kravene som reises til transportørene i dag er etter NHO Luftfarts syn både lite gjennomtenkte og svært vanskelig å praktisere, og bør underlegges en omfattende revisjon før ny grenselov vedtas.

NHO Luftfart ber mer spesifikt om at departementet revurderer hjemmelen i utlendingsloven for pålegg til transportørene om kopiering av reise- og ID-dokumenter. Slike regler er vanskelige å praktisere siden folk i større grad reiser billettløst og selskapene har begrenset tid på bakken. De anses også konkurransevridende i disfavør av norske selskaper. Samferdselsdepartementet støtter disse synspunktene, og ber Justisdepartementet vurdere mulige alternative løsninger til utvalgets forslag. Ingen andre har uttalt seg om disse spørsmålene.

9.2.3 Departementets vurdering

De gjeldende reglene i utlendingsloven § 15 foreslås videreført i lovforslaget § 15, med enkelte språklige og redigeringsmessige endringer. Herunder foreslås også den gjeldende hjemmelen til å gi forskrift som pålegger transportør å kopiere reisedokumenter videreført i lovforslaget § 25 nr. 7. Det anses i dag ikke nødvendig å pålegge flyselskapene å ta kopi av reisedokumentene til samtlige passasjerer, men politiet bør fortsatt ha mulighet til å gi slikt pålegg i gitte situasjoner.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 13.5.1 bemerket departementet at det bør utvises forsiktighet i forhold til hvilke plikter som pålegges transportører. Et pålegg om å kopiere reisedokumenter vil forsinke påstigningsprosedyrene og føre til økte administrasjonsoppgaver og kostnader for transportørene. Departementet fant det derfor ikke aktuelt med en ordning om at det rutinemessig gis pålegg om å ta kopi av reisendes reisedokumenter, men ønsket en adgang til å innhente kopi av reisedokumentene dersom erfaring viser at reisende fra et visst sted mangler reisedokumenter eller dersom man har konkret mistanke om at det kommer reisende som ikke vil fremvise reisedokumenter overfor norske myndigheter.

Disse betraktningene i forarbeidene til utlendingsloven gjør seg fortsatt gjeldende. Et eventuelt pålegg vil basere seg på politiets erfaring med ulike flyselskap og reiseruter, og kunne lette politiets arbeid med å klarlegge identitet og avdekke ulovlig innreise av utviste personer. Det vil dermed også kunne effektivisere arbeidet med retur. Hvilke situasjoner som kan gi adgang til pålegg vil kunne reguleres nærmere i en eventuell forskrift.

Utvalgets forslag om å lovfeste et generelt prinsipp om at «kontrollen skal foretas på en hensynsfull måte, så vidt mulig uten forsinkelser og annen ulempe for den reisende» følges ikke opp. Grenseforordningen art. 7 og art. 8 gir allerede en del overordnede føringer av hensyn til den reisende, blant annet skal tiltak som treffes under utføring av pliktene stå i rimelig forhold til målet med tiltakene, og minimumskontrollen skal bestå av en «enkel og rask kontroll». Utvalgets forslag uttrykker i og for seg en sentral ambisjon, men departementet har gjennomgående søkt å unngå gjengivelse eller omskriving av grenseforordningens prinsipper i lovforslaget når det ikke er nødvendig for å tilpasse regelverket til norske forhold.

Ved overføring av bestemmelsene i utlendingsloven om grensepassering og inn- og utreisekontroll til grenseloven, må også spesialordningene for kontroll, og kontrollunntak, for mannskap på sjø- og luftfartøy overføres. Disse følger i dag av reglene gitt i og i medhold av utlendingsloven § 16 første og annet ledd, og foreslås videreført i lovforslaget § 17, jf. § 25 nr. 9.

Etter systematikken i utlendingsloven er de særlige reglene om kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard hjemlet i utlendingslovens § 6 om lovens stedlige virkeområde. Denne systematikken er ikke optimal, ettersom reglene retter seg mot kontrollen som skal utføres på fastlandet, ikke på Svalbard. Reglene om pass- og grensekontroll ved reise mellom norsk landterritorium og innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet norsk kontinentalsokkel er også hjemlet i utlendingsloven § 6, selv om de strengt tatt ikke er en del av virkeområdereguleringen.

I grenselovforslaget har departementet videreført disse hjemlene i den mer generelle hjemmelen for forskrifter om gjennomføring av inn- og utreisekontroll i lovforslaget § 25 nr. 5. Hjemmelen for nærmere regler om lovens virkeområde for Svalbard, herunder om kontroll med reisende på Svalbard, er skilt ut i en egen bestemmelse i lovforslaget § 25 nr. 1, som nærmere omtalt i punkt 6.2.4 om lovens stedlige virkeområde.

9.3 Tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll

9.3.1 Gjeldende rett

Etter utlendingsloven § 22 annet ledd skal Tolletaten bistå politiet i kontrollen med utlendingers inn- og utreise, og har ved utøvelsen av slik bistand de samme rettighetene og pliktene som politiet har etter utlendingsloven § 15. Etter utlendingsloven § 22 tredje ledd kan Kongen i forskrift gi nærmere regler om Tolletatens utlendingskontroll og om andre myndigheters adgang til å gjennomføre utlendingskontroll. Nærmere regler om Tolletatens bistand er gitt i utlendingsforskriften § 4-30.

Tolletaten har ikke plikt til å bistå politiet i situasjoner eller på steder der det ikke i utgangspunktet utføres tollkontroll. Når det utføres tollkontroll omfatter imidlertid bistandsplikten både yttergrensekontroll og kontroll på indre Schengen-grense hvis slik kontroll er midlertidig gjeninnført. Bistandsplikten omfatter ikke grenseovervåking og utlendingskontroll på territoriet.

Tolletaten har ikke adgang til å bruke tvangsmidler etter utlendingsloven kapittel 12 under utførelse av bistandsplikten. Tolletaten kan dermed ikke oppta foto og fingeravtrykk av utlending etter § 100, oppta fingeravtrykk til søk i EURODAC etter § 101 eller ta beslag etter § 104 i reisedokumenter, billetter eller annet materiale som kan bidra til å avklare eller dokumentere identiteten eller beslaglegge formuesgoder til dekning av kostnadene ved utreisen. Tolletaten kan heller ikke foreta pågripelse etter § 106. Tolletaten har imidlertid alminnelig pågripelsesadgang etter straffeprosessloven § 176 første ledd annet punktum dersom den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor. Vilkårene for pågripelse etter straffeprosessloven § 171 må være oppfylt.

9.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått å overføre utlendingsloven § 22 annet ledd om tolletatens bistand til grenseloven, med en tilføyelse om at bistanden skal ytes under politiets ansvar og styring. Forskriftshjemmelen foreslås utvidet til å åpne for regler også om andre sivile myndigheters adgang til å gjennomføre eller bidra til grenseovervåking og grensekontroll.

Som motstykke til reguleringen av Tolletatens bistand til politiet, har utvalget foreslått en bestemmelse i grenseloven om politiets bistand til Tolletaten. Etter utkastet til § 6 nr. 5 kan politiet «etter anmodning fra tollmyndighetene utføre eller bistå i kontrollen med vareførselen på grensene. Ved kontroll for tollmyndighetenes formål kan politiet benytte seg av de kontrolltiltak som tolloven gir adgang til for kontroll av personer og transportmidler.» Utkastet gir også hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om politiets adgang til å kontrollere vareførselen.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Både Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet påpeker manglende samsvar mellom ordlyden i utlendingsloven § 22 og utvalgets utkast til regulering av tolletatens bistand til politiets inn- og utreisekontroll Etter Toll- og avgiftsdirektoratets oppfatning synes det å innebære en tilstramming at etatens bistand skal ytes under politiets ansvar og styring.

Verken Finansdepartementet eller Toll- og avgiftsdirektoratet finner det naturlig å regulere politiets bistand til Tolletaten i ny grenselov. Finansdepartementet viser til at tolloven allerede har en bestemmelse om hjelpeplikt for politiet (og Forsvaret). Bestemmelsen er basert på at politiet bruker sin myndighet etter politiloven og straffeprosessloven, men det kan være behov for å presisere blant annet at de straffeprosessuelle skrankene for adgangen til ransaking og beslag ikke gjelder for politiets utøvelse av bistandsfunksjonen etter tolloven. Slike presiseringer i tolloven kan eventuelt foreslås sammen med forslaget til ny grenselov.

Politidirektoratet viser til at det ikke fremgår nærmere av utvalgets utredning i hvilke tilfeller politiet kan utføre kontroll etter anmodning fra Tolletaten, eller på hvilken måte en anmodning fra Tolletaten skal skje. Etter bestemmelsenes ordlyd kan Tolletaten anmode politiet om både å utføre kontrollen og å bistå i kontrollen. Politidirektoratet er i tvil om det er hensiktsmessig at politiet skal kunne utføre varekontroll på egen hånd, da det kan medføre uheldig rolleblanding.

9.3.4 Departementets vurdering

Reguleringen av Tolletatens plikt til å bistå politiet i inn- og utreisekontrollen hører sammen med reguleringen av politiets ansvar for inn- og utreisekontrollen. Departementet går derfor i likhet med utvalget inn for å overføre alt innholdet i utlendingsloven § 22 til ny grenselov. Ved overføring av utlendingsforskriften § 4-30 til ny forskrift til grenseloven vil departementet vurdere behovet for å klargjøre skillet mellom adgangen til å utføre inn- og utreisekontroll på ytre Schengen-grense og avskaffelsen av slik kontroll på indre Schengen-grense Grensedragningen er krevende, siden Tolletatens metoder for ordinær tollkontroll også inneholder elementer av identitetskontroll. Derfor må det også legges stor vekt på å tydeliggjøre formålet med kontrollen som gjennomføres på grensene.

En presisering av at Tolletatens bistand skal utøves under politiets ansvar og styring er i tråd med gjeldende rett, og innebærer ingen tilstramming av rettstilstanden. Gjeldende retningslinjer for bistanden fastslår uttrykkelig at all inn- og utreisekontroll skal utføres i henhold til gjeldende regler og retningslinjer, og under vedkommende politimyndighets instruksjoner. Begrepet «bistand» indikerer i seg selv at innsatsen utøves under politiets ansvar og styring.

Departementet har imidlertid i likhet med Finansdepartementet merket seg at ordlyden i utvalgets utkast avviker fra utlendingsloven § 22 ved at avgrensningen av Tolletatens fullmakter er mindre tydelig enn i utlendingsloven § 22 annet ledd. Det har imidlertid formodningen mot seg at utvalget har tilsiktet realitetsendringer uten å omtale eller begrunne dette nærmere i utredningen. For så vidt viser også utvalgets utkast til at Tolletaten skal bistå politiet i inn- og utreisekontrollen «etter loven her.» Lovforslaget overfører reglene om gjennomføring av inn- og utreisekontroll i utlendingsloven § 15 til grenseloven, og gir ingen andre regler om politiets fullmakter i saker etter utlendingsloven.

Utvalgets forslag til regulering av politiets bistand til Tolletaten følges ikke opp. Som Finansdepartementet har påpekt, fastslår tolloven § 12-3 allerede at politiet og militære myndigheter skal yte Tolletaten nødvendig hjelp og beskyttelse under utførelsen av tolltjenesten. Eventuelle ytterligere reguleringsbehov knyttet til politiets bistand til Tolletatens oppgaveløsning bør ivaretas i tolloven.

Politiets adgang til å bistå Tolletaten etter politiloven § 2 nr. 5, jf. politiinstruksen § 2-2 nr. 5 og § 13-1 sammenholdt med tolloven § 12-3, er begrenset til å hjelpe og beskytte Tolletatens tjenestemenn dersom disse er truet, hindret eller forulempet på annen måte under sin virksomhet. Politiets underretnings- og hjelpeplikt etter tolloven § 12-3 innebærer ikke at myndighet etter tolloven overføres til politiet. Bestemmelsen er basert på at politiet bruker sin myndighet etter politiloven og straffeprosessloven, og slik bør det fortsatt være. Det foreslås derfor heller ingen endringer i tolloven § 12-3.

9.4 Forhåndsmelding for passasjerdata

9.4.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a til g gir adgang til å pålegge ulike aktører meldeplikt til myndighetene i en rekke nærmere bestemte situasjoner, hvorav bokstav a og b gir adgang til å pålegge meldeplikter i forbindelse med grensepassering og grensekontroll. Meldepliktene som kan pålegges i henhold til bokstavene c til g relaterer seg til utlendinger som oppholder seg her i kortere eller lengre tid, og omtales ikke nærmere.

Etter utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a kan Kongen i forskrift gi bestemmelser om at «føreren av luftfartøy som kommer fra, eller går til utlandet, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap». Det kan også gis nærmere regler i forskrift om hvilke opplysninger fortegnelsene skal inneholde og hvordan de skal formidles, jf. annet ledd. Plikten til å gi forhåndsmelding er nedfelt i utlendingsforskriften § 4-24 første ledd:

«Etter anmodning skal fører av luftfartøy som kommer fra eller går til utlandet, gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap, etter at innsjekking er avsluttet, jf. lovens § 20 første ledd bokstav a. Fortegnelsen skal inneholde de samme opplysninger som passasjerlisten. Hvis noen av de reisende er blindpassasjerer, skal fører av luftfartøyet gi politiet fortegnelse uoppfordret.»

Meldeplikten for reisende med fly etter utlendingsforskriften § 4-24 er ment å dekke forpliktelsen etter Rådsdirektiv 2004/82/EF om lufttransportørers plikt til å fremsende opplysninger om passasjerer (Advance Passenger Information (API)-direktivet). API-direktivet er en videreutvikling av Schengen-regelverket, og godtatt av Norge. API-data er opplysninger knyttet til passasjerens identitet, typisk hentet fra reisedokument og informasjon om flyvning, for eksempel flightnummer, avgangstid og landingstid. Direktivet forplikter medlemsstatene til å sikre at opplysningene om reisende på flyvninger til og fra tredje-land samles inn av transportørene og overføres elektronisk eller, hvis dette ikke er mulig, på annen passende måte, til de myndigheter som er ansvarlige for grensekontrollen. Dataene skal oversendes etter innsjekking og før ankomst, og lagres i en midlertidig fil. Både transportøren som har oversendt opplysningene og grensemyndigheten som har mottatt dem, pålegges å slette filene innen 24 timer etter innreise.

API-direktivet skal medvirke til bedre grensekontroll og effektiv bekjempelse av ulovlig innvandring. På grunn av manglende verktøystøtte har overleveringen av passasjerdata, i praksis passasjerlister, i Norge foregått enten på e-post eller ved manuell overlevering fra flypersonell til grensekontrollen ved ankomst. Det innebærer at grensekontrollen ikke får tilgang til fullverdig API-data, da passasjerlister som hovedregel kun inneholder opplysninger om navn og seteplassering. Mangelfull gjennomføring av API-direktivet ble påpekt under Schengen-evalueringen av Norges yttergrense – luft i 2011 og under Visa Waiver inspeksjonen fra USA i 2015. Politidirektoratet har igangsatt et prosjekt som etter planen skal levere en løsning for elektronisk oversendelse og behandling av passasjerdata fra transportør av luftfartøy til grensekontrollen i løpet av 2018, i fullt samsvar med Norges forpliktelser etter API-direktivet. I påvente av en permanent elektronisk løsning er det iverksatt en minimumsløsning.

Med hjemmel i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav b gir utlendingsforskriften § 4-24 annet og fjerde ledd plikt for fører av skip som skal passere grensen på vei til og fra norsk havn å oversende fortegnelse over reisende, herunder eventuelle blindpassasjerer, og mannskap. Fortegnelsen skal gis på formularer som er godkjent av norske myndigheter, og om mulig 24 timer før ankomst til indre farvann. Førere av lystfartøyer registrert i et Schengen-land kan unntas fra plikten til å gi slik forhåndsmelding, men kan likevel ilegges plikt til å gi forhåndsmelding dersom risikoen for ulovlig innvandring eller grensekryssende kriminalitet tilsier det. Meldeplikt kan også ilegges ved gjeninnføring av midlertidig grensekontroll på indre Schengen-grense.

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av meldepliktene for luftfartøy og skip i utlendingsforskriften § 4-24 første til fjerde ledd straffes med bot eller fengsel inntil seks måneder eller med begge deler, jf. § 18-13 annet ledd.

9.4.2 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Utvalget foreslår at hjemlene for meldeplikt etter utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a og b overføres til grenseloven, med noen presiseringer i ordlyden. Blant annet foreslår utvalget en tilføyelse om meldeplikt for «planlagt ankomst eller avreise» for å tydeliggjøre en forpliktelse som bare forutsetningsvis følger av utlendingsloven, nemlig at meldeplikten kan pålegges før sjø- eller luftfartøyet har krysset inn i norsk sjøterritorium eller luftrom. Utvalgets forslag til forskriftshjemmel åpner for nærmere regler om direkte elektronisk tilgang til transportørenes passasjeropplysninger, noe som anses å gi en forenkling for transportørene.

Betegnelsen «skip» i utlendingsloven foreslås endret til «fartøy», slik at også lystfartøyer og andre småbåter omfattes. Utvalget viser til at kontrollen av lystfartøyer som kommer fra eller går til internasjonalt farvann synes å ha vært tilfeldig i Norge, i motsetning til i mange andre land. Det dreier seg om en type trafikk som har økt betydelig i takt med standarden i lystbåtflåten, og som gir muligheter for smugling av både mennesker og varer.

Ingen høringsinstanser har kommentert forslagene.

9.4.3 Departementets vurdering

Gjeldende regler om meldeplikt for passasjerdata i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a og b, jf. utlendingsforskriften § 4-24, foreslås videreført og forankret direkte i grenseloven, jf. lovforslaget § 16. For å få et mest mulig ensartet kontrollregime er det viktig med klar og tydelig regulering, både for transportørene som har ansvar for å oversende passasjerdata, og for politiet som skal utføre kontrollen. Den lovfestede plikten må suppleres av nærmere regler i forskrift, jf. forskriftshjemmelen i lovforslaget § 25 nr. 8.

Både i utlendingsloven og utlendingsforskriften er meldeplikten for flypassasjerdata knyttet til flygninger til og fra «utlandet». Ordlyden har stått uendret i utlendingsregelverket siden før Norge ble Schengen-medlem, og videreføres også i departementets lovforslag. Forskriftsbestemmelsene bør imidlertid klargjøre at plikten til systematisk oversendelse av API-data kun omfatter flygninger til og fra land utenfor Schengen. Det er samtidig viktig å presisere at det kan utføres ikke-systematisk kontroll av lister også fra Schengen-flygninger med grunnlag i grenseforordningen art. 23 om alminnelig politiarbeid eller avsnitt III kapittel II om gjeninnføring av midlertidig grensekontroll. Tydeligere regelverk og bedre verktøystøtte for forhåndskontroll og behandling av passasjerdata vil effektivisere og øke kvaliteten på politiets grensekontrollarbeid.

Departementet følger også opp utvalgets forslag om å bruke betegnelsen «fartøy» i stedet for skip. I forskriftsarbeidet kan det foretas en nærmere gjennomgang av problemstillinger knyttet til blant annet kontroll av lystfartøy. I forskriftsarbeidet bør det også tilstrebes større grad av likhet i reglene for oversendelse av passasjerdata for henholdsvis luft- og sjøfartøy, og håndteringen av disse, selv om ulike forutsetninger og behov krever særlige systemtilpasninger.

Plikten til elektronisk oversendelse av passasjerdata følger allerede av API-direktivet art. 6 for flypassasjerdata, og er etablert praksis for de maritime meldepliktregimene som gjennomføres i SafeSeaNet-Norway. Den tekniske løsningen for forhåndskontroll og behandling av flypassasjerdata som er under utvikling vil være en elektronisk rapporteringskanal der flyselskapene sender passasjerdata til myndighetene før avgang eller før ankomst. I løsningen utføres registersøk og analyser av passasjerdata for å avdekke om det er kjente eller ukjente risikoer knyttet til passasjerene. Mer detaljerte bestemmelser om hvilke opplysninger som skal formidles, om oversendelsen (tid, måte, format, osv.) og om behandling av opplysningene gis i forskrift, jf. også punkt 11.4.1 om reguleringsbehov knyttet til behandling av opplysninger ved grensekontroll.