5 Lovstruktur

Som flertallet påpekte i punkt 4.2.1 i utredningen, er politiets oppgaver knyttet til grensekontroll fragmentarisk regulert i ulike lover. Viktige Schengen-oppgaver som grenseovervåking savner forankring i lov. Sammenhengen mellom inn- og utreisekontroll og grenseovervåking tilsa etter utvalgets flertalls syn at disse sidene reguleres i en og samme lov. Ved å innlemme de materielle reglene i riksgrenseloven, kan de eksisterende hjemlene for overvåking av den norsk-russiske grensen i samsvar med grenseregimeavtalen med Russland harmoniseres med reguleringsbehovene som følger av Norges Schengen-forpliktelser.

Utvalgsmedlemmet fra Toll- og avgiftsdirektoratet var ikke enig med resten av utvalget i spørsmålet om lovstruktur, og fremholdt i særmerknad i utredningen punkt 7.1 at en grenselov vil skape uklare gråsoner mellom myndighetenes ansvarsområder og uklarhet om styringslinjene mellom myndighetene som er fysisk tilstede på grensen. Toll- og avgiftsdirektoratet og Norsk tollerforbund støttet dette medlemmets syn i sine høringsuttalelser, men forslaget om en ny grenselov ble ikke ansett spesielt kontroversielt blant øvrige høringsinstanser som uttalte seg. Finansdepartementet så positivt på forslaget om en ny grenselov under den grunnleggende forutsetning at varekontrollen som utføres av Tolletaten ikke skal omfattes, og uttalte:

«Lovteknisk vil dette være et egnet sted for den grenseregulering som ikke allerede følger av andre, direkte etatsforankrede hovedlover. Vi har forståelse for at norsk Schengen-medlemskap stiller særlige krav til politiets grenseforvaltningsoppgaver, og at sammenhengen mellom inn- og utreisekontroll og grenseovervåking kan gjøre det naturlig å regulere disse sidene i samme lov, slik utvalget peker på. I det videre arbeidet med en eventuell ny grenselov er det viktig å få gode avgrensninger mot tollmyndighetenes ansvar og arbeidsoppgaver etter tollregelverket.»

Utlendingsdirektoratet (UDI) mente utlendingslovens bestemmelser om kontrollen, kontrollstedene og kontrollmidlene i §§ 14, 15 og 22 systematisk tilhører grenseloven. Det samme gjelder meldepliktreglene i utlendingsloven § 20 første ledd bokstav a og b. For å avhjelpe faren for å svekke tilgjengeligheten til regelverket, foreslo UDI en generell henvisning fra utlendingsloven kapittel 2 til relevante bestemmelser i den foreslåtte grenseloven.

Troms politidistrikt anså det naturlig at det utarbeides en ny lov som henter sine hjemler fra andre eksisterende lover, og mente bestemmelsene om inn- og utreisekontroll hører naturlig hjemme i en grenselov. Tilsvarende mente Østfinnmark politidistrikt at utvalget har valgt en hensiktsmessig tilnærming som vil dekke behovet for en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåkingen og kontroll av persontrafikken over grensene. Romerike politidistrikt var i tvil om behovet for en særskilt grenselov, men tiltrådte etter en helhetsvurdering de deler av utvalgets lovutkast som innebærer moderniserte regler om riksgrensen, grensegater, adferdsregler i grenseområdene og hjemmel for grenseovervåking. Dette politidistriktet og Politidirektoratet påpekte imidlertid behovet for en nærmere vurdering av forholdet til den den gang nokså nylig reviderte utlendingsloven, med tilhørende tekniske tilpasninger.

Departementet mener i likhet med utvalgets flertall at verken utlendingsloven eller riksgrenseloven av 1950 er egnede fundament for utbedring av regelverket for politiets grensekontrolloppgaver. Riksgrenseloven kunne i og for seg ha vært oppdatert med mer moderne adferds- og rådighetsregler og mer allmenngyldige regler om kontroll med bevegelsen av personer over grensene, men dens lovtekniske utforming gjør den lite egnet for videreutvikling. Den foreslås derfor avløst av en ny grenselov med ny oppbygning og generelt mer tidsriktig innhold. Gjeldende regler om grensepassering og inn- og utreisekontroll foreslås også overført fra utlendingsloven til ny grenselov.

I dag fastslår utlendingsloven § 22 at politiet har ansvaret for «grensekontrollen». Utlendingsloven bygger på reglene i grenseforordningen, og gjenspeiler språklig sett at grensekontroll i grenseforordningens forstand omfatter både grenseovervåking og inn- og utreisekontroll. I utlendingslovens forstand dreier «grensekontroll» seg likevel bare om inn- og utreisekontroll. Ved å flytte kompetanseregelen til ny grenselov, og samtidig lovforankre politiets ansvar for grensekontroll i form av grenseovervåking, klargjøres også begrepene og oppgavene. Grenseloven vil dermed inneholde alle regler om ansvar, organisering og gjennomføring av grensetilsyn og grensekontroll, mens utlendingsloven blir en mer rendyrket lov som fastsetter de materielle vilkårene for utlendingers adgang til riket og opphold her.

Overføring av de aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven til ny grenselov anses ikke å ville svekke sammenhengen i utlendingslovgivningen, eller gi spesielle utfordringer for utlendingslovens systematikk og politiets systemer. Endringer i regelverksstruktur kan i en overgangsfase gi rettspedagogiske utfordringer, men slike utfordringer kan håndteres gjennom henvisninger i de respektive lovene, og gjennom annen form for informasjon. En ny grenselov med sterkere fundament for forpliktelsene etter Schengen-regelverket må under enhver omstendighet samvirke med utlendingslovens regler om utlendingers adgang til riket og opphold her. De detaljerte forslagene om overføring av det materielle innholdet i riksgrenseloven og utlendingslovens regler om grensepassering og inn- og utreisekontroll behandles i proposisjonens punkt 7 og 9. Behovet for tydelige avgrensninger mot Tolletatens varekontroll etter tolloven og andre avgrensningsbehov følges opp gjennom lovforslagets bestemmelser om lovens saklige virkeområde og forhold til andre regler, jf. punkt 6.1.

En ny grenselov må ledsages av en tilhørende forskriftsrevisjon. Fordi den foreslåtte loven vil erstatte riksgrenseloven, må relevante forskrifter i medhold av riksgrenseloven videreføres i ny forskrift til grenseloven. Reglene i utlendingsforskriften som får nytt hjemmelsgrunnlag i grenseloven må også videreføres gjennom ny forskrift. Videre innebærer lovforslaget endringer i gjeldende struktur for henholdsvis lov- og forskriftsregulering. Departementet har gjennomgående lagt vekt på å styrke hjemmelsgrunnlaget for regler som er ment å ivareta internasjonale forpliktelser, og som retter seg mot publikum og private aktører. Blant annet foreslås flere av adferdsreglene i riksgrenseforskriften lovregulert. Det vil dessuten være behov for ny, supplerende forskriftsregulering til flere av bestemmelsene i lovforslaget. Videre er det behov for en gjennomgang av den eksisterende strukturen med forskrift, instrukser og avtaler om samarbeidet mellom politiet, Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger og grensekommissæren på den norsk-russiske grensen.