10 Embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

10.1 Karantene og saksforbud

10.1.1 Gjeldende rett

10.1.1.1 Generelt

Retningslinjer for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen retter seg til tilsettingsmyndigheten. De er i seg selv ikke bindende for de ansatte, men får betydning for den enkelte når det blir tatt inn klausul om karantene og saksforbud i ansettelseskontrakten. Retningslinjene gjelder for departementene og andre forvaltningsorganer. For nærmere omtale av retningslinjenes virkeområde vises det til proposisjonens kapittel 7.

Vilkår om karantene og saksforbud må være fastsatt i arbeidskontrakten for å være bindende for den ansatte. Arbeidsgiver må før ansettelsen foreta en konkret vurdering av stillingens karakter og innhold for å avgjøre om han vil kreve en klausul om karantene og saksforbud i den enkelte arbeidskontrakt, jf. retningslinjene punkt 1. Uten en karanteneklausul kan karantene og saksforbud ikke pålegges ved senere overgang til ny stilling utenfor statsforvaltningen. Er en karanteneklausul tatt inn i arbeidskontrakten, kan karantene gjelde for maksimalt seks måneder etter fratreden. Karantene innebærer et forbud mot å tiltre stilling eller yte tjenester til en virksomhet utenfor statsforvaltningen, og kan ilegges dersom den nye virksomheten har eller kan få kontakt med arbeidstakerens ansvarsområder eller arbeidsoppgaver som embets- og tjenestemann. Det samme gjelder ved overgang til virksomhet utenfor statsforvaltningen som av andre grunner har eller kan få særlige fordeler på grunn av arbeidstakers stilling som embets- eller tjenestemann. Saksforbud kan gjelde inntil ett år etter fratreden. Et saksforbud er til hinder for at vedkommende involverer seg i saker eller saksfelter som berører de ansvarsområder han eller hun hadde i statsforvaltningen.

En klausul om karantene og saksforbud er et sterkt inngrep i arbeidstakers frihet til å utnytte sin arbeidskraft og kompetanse, og kan derfor bare kreves tatt inn i arbeidskontrakten når «stillingens karakter tilsier det». Det er særlig stillingens forhold til virksomhet utenfor statsforvaltningen som må vurderes. I St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementets politiske ledelse og andre samfunnsaktører er det vist til at staten «på mange områder står i et samhandlingsforhold eller forhandlingsforhold til eksterne interessenter, der det er viktig for staten å «holde kortene tett til brystet». Dette kan gjelde forholdet til arbeidstaker-, profesjons- og interesseorganisasjoner i forbindelse med lønnsforhandlinger og andre typer forhandlingsoppgjør, og det kan gjelde forholdet til private foretak som posisjonerer seg i forbindelse med anbudsrunder, konsesjonstildelinger mv.» «Organisasjoner og private virksomheter som står i et forhandlingsforhold med staten på de samme områdene, vil kunne ha interesse av å rekruttere, eventuelt å kjøpe tjenester fra, slike tidligere embets- og tjenestemenn for å kunne nyttiggjøre seg denne type kunnskaper. Dette vil kunne vanskeliggjøre ivaretakelse av statens interesser, i forhold til private virksomheter vil det også kunne medføre konkurransevridning ved at en av aktørene får dra fordel av strategisk informasjon som konkurrerende aktører ikke får.»

Stillingens karakter kan tilsi en karanteneklausul dersom stillingen vil gi arbeidstakeren betydelig innsikt i en virksomhets interne forhold og strategiske tenkning, og det ville være uheldig om denne innsikten umiddelbart skulle kunne benyttes til fordel for en annen virksomhet. Karanteneklausul vil primært være aktuelt for nøkkelstillinger, det vil si ledende stillinger eller stillinger som innebærer et særlig ansvar eller innflytelse. Også for stillinger som er nært knyttet opp til nøkkelstillinger kan det være behov for klausul om karantene og saksforbud. Dette innebærer at det er mest aktuelt å sette vilkår om karantene og saksforbud for stillinger på ledernivå med bred deltakelse i politikk- og strategiutforming. I departementene vil det dreie seg om departementsråd (og assisterende departementsråd) og ekspedisjonssjef. I direktorater vil det først og fremst være aktuelt med karanteneklausul for virksomhetens toppleder og eventuelt for andre ledere som sitter med fagansvar for viktige samfunnsområder, stillinger med tilsyns- og kontrolloppgaver, enkelte stillinger som treffer avgjørelser om løyve til konkurrerende virksomheter og stillinger som har som en sentral oppgave å treffe avgjørelser om tilskudd. Andre eksempler er stillinger med vide forhandlings- eller innkjøpsfullmakter. Det samme kan gjelde kommunikasjonsrådgivere, som ofte har særlig innsikt i departementets planer og den politiske ledelsens strategier.

Klausulen om karantene og saksforbud aktualiseres når arbeidstakeren fratrer sin stilling. Arbeidsgiver kan imidlertid gi helt eller delvis fritak fra karantene og saksforbud etter søknad fra arbeidstakeren, jf. retningslinjene punkt 3. Hovedregelen er at fritak skal gis. Fritak kan bare nektes der det foreligger en helt konkret forbindelse mellom arbeidstakerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver og den aktuelle stillingens interesser, eller dersom andre konkrete omstendigheter ved overgangen kan svekke tilliten til forvaltningen. Et sentralt moment i fritaksvurderingen er om den aktuelle virksomheten får urettmessige fordeler av et visst omfang, eller om overgangen gir mistanke om slike fordeler, se kommentarene til retningslinjene. Det kan også legges vekt på om overgangen fremstår som uheldig utad. Dersom for eksempel arbeidstakeren har kjennskap til konkrete planer for politikk- eller regelutforming som medfører at overgangen vil gi den aktuelle virksomheten urettmessig konkurransefortrinn, kan dette føre til at fritak ikke gis.

Arbeidsgiver kan gi helt eller delvis fritak. Et helt fritak innebærer at arbeidstakeren fritt kan tiltre den aktuelle stillingen og arbeide med enhver sak. Et delvis fritak kan være begrenset til fritak fra enten karantenen eller saksforbudet, begrensningen av rekkevidden av saksforbudet eller at perioden for karantene og saksforbud forkortes.

Et fritak vil bare omfatte den konkrete stillingen som det er søkt om fritak for. Dette innebærer at karanteneklausulen fortsatt vil gjelde dersom arbeidstakeren på nytt skifter stilling eller verv innenfor karanteneperioden. Dersom den nye stillingen er berørt av klausulen, må arbeidstaker søke om nytt fritak.

Det er tilsettingsmyndigheten selv som avgjør om stillingens karakter tilsier at det skal tas inn karanteneklausul i den enkelte arbeidskontrakt. I praksis er det kun et fåtall ansatte i statsforvaltningen, utenom de øverste ledere i departementer og øvrige forvaltningsorganer, som har karanteneklausul i sine ansettelseskontrakter. Retningslinjene setter ingen uttrykkelige grenser for når tilsettingsmyndigheten kan sette slike vilkår. En slik grense følger imidlertid av alminnelige rettsregler, som avtaleloven §§ 36 og 38, samt forvaltningsrettslige prinsipper om saklighet og forholdsmessighet.

I enkelte tilfeller kan forutsetningene for arbeidsgivers vurdering av stillingens karakter endre seg vesentlig på et senere tidspunkt. For eksempel kan endringer i forvaltningsstruktur, omstillinger eller endringer av hvilke oppgaver som ligger til stillingen, medføre at stillingens karakter etter en viss tid likevel ikke medfører et særlig beskyttelsesbehov. Dersom arbeidsgiver blir oppmerksom på dette mens arbeidstakeren fremdeles er ansatt, skal arbeidsgiver oppheve klausulen om karantene og saksforbud, jf. retningslinjene punkt 7.

10.1.1.2 Overgang fra ledende stilling i departement eller annen statlig virksomhet

De generelle retningslinjene om karantene og saksforbud omtalt under punkt 10.1.1 gjelder ved tilsetting i alle stillinger i statsforvaltningen, også øverste leder av en statlig virksomhet. En del statlige ledere ble i 1991 tatt ut av Hovedtariffavtalen i staten etter avtale med hovedsammenslutningene i statlig sektor og ført inn i et statlig lederlønnssystem på grunnlag av individuelle avtaler (lederlønnsavtaler). Systemet skulle åpne for at statlige ledere kunne sikres en lønnsutvikling på linje med ledere i fristilte offentlige virksomheter og private bedrifter. Det gjelder særlig departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, og dessuten en del andre høyere embets- og tjenestemannsstillinger i forvaltningen for øvrig.

Klausul om karantene og saksforbud er tatt inn som en fast del av standard lederlønnskontrakt. Etter veilederen til standardkontrakten skal arbeidsgiver vurdere om stillingens karakter tilsier at det tas inn en karanteneklausul i kontrakten før tiltredelse, eventuelt ved en senere revisjon av lederlønnskontrakten. Det er ikke et krav at alle lederlønnskontrakter skal inneholde en karanteneklausul, men ledere på lederlønnskontrakt har i dag slike klausuler i langt større utstrekning enn øvrige ansatte i statsforvaltningen.

10.1.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget foreslår en generell adgang til å fastsette karantene og saksforbud ved overgang fra stilling som departementsråd, assisterende departementsråd eller ekspedisjonssjef i et departement til stilling utenfor statsforvaltningen. Forslaget innebærer at det kan skje en konkret vurdering av om den aktuelle overgangen tilsier karantene og saksforbud, uten hensyn til om vedkommende leder har fått et slikt vilkår ved utnevningen eller senere i lederlønnskontrakten. En tilsvarende hjemmel foreslås ved overgang fra stillingen som øverste leder (direktør) for direktorater og andre underordnede organer i sentralforvaltningen. For andre stillinger i departementene og i sentralforvaltningen for øvrig, foreslår Evalueringsutvalget at det kan tas inn vilkår om karantene og saksforbud i tilsettingsavtalen. Dette forslaget tar først og fremst sikte på overgang til stillinger i en bransje som forvaltningsorganet regulerer, fører tilsyn med, yter tilskudd til eller kontraherer med og er mest aktuelt for stillinger med et selvstendig ansvar innenfor sitt område.

Som en sikkerhetsventil foreslår utvalget at det også, uten forbehold i tilsettingsavtalen, skal være adgang til å ilegge karantene og saksforbud ved en overgang, dersom tungtveiende grunner tilsier at det trengs for å sikre allmennhetens tillit til offentlig forvaltning.

Evalueringsutvalget foreslår å videreføre lengstetiden for karantene på seks måneder og for saksforbud på 12 måneder etter fratreden. Evalueringsutvalget mener at denne perioden, sett i sammenheng med forvaltningsorganets styringsrett i oppsigelsesperioden, gir den nødvendige «avkjølingsperiode» uten å bety en for omfattende restriksjon på tjenestemannens yrkesvalg. Utvalget foreslår at bestemmelser om dette tas inn i tjenestemannsloven.

10.1.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslår i høringsbrevet en generell adgang i loven til å ilegge karantene og saksforbud for de øverste lederne i departementene og i statlige virksomheter. For departementene skal denne adgangen omfatte departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjef. For øvrige statlige virksomheter omfattes etter departementets forslag øverste leder (direktør). Forslaget begrunnes med at dette er embeter og stillinger som har et overordnet ansvar. De har gjennomgående tett kontakt med politisk ledelse, og de deltar i diskusjoner om utformingen av departementets overordnede strategier. For andre embeter og stillinger i departementene og den øvrige statsforvaltningen foreslår departementet at forbehold om karantene og saksforbud skal tas inn i arbeidskontrakten i forbindelse med utnevning og tilsetting. I dag er det mange embeter og stillinger hvor det ikke er tatt inn noe forbehold om karantene og saksforbud. Departementet foreslår derfor en begrenset adgang til å ilegge karantene og saksforbud i forbindelse med overgang til stilling utenfor statsforvaltningen, dersom tungtveiende grunner tilsier at slike begrensninger er nødvendige for å sikre allmennhetens tillit til forvaltningen. Forslaget om en slik hjemmel var begrenset til embeter og stillinger i departementene, men departementet ba om høringsinstansenes syn på behovet for en eventuell utvidelse av personkretsen, og fikk inn forslag om dette fra høringsinstansene.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen etter dagens retningslinjer som sier at arbeidsgiver skal oppheve en avtalt karanteneklausul, dersom de hensyn som begrunnet klausulen ikke lenger gjør seg gjeldende. Opplysninger om en eventuell karanteneklausul vil være et vesentlig moment når embets- eller tjenestemannen søker ny stilling, og det er ingen grunn til at en slik klausul skal bestå når behovet for den er borte. Departementet foreslår i høringsbrevet å videreføre gjeldende lengstetid på karantene og saksforbud på henholdsvis seks og 12 måneder.

10.1.4 Høringsinstansenes syn

10.1.4.1 Høringsinstansenes syn på Evalueringsutvalgets forslag

Landbruks- og matdepartementet bemerker:

«Sikkerhetsventilen om at det når tungtveiende hensyn tilsier det kan fastsettes ventetid/saksforbud uten klausul i arbeidsavtalen, vil sikre at en unngår uheldige situasjoner som følge av manglende klausul ved tilsetting.»

Akademikerne støtter forslaget om å begrense den generelle adgangen til å ilegge karantene og saksforbud til den spesifiserte gruppen ledere. Dette er ledere på høyt nivå hvor behovet for karantene vil være mest aktuelt. De mener imidlertid at det også for denne gruppen bør være et krav om at det i tilsettingsavtalen er tatt et forbehold om eventuell fastsettelse av karantene og saksforbud. Akademikerne er uenige i Evalueringsutvalgets forslag om at reglene skal gjelde også for ledere som allerede er utnevnt. De mener at tilsettingsavtalen eventuelt må reforhandles. Akademikerne støtter at det for andre statsstillinger må tas inn et eventuelt forbehold om karantene og saksforbud i tilsettingsavtalen. De støtter ikke forslaget om at eventuell karantene og saksforbud kan ilegges med hjemmel i sikkerhetsklausulen dersom det ikke er tatt inn forbehold om karantene og saksforbud i tilsettingsavtalen. Akademikerne støtter en videreføring av gjeldende retningslinjer når det gjelder lengstetid for karantene på seks måneder og lengstetid på ett år for saksforbud.

10.1.4.2 Høringsinstansenes syn på departementets forslag

Finansdepartementet og Kulturdepartementet mener at det bør være adgang til å ilegge karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsklausulen, selv om det ikke er tatt forbehold om dette i tilsettingsavtalen. Adgangen bør gjelde ansatte i både departementene og statsforvaltningen for øvrig, da et slikt behov kan oppstå også i den øvrige statsforvaltningen utenfor departementene.

Akademikerne er enige i at det for øvrige embets- og tjenestemenn fortsatt skal tas inn klausul om karantene og saksforbud ved tilsettingen.

10.1.5 Departementets vurderinger og forslag

10.1.5.1 Overgang fra ledende stilling i departement eller annen statlig virksomhet

Departementet foreslår at departementsråder, assisterende departementsråder, ekspedisjonssjefer og øverste leder (direktør) for statlige virksomheter kan ilegges karantene og saksforbud ved overgang til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen, uavhengig av om de har en karanteneklausul i sin arbeidskontrakt. Et eventuelt vedtak om karantene og saksforbud vil dermed hjemles direkte i loven. Forslaget innebærer en utvidelse av adgangen til å ilegge karantene og saksforbud i forhold til gjeldende rett, der en karanteneklausul bygger på avtale. Det er i dag en noe varierende praksis med hensyn til om det er tatt inn karanteneklausuler i lederlønnskontraktene eller ikke. Den foreslåtte lovhjemmelen vil kunne bidra både til en mer enhetlig praksis når det gjelder overgang til stillinger og verv mv. utenfor statsforvaltningen og i spørsmålet om det skal ilegges karantene og saksforbud.

En lovhjemmel kan også sikre at karantene og saksforbud kan ilegges for visse overganger der det er et klart behov for å ivareta hensynet til tilliten til forvaltningen, men hvor tilsettingsmyndigheten ikke har tatt inn en karanteneklausul i lederlønnskontrakten. Som tidligere påpekt er praksis her nokså forskjellig, også for likeartede stillinger. Øverste administrative leder i et departement eller i en statlig virksomhet bør også, i egenskap av sin stilling, være forberedt på at det kan bli et spørsmål om karantene og saksforbud dersom han eller hun går over til en stilling utenfor statsforvaltningen. De som innehar slike stillinger sitter med det overordnede ansvaret i virksomheten og de har betydelig innsikt i forvaltningsorganets strategier og planer. I tillegg har de gjerne tilgang til betydelig sensitiv informasjon og et utstrakt kontaktnett. Hensynet til forutberegnelighet er derfor, etter departementets syn, ikke like tungtveiende for denne gruppen som for øvrige statsansatte, som ikke har like stor grunn til å anta at en overgang vil reise spørsmål om karantene og saksforbud.

Karantene og saksforbud kan ilegges ved overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen og ved etablering av næringsvirksomhet. Dette omfatter overgang til privat virksomhet, enten den er kommersiell eller ideell, og overgang til interesseorganisasjoner. Overgang til statseide virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter er også omfattet, så som statsforetak og statsaksjeselskaper mv. I tillegg omfattes overgang til kommunal sektor og overgang ved oppstart av virksomhet. Overgang til partipolitisk virksomhet eller politiske verv i Stortinget, kommuner og fylkeskommuner er ikke omfattet.

Karantene kan ilegges når det foreligger en konkret forbindelse mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver i embetet eller stillingen eller bestemte saker som var til behandling i virksomheten i vedkommendes funksjonstid, og den virksomhet vedkommende går til. Karantene kan videre ilegges når vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler, eller når overgangen på annen måte kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt. Disse alternative vilkårene for ileggelse av karantene er sammenfallende med vilkårene for å ilegge politikere karantene og saksforbud ved overgang til stilling mv. utenfor forvaltningen. Praksis fra Karanteneutvalget vil kunne være veiledende for vurderingen av om det skal ilegges karantene og saksforbud for de øverste lederne i departementene og øvrige forvaltningsorganer. Det vises til proposisjonens kapittel 8.3 og 8.4.

Karantene og saksforbud kan ilegges i «særlige tilfeller». Dette vilkåret innebærer at det skal være en streng nødvendighetsvurdering i den konkrete saken for om det er nødvendig å ilegge karantene og saksforbud for å beskytte statens interesser. Dette innebærer at karantene og saksforbud ved overgang ikke skal ilegges automatisk, men det må påvises konkrete forhold som medfører at karantene og saksforbud er nødvendig. Grunnlag for karantene og saksforbud kan være at virksomheten vil få en særlig innsikt i forvaltningsorganets strategier og planer. Eksempelvis planer for politikk- eller regelutforming som det vil være av betydning for virksomheten å få kjennskap til på et tidlig eller forberedende tidspunkt. I slike situasjoner blir karantene og saksforbud ilagt av hensyn til å beskytte forvaltningsorganets interne informasjon. Det vil også være av betydning for avgjørelsen om vedkommende har tilgang til sensitiv informasjon om en eller flere virksomheter, som det vil være av særlig verdi for andre virksomheter å få kjennskap til. I slike tilfeller kan karantene og saksforbud begrunnes i behovet for å beskytte andre virksomheters forretnings- og produksjonshemmeligheter mv.

Øvrige momenter i vurderingen vil være om vedkommende har vært i en posisjon som innebærer forhandling, rådgivning eller avgjørelsesmyndighet i saker av vesentlig økonomisk betydning for andre virksomheter. I slike tilfeller kan hensynet til at allmennheten skal kunne ha tillit til forvaltningsorganet, og forvaltningen i sin alminnelighet tilsi at det ilegges karantene og saksforbud.

Karantene innebærer at vedkommende må vente med å tiltre den nye stillingen. Dersom vilkårene for å ilegge karantene er oppfylt, kan departementet, enten i tillegg til eller i stedet, for karantene ilegge saksforbud. Saksforbud innebærer at vedkommende ikke skal behandle eller involveres i visse saker. Saksforbud vil være et alternativ hvor dette er tilstrekkelig for å ivareta de konkrete behovene for å beskytte informasjon eller ivareta tilliten til forvaltningen. Saksforbud er derfor særlig aktuelt i de tilfellene hvor vedkommendes innsikt eller posisjon har vært begrenset til spesielle saker eller saksområder. Et saksforbud kan ikke gjøres så omfattende at vedkommende vil være utstengt fra sentrale eller vesentlige deler av oppgavene eller saksfeltene i den nye stillingen eller vervet mv. I slike tilfeller skal det i stedet ilegges karantene.

Karantene kan ilegges i inntil seks måneder, regnet fra datoen for fratreden. Saksforbud kan ilegges for en periode på inntil ett år regnet fra samme tidspunkt. Karantene og saksforbud i kombinasjon kan ikke overstige ett år. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Departementet er enig med Evalueringsutvalget i at denne perioden gir den nødvendige avstand i forhold til tid og saksområder, uten å bety en for omfattende restriksjon på tjenestemannens yrkesvalg.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 13 og merknaden til denne bestemmelsen.

10.1.5.2 Overgang fra andre stillinger i statsforvaltningen

For andre embeter og stillinger i statsforvaltningen er det ikke like nærliggende som for de øverste lederne at det kan bli aktuelt å ilegge karantene og saksforbud ved en overgang. Hensynet til forutberegnelighet tilsier derfor at en eventuell karantene og saksforbud som hovedregel skal være forankret i arbeidskontrakten. Departementet foreslår at hovedregelen for de øvrige embeter og stillinger i statsforvaltningen skal være at det må tas forbehold, i forbindelse med utnevnelsen eller tilsettingen, om at karantene og saksforbud kan ilegges dersom vedkommende går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablerer næringsvirksomhet.

Etter departementets forslag vil det være et vilkår for å kunne fastsette en karanteneklausul at stillingens karakter gir saklig grunn til det. Avgjørende er om ansvaret og de arbeidsoppgaver som ligger til stillingen, og den tilgang til sensitiv eller strategisk informasjon stillingsinnehaveren vil få, tilsier at en direkte overgang kan gi noen særlige fordeler eller fremstå som en uheldig rolleblanding utad, og dermed svekke tilliten til forvaltningen. Adgangen til å fastsettes klausul om karantene og saksforbud etter loven er ikke ment å være begrenset til visse typer stillinger. I praksis vil det imidlertid være særlig aktuelt for embeter og stillinger med et selvstendig ansvar (ledelsesansvar) på sitt ansvarsområde. Også ved tilsetting av informasjons- eller kommunikasjonssjef og for enkelte kommunikasjonsrådgivere kan det være aktuelt med en klausul om karantene og saksforbud, da disse har mye informasjon om virksomhetens strategi mv.

Å ilegge karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn består av en totrinnsprosess. Arbeidsgiver må, i forbindelse med utnevnelse og tilsetting, fastsette en klausul om at karantene og saksforbud kan ilegges, dersom stillingens karakter gir saklig grunn til det. I forbindelse med en konkret overgang må arbeidsgiver ta stilling til om karantene og saksforbud skal ilegges med hjemmel i loven. Karantene og saksforbud kan ilegges dersom overgangen kan gi virksomheten særlige fordeler på grunn av vedkommendes stilling, ansvar eller arbeidsoppgaver i statsforvaltningen. Alternativt kan karantene og saksforbud ilegges der det er en sammenheng mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver og den virksomhet vedkommende skal tiltre, som kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt. Det vil særlig kunne være aktuelt å ilegge karantene og saksforbud ved overgang til virksomheter eller bransjer som vedkommende forvaltningsorgan regulerer, fører tilsyn med, yter tilskudd til eller inngår avtaler med.

En ulempe med å bygge på en karanteneklausul i arbeidskontrakten er at vurderingen av behovet skjer på et tidspunkt lenge før en overgang er aktuell. Forholdene kan ha endret seg mye i tiden fra tilsetting til overgangen. Den ansatte kan ha fått nye oppgaver og ansvarsområder, forvaltningsorganet kan ha fått utvidet myndighet, for eksempel som resultat av en omorganisering, og stillingens eller forvaltningsorganets kontaktflate kan ha endret seg. Selv om arbeidsgiver med god grunn lot være å ta inn en klausul om at karantene og saksforbud kan ilegges i arbeidskontrakten ved tilsettingen, trenger ikke det å være dekkende for situasjonen ved overgangen. Som en sikkerhetsventil foreslår derfor departementet, slik som også foreslått av Evalueringsutvalget, at det i noen tilfeller bør være adgang til å ilegge karantene og saksforbud ved en overgang, selv om det ikke er avtaleforankret. Det oppstilles som vilkår at tungtveiende hensyn til tilliten til forvaltningen tilsier det, og at arbeidgsiver ikke med rimelighet kunne tatt hensyn til dette ved utnevnelsen eller tilsettingen. Hensynet til forutberegnelighet for arbeidstakeren, og vedkommendes nye arbeidsgiver, tilsier at dette må være en snever unntaksregel fra hovedregelen om at karantene og saksforbud skal forankres i arbeidskontrakten.

«Tungtveiende hensyn» er en rettslig standard. Det må gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfelle av om karantene og saksforbud kan ilegges en embets- eller tjenestemann som ikke har en klausul om dette i sin arbeidskontrakt. Etter departementets vurdering bør det være en høyere terskel for å ilegge karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsventilen enn for de embets- og tjenestemennene som enten har klausul om dette i sin kontrakt eller kan ilegges slike restriksjoner direkte med hjemmel i loven. Det bør dessuten være høyere terskel for å anvende bestemmelsen jo lavere stillinger det er snakk om, men det kan være aktuelt å benytte bestemmelsen også for lavere stillinger i staten.

Et tenkt eksempel som kan illustrere vurderingen kan være en rådgiver i et tilsyn som har kjennskap til ulike selskapers forretnings- og produksjonshemmeligheter og kundelister mv. Selv om det i slike tilfeller foreligger taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, kan en karantene og saksforbud være nødvendig for å opprettholde forvaltningens integritet og unngå mistanke om at den ansatte har blitt rekruttert til en virksomhet på grunn av sin særlige innsikt og kunnskap om slike forhold. En slik overgang vil dermed kunne fanges opp av sikkerhetsventilen dersom det ikke er tatt inn karantene klausul i arbeidsavtalen.

Et annet tenkt tilfelle kan være en fagdirektør i et departement som har inngående kjennskap til politiske prosesser som kan være av interesse for en interesseorganisasjon eller et rådgivningsselskap, eller være av direkte økonomisk interesse for en konkret næringsvirksomhet eller bransje.

En fagdirektør som ikke har karanteneklausul i kontrakten kan ilegges karantene etter denne bestemmelsen dersom arbeidsgiver mener en direkte overgang uten noen begrensninger kan føre til at ny arbeids- eller oppdragsgiver får en urettmessig konkurransefordel eller at overgangen på annet grunnlag kan svekke tilliten til offentlig forvaltning.

I tilknytning til begrunnelsen for hvorfor det er behov for å ha en slik sikkerhetsventil om karantene og saksforbud, må man ta utgangspunkt i hovedbegrunnelsen i lovforslaget; behovet for å opprettholde tilliten til forvaltningen og det politiske systemet. Forvaltningen råder over samfunnets verdier, og er også en stor aktør i markedet gjennom anskaffelse av varer og tjenester som ledd i sin myndighetsutøvelse. Staten er pliktig til å forvalte sine oppgaver og verdier i samsvar med politikken og utøve sine roller til fordel for fellesskapet, men embets- og tjenestemenns måte å opptre på vil også ha betydning for privat sektor. På denne bakgrunn må det stilles strenge krav til offentlige embets- og tjenestemenn, ikke bare i deres tjenesteutøvelse, men også i forhold til den kunnskap de forvalter og kan ta med seg til annen stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller ved etablering av næringsvirksomhet.

Den generelle lojalitetsplikten, taushetspliktsbestemmelsene, habilitetsreglene og plikten til å ikke ta utenforliggende og usaklige hensyn bør i utgangspunktet være tilstrekkelig for å ivareta tilliten til forvaltningen. Når en embets- eller tjenestemannen som har vært med i omfattende, offentlige avgjørelsesprosesser går til en stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, kan det likevel oppstå mistanke om stillingen er en belønning for tidligere tjenester eller avgjørelser. Det vil være svært uheldig for tilliten til forvaltningen om slike mistanker skulle oppstå, selv om det ikke er noe faktisk grunnlag for det. Ved at det skapes et tidsmessig og saksmessig skille mellom tidligere og ny stilling ved karantene og saksforbud, kan det bidra til å ivareta hensynet til forvaltningens tillit til forvaltning utad.

Dersom man ilegger karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsventilen, innebærer det at man setter hensynet til å opprettholde tilliten til forvaltningen foran hensynet til den enkelte arbeidstakers rett til å skifte arbeid eller å etablere seg som næringsdrivende. I den konkrete vurderingen av om det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner må det legges vekt på flere forhold.

Arbeidsgiver bør ha en høy aktpågivenhet når det gjelder å ta inn en klausul om at karantene kan ilegges i de eksisterende arbeidsavtalene. Arbeidsgiveren må kunne dokumentere at det har vært innledet forhandlinger om endringer i arbeidskontrakten med sikte på å ta inn en slik klausul, dersom det er hjemmel for det, jf. lovforslaget § 14 fjerde ledd. Dersom arbeidsgiver ikke lykkes i å få til en avtale om karanteneklausul, klausulen ikke kan pålegges på styringsrettslig grunnlag og arbeidsgiver ikke har andre som kan settes til oppgavene, har arbeidsgiver gjort det som «med rimelighet» kan gjøres for å oppfylle lovens primære valg – å inngå en avtale om karanteneklausul.

I forhold til de embeter og stillinger som besettes etter lovens i ikrafttreden må arbeidsgiver ha stilt krav om at det skal tas inn en karanteneklausul i arbeidskontrakten. Hvis det ikke er gjort i forbindelse med tiltredelsen, eventuelt senere ved endringer i ansvar og arbeidsoppgaver mv., er departementet av den oppfatning at dette er arbeidsgivers risiko og ansvar og at det ikke bør være anledning til å påberope seg sikkerhetsventilen i slike tilfeller.

Departementet har etter nærmere vurdering kommet til at det kan være de samme behovene for en sikkerhetsventil i den øvrige statsforvaltningen som for departementene. Det er derfor vanskelig å begrunne en avgrensning til embeter og stillinger i departementene som foreslått i høringsbrevet. Behovene for en sikkerhetsventil og å forhindre kritikkverdige overganger kan være like aktuelt for andre virksomheter i staten som for departementene. Departementet har derfor kommet til at adgangen til å ilegge karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsventilen, i de tilfellene hvor det ikke er tatt forbehold om dette ved utnevningen eller tilsettingen, skal gjelde for hele statsforvaltningen.

Karantene kan ilegges i inntil seks måneder, regnet fra fratreden. Saksforbud kan ilegges for en periode på inntil ett år regnet fra fratreden. Karantene og saksforbud i kombinasjon kan ikke overstige ett år. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Departementet er enig med Evalueringsutvalget i at denne perioden gir den nødvendige avstand i forhold til tid og saksområder, uten å bety en for omfattende restriksjon på tjenestemannens yrkesvalg. I denne vurderingen hører også med at arbeidsgiver i oppsigelsestiden kan benytte sin styringsrett til å endre arbeidsoppgaver og begrense informasjonstilgang mv., i forbindelse med at den ansatte går over til ny stilling.

Etter dagens retningslinjer skal arbeidsgiver skriftlig oppheve karanteneklausulen dersom de hensyn som begrunnet klausulen ikke lenger gjør seg gjeldende. Evalueringsutvalget foreslo ikke en tilsvarende regel og departementet vil ikke foreslå å pålegge arbeidsgiver en plikt til å oppheve en slik avtaleklausul i loven. For arbeidstakeren kan imidlertid en slik klausul være en ulempe i en søkerprosess, og departementet vil gi en nærmere omtale av denne problemstillingen i veiledning til statlige arbeidsgivere og arbeidstakere.

For allerede inngåtte kontrakter kan det reises spørsmål om ileggelse av karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsventilen kan være i strid med forbudet mot at lover gis tilbakevirkende kraft som er nedfelt i Grunnloven § 97. Det samme spørsmålet kan også reises for de departementsråder, assisterende departementsråder, ekspedisjonssjefer og ledere av statlige forvaltningsorganer som i dag ikke har en karanteneklausul i sine arbeidskontrakter.

Etter departementets vurdering er lovforslaget ikke strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Det vises til drøftelsen i kapittel 5.1.2.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 14 og merknaden til denne bestemmelsen.

10.2 Informasjonsplikt

10.2.1 Gjeldende rett

Blir det fastsatt vilkår om karantene og saksforbud, skal det etter retningslinjene punkt 2 også fastsettes en plikt for den ansatte til å melde fra til arbeidsgiver om alle tilbud om nye stillinger som arbeidstaker vurderer å akseptere. Tilsvarende meldeplikt gjelder ved tilbud om verv og planer om oppstart av næringsvirksomhet. Meldeplikten gjelder under hele arbeidsforholdet og i klausulperioden etter fratreden. Meldingen må gis før den ansatte har bundet seg overfor en fremtidig arbeidsgiver. Den skal gi alle relevante opplysninger om den nye stillingen eller vervet. Hva som er relevant må ses i lys av det formål vilkåret om karantene og saksforbud skal tjene.

10.2.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget foreslår en plikt for embets- og tjenestemenn som tar i mot tilbud om stilling utenfor statsforvaltningen til straks å varsle sin overordnete om dette. Evalueringsutvalget foreslår videre at forvaltningsorganet kan kreve at den ansatte og den nye arbeidsgiveren gir nærmere opplysninger om den nye stillingen, særlig om hvilke arbeidsoppgaver som ligger til den. Evalueringsutvalget foreslår at en bestemmelse om dette tas inn i tjenestemannsloven.

10.2.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslår i høringsbrevet å videreføre gjeldende retningslinjer ved at embets- og tjenestemenn, som tar i mot tilbud om stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, straks skal varsle sin overordnede om dette. Tilsvarende informasjonsplikt skal etter departementets forslag gjelde om vedkommende etablerer næringsvirksomhet. Informasjonsplikten gjelder alle overganger som skjer innen 12 måneder etter fratreden fra embete eller stilling.

10.2.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter forslaget om at tjenestemannen skal varsle sin overordnede straks vedkommende har fått et jobbtilbud utenfor statsforvaltningen, forutsatt at disse opplysningene skal danne grunnlag for en avgjørelse fra arbeidsgiver innen en nærmere bestemt frist. Akademikerne mener det er et urimelig krav å pålegge ny arbeidsgiver en opplysningsplikt om tjenestemannens nye arbeidsoppgaver i den nye stillingen, og at dette vil hemme rekruttering og mobilitet mellom offentlig og privat sektor. Akademikerne mener at arbeidsgivers behov for opplysninger om den nye stillingen bør ivaretas av arbeidstakeren selv.

10.2.5 Departementets vurderinger og forslag

Informasjon om hva slags stilling, verv eller virksomhet arbeidstaker går til er avgjørende for at arbeidsgiver skal kunne ta standpunkt til om grunnlaget for karantene og saksforbud er til stede. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens retningslinjer, slik at embets- og tjenestemenn som kan bli ilagt karantene og saksforbud, uten ugrunnet opphold og på eget initiativ, skal varsle arbeidsgiver om overgangen. Informasjonsplikten inntrer dersom de tar imot tilbud om stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller utøver næringsvirksomhet innen 12 måneder etter fratreden fra embete eller stilling. Dette gjelder embets- og tjenestemenn som er ilagt klausul om karantene og saksforbud ved utnevnelse eller tilsetting.

En tilsvarende informasjonsplikt har departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene og øverste leder (direktør) i de øvrige, statlige virksomheter, som kan ilegges karantene og saksforbud direkte med hjemmel i loven.

Departementet foreslår videre at det kan ilegges karantene og saksforbud også der det ikke er tatt forbehold ved utnevningen eller tilsettingen, dersom tungtveiende hensyn til tilliten til forvaltningen tilsier det og arbeidsgiver ikke med rimelighet kunne tatt slike forbehold ved utnevning eller tilsetting. Denne sikkerhetsventilen er nedfelt i lovens § 14 fjerde ledd, se nærmere punkt 10.1.5.2.

For at arbeidsgiver skal kunne benytte denne hjemmelen, må arbeidsgiver få informasjon om ny stilling m.v. også fra andre embets- og tjenestemenn enn de som er nevnt ovenfor. Departementet foreslår derfor en utvidelse av informasjonsplikten i forhold til gjeldende retningslinjer, se lovforslaget § 15 andre ledd. Det foreslås at arbeidsgiver skal kunne pålegge embets- og tjenestemenn informasjonsplikt dersom vedkommendes ansvarsområder eller arbeidsoppgaver kan gi grunnlag for å ilegge karantene og saksforbud etter sikkerhetsventilen. Informasjonsplikten for embets- og tjenestemannen etter denne bestemmelsen inntrer etter pålegg fra arbeidsgiver. Departementet mener det bør overlates til den enkelte virksomhet å avgjøre hvem som skal kunne pålegge informasjonsplikt i egenskap av å være arbeidsgiver etter denne bestemmelsen, om det for eksempel skal være embets- eller tjenestemannens nærmeste leder eller administrasjonsavdelingen. Videre skal det etter departementets forslag ikke være noe formkrav knyttet til et pålegg om å gi informasjon etter bestemmelsen. Det vil for eksempel være tilstrekkelig dersom den som utøver arbeidsgiverfunksjonen sender en e-post til vedkommende embets- og tjenestemann og ber om at nødvendig informasjon gis.

Hvorvidt arbeidsgiver kan pålegge en slik informasjonsplikt avhenger av embets- og tjenestemannens ansvar og arbeidsoppgaver i den statlige virksomheten. Momenter i vurderingen er om vedkommende har tilgang til strategisk informasjon og politikkutforming, og om vedkommende har ledelsesansvar eller besitter en nøkkelfunksjon i virksomheten. Andre momenter er om forvaltningsorganet står i et bestemt forhold til andre virksomheter, for eksempel som tilsynsobjekt eller forhandlingsmotpart.

Arbeidsgiver kan kreve at embets- og tjenestemannen gir opplysninger om den nye stillingen og særlig om det ansvar og de arbeidsoppgaver som ligger til stillingen. Det kan videre kreves opplysninger om virksomheten har hatt oppdrag for statlige forvaltningsorganer, hvilke produkter og tjenester de leverer og om de er inne i konkrete forhandlinger med statlige virksomheter. For at arbeidsgiver så raskt som mulig skal kunne ta standpunkt til om vilkårene for karantene og saksforbud er til stede, bør informasjonen fra vedkommende fylle visse minimumskrav. Departementet vil utarbeide en standard mal for informasjonsskjema ved slike overganger, for å sikre utfyllende informasjon, enhetlig informasjonspraksis og dermed også bidra til raskere og mer effektiv saksbehandling.

Informasjonsplikten gjelder under hele tilsettingsforholdet og for alle overganger innen 12 måneder etter etter fratreden. Det vil blant annet innebære at dersom vedkommende søker en ny stilling mens han eller hun er i karantene, vil det være informasjonsplikt også for denne stillingen.

I motsetning til Evalueringsutvalget, vil ikke departementet foreslå å pålegge opplysningsplikt for den ansattes nye arbeidsgiver. Etter at karanteneregelverket trådte i kraft i 2005 har det ikke vært spesielle problemer med å få informasjon om den nye stillingen, arbeidsoppgaver og ansvar fra den nye arbeidsgiveren. Arbeidstakeren vil etter forslaget få en lovfestet informasjonsplikt om det nye arbeidsforholdet, men departementet ønsker ikke å pålegge den nye arbeidsgiveren en slik informasjonsplikt med hjemmel i lov.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 15 og merknaden til denne bestemmelsen.

10.3 Godtgjørelse ved ilagt karantene

10.3.1 Gjeldende rett

Dersom tiltredelse i ny stilling må utsettes på grunn av karantene, skal arbeidstakeren motta en godtgjørelse i karanteneperioden tilsvarende nettolønn ved fratreden pluss feriepenger, jf. retningslinjene punkt 5. Med nettolønn menes lønn fratrukket pensjonsinnskudd. Arbeidsgiver dekker pensjonskostnadene i karanteneperioden, tilsvarende ordinært medlemskap i Statens pensjonskasse. Arbeidstakeren er i tillegg omfattet av gruppelivsforsikring i Statens pensjonskasse i karanteneperioden. Karantenetiden inngår også i beregningen av fremtidig pensjon fra Statens pensjonskasse jf. lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav h).

Godtgjørelsen er en kompensasjon for inntektstapet arbeidstakeren påføres som følge av at tiltredelse i ny stilling må utsettes på grunn av karantene. Retten til godtgjørelse gjelder bare der den ansatte har fått et bindende tilbud om stilling utenfor statsforvaltningen og det ikke blir gitt fritak for karantene etter retningslinjene punkt 3. Andre inntekter i perioden vil komme til fradrag i godtgjørelsen.

10.3.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget foreslår en rett til kompensasjon for statsansatte som må vente med å tiltre en stilling på grunn av karantene, og som dermed lider et inntektstap. Utvalget foreslår at kompensasjonen som utgangspunkt bør svare til lønnen i den stillingen som fratres, eventuelt lønnen i den nye stillingen dersom den er lavere. Evalueringsutvalget foreslår videre at det bør være adgang til å gjøre fradrag i kompensasjonen for annen inntekt som vedkommende har eller kunne ventes å få i perioden. Evalueringsutvalget foreslår også en adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om kompensasjon der en slik kompensasjon kan fremstå som åpenbart urimelig. Eksempler på overganger som kan falle inn under unntaket er overgang til en virksomhet som den ansatte forhandlet med eller foretok innkjøp fra i sin stilling i statsforvaltningen. Her kan overgangen etter utvalgets syn i enkelte tilfeller ha karakter av et «sidebytte», og kompensasjon kan bli oppfattet som en belønning for å la være å utsette forvaltningsorganet for et påtakelig tap av allmenn tillit. Evalueringsutvalget foreslår at en bestemmelse om dette tas inn i tjenestemannsloven.

10.3.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslår i høringsbrevet å videreføre reglene om at en embets- eller tjenestemann som ikke kan tiltre en ny stilling utenfor statsforvaltningen på grunn av karantene skal motta en godtgjørelse som kompensasjon for inntekstbortfallet. Godtgjørelsen skal tilsvare lønnen i embetet eller stillingen vedkommende fratrådte, med tillegg av feriepenger. Departementet følger ikke opp Evalueringsutvalgets forslag om å innføre en adgang til å gjøre unntak fra reglene om godtgjørelse ved overgang til visse stillinger. Departementet begrunner dette med at det vil være å gå for langt, og at overganger mellom offentlig og privat sektor i alminnelighet betraktes som gunstig.

10.3.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter Evalueringsutvalgets forslag om at embets- og tjenestemenn som blir hindret i å tiltre en ny stilling utenfor statsforvaltningen som følge av karantene skal kompenseres. Akademikerne deler ikke utvalgets syn om at kompensasjon skal tilsvare lønnen i den nye stillingen dersom denne er lavere enn lønnen i stillingen i statsforvaltningen, eller at det skal gjøres fradrag for eventuell annen inntekt i perioden. Akademikerne mener det er rimelig at staten, uavhengig av tjenestemannens fremtidige lønn, kompenserer for den ulempen karantenen påfører tjenestemannen gjennom å opprettholde lønnen fra den tidligere stillingen. Akademikerne mener forslaget om adgangen til å gjøre unntak fra retten til kompensasjon fremstår som svært urimelig.

Akademikerne er som departementet negative til å etablere en adgang til å gjøre unntak fra regelen om godtgjøring under karantenen.

10.3.5 Departementets vurderinger og forslag

En embets- eller tjenestemann som ikke kan tiltre ny stilling utenfor statsforvaltningen på grunn av at vedkommende er blitt ilagt en karantene, vil stå uten inntekt fra den nye stillingen i karantenetiden. Som kompensasjon for inntektsbortfallet foreslår departementet at vedkommende skal ha krav på en godtgjørelse. Godtgjørelsen skal tilsvare lønnen i det embete eller den stilling vedkommende fratrådte, med tillegg av feriepenger.

Lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag embets- eller tjenestemannen mottar eller opptjener i karantenetiden går til fradrag i godtgjørelsen. Det skal bare gjøres fradrag for inntekter som er relatert til yrkesutøvelse, eksempelvis kommer inntekter vedkommende har mottatt som honorar for styreverv i borettslaget eller leieinntekter fra en sokkelleilighet, ikke til fradrag.

I tillegg godskrives karanteneperioden som pensjonsgivende tjenestetid i Statens pensjonskasse, jf. lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav h. Embets- og tjenestemannen er også omfattet av gruppelivsordningen som følger av hovedtariffavtalen i staten i karanteneperioden. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 16 og merknaden til denne bestemmelsen.

10.4 Saksbehandlingsregler

10.4.1 Gjeldende rett

Arbeidsgiver skal avgjøre søknad om fritak fra karantene og saksforbud innen en uke fra det tidspunkt arbeidstakeren har gitt nødvendige opplysninger om det nye arbeidsforholdet, jf. retningslinjene punkt 4. Arbeidstaker kan gi en uttalelse i saken innen en uke fra arbeidsgivers beslutning er meddelt arbeidstaker. Arbeidstakeren kan kreve et møte med arbeidsgiver om saken, og kan i dette møtet ta med seg en tillitsvalgt eller annen rådgiver eller fullmektig. Arbeidsgiver må da foreta en ny vurdering av saken innen en uke etter at uttalelsen fra arbeidstaker foreligger.

Det fremgår av kommentarene til retningslinjene at arbeidsgivers beslutning om å innvilge eller avslå søknad om fritak fra karantene og saksforbud ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Siden både karantene og saksforbud er inngripende virkemidler, har arbeidstaker anledning til å uttale seg etter at beslutningen er tatt og be om en ny vurdering av saken fra arbeidsgiver.

10.4.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget drøfter i sin innstilling muligheten for at overprøving av beslutninger om karantene og saksforbud kunne legges til daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, som har det alminnelige ansvaret for regelverket som gjelder for statens ansatte. Dersom avgjørelsen er truffet av et annet departement, mener Evalueringsutvalget den beste løsningen er at Kongen i statsråd foretar den endelige overprøvingen etter foredrag av daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Bestemmelsen i lovutkastet slår fast at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder for departementets avgjørelser, og sier videre at Kongen kan gi forskrift om ny vurdering av avgjørelser i stedet for reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI.

10.4.3 Departementets høringsforslag

Departementet legger i høringsbrevet til grunn at forvaltningsloven skal gjelde så langt den passer for avgjørelser om karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn, ved embets- og tjenestemenns overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller ved etablering av næringsvirksomhet. Nærmere saksbehandlingsregler for henholdsvis overtredelsesgebyr og konvensjonalbot blir foreslått fastsatt i forskrift. Departementet legger videre til grunn at en avgjørelse om å ilegge karantene og saksforbud med hjemmel i loven vil være et enkeltvedtak, og at forvaltningsloven i utgangspunktet skal gjelde fullt ut. Dersom forvaltningsloven skal gjelde fullt ut, må det i tilfelle settes strengere tidsfrister for klagebehandlingen. For embets- og tjenestemenn som har forbehold i sine kontrakter er det et spørsmål om arbeidsgivers beslutning om å ilegge karantene og saksforbud skal regnes som utøvelse av offentlig myndighet eller en beslutning som følger av et arbeidsrettslig kontraktsforhold. Departementet legger uansett til grunn at man i store trekk skal følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler også for denne gruppen.

10.4.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter Evalueringsutvalgets forslag om at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak skal gjelde for departementets avgjørelser om karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn. Siden disse avgjørelsene fattes av fagdepartement, bør det etter Akademikernes syn være adgang til å påklage vedtaket til Karanteneutvalget, som blant annet vil kunne sikre at vedtaket samsvarer med øvrige forvaltningsorganers praksis.

10.4.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at tilsettingsmyndigheten gis en frist på to uker til å treffe vedtak om karantene og saksforbud. Fristen regnes fra det tidspunkt embets- eller tjenestemannen har gitt alle nødvendige opplysninger om den nye stillingen, slik at tilsettingsmyndigheten har tilstrekkelig grunnlag til å vurdere saken. Dette er en kortere frist enn hva som følger av forvaltningslovens regler, og er begrunnet i hensynet til at embets- og tjenestemannen har behov for en rask avgjørelse av saken. Fristen på to uker innebærer en utvidelse av fristen i forhold til gjeldende rett. Utvidelsen er begrunnet i hensynet til at arbeidsgiver skal gis en rimelig tid til å behandle saken. Fristen på to uker er også i samsvar med Karantenenemndas frist for å fatte vedtak om karantene og saksforbud for politikere, og innebærer dermed en likebehandling mellom de ulike overgangene.

Departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjefer er embetsmenn, utnevnt av Kongen i statsråd. Selv om innstillinger om embetsutnevnelse krever behandling av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 28, regnes ikke embetsmenns avskjed etter søknad blant disse. Fullmakt til å innvilge søknad om avskjed er derfor delegert til fagdepartementene. Embetsmenn må ha informert om den forestående overgangen til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen før departementet kan ta standpunkt til spørsmålet om karantene og saksforbud. Avgjørelsesmyndigheten i slike saker ligger hos statsråden, men vil etter lovforslaget kunne delegeres. Har departementsråden informert om en slik overgang, må imidlertid statsråden selv treffe avgjørelse i saken. Gjelder overgangen assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef eller annen embets- eller tjenestemann bør avgjørelsesmyndigheten delegeres til lavere nivå. Dersom vedkommende ber om ny vurdering av et vedtak om karantene og saksforbud, bør avgjørelsen i saken legges et nivå høyere enn ved første gangs avgjørelse. Har departementsråden truffet avgjørelsen, bør avgjørelse etter ny vurdering derfor treffes av statsråden.

I statlige forvaltningsorganer ligger vedtaksmyndigheten i tjenestemannssaker etter virksomhetens personalreglement til et tilsettingsråd eller styre. Alle virksomhetene i staten skal ha et personalreglement, jf. tjenestemannsloven § 23. For departementene er det fastsatt eget reglement ved kongelig resolusjon av 25. september 1998. Reglementet gjelder for alle departementene med unntak av Utenriksdepartementet, som har eget reglement. Det kan diskuteres om vedtak om karantene og saksforbud skal regnes som tjenestemannssak, men etter departementets oppfatning berører disse avgjørelsene mange av de spørsmål som reises i forbindelse med tilsettingssaker, men også i noen grad saker om tjenestemannsrettslige reaksjoner. Det er derfor mye som taler for å legge vedtaksmyndigheten i disse sakene til tilsettingsråd og styre, med saksforberedelse til den del av administrasjonen som til vanlig forbereder tjenestemannssaker. Nærmere bestemmelser om myndighet og saksbehandling gis ved forskrift.

Departementet foreslår å ikke videreføre en uttrykkelig bestemmelse om at arbeidstaker kan kreve møte med arbeidsgiver og at arbeidstaker også kan ha med seg en tillitsvalgt eller annen rådgiver eller fullmektig i møtet. Forvaltningsloven gjelder for vedtak som fattes med hjemmel i denne loven. I den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken, jf. forvaltingsloven § 11d). Videre har en part rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen etter forvaltningsloven § 12. Som fullmektig kan brukes enhver myndig person eller en organisasjon som vedkommende er medlem av. Departementet mener derfor at retten til møte med arbeidsgiver om saken og retten til å la seg bistå av en tillitsvalgt eller annen rådgiver er ivaretatt, og at det ikke er behov for særskilte bestemmelser om dette.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 17 og merknaden til denne bestemmelsen.