14 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

Til § 1 Hva loven omfatter

Første ledd fastslår at loven omfatter politikere som skal tiltre embete eller stilling i departementene, stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller som etablerer næringsvirksomhet. Statsministerens kontor regnes som departement etter loven.

Andre ledd fastslår at loven også omfatter embets- og tjenestemenn som går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, eller som etablerer næringsvirksomhet. Dette vil gjelde både de grupper av embets- og tjenestemenn som er direkte omtalt i loven, og øvrige embets- og tjenestemenn i departementene og deres underliggende virksomheter.

Med etablering av næringsvirksomhet menes både å etablere eget foretak som er registreringspliktig i henhold til foretaksregisterloven, og situasjoner der vedkommende går tilbake til tidligere etablert foretak eller næringsvirksomhet, som rådgivningsselskap, konsulentselskap med mer. Det omfatter også tilfeller hvor vedkommende er partner i eller medeier i selskap på annen måte.

I tredje ledd fremgår det at loven ikke gjelder overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Stortinget, kommuner eller fylkeskommuner.

Til § 2 Definisjoner

Bestemmelsen inneholder definisjoner av sentrale begreper i loven.

I første ledd er politiker og politisk stilling definert som nåværende eller tidligere medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere. Formuleringen «nåværende eller tidligere» medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere regulerer det forhold at disse normalt ikke lenger innehar vedkommende embete eller stilling når de informerer om den forestående overgangen. Dette gjelder særlig de tilfellene hvor politikeren skal tiltre stilling utenfor statsforvaltningen. På det tidspunkt Karantenenemnda treffer sitt vedtak vil regjeringsmedlemmet, statssekretæren eller den politiske rådgiveren normalt ha fratrådt. Vedkommende vil imidlertid ha informasjonsplikt i ett år etter fratreden, jf. lovforslaget § 5.

I andre ledd defineres begrepet karantene som et tidsbegrenset forbud mot å tiltre ny stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, eller etablere næringsvirksomhet. Det innebærer også forbud mot å opptre på vegne av den nye virksomheten i denne perioden. Karantene betyr at man ikke kan besøke virksomhetens kontorer, eller delta på studiereise, eller seminarer og kurs som betales av, eller arrangeres av den nye virksomheten. Vedkommende kan heller ikke på annen måte opptre på vegne av virksomheten, for eksempel i debatter, eller skrive artikler på vegne av den nye virksomheten.

Tredje ledd definerer saksforbud som et tidsbegrenset forbud mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområder. At den som får saksforbud ikke kan «involvere seg», innebærer at vedkommende ikke kan gå inn i ordinær, konkret saksbehandling, gi råd, delta i møter om saksforholdet, eller på annen måte delta i fora der saken eller saksområdet blir behandlet eller drøftet.

Til § 3 Forholdet til forvaltningsloven

Første ledd fastsetter at forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne loven.

I andre ledd fremgår det at vedtak som treffes med hjemmel i loven ikke kan påklages. Se nærmere om dette i kapittel 11.

Parten kan innen fem virkedager uttale seg om vedtak etter §§ 6, 7, 10, 11, 13 og 14 og kreve ny vurdering av saken, jf. tredje ledd. Når det gjelder § 10, er det kun etter tredje ledd det kan treffes vedtak. Et vedtak etter bestemmelsen kan gå ut på å oppheve eller begrense forbud etter første ledd. Det er kun for disse vedtakene det kan bes om ny vurdering. Uttalelsen sendes den myndighet som har truffet vedtaket. Med virkedager regnes alle dager som ikke er lørdag, søndag eller lovbestemte helligdager. Fristen på fem dager er kort, men bør også være kort da det gjelder avklaring av forhold som er viktige for vedkommendes overgang til ny stilling mv. eller etablering av næringsvirksomhet. Fristen regnes fra det tidspunkt vedkommende underrettes om vedtaket. Dette innebærer at vedkommende faktisk må få kjennskap til avgjørelsen.

Organet som har truffet vedtaket skal fremlegge ny vurdering av saken innen fem virkedager fra det tidspunkt krav om ny vurdering er mottatt.

Etter fjerde ledd kan parten innen tre uker uttale seg om vedtak etter §§ 18, 19 og 20, og kreve ny vurdering av saken. Uttalelsen sendes organet som har truffet vedtaket. Fristen regnes fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Dette innebærer at det er tilstrekkelig at underretningen er nådd frem til vedkommendes postkasse, eventuelt e-postboks.

Femte ledd fastslår at søksmål om gyldigheten av vedtak etter loven ikke kan reises uten at vedkommende part har benyttet sin adgang til å kreve ny vurdering av vedtaket og ny vurdering er gitt.

Sjette ledd gir departementet hjemmel til å fastsette regler om saksbehandlingen i forskrift.

Kapittel 2. Politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Til § 4 Karantenenemnda

Bestemmelsens første ledd fastsetter at Kongen oppnevner en faglig uavhengig nemnd, Karantenenemnda. Se nærmere om dette i kapittel 8.1.5. Karantenenemnda treffer vedtak om karantene og saksforbud ved overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablering av næringsvirksomhet. Karantenenemnda kan ikke instrueres i enkeltavgjørelser.

Andre ledd gir Kongen hjemmel til å fastsette forskrift om nemndas sammensetning og funksjonstid.

Til § 5 Informasjonsplikt

Bestemmelsen innebærer at politikeren skal informere om ny stilling eller verv, eller etablering av næringsvirksomhet. Plikten inntrer etter første ledd i bestemmelsen tre uker før overgangen. Informasjonsplikten omfatter overgang til privat virksomhet, enten den er kommersiell eller ideell, og overgang til interesseorganisasjoner. Overgang til statseide virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter er også omfattet, så som statsforetak og statsaksjeselskaper mv. I tillegg omfattes overgang til kommunal sektor og overgang ved oppstart av næringsvirksomhet. Informasjonsplikten gjelder enten overgangen skjer i form av et ordinært tilsettingsforhold, verv i en virksomhets styre eller andre organer, eller i form av tjenesteyting.

Innholdet i informasjonsplikten omfatter blant annet opplysninger om hvem ny arbeidsgiver er og opplysninger om virksomheten, som for eksempel hvilke sektorer den opererer innenfor og hvilke produkter eller tjenester den leverer. Ved overgang til interesseorganisasjoner vil det være relevant å gi opplysninger om hvilke bransjer og hvilke interesser organisasjonene arbeider for. Politikeren må også gi opplysninger om ansvars- og arbeidsområder i den nye stillingen, hvilke ansvars- og arbeidsområder som lå til den tidligere politiske stillingen eller embetet og hvilke saker som ble behandlet i departementet i politikerens funksjonstid. Statsråder, som er ansvarlig for alle sakene i et departement, må også gi informasjon om konkrete saker som er viktig for spørsmålet om ileggelse av karantene og saksforbud.

Andre ledd fastslår at informasjonsplikten gjelder alle overganger til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, og all etablering av næringsvirksomhet innen tolv måneder etter fratreden. Informasjonsplikten gjelder også i de tilfeller hvor overgangen eller etableringen ikke skjer direkte etter fratreden som politiker, men hvor politikeren har hatt andre stillinger eller verv siden fratreden fra politisk ledelse i departementet. Informasjonsplikten gjelder ikke overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Stortinget, kommuner og fylkeskommuner, da loven ikke omfatter slike overganger, jf. § 1.

Til § 6 Karantene

Bestemmelsen gir Karantenenemnda kompetanse til å ilegge karantene for politikere som er omfattet av kapittel 2 i loven. Karantene kan, dersom det foreligger et særlig tilfelle, ilegges for inntil seks måneder etter fratreden dersom et av vilkårene i bokstav a til c er oppfylt.

Vilkåret om at det skal foreligge et særlig tilfelle innebærer at karantene bare skal benyttes i unntakstilfeller, og etter en streng nødvendighetsvurdering. Hovedregelen er at overganger mellom politiske stillinger og det private næringsliv er ønskelig og bidrar til verdifull kompetanseoverføring mellom ulike sektorer. Ved enkelte overganger kan det likevel være behov for, at en person som har sittet i den politiske ledelsen i et departement, ikke skal gå direkte over til en ny stilling. Det avgjørende er den faktiske kunnskap, innsikt og nettverk vedkommende politiker har, vurdert i forhold til den stilling eller virksomhet mv. han eller hun går til. Selv om det ikke er noen grunn til å tro at det vil skje et misbruk av opplysninger, kan muligheten for et slikt misbruk og begrensede muligheter for kontroll, gi grobunn for mistanker som kan svekke tilliten til offentlig forvaltning og styresett.

Bokstav a viser til tilfeller der karantene kan begrunnes med at det foreligger en konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver i den politiske stillingen eller bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid, og interessene til den virksomheten politikeren blir tilknyttet eller etablerer. Det vil være nødvendig å foreta en konkret vurdering av hva politikeren har hatt ansvar for, enten som statsråd eller som statssekretær, sett opp mot hvilke type stilling, verv eller næring det er snakk om. Alternativet «bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid» representerer en utvidelse i forhold til gjeldende retningslinjer. Forslaget har bakgrunn i problemene med å fastsette et passende saksforbud, spesielt for tidligere politiske rådgivere. De politiske rådgiverne har som regel ikke ansvar for bestemte saker eller saksområder, men vil som regel ha bred – av og til inngående – kunnskap om bestemte saker som har vært til behandling i departementet i deres funksjonstid. De kan dermed sitte inne med informasjon og kunnskap som ikke bør kunne utnyttes av den nye arbeids- eller oppdragsgiveren.

Bokstav b viser til tilfeller der karantene kan begrunnes i at vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler. Særlig vil det kunne være aktuelt der den nye virksomheten er i et marked og overgangen vil medføre at virksomheten får en fordel av den tidligere politikerens spesifikke kunnskap. Slik kunnskap kan gi den nye arbeids- eller oppdragsgiveren en urettmessig konkurransefordel.

Bokstav c viser til tilfeller der karantene kan begrunnes i at det er en sammenheng mellom politikerens tidligere ansvar og arbeidsoppgaver og den virksomhet som vedkommende skal tiltre, som kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt.

Se nærmere om de enkelte vilkårene i kapittel 8.3.

Til § 7 Saksforbud

Bestemmelsens første ledd gir Karantenenemnda kompetanse til å ilegge saksforbud i stedet for eller i tillegg til karantene dersom ett eller flere av vilkårene i § 6 er oppfylt og det foreligger et særlig tilfelle, se merknad til § 6. Saksforbud innebærer et tidsbegrenset forbud mot at politikeren involverer seg i bestemte saker eller saksfelt. Saksforbud er også et sterkt inngrep og skal bare benyttes dersom det foreligger særlige tilfeller. Saksforbud er, ved siden av karantene, et virkemiddel som kan beskytte statens strategiske interesser.

Ved vurderingen av om politikeren skal ilegges saksforbud, gjelder de samme momentene som ved vurderingen av karantene. Det gjelder en like høy terskel for å ilegge saksforbud som for å ilegge karantene. Saksforbud kan benyttes som et alternativ til karantene, men bare dersom det er hensiktsmessig og nødvendig for å ivareta de hensyn og interesser man vil beskytte, når politikeren går over til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen. Det må være praktisk mulig for politikeren å etterleve et vedtak om saksforbud. Det kan derfor ikke ilegges saksforbud dersom dette vil innebære at politikeren blir utestengt fra arbeidsoppgaver som er en sentral del av den nye stillingen. I slike tilfeller vil det måtte ilegges karantene.

Saksforbud kan ilegges for inntil tolv måneder etter at politikeren har fratrådt. Karantene og saksforbud kan til sammen ikke ilegges for en lengre periode enn tolv måneder. Det innebærer at dersom politikeren ilegges karantene på seks måneder, kan det maksimalt ilegges et saksforbud som varer i seks måneder etter endt karantene.

I andre ledd fremgår det at dersom det foreligger særlig tungtveiende grunner, kan det ilegges et saksforbud på inntil tolv måneder i tillegg til en karantene på inntil seks måneder. Se nærmere om dette i kapittel 8.4.5.

Til § 8 Godtgjørelse

Etter bestemmelsens første ledd har en politiker som ikke kan tiltre ny stilling utenfor statsforvaltningen på grunn av ilagt karantene, rett til godtgjørelse som kompensasjon for inntektstapet. Godtgjørelsen tilsvarer lønnen politikeren mottok i sitt verv, tillagt feriepenger. Se nærmere om dette i kapittel 8.5.

I andre ledd fremgår det at lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag som vedkommende måtte motta eller opptjene i karantenetiden, går til fradrag i godtgjørelsen. Godtgjørelsen administreres av Statsministerens kontor. Det kan gis nærmere retningslinjer om avkorting.

I tredje ledd gis det hjemmel for at politikeren vil være omfattet av en ordning som tilsvarer gruppelivsordningen som følger av den til enhver tid gjeldende hovedtariffavtale i staten.

Til § 9 Saksbehandlingen i Karantenenemnda

Bestemmelsens første ledd setter en saksbehandlingsfrist på to uker for Karantenenemnda. Fristen regnes fra det tidspunktet politikeren har oppfylt sin informasjonsplikt. Informasjonsplikten innebærer plikt til både å varsle om overgang til ny stilling mv., og å gi tilstrekkelig informasjon i det meldingsskjemaet som skal benyttes i den forbindelse. Politikeren har ikke anledning til å tiltre stillingen eller igangsette næringsvirksomhet før Karantenenemnda har truffet endelig vedtak i saken.

Departementet gis i andre ledd hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingen.

Kapittel 3. Politikeres overgang til embete eller stilling i departementene

Til § 10 Overgang til visse ledende departementsstillinger

Bestemmelsens første ledd innebærer at politikere som tiltrer eller gjeninntrer som departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef eller kommunikasjonssjef i departementer, ikke kan utøve embetets eller stillingens funksjon. Dersom tiltredelsen eller gjeninntredelsen er i samme departement som vedkommende har vært politiker, gjelder forbudet i seks måneder etter fratreden. Er tiltredelsen eller gjeninntredelsen i et annet departement gjelder forbudet i tre måneder. Bestemmelsen gjelder overgang fra det departementet som politikeren sist var ansatt.

Forbudet mot å tiltre embetets eller stillingens funksjon er knyttet til ansvaret og innholdet i arbeidsoppgavene og innebærer en realitetsendring fra dagens retningslinjer, hvor det settes et forbud mot å tiltre i stillingen.

Forbudet mot å tiltre i «embetets eller stillingens funksjoner» innebærer et forbud mot å utøve det ansvar som ligger til embetet eller stillingen, og å utføre de arbeidsoppgaver som normalt hører til.

I andre ledd fremgår det at politikeren i tidsrommet nevnt i første ledd, heller ikke kan ha arbeidsoppgaver som innebærer et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse eller som gjelder saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling. Begrensningene supplerer forbudet mot å tiltre i stillingens funksjoner, og gjelder uansett hva den tidligere politikeren settes til å gjøre. Begrensningene er en videreføring av hovedtrekkene i § 4 andre ledd i dagens retningslinjer, med den utvidelse at rådgivningsforbudet ikke er begrenset til å gjelde overfor ny politisk ledelse.

Det første alternativet, som innebærer et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse, gjelder bare der kommunikasjonen innebærer rådgivning, og er ikke et generelt kontaktforbud. Rene faktiske meddelelser eller orienteringer er ikke omfattet. Den konkrete grensedragningen vil likevel kunne by på tvilstilfeller. Faglige meddelelser vil kunne omfatte både objektive og vurderingspregede elementer. Det må legges vekt på den underliggende begrunnelsen for restriksjonene – rolledelingen mellom politikere og embetsverk, og hensynet til å sikre tilliten til at embetsverket gir råd som bygger på faglig kompetanse. Restriksjonene gjelder videre bare der rådgivningsforholdet er «direkte», eksempelvis gjennom møtedeltakelse, direkte kontakt eller korrespondanse. Rådgivningen er direkte også der den går gjennom en kjede av personer uten å bli overprøvd eller kontrollert innholdsmessig.

Det andre alternativet, som vedrører saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling, beror på en vurdering av sammenhengen mellom de nye arbeidsoppgavene og de sakene den tidligere politikeren behandlet i sin politiske stilling. Begrensningen inneholder to vurderingstemaer. For det første, hvor sterkt involvert politikeren må ha vært i en sak før vedkommende kan sies å ha behandlet saken i sin politiske stilling. For det andre må det vurderes om de nye arbeidsoppgavene vedrører disse sakene. Det er ikke nødvendig at en sak direkte og eksklusivt gjelder saker som den tidligere politikeren behandlet i sin politiske stilling. På den annen side er det ikke tilstrekkelig at de nye arbeidsoppgavene har løse og indirekte berøringspunkter til saker politikeren behandlet som politiker.

Bestemmelsens forbud er samlet sett mer vidtrekkende enn saksforbud, men mer begrenset enn en karantene.

Bestemmelsens tredje ledd gir det departementet vedkommende går til hjemmel til å oppheve eller begrense det automatiske forbudet i første og andre ledd, dersom det foreligger tungtveiende grunner. En begrensning kan omfatte både tid og omfang.

Behov for å gjøre unntak kan inntre i hele perioden og et unntak fra forbudet vil være til den tidligere politikerens fordel. Departementet kan derfor treffe beslutning om unntak i hele perioden nevnt i første ledd. Selv om det i utgangspunktet er opp til departementet selv å vurdere om det skal gjøres unntak, vil man ha plikt til å vurdere spørsmålet etter søknad fra den tidligere politikeren.

Unntak kan bare gjøres dersom «særlig tungtveiende grunner» tilsier det. Det er en snever unntaksbestemmelse. Den høye terskelen må tolkes i lys av at det automatiske forbudet gjelder overgang til de øverste stillingene i departementene, med nær tilknytning til og størst påvirkningsmulighet overfor den politiske ledelse. Det må i vurderingen legges vekt på om det er nødvendig å oppheve hele forbudet eller om det kun skal settes begrensninger. Det må videre legges vekt på hvor lang tid det er gått, siden fratreden som politiker, og konsekvensene ved å opprettholde forbudet i hele perioden. Det bør legges vekt på om unntaket gjelder i enkelttilfeller eller i en bestemt periode innenfor fristene i første ledd, og varigheten av unntaket i slike tilfeller. Der unntaket ikke gjelder den tidligere politikerens tiltreden i stillingens funksjon, kan det tas hensyn til i hvor stor grad arbeidet eller rådgivningen er av en slik art at den vil være preget av politiske vurderinger. Det kan videre tas hensyn til om den politiske ledelse består eller det er kommet nye til i tiden etter den tidligere politikerens fratreden. Det vil også være et moment om det har skjedd et politisk skifte i departementet.

Selv om begrunnelsen for forbudet faller bort, kan hensynet til en klar rollefordeling mellom politisk ledelse og embetsverket tale i retning av å opprettholde forbudet. Avgjørelsen beror på en konkret skjønnsmessig vurdering, men de alminnelige regler om saklighet i den ulovfestede forvaltningsretten setter rammene for de hensyn departementet kan legge vekt på.

Til § 11 Overgang til andre stillinger i departementene

Bestemmelsen regulerer politikeres overgang til andre embeter eller stillinger, enn de som er nevnt i § 10 første ledd. Det er bare embeter eller stillinger i departementene som er omfattet. Avgrensningen er begrunnet i at departementene har størst nærhet til den politiske ledelse som den tidligere politikeren har vært en del av.

Av første punktum fremgår at departementet kan bestemme at vedkommende ikke skal ha oppgaver som innebærer direkte rådgivning til departementets politiske ledelse, for en periode på inntil seks måneder etter fratreden. Rådgivningsforbudet gjelder bare overfor politisk ledelse i det departement hvor den tidligere politikeren tilsettes. Der begrunnelsen for et slikt forbud faller bort før tiden og det ikke er bedt om ny vurdering, plikter departementet på eget initiativ å oppheve forbudet. Se nærmere om hva direkte rådgivning innebærer i merknaden til § 10.

I bestemmelsens andre punktum gis departementet adgang til å ilegge et forbud som nevnt i § 10 i inntil tre måneder etter den tidligere politikerens fratreden, dersom tungtveiende grunner tilsier det. Dette innebærer et forbud mot å utøve embetets eller stillingens funksjoner, ha arbeidsoppgaver som innebærer et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse eller som vedrører saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling. Terskelen for å ilegge et forbud mot å utøve stillingens funksjoner mv. er høy. Begrunnelsen er at dette er forbud av mer inngripende karakter for den tidligere politikeren. Dette alternativet bør derfor bare være aktuelt der mindre inngripende restriksjoner vil være utilstrekkelige for å verne om formålet bak bestemmelsene.

Selv om hovedregelen etter § 11 er at det ikke bør være begrensninger knyttet til overganger til andre embeter eller stillinger, er det nær sammenheng mellom overgangene som faller inn under §§ 10 og 11. Etter § 10 første ledd, vil den tidligere politikeren som hovedregel være avskåret fra å utøve den funksjon de øverste departementsstillinger innebærer. Dette kan medføre at den tidligere politikeren for en tidsbegrenset periode er i samme faktiske situasjon som ved overganger etter § 10. Begrensningene i § 11 bygger derfor på de samme hensynene som begrunner de automatiske restriksjonene i § 10, første og andre ledd, men for andre utnevnte og ansatte i departementene.

Terskelen for å ilegge begrensninger etter § 11 andre punktum er høyere enn etter første punktum. Begrunnelsen for dette er hensynet til å sikre og styrke tilliten mellom politisk ledelse og embetsverk, som kommer klarest til uttrykk i embetsverkets rådgivning til politisk ledelse. Dette begrunner også en lengre varighet i reaksjonene etter § 11 første punktum. Etter § 11 andre punktum omfatter imidlertid forbudet også politisk ledelse i andre departementer. Se for øvrig merknader til § 10 om tolkningen av alternativet.

Departementet kan ikke etter § 11 ilegge den tidligere politikeren mer vidtgående restriksjoner, verken i tid eller omfang, enn det som er påkrevd for å ivareta hensynene bak bestemmelsene.

Til § 12 Lønn

For politikere som tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling i departementene er utgangspunktet når det gjelder godtgjørelse noe annerledes enn for de som går ut av statsforvaltningen.

Bestemmelsen fastslår at politiker som er ilagt et forbud etter §§ 10 eller 11 mottar embetets eller stillingens lønn fra tiltredelsen. Utgangspunktet er at de står i et arbeidsforhold til departementet, men med vesentlige begrensninger. De vil derfor være omfattet av hovedtariffavtalen i staten, og de øvrige sentrale særavtaler. De har ordinært medlemskap i Statens pensjonskasse fra og med overgangen.

I andre punktum fremgår at lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag som vedkommende måtte motta eller opptjene i perioden, går til fradrag i lønnen etter første punktum. Det kan kun gjøres fradrag for arbeidsvederlag, ikke for andre inntekter som oppebæres som følge av for eksempel kapitalavkastning, verv i styret for borettslaget eller idrettslaget, eller lignende.

Kapittel 4. Embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Til § 13 Overgang fra ledende stilling i et departement eller annet statlig forvaltningsorgan

Bestemmelsen regulerer overgang fra ledende stilling i departementene og andre statlige forvaltningsorganer, til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablering av næringsvirksomhet.

Av første ledd fremgår at departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef og leder av statlig forvaltningsorgan kan ilegges karantene med hjemmel i loven, dersom nærmere vilkår er oppfylt. Med leder av statlig forvaltningsorgan menes her øverste leder (direktør). Avdelingsledere og andre lederstillinger på lavere nivå i virksomheten omfattes ikke av denne bestemmelsen. Departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjefer og øverste leder av statlige forvaltningsorganer er embeter og stillinger som allerede i dag i stor utstrekning har klausul om karantene og saksforbud i sine ansettelsesvilkår. Dette er derfor i all hovedsak en lovfesting av gjeldende praksis. Lovendringen innebærer imidlertid at innehavere av de nevnte embetene og stillingene kan ilegges karantene og saksforbud direkte med hjemmel i loven, uavhengig av om de har karanteneklausul i sin arbeidskontrakt. Det er tilsettingsmyndigheten som kan ilegge karantene for denne gruppen embets- og tjenestemenn.

Karantene innebærer at vedkommende ilegges et tidsbegrenset forbud mot å tiltre en stilling eller verv, eller etablere næringsvirksomhet. Bestemmelsen oppstiller tre alternative vilkår for å ilegge karantene. Karantene kan ilegges når det foreligger en konkret forbindelse mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver i embetet eller stillingen eller bestemte saker som var til behandling i virksomheten i vedkommendes funksjonstid, og den virksomhet vedkommende går til. Karantene kan videre ilegges når vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler, eller overgang på annen måte kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt. Karantene kan bare ilegges i særlige tilfeller. Dette vilkåret innebærer at det skal foretas en streng nødvendighetsvurdering i det enkelte tilfelle av om det er nødvendig å ilegge karantene for å beskytte de interesser loven skal verne. Grunnlag for karantene kan være at overgangen medfører at virksomheten vil få en særlig innsikt i forvaltningsorganets strategier og planer, så som planer for politikk- eller regelutforming som det vil være av betydning for virksomheten å få kjennskap til på et tidlig eller forberedende tidspunkt. I slike situasjoner blir karantene ilagt av hensyn til å beskytte forvaltningsorganets interne informasjon. Det vil også være av betydning for avgjørelsen om vedkommende har tilgang til sensitiv informasjon om en eller flere virksomheter, som det vil være av særlig verdi for andre virksomheter å få kjennskap til. I slike tilfeller kan karantene og saksforbud begrunnes i behovet for å beskytte andre virksomheters forretnings- og produksjonshemmeligheter mv. Øvrige momenter i vurderingen vil være om vedkommende har vært i en posisjon som innebærer forhandling, rådgivning eller avgjørelsesmyndighet i saker av vesentlig økonomisk betydning for andre virksomheter. I slike tilfeller kan hensynet til at allmennheten skal kunne ha tillit til forvaltningsorganet og forvaltningen i sin alminnelighet tilsi at det ilegges karantene og/eller saksforbud. Vilkårene for å ilegge karantene etter denne bestemmelsen er sammenfallende med vilkårene for ileggelse av karantene for politikere ved overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen, og praksis fra Karanteneutvalget vil kunne være veiledende ved vurderingen av om karantene skal ilegges. Det vises til omtalen av disse vilkårene i proposisjonens kapittel 8 og merknadene til lovens §§ 6 og 7.

Etter bestemmelsens andre ledd kan tilsettingsmyndigheten ilegge saksforbud etter de samme vilkår som for ileggelse av karantene. Et saksforbud innebærer at vedkommende får et forbud mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområder. Saksforbud kan ilegges som et alternativ til karantene dersom det i tilstrekkelig grad ivaretar de interesser tilsettingsmyndigheten finner det nødvendig å beskytte i forbindelse med overgangen. Saksforbud kan også ilegges i tillegg til karantene. Et saksforbud må ikke bli så omfattende at stillingens hovedfunksjoner ikke kan utøves eller slik at det vesentligste av ansvaret og oppgavene blir underlagt et saksforbud. I et slikt tilfelle må det benyttes karantene i den grad loven åpner for det.

Bestemmelsens tredje ledd regulerer hvor lang tid karantene og saksforbud kan ilegges. Karantene kan ilegges for inntil seks måneder og saksforbud inntil tolv måneder, regnet fra fratreden. Karantene og saksforbud kan maksimalt ilegges i til sammen tolv måneder. Det innebærer at dersom embets- eller tjenestemannen ilegges karantene på seks måneder, kan det maksimalt ilegges et saksforbud som varer i seks måneder etter endt karantene.

Til § 14 Overgang fra andre embeter og stillinger i statsforvaltningen

Bestemmelsen regulerer overgang fra andre embeter og stillinger enn nevnt i § 13 til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablering av næringsvirksomhet.

Av første ledd fremgår at hovedregelen for de øvrige embeter og stillinger i statsforvaltningen skal være at det må tas forbehold i forbindelse med utnevnelsen eller tilsettingen. Etter forbeholdet vil karantene og saksforbud kunne ilegges dersom vedkommende går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablerer næringsvirksomhet. Departementet eller virksomheten skal ta inn et slikt forbehold dersom de mener at vilkårene foreligger. Hensynet til forutberegnelighet tilsier at en eventuell karantene og saksforbud som hovedregel skal være forankret i arbeidskontrakten eller i utnevningsvedtaket.

Klausul om at karantene og saksforbud kan ilegges ved overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen kan fastsettes dersom stillingens karakter gir saklig grunn til det. Avgjørende er om ansvaret og de arbeidsoppgaver som ligger til stillingen, og den tilgang til sensitiv eller strategisk informasjon stillingsinnehaveren vil få, tilsier at en direkte overgang kan gi noen særlige fordeler, eller fremstå som en uheldig rolleblanding utad, og dermed svekke tilliten til forvaltningen. Adgangen til å fastsettes klausul om karantene og saksforbud etter loven er ikke ment å være begrenset til visse typer stillinger. I praksis vil det imidlertid være særlig aktuelt for embeter og stillinger med et selvstendig ansvar (ledelsesansvar) på sitt ansvarsområde. Også ved tilsetting av informasjons- eller kommunikasjonssjef og for enkelte kommunikasjonsrådgivere kan det være aktuelt med en klausul om karantene og saksforbud, da disse har mye informasjon om virksomhetens strategier mv.

Å ilegge karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn består av en totrinnsprosess. Arbeidsgiver må som omtalt, i forbindelse med utnevnelse og tilsetting, fastsette en klausul om at karantene og saksforbud kan ilegges, dersom stillingens karakter gir saklig grunn til det. I forbindelse med en konkret overgang må arbeidsgiver ta stilling til om karantene og saksforbud skal ilegges med hjemmel i loven.

Andre ledd oppstiller to alternative vilkår for når karantene og saksforbud kan ilegges. Karantene og saksforbud kan ilegges dersom overgangen kan gi virksomheten særlige fordeler på grunn av vedkommendes stilling, ansvar eller arbeidsoppgaver i statsforvaltningen, eller det er en sammenheng mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver og den virksomhet vedkommende skal tiltre, som kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt. Det vil særlig kunne være aktuelt å ilegge karantene og saksforbud ved overgang til virksomheter eller bransjer som vedkommende forvaltningsorgan regulerer, fører tilsyn med, yter tilskudd til eller inngår avtaler med. Karantene og saksforbud kan ilegges i særlige tilfeller. Dette vilkåret innebærer at det skal foretas en streng nødvendighetsvurdering i det enkelte tilfelle av om det er nødvendig å ilegge karantene for å beskytte de interesser loven skal verne.

Bestemmelsens tredje ledd slår fast at saksforbud kan fastsettes i stedet for eller i tillegg til karantene. Saksforbud kan ilegges som et alternativ til karantene dersom det i tilstrekkelig grad ivaretar de interesser tilsettingsmyndigheten finner det nødvendig å beskytte i forbindelse med overgangen.

Bestemmelsens fjerde ledd gir en hjemmel til ileggelse av karantene og saksforbud i visse tilfeller, selv om det ikke er tatt forbehold om dette ved tilsettingen eller utnevnelsen. Bestemmelsen utgjør en sikkerhetsventil, og representerer et snevert unntak fra hovedregelen etter første ledd om at forbehold om karantene og saksforbud skal være tatt inn i arbeidskontrakten. Det oppstilles som vilkår at tungtveiende hensyn til tilliten til forvaltningen tilsier det, og at arbeidsgiver ikke med rimelighet kunne tatt hensyn til dette ved utnevnelsen eller tilsettingen. Et aktuelt eksempel kan være at den ansatte har fått nye oppgaver og ansvarsområder, forvaltningsorganet kan ha fått utvidet myndighet, for eksempel som resultat av en omorganisering, og stillingens eller forvaltningsorganets kontaktflate kan ha endret seg.

Tungtveiende hensyn er en rettslig standard som innebærer at det må gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, av om karantene og saksforbud kan ilegges en embets- eller tjenestemann som ikke har en klausul om dette i sin arbeidskontrakt. Etter departementets vurdering bør det være en høyere terskel for å ilegge karantene og saksforbud med hjemmel i sikkerhetsventilen enn for de embets- og tjenestemennene som enten har klausul om dette i sin kontrakt eller kan ilegges slike restriksjoner direkte med hjemmel i loven. Det bør dessuten være høyere terskel for å anvende sikkerhetsventilen jo lavere stillinger det er snakk om, men det kan være aktuelt å benytte denne hjemmelen også for lavere stillinger i staten.

Etter femte ledd kan karantene ilegges inntil seks måneder og saksforbud inntil tolv måneder, regnet fra fratreden. Karantene og saksforbud kan maksimalt ilegges i til sammen tolv måneder. Det innebærer at dersom embets- eller tjenestemannen ilegges karantene på seks måneder, kan det maksimalt ilegges et saksforbud som varer i seks måneder etter endt karantene.

Til § 15 Informasjonsplikt

I første ledd fastsettes at embets- eller tjenestemenn som nevnt i § 13 første ledd og § 14 første ledd som tar imot tilbud om stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller som etablerer næringsvirksomhet, uten ugrunnet opphold skal gi alle opplysninger tilsettingsmyndigheten trenger for å fatte vedtak om karantene og saksforbud, inkludert opplysninger om embete og stilling og den nye stillingen, vervet eller virksomheten. Arbeidsgiver kan kreve at embets- og tjenestemannen gir opplysninger om den nye stillingen og særlig om det ansvar og de arbeidsoppgaver som ligger til stillingen. Det kan videre kreves opplysninger om virksomheten har hatt oppdrag for statlige forvaltningsorganer, hvilke produkter og tjenester de leverer, og om de er inne i konkrete forhandlinger med statlige virksomheter.

Andre ledd innebærer at arbeidsgiver kan pålegge embets- og tjenestemenn informasjonsplikt dersom vedkommendes ansvarsområder eller arbeidsoppgaver kan gi grunnlag for å ilegge karantene og saksforbud etter sikkerhetsventilen hjemlet i lovens § 14 fjerde ledd. Informasjonsplikten for embets- og tjenestemannen etter denne bestemmelsen inntrer etter pålegg fra arbeidsgiver. Det overlates til den enkelte virksomhet å avgjøre hvem som skal kunne pålegge informasjonsplikt i egenskap av å være arbeidsgiver etter denne bestemmelsen, om det for eksempel skal være embets- eller tjenestemannens nærmeste leder eller administrasjonsavdelingen. Det er ikke formkrav knyttet til et pålegg om å gi informasjon etter bestemmelsen. Det vil for eksempel være tilstrekkelig dersom den som utøver arbeidsgiverfunksjonen sender en e-post til vedkommende embets- og tjenestemann og ber om at nødvendig informasjon gis.

Hvorvidt arbeidsgiver kan pålegge informasjonsplikt etter lovens § 15 andre ledd avhenger av embets- og tjenestemannens ansvar og arbeidsoppgaver i den statlige virksomheten. Momenter i vurderingen er om vedkommende har tilgang til strategisk informasjon og politikkutforming, og om vedkommende har ledelsesansvar eller besitter en nøkkelfunksjon i virksomheten. Andre momenter er om forvaltningsorganet står i et bestemt forhold til andre virksomheter, for eksempel som tilsynsobjekt eller forhandlingsmotpart.

Etter tredje ledd gjelder informasjonsplikten alle overganger som skjer innen tolv måneder etter fratreden fra embete eller stilling. Dette tilsvarer det tidsrom hvor karantene og saksforbud kan bli ilagt etter loven. Det innebærer blant annet at informasjonsplikten består dersom det går en tid fra fratreden og frem til embets- eller tjenestemannen tar imot tilbud om ny stilling. Videre innebærer bestemmelsen at dersom vedkommende tar i mot et verv, mens han eller hun er i karantene, vil det være informasjonsplikt også for dette vervet.

Fjerde ledd er en forskriftshjemmel slik at det kan gis forskrift om informasjonsplikten.

Til § 16 Godtgjørelse

Etter bestemmelsens første ledd har en embets- eller tjenestemann som ikke kan tiltre ny stilling utenfor statsforvaltningen, på grunn av at vedkommende er blitt ilagt karantene, rett til godtgjørelse som kompensasjon for inntektstapet. Godtgjørelsen tilsvarer lønnen i det embete eller den stilling som vedkommende fratrådte, med tillegg av feriepenger.

Etter andre ledd skal lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag som vedkommende måtte motta eller opptjene i karantenetiden gå til fradrag i godtgjørelsen etter første ledd. Det skal bare gjøres fradrag for inntekter som er relatert til yrkesutøvelse, eksempelvis kommer inntekter fra bolig ikke til fradrag.

Embets- og tjenestemannen er også omfattet av en ordning som tilsvarer gruppelivsordningen som følger av den til enhver tid gjeldende hovedtariffavtale i staten, jf. tredje ledd.

Til § 17 Saksbehandlingsregler

I første ledd oppstilles det en frist på to uker for tilsettingsmyndigheten til å treffe vedtak om karantene og saksforbud. Fristen regnes fra det tidspunkt vedkommende embets- eller tjenestemann har oppfylt informasjonsplikten etter § 15. Embets- eller tjenestemannen kan ikke tiltre stilling eller verv eller igangsette næringsvirksomhet, før tilsettingsmyndigheten har truffet endelig vedtak i saken.

I andre ledd gis departementet hjemmel til å gi regler om saksbehandlingen i forskrift.

Kap 5. Reaksjoner ved overtredelse

Til § 18 Pålegg og tvangsmulkt.

Bestemmelsens første ledd gir Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheten kompetanse til å pålegge den som overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, eller i vedtak gitt i medhold av loven, tiltak for å bringe de ulovlige forhold til opphør. Eksempler på slikt pålegg kan være å fratre en stilling, eller at enkelte arbeidsoppgaver må opphøre. Pålegg kan gis uavhengig av skyld hos overtrederen. Tiltaket som blir pålagt må være egnet til å bringe det ulovlige forholdet til opphør. I pålegget bør det settes en frist for oppfyllelse.

Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheten kan fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført pålegg innen en særskilt angitt frist, jf. andre ledd. Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med pålegget eller i et eget vedtak. Det er ikke noe krav om at den ansvarlige har utvist subjektiv skyld. Formålet med tvangsmulkten er å motivere til å oppfylle det gitte pålegget. Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter fristen som er satt for retting av forholdet, og løper så lenge det ulovlige forholdet varer. Utgangspunktet må være at størrelsen på tvangsmulkten må settes så høyt at det ikke skal lønne seg å betale mulkten, for deretter å fortsette den lovstridige handlingen. Ved vurderingen av tvangsmulktens størrelse må en blant annet vurdere hvor betydelig overtredelsen er, hvilke fordeler overtredelsen innebærer for vedkommende samt hvor sterk økonomi den som overtrer pålegget har.

I tredje ledd fremgår det at tvangsmulkten tilfaller statskassen. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheten kan frafalle tvangsmulkt i særlige tilfeller. Hva som vil være et særlig tilfelle må vurderes konkret. Forutsetningen for at frafall kan skje må imidlertid være at det ulovlige forholdet er opphørt.

Forvaltningslovens regler kommer til anvendelse med unntak av de særskilte bestemmelsene som følger av loven. Se nærmere om dette i merknaden til § 3.

Vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Da dette følger uttrykkelig av tvangsfullbyrdelsesloven gjentas det ikke i loven her.

I fjerde ledd gis departementet hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om tvangsmulkt i forskrift.

Til § 19 Administrativ inndragning

Ved brudd på regelverket gis Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheten i første ledd hjemmel til, helt eller delvis, å inndra inntekt som er oppnådd ved overtredelsen. Formålet med inndragningen er å rette opp i en ulovlig situasjon, ved å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen. Det vil være krav om årsakssammenheng mellom bruddet og inntekten som er oppnådd. Vedtak om inndragning treffes overfor den som inntekten har tilfalt, og det kreves ikke subjektiv skyld hos overtrederen.

Dersom størrelsen av inntekten ikke kan godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig. Det er ikke nødvendig å finne den nøyaktige inntekten vedkommende har hatt, men beregningen bør i grove trekk gi uttrykk for den reelle situasjon.

Dersom inndragning i det enkelte tilfellet vil være urimelig skal slikt krav ikke fremsettes. Hvorvidt et forhold er urimelig må vurderes konkret. Momenter i vurderingen kan være at overtredelsens art eller omfang er svært beskjeden. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil.

I andre ledd fastsettes at endelig vedtak om inndragning er tvangsgrunnlag for utlegg. Beløpet tilfaller statskassen.

Forvaltningsloven gjelder med de unntak som følger av loven selv. Se nærmere om dette i merknaden til § 3.

Tredje ledd fastslår at departementet kan fastsette nærmere regler om inndragning i forskrift, herunder regler om skjønnsmessig utmåling av inntekt og fradrag for utgifter.

Til § 20 Overtredelsesgebyr

Første ledd fastslår at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr til den som grovt uaktsomt eller forsettlig overtrer bestemmelser i eller gitt i medhold av loven, eller vedtak fattet i medhold av loven. Overtredelsesgebyr har likhetstrekk med straff, men er ikke å regne som straff.

Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheten må foreta en skjønnsmessig helhetsvurdering for å avgjøre om overtredelsesgebyr skal ilegges. I andre ledd er det opplistet momenter som særlig skal vektlegges i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og ved utmålingen. Listen er ikke uttømmende.

For det første må en se på overtredelsens grovhet. Det som vil være sentralt i denne vurderingen er hvilke konsekvenser overtredelsen har eller kunne medført. For å sikre at de jobbskiftene som er omfattet av loven blir vurdert opp mot spørsmålet om karantene og saksforbud, er det avgjørende at de som omfattes av regelverket overholder den lovpålagte informasjonsplikten. Dersom det for eksempel ikke gis eller gis uriktig informasjon om den nye stillingen, kan det føre til at regelverket undergraves. Brudd på informasjonsplikten vil derfor kunne være en alvorlig overtredelse av regelverket.

Dersom for eksempel en tidligere politiker har unnlatt å informere om en overgang til stilling utenfor statsforvaltningen, men ennå ikke har tiltrådt stillingen, vil unnlatelsen i praksis bare innebære en utsatt informasjonsplikt med tilhørende utsatt tiltredelse, forutsatt at Karanteneutvalget ikke kommer til at det skal ilegges karantene og saksforbud. I et slikt tilfelle vil det i utgangspunktet ikke være naturlig å reagere med overtredelsesgebyr. En må imidlertid se på hva som er årsaken til unnlatelsen. Der politikeren i sitt tidligere embete har hatt klar befatning med ny arbeidsgiver, og det er sannsynlig at karantene ville blitt ilagt dersom politikeren hadde informert om overgangen, kan det tyde på at politikeren har prøvd å unngå karantene. I så fall vil overtredelsesgebyr kunne være en aktuell reaksjon. Det samme kan være tilefelle der en som har fått vedtak om karantene likevel begynner direkte i stillingen.

Videre skal det særlig legges vekt på graden av skyld. Her må en se på hvor klanderverdig handlingen er, for eksempel om den bærer preg av uhell eller om den har et mer planmessig preg. Om overtrederen har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen skal også særlig vektlegges. Dette vil i stor grad dreie seg om økonomiske fordeler.

I tillegg skal det særlig legges vekt på overtrederens økonomiske evne. Her vil det blant annet være naturlig å se på hvilken stilling vedkommende har hatt tidligere. Det kan som regel utmåles større gebyrer til de som har hatt lederstillinger eller embeter, enn i mer underordnede stillinger.

Den preventive effekten overtredelsesgebyret vil ha, skal også særlig vektlegges. Det kan være større grunn til å ilegge overtredelsesgebyr dersom overtrederen har sittet i en ledende stilling.

Når det gjelder beviskrav, er utgangspunktet i sivile saker et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. I straffesaker er hovedregelen at enhver rimelig og fornuftig tvil skal lede til frifinnelse. Å bli ilagt overtredelsesgebyr vil kunne få store økonomiske konsekvenser og kan i tillegg ha stor betydning for omdømme til den det gjelder. For at rettssikkerheten skal bli godt ivaretatt mener departementet at det bør kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr.

I tredje ledd fremgår det at om ikke annet er fastsatt i enkeltvedtak, forfaller overtredelsesgebyret til betaling fire uker etter at endelig vedtaket er fattet. Det fremgår videre at endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

I fjerde ledd fastslås det at når vedtak tas inn for domstolene kan retten prøve alle sider av saken.

Forvaltningsloven gjelder med de unntak som følger av loven her. Se nærmere om dette i merknaden til § 3.

Femte ledd fastslår at departementet kan gi forskrift om overtredelsesgebyr.

Kap 6. Ikrafttredelse

Til § 21 Ikrafttredelse

Bestemmelsen overlater til Kongen å bestemme når loven skal settes i kraft.