4 Andre regler som har til formål å fremme tillit og god forvaltningsskikk

4.1 Innledning

Av Evalueringsutvalgets arbeid med å hente inn erfaringer fra andre land og organisasjoner, går det frem at spørsmålet om avstengning fra ny stilling eller saksområder for en periode ofte blir vurdert i et bredere perspektiv. Dette perspektivet omfatter gjerne de reguleringer som omhandler de offentlige embets- og tjenestemennenes integritet i det hele. Vurderingen er at tjenestemennenes integritet blir understøttet og beskyttet av visse rettsregler og etiske normer mv., som bidrar til å motvirke interessekonflikter og er med på å ivareta de samme hensyn som karanteneregelverket skal beskytte. I forbindelse med fremleggelsen av lovutkastet er det derfor naturlig å se på hvilke andre regler og retningslinjer mv. som kan bidra til å sikre tilliten til politikere og embetsverk ved overgang til ny stilling eller verv.

Man kan skille mellom de lover og regler som arbeidsgiver kan påberope seg mens vedkommende innehar embetet eller stillingen og de som kan påberopes etter fratreden. I en slik oversikt er det også naturlig å ta med etisk regelverk som virksomheten er omfattet av. Av de regler mv. som får betydning mens arbeidsforholdet består har vi noen generelle regler i arbeidslivsforhold, så som regler om taushetsplikt, lojalitet og arbeidsgivers styringsrett. Et annet regelsett utgjøres av sentrale saksbehandlingsregler og regler om beslutningsprosessen i forvaltningsloven, så som inhabilitet, forvaltningsorganets utredningsplikt og reglene om begrunnelse for vedtaket. Også taushetspliktreglene hører inn under denne gruppen. Endelig har man alminnelige rettsregler, som for eksempel straffebestemmelser om korrupsjon.

4.2 Forvaltningsloven og straffeloven

Internasjonale utviklingstrekk legger stor vekt på betydningen av åpenhet og gjennomsiktighet i forvaltningen. Slik åpenhet gir offentligheten mulighet til å føre kontroll med forvaltningen og kan dermed bidra til å fremme tillit til forvaltningen og politikerne. Åpenhet er imidlertid ikke ønskelig i alle sammenhenger. Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven og særlovgivningen skal hindre at visse typer opplysninger blir spredt eller brukt til uønskede formål. Slike regler vil dermed som utgangspunkt stå i et motsetningsforhold til regler og praksis som skal sikre åpenhet og kontroll med offentlig forvaltning. I sammenheng med en drøftelse av karanteneregelverket kan taushetsplikt betraktes som et middel til å hindre at visse typer opplysninger spres på en slik måte at noen utvalgte mottakere får en særlig fordel. Av hensyn til private interesser er det også viktig at opplysninger av særlig sensitiv karakter, og som er gitt til offentlige myndigheter, ikke blir brukt i andre sammenhenger eller til andre formål enn de er ment for. At tilsatte i offentlige myndigheter faktisk overholder taushetsplikt styrker tilliten, mens brudd på taushetsplikten vil kunne føre til tap av tillit. Mye av informasjonen om interne og politiske vurderinger faller utenfor taushetsplikten etter forvaltningsloven. Opplysninger som ikke skal være offentlige etter offentleglova kan imidlertid underlegges taushetsplikt etter instruks, og brudd på slik instruksfestet taushetsplikt kan sanksjoneres.

I denne sammenheng er temaet den forvaltningsmessige taushetsplikten som gjelder for de som arbeider i eller for forvaltningen. De alminnelige reglene om den forvaltningens taushetsplikt følger av forvaltningsloven kapittel III, nærmere bestemt §§ 13 til 13 f. I denne sammenheng er det særlig opplysninger om noens personlige forhold (§ 13 første ledd nr. 1) og forretningshemmeligheter (§ 13 første ledd nr. 2) som er sentrale. I tillegg kommer reglene om taushetsplikt i sikkerhetsloven (lov. 20. mars 1998 nr. 10) § 12 og egne regler om gradering av dokumenter i beskyttelsesinstruksen av 17. mars 1972.

Forvaltningsloven har regler om inhabilitet. Reglene kan medføre at en embets- eller tjenestemann ikke kan delta i behandlingen av en forvaltningssak hvis vedkommende har en egeninteresse knyttet til saken, eller en tilknytning til noen på en slik måte at det kan hemme en uhildet vurdering av saken. Det er forvaltningsloven § 6 første og andre ledd som er de mest sentrale bestemmelsene her. Mens § 6 første ledd regner opp en rekke konkrete forhold som fører til inhabilitet, så som der vedkommende selv er part i saken eller er i slekt eller svogerskap med en part og lignende, byr § 6 andre ledd på vanskeligere avveininger. Bestemmelsen slår fast at dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» er vedkommende inhabil, noe som krever en helt konkret vurdering. Det er i utgangspunktet vedkommende embets- eller tjenestemann selv som skal avgjøre om det foreligger inhabilitet. I praksis vil man som regel ta spørsmålet opp med den nærmeste overordnede.

Inhabilitetsreglene i forvaltningsloven er viktige for å sikre at de avgjørelsene som treffes i offentlig virksomhet ikke er påvirket av vedkommendes egeninteresse eller interessene til noen som står vedkommende nær. Som eksempel må en tjenestemann, som har takket ja til et tilbud om stilling i en virksomhet utenfor statsforvaltningen, anses inhabil til å behandle eller avgjøre saker som har betydning for denne virksomheten eller dens konkurrenter.

Inhabilitetsreglene gjelder for den politiske ledelsen i departementet, men ikke for statsråden i egenskap av regjeringsmedlem. Forvaltningsloven suppleres på dette punkt av ulovfestede regler om habilitet. Blir det reist spørsmål om inhabilitet for en statssekretær eller politisk rådgiver, vil regelen også her være at vedkommende selv må ta standpunkt til spørsmålet, men det vil være naturlig å ta dette opp med statsråden eller departementsråden. Tvilsspørsmål om statsrådens habilitet bør drøftes med departementsråden. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling vil kunne ta standpunkt til tvilsspørsmål vedrørende slike inhabilitetsspørsmål, særlig når det gjelder statsråder. Er det er behov for å oppnevne en settestatsråd, må vedkommende oppnevnes av Kongen i statsråd.

Inhabilitetsreglene bidrar til å styrke tilliten til offentlig forvaltning, men kan bare påberopes så lenge embets- eller tjenestemannen er i forvaltningens tjeneste.

Det er også andre regler som skal sikre at avgjørelser tas på forsvarlig grunnlag, som for eksempel forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt, som pålegger forvaltningsorganet en forsvarlig og allsidig utredning av saken før avgjørelse tas. I denne sammenheng er det også naturlig å nevne utredningsinstruksen, som stiller generelle krav til utredning av avgjørelser om offentlig regelverk mv. Forvaltningsorganets alminnelige veiledningsplikt i forvaltningsloven § 11 og kravene til begrunnelse, skriftlighet og klageadgang i forvaltningsloven kap. V og VI er grunnleggende for en forsvarlig saksbehandling. Videre bidrar forskjellige saklighetskrav i spesiallovgivningen til å sikre forsvarlighet i avgjørelsesprosessene, noe som igjen bidrar til å bygge tillit til forvaltningen. Disse regelverkene gjelder for de som har sitt arbeid i forvaltningen, men kan ikke påberopes etter fratreden.

I denne sammenheng bør også nevnes forvaltningsloven §§ 18 og 19, som regulerer partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Disse reglene, sammen med kravene til skriftlighet og begrunnelse, kan bidra til å styrke tilliten til konkrete vedtak. En saksbehandlingsform som består i at saken behandles i flere ledd vil på samme måte bidra til å styrke tilliten til forvaltningen, noe som særlig gjelder avgjørelser av inngripende karakter eller andre spørsmål av stor viktighet for parten.

Også straffebestemmelser kan komme til anvendelse i mer alvorlige tilfeller, og straffeloven av 1902 har særskilte bestemmelser mot korrupsjon og påvirkningshandel i §§ 276 a til 276 c. Til grunn for disse bestemmelsene ligger blant annet Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon av 27. januar 1999 og FN-konvensjonen mot korrupsjon av 31. oktober 2003, som også har bestemmelser om forebyggende tiltak mot korrupsjon, se nærmere NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit punkt 5.2.7.

4.3 Ulovfestede regler i arbeidsforhold

Lojalitetsplikten skal sikre at ansatte ikke opptrer i strid med forvaltningsorganets eller arbeidsgivers interesser, og skal motvirke at det blir tatt usakelige eller utenforliggende hensyn. Embets- og tjenestemenn er omfattet av den alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold, mens spørsmålet kommer i en noe annen stilling for den politiske ledelsen i departementet, og spesielt for statsråden. Dette henger sammen med den politiske ledelsens forskjellige roller. Spørsmål om hvor langt embets- og tjenestemenns lojalitetsplikt strekker seg vil avhenge av den konkrete situasjonen, og har blant annet vært drøftet i forhold til deres ytringsfrihet når det gjelder ansvarsområdene til den virksomheten de er ansatt i. Se nærmere omtale av disse problemstillingene i kapittel 5.1.1. Spørsmålet har blant annet vært vurdert av Sivilombudsmannen i forbindelse med at en ansatt i UD ønsket å publisere en artikkel vedrørende amerikanske myndigheters opprettelse av militære straffetribunaler etter terroranslaget 11. september 2001.

Lojalitetsplikten vil ikke kunne påberopes etter overgang til ny arbeids- eller oppdragsgiver mv.

Arbeidsgivers og overordnedes instruksjonsmyndighet – arbeidsgivers styringsrett – har betydning også ved overgang til ny stilling, verv eller oppstart av næringsvirksomhet. Av hensyn til å beskytte sensitive opplysninger og skape avstand mellom vedkommende arbeidstaker og pågående saker og prosesser, vil arbeidsgiver ha adgang til å omplassere arbeidstakeren etter at han eller hun har meldt fra om en forestående overgang. En eventuell omplassering vil måtte bygge på arbeidsgivers styringsrett, jf. tjenestemannsloven § 12, forvaltningsmessig instruksjonsmyndighet eller avtale mellom partene. Stillingens grunnpreg vil være utgangspunktet for hvor langt arbeidsgiver kan gå, når det gjelder å frata eller pålegge oppgaver og ansvar eller flytte vedkommende innenfor virksomheten. Arbeidskontrakten og utviklingen i stillingens oppgaver og ansvar over tid vil danne utgangspunkt for vurderingen. Når det er saklig grunnlag for å ta inn en karanteneklausul i arbeidskontrakten, kan arbeidsgiver i samme kontrakt også gi en nærmere beskrivelse av adgangen til omplassering i oppsigelsesperioden. Embetsmenn har formelt ingen frister knyttet til deres avskjed, men i juridisk teori er det antatt at man normalt vil legge en tremåneders frist til grunn også her. Departementenes politiske ledelse fratrer med umiddelbar virkning og har dermed ingen «oppsigelsesfrist», men dersom regjeringen må gå etter et valgnederlag, vil hver politiker for sin egen del kunne forberede seg på en overgang. En statssekretær eller politisk rådgiver som ønsker å fratre i perioden har heller ingen oppsigelsesfrist, men vil normalt melde fra til sin statsråd i god tid før fratreden. Statsråden vil da kunne benytte en tilsvarende omplassering for vedkommende for å skape større avstand mellom vedkommendes oppgaver og ansvar og den stilling mv. som vedkommende går til.

4.4 Retningslinjer

Etiske retningslinjer for statstjenesten og virksomhetens egne tilpasninger til lignende retningslinjer og veiledere mv. bygger på allmennetiske prinsipper. De gir veiledning, både til hvordan man skal unngå å komme i problematiske situasjoner, men også hvordan man skal opptre for å løse slike situasjoner hvis de først har oppstått.

4.5 Oppsummering

Etter overgangen fra statsforvaltningen, vil et sentralt spørsmål være i hvilken grad ovennevnte regelverk gjelder eller kan påberopes. Det regelverket som gjelder saksbehandlingen vil ikke lenger ha noen betydning. Styringsrett og instruksjonsmyndighet i arbeidsforholdet vil heller ikke være relevante redskaper. Her står reglene om taushetsplikt i en særstilling, i og med at den bortfaller først etter 60 år. Det vil imidlertid kunne være problematisk å bevise at en tidligere ansatt har gitt taushetsbelagte opplysninger til den nye arbeids- eller oppdragsgiveren eller har brukt slike opplysninger på annen lovstridig måte. Slike bevisvansker vil bestå også etter en karanteneperiode. En lekkasje eller misbruk av slike opplysninger kan imidlertid være særlig problematisk i den første tiden etter fratreden fra embete eller stilling i statsforvaltningen. En ilagt og overholdt karantene vil forhindre slik lekkasje i perioden. Som tidligere nevnt bør man imidlertid merke seg at mye av den informasjonen som gjelder interne og politiske overveielser innenfor et forvaltningsorgan ville falle utenfor taushetsplikten etter forvaltningsloven. Med mindre vedkommende er pålagt instruksfestet taushetsplikt om slike opplysninger, vil de derfor kunne brukes av den som har fratrådt og gjøres tilgjengelig for en ny arbeids- eller oppdragsgiver. Det er en forutsetning for å kunne pålegge instruksfestet taushetsplikt at opplysningene ikke er offentlige etter offentleglova.

Som nevnt ovenfor kan habilitetsreglene ikke påberopes etter at vedkommende har fratrådt, og man vil antakelig heller ikke ha noen lojalitetsplikt overfor tidligere arbeidsgiver etter fratreden. De etiske retningslinjene for statstjenesten og lignende veiledere vil ikke formelt gjelde for vedkommende etter fratreden, men i den grad de kan sies å bygge på allment aksepterte, etiske prinsipper kan man hevde at de i alle fall bør være retningsgivende også etter at arbeidsforholdet er avsluttet.

Av gjennomgangen ser man at det er svært begrenset hva arbeidsgiver kan påberope seg etter at arbeidsforholdet er avsluttet. Uten et karanteneregelverk vil det bare være reglene om taushetsplikt som kan påberopes, med de bevismessige utfordringer det innebærer.