11 Forholdet til forvaltningsloven

11.1 Gjeldende rett

Etter dagens retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere er Karanteneutvalgets avgjørelser ikke blitt regnet som enkeltvedtak. Politikeren har en frist på fire dager til å uttale seg om Karanteneutvalgets vedtak, jf. retningslinjene punkt 7. Karanteneutvalget må etter uttalelsen fra politikeren foreta en ny vurdering av saken innen fem dager.

Avgjørelse om karantene og saksforbud for tidligere politikere som går til departementsstilling er heller ikke regnet som et enkeltvedtak. Det er det enkelte departement som er ansvarlig for å forvalte disse retningslinjene, og det er statsråden i det enkelte departement som tar beslutning. Det skal foreligge en skriftlig og begrunnet beslutning.

Når det gjelder embets- og tjenestemenn fremgår det av kommentarene til retningslinjene for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen, at arbeidsgivers beslutning om å innvilge eller avslå søknad om fritak fra karantene og saksforbud ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Siden både karantene og saksforbud er inngripende virkemidler, har arbeidstaker anledning til å uttale seg innen en uke etter at beslutningen er tatt og be om en ny vurdering av saken fra arbeidsgiver. Arbeidsgiver må foreta en ny vurdering av saken innen en uke etter at uttalelsen fra arbeidstaker foreligger.

11.2 Evalueringsutvalgets forslag

Etter gjeldende retningslinjer for informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere har det vært forutsatt at Karanteneutvalgets avgjørelser ikke er å regne som enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ikke gjelder. Evalueringsutvalget mener dette standpunktet kan være diskutabelt, særlig hvis det gjelder avgjørelser etter at politikeren har fratrådt, og enda mer hvis avgjørelsen treffes etter at politikeren har tiltrådt en stilling utenfor statsforvaltningen. Den praksis som Karanteneutvalget følger synes imidlertid i store trekk å oppfylle de krav til saksbehandlingen som forvaltningsloven setter for enkeltvedtak, med unntak for klageretten og retten for en part til å uttale seg om nye opplysninger.

Evalueringsutvalget er enig i at det ikke bør være noen klagerett til overordnet instans over det uavhengige organets avgjørelse, men at politikeren som nå bør ha rett til å kreve at dette organet foretar en ny vurdering. Gjeldende retningslinjer gir politikeren en frist på fire dager til å kreve ny vurdering, og deretter har Karanteneutvalget en frist på fem dager til å vurdere saken på nytt. Femdagersfristen for revurdering kan være snau hvis det unntaksvis er behov for å innhente nye opplysninger, og begge fristene er uklare ved at det kan stilles spørsmål om bare virkedager teller med. Evalueringsutvalget foreslår på den bakgrunn at begge fristene settes til en uke.

Når det gjelder embets- og tjenestemenn drøfter Evalueringsutvalget i sin innstilling, muligheten for at overprøving av beslutninger om karantene og saksforbud kunne legges til det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, som har det alminnelige ansvaret for regelverket som gjelder for statens ansatte. Dersom avgjørelsen er truffet av et annet departement, mener Evalueringsutvalget den beste løsningen er at Kongen i statsråd foretar den endelige overprøvingen etter forberedelse av det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Den aktuelle bestemmelsen i lovutkastet slår imidlertid fast at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder for departementets avgjørelser, og sier videre at Kongen kan gi forskrift om ny vurdering av avgjørelser i stedet for reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI.

11.3 Departementets høringsforslag

I høringsbrevet viser departementet til at forholdet til forvaltningsloven må avklares, når departementet nå foreslår å lovfeste reglene om karantene og saksforbud.

Det vil være forskjellig grunnlag for karantene og saksforbud for hver av gruppene, og delvis også innenfor hver gruppe. Avgjørelser om karantene og saksforbud vil i noen tilfeller regnes som vedtak etter forvaltningsloven, mens andre avgjørelser bygger på et arbeidsrettslig kontraktsforhold. Spørsmål om hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde, og om avgjørelsene skal være gjenstand for klage og omgjøring, står sentralt.

Politikere som går over til stilling mv. utenfor statsforvaltningen vil etter lovutkastet kunne ilegges karantene og saksforbud direkte med hjemmel i lov, uten at en slik forutsetning er tatt inn som et avtalevilkår i utnevningsvedtak eller tilsettingsbrev. Det er Karanteneutvalget som treffer avgjørelse om karantene og saksforbud for denne gruppen.

I høringsnotatet blir det reist spørsmål om Karanteneutvalget treffer vedtak i forvaltningslovens forstand. En avgjørelse om karantene er en vesentlig rådighetsbegrensning, og departementet antar at kravet til «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer.» er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a). Avgjørelsen vil være et enkeltvedtak, i og med at det får virkning for bestemte personer. Tilsvarende betraktninger må kunne legges til grunn for avgjørelser om saksforbud og overtredelsesgebyr. Utgangspunket vil etter dette være at forvaltningslovens regler vil gjelde fullt ut.

Videre stilles det spørsmål om det skal gjøres unntak for deler av forvaltningslovens saksbehandlingsregler for vedtak truffet av Karanteneutvalget. Etter dagens ordning har politikeren anledning til å uttale seg om Karanteneutvalgets avgjørelse og kan da be om en ny vurdering. Behandlingsmåten avviker fra forvaltningslovens klageregler i og med at avgjørelsen treffes av samme forvaltningsorgan og ikke av nærmeste overordnede myndighet, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Dersom man skulle velge å følge forvaltningslovens klageregler i disse sakene måtte klagen avgjøres enten av et departement eller av Kongen i statsråd. Beslutningen vil dermed bli fattet av en statsråd eller av regjeringen på et saksområde der det har vært en forutsetning at avgjørelsene skulle treffes av et uavhengig organ. Karanteneutvalgets avgjørelser er utpreget skjønnsmessige og en ankeavgjørelse i forvaltningen vil kunne hevdes å være politisk motivert. Av denne grunn antar departementet at avgjørelser av Karanteneutvalget ikke bør kunne påklages etter forvaltningslovens regler, men undergis ny og endelig behandling i Karanteneutvalget.Departementet foreslår å videreføre dagens ordning der politikeren kan be om ny vurdering innen fem virkedager. Det skal fortsatt være politikeren selv som kan be om ny vurdering, ikke fagdepartementet eller den nye arbeids- eller oppdragsgiveren.

Saksbehandlingsreglene i forbindelse med annen gangs behandling i Karanteneutvalget bør imidlertid legges så tett opp til forvaltningslovens klageregler som praktisk mulig. Etter lovutkastet skal forvaltningsloven gjelde så langt det passer og med mulighet til å gi egne saksbehandlingsregler ved forskrift om nødvendig.

Når det gjelder de alminnelige saksbehandlingsreglene for utvalget, legger departementet til grunn at habilitetsreglene og de alminnelige saksbehandlingsreglene gjelder, og at de særskilte saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak følges så langt det passer.

Politikere som går over til bestemte embeter eller stillinger i departementet vil etter forslaget få en automatisk karantene med hjemmel i lov, men med en mulighet for fritak etter beslutning av Kongen eller den han gir myndighet. Når tungtveiende grunner tilsier det, kan departementet ilegge politikeren en karantene på inntil tre måneder ved overgang til andre embeter og stillinger. Her vil man eventuelt ilegge karantene etter en skjønnsmessig vurdering, i motsetning til den automatiske karantene ved overgang til embete som departementsråd mv. Beslutning om at vedkommende, ved overgang til andre embeter eller stillinger i departementet ikke skal ha bestemte oppgaver eller komme i et rådgivningsforhold til politikerne, kan treffes av departementet etter en skjønnsmessig vurdering. Politikeren skal stå til rådighet for departementet og utføre de arbeidsoppgaver som departementet til enhver tid pålegger vedkommende.

Karantene som følge av overgang til embete som departementsråd mv. vil ikke være et vedtak, men vedkommende må orienteres om reglene av departementets administrasjon.

En politiker som går til andre embeter eller stillinger i departementet vil, på tidspunktet for et vedtak om karantene og saksforbud, være omfattet av tjenestemannslovens regler. Beslutning om karantene, jf. lovutkastet § 11 andre ledd, vil etter sin art være vedtak i tjenestemannssak, men faller utenfor definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven § 2 andre ledd. Departementet legger derfor til grunn at vedtaket ikke skal følge de spesielle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV–VI. Vedtak om karantene skal følge forvaltningslovens habilitetsregler og alminnelige saksbehandlingsregler. De særskilte saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak bør følges så langt det er praktisk mulig.

En beslutning om at politikeren i en nærmere avgrenset periode ikke skal ha oppgaver som kommer i et direkte rådgivningsforhold til departementets politiske ledelse vil som utgangspunkt falle innenfor arbeidsgivers alminnelige styringsrett. Beslutningen kan antakelig ikke defineres som utøvelse av forvaltningsmyndighet og vil dermed ikke være et vedtak i forvaltningslovens forstand, jf. utkastet § 11 første ledd. Beslutninger på styringsrettslig grunnlag må for øvrig følge alminnelige saklighetsregler og god forvaltningsskikk.

Embets- og tjenestemenn som går til stilling utenfor statsforvaltningen. Denne gruppen deler seg i tre i forhold til lovutkastet. Det gjelder for det første de øverste lederne i departementet og ledere (direktør) av statlige forvaltningsorganer. Videre gjelder det de embets- og tjenestemenn i departementet som, når tungtveiende hensyn til tilliten til offentlig forvaltning gjør det nødvendig, kan ilegges karantene og saksforbud direkte med hjemmel i lov, det vil si uten at det er tatt forbehold i arbeidskontrakten.

For det tredje gjelder det de embets- og tjenestemenn hvor vilkår om at karantene og saksforbud kan ilegges er tatt inn som et vilkår i arbeidskontrakten.

Et vedtak om å ilegge karantene og saksforbud direkte med hjemmel i lov vil være et enkeltvedtak, jf. drøftelsen ovenfor. Utgangspunktet må derfor være at forvaltningsloven gjelder fullt ut. Etter dagens regler skal spørsmål om karantene og saksforbud avgjøres raskt og det må fortsatt være siktemålet. Dersom forvaltningsloven skal gjelde fullt ut, må det settes langt strengere tidsfrister for klagebehandlingen.

For de embets- og tjenestemenn som har forbehold i sine arbeidskontrakter er det et spørsmål om den tidligere arbeidsgivers beslutning om karantene og saksforbud mv. skal regnes som utøvelse av offentlig myndighet eller en beslutning som følger av et arbeidsrettslig kontraktsforhold. Selv om konklusjonen skulle bli at beslutningene vedrørende denne gruppen ikke er vedtak i forvaltningslovens forstand, legger departementet til grunn at man i store trekk følger forvaltningslovens saksbehandlingsregler også for denne gruppen.

11.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter Evalueringsutvalgets forslag om at forvaltingslovens regler om enkeltvedtak skal gjelde for departementenes avgjørelser. Videre uttaler de at det bør være adgang til å påklage avgjørelser som fattes av fagdepartementet til Karanteneutvalget. Når det gjelder departementets høringsforslag, støtter Akademikerne utvidelse av politikerens frist til fem virkedager for å uttale seg etter at denne har fått utvalgets avgjørelse. Videre støtter de at Karanteneutvalgets frist til å vurdere saken på nytt presiseres til fem virkedager.

Karanteneutvalget tilrår ikke generell klagemulighet for utvalgets avgjørelser, men støtter at ordningen med en ny vurdering videreføres. Karanteneutvalget oppfordrer departementet til å utrede spørsmålet om en begrenset klagemulighet for avgjørelser om konvensjonalbot.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse gitt tilbakemelding om at utgangspunktet bør være at forvaltningsloven gjelder med de unntakene loven selv stiller opp. Justis- og beredskapsdepartementet skriver:

«Ut fra utkastet er det bare klagereglene som ikke skal gjelde i saker for Karanteneutvalget, og dette kan sies tydelig i loven her, sammen med reglene som gir anledning til å be om en ny vurdering fra Karanteneutvalget. Dersom det er andre regler i forvaltningsloven det er aktuelt å fravike i noen sammenheng, bør dette fastsettes i loven og ikke i forskrift.»

11.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet legger til grunn at forvaltningsloven gjelder med de særskilte bestemmelser som gis i loven. I tråd med Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse vil de særskilte bestemmelsene som fraviker forvaltningsloven, fremgå av loven. Den overordnede målsettingen for saksbehandlingsreglene er å legge til rette for en prosess som er rask og effektiv, samtidig som hensynet til forutberegnelighet, rettssikkerhet og kvalitet ivaretas.

Lovforslaget omhandler politikere, embetsmenn og tjenestemenn i forskjellige overgangssituasjoner. De særskilte saksbehandlingsreglene for hver av gruppene er omtalt i kapitlene 8, 9 og 10.

Å bli ilagt karantene og saksforbud må regnes som svært inngripende for den enkelte arbeidstakers frihet til å søke og tiltre stilling, og dermed få anledning til å utføre oppgaver som vedkommende er kvalifisert for. Dette er beslutninger som enten treffes mens vedkommende fremdeles er i et arbeidsforhold, eller etter at vedkommende har fratrådt.

Departementet legger til grunn at alle vedtak om karantene og saksforbud ved overgang til stilling utenfor statsforvaltningen må regnes som enkeltvedtak etter sitt innhold, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) og b), og at de ordinære saksbehandlingsregler for enkeltvedtak etter forvaltningsloven som utgangspunkt må gjelde for disse avgjørelsene. Når det gjelder tjenestemannssaker regnes ikke karantene og saksforbud som enkeltvedtak i den uttømmende oppregningen i forvaltningslovens § 2 andre ledd. At karantene og saksforbud ikke regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 andre ledd, kan neppe være avgjørende for hvilke saksbehandlingsregler som skal komme til anvendelse og hvilke plikter og rettigheter som påligger henholdsvis arbeidsgiver og arbeidstaker ved disse avgjørelsene. Karantene og saksforbud var ikke aktuelle problemstillinger da forvaltningsloven § 2 andre ledd ble utformet, og mye kan tale for at man i dag ville ha tatt disse med blant vedtaksformene i opplistingen i § 2 andre ledd. Departementet tar derfor som utgangspunkt at alle vedtak om karantene og saksforbud, eller andre begrensninger som kan ilegges i medhold av lovforslaget, må regnes som enkeltvedtak etter sitt innhold, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a) og b), og at de ordinære saksbehandlingsregler for enkeltvedtak som utgangspunkt må gjelde for disse avgjørelsene, jf. forvaltningsloven kapitlene IV-VI.

Etter departementets oppfatning er det visse, særlige forhold som tilsier at det er nødvendig å gjøre enkelte unntak fra de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

Etter dagens ordning har politikeren anledning til å uttale seg om Karanteneutvalgets avgjørelse og kan da be om en ny vurdering. Embets- og tjenestemenn kan også be departementet om ny vurdering når det gjelder spørsmål om fritak fra karantene. Behandlingsmåten avviker fra forvaltningslovens klageregler i og med at avgjørelsen treffes av samme forvaltningsorgan og ikke av nærmest overordnede myndighet, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Når det gjelder Karanteneutvalgets vedtak legger departementet, i tråd med Evalueringsutvalget og departementets høringsforslag, til grunn at det ikke bør være noen klagerett til overordnet instans, men at politikeren som nå bør ha rett til å kreve at dette organet foretar en ny vurdering. Dersom man skulle velge å følge forvaltningslovens klageregler i disse sakene måtte klagen avgjøres enten av et departement eller av Kongen i statsråd. Beslutningen vil dermed bli fattet av en statsråd eller av regjeringen på et saksområde der det har vært en forutsetning at avgjørelsene skulle treffes av et uavhengig organ. Karanteneutvalgets avgjørelser er utpreget skjønnsmessige og en ankeavgjørelse i forvaltningen vil kunne hevdes å være politisk motivert. Etter departementets oppfatning har Karanteneutvalget tillit både i politiske kretser, i media og i allmennheten, deres avgjørelser blir respektert og sjelden kritisert. En ordning med ny vurdering er dermed etter departementets syn tilstrekkelig for å ivareta rettssikkerheten til politikeren.

Når det gjelder politikere som går over til departementsstillinger, samt embets- og tjenestemenn tilsatt i departementene, ville en klage til overordnet instans også innebære at saken skulle behandles av Kongen i statsråd. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig at Kongen i statsråd behandler slike typer saker. Både sakenes art og det potensielle omfanget av disse kan tilsi at behandling i statsråd er uhensiktsmessig. Embets- og tjenestemenns behov for rask avklaring trekker i samme retning. Av hensyn til at det i størst mulig grad bør være like saksbehandlingsregler for overgangene til politikere, embetsmenn og tjenestemenn, foreslår departementet at ordningen med ny vurdering også gjelder i saker for politikere som går over til departementsstillinger samt for embets- og tjenestemenn som går over til stilling mv. utenfor statsforvaltningen.

Departementet foreslår derfor å videreføre dagens ordning, der den vedtaket retter seg mot kan be om ny vurdering. Vedkommende vil ha en legitim interesse i at spørsmål om karantene og saksforbud får rask avklaring. Fristen settes derfor til fem dager. Det skal fortsatt være den vedtaket retter seg mot som selv kan be om ny vurdering, ikke departementet eller den nye arbeids- eller oppdragsgiveren.

De samme betraktninger vil gjelde for spørsmålet om reaksjoner etter loven, og departementet foreslår å la ordningen med ny vurdering gjelde også for disse sakene. Se for øvrig kapittel 12 om dette. Departementet vurderer at hensynet til mobilitet og rask avklaring ikke vil gjelde like sterkt for spørsmålet om reaksjoner og foreslår at fristen for å be om ny vurdering av ilagte reaksjoner settes til tre uker.

Departementet foreslår at parten må ha benyttet sin adgang til å be om ny vurdering av vedtaket, og fått en ny vurdering, før det kan reises søksmål. Begrunnelsen er at der det er grunnlag for å endre det opprinnelige vedtaket, vil det være tids- og ressursbesparende for partene og for domstolsapparatet at forvaltningen selv får anledning til å foreta endringen. Når parten er gitt en rett til å kreve ny vurdering og parten er klar over retten, er det følgelig rimelig å vente at retten vil bli brukt dersom parten er uenig i vedtaket.