5 Lovforslagets prinsipielle grunnlag

5.1 Om forholdet mellom politikk og administrasjon, og forholdet til annet regelverk

5.1.1 Generelle prinsipper om forholdet mellom politikk og administrasjon

Både St.meld. nr. 11 (2000–2001) og St.meld. nr. 23 (2004–2005) understreker behovet for en uavhengig forvaltning og klarere grenser mellom embetsverk og departementenes politiske ledelse. Dette utgjør imidlertid bare en del av et bredere sett med krav og forventninger til forholdet mellom politikere og embetsverk.

Embets- og tjenestemenn forventes å opptre med lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet overfor departementenes politiske ledelse. Dette er en del av vår politiske kultur og inngår som en del av normene for god forvaltningsskikk. Kravene til lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet er imidlertid innbyrdes motstridende og kan lett føre til uklarhet med hensyn til embetsverkets rolle. Uklarheten finnes både i forholdet mellom lojalitetskravet og kravet til nøytralitet, og i forholdet mellom lojalitetskravet og kravet til faglig uavhengighet.

Det er en klar forventning til at forvaltningen lojalt skal forberede, iverksette og informere om den sittende regjerings politikk, selv om det måtte være faglige innvendinger mot politikken. I forberedelsesfasen vil det kunne reises spørsmål om hvor langt embetsverket forventes å gå i å gi statsråden en taktisk-politisk rådgivning i alle sammenhenger. Embetsverket leverer i praksis svært mye av premissmaterialet for de politiske beslutningene, og det statsråden legger frem er forberedt av embetsverket. Undersøkelser foretatt av det tidligere Statskonsult i 1991 kunne tyde på at det var en økt forventning hos statsrådene om en mer aktiv lojalitet, i form av at embetsverket tar initiativ, fremmer kritiske synspunkter og foreslår utspill som statsrådene kan profilere seg på. Dette synet ble noe nyansert ved en ny undersøkelse i 1997, hvor det fremgikk at de statsrådene som ble spurt forventet et aktivt embetsverk, men hvor det også kom frem en forventning om at embetsverket skulle trekke en tydelig grense ved det faglige og primært konsentrere seg om å gi den aktuelle politikken et faglig grunnlag. Gjennomgående var det et krav at embetsverket måtte forstå de politiske mekanismene statsråden skal håndtere, og at man har sans for hvilke faglige forslag som er politisk umulige og hvilke som er gangbare. Den alminnelige oppfatning er nok i dag at det er en normal og nødvendig del av embetsmannsrollen til en viss grad å gi taktisk-politisk rådgivning til statsråden.

Det følger også av lojalitetsplikten at embetsverket plikter å meddele statsråden alle omstendigheter av faglig karakter som man må forstå er av betydning for de avgjørelsene statsråden skal treffe på det aktuelle fagområdet. Den faglige rådgivningen forventes å bygge på fyllestgjørende og verifiserbare opplysninger og best mulig faglige vurderinger. Kilder, metoder og andre relevante opplysninger må være tilgjengelige.

Å rådgi statsråden på et mest mulig faglig og nøytralt grunnlag må derfor anses som en del av lojalitetsplikten, selv om de faglige innvendingene embetsverket måtte ha ikke er «populære» hos statsråden. Når statsråden har truffet sin beslutning, må de faglige innvendingene opphøre og embetsverket lojalt iverksette og informere om beslutningen.

Utenfor embetsverkets arbeidsoppgaver ligger forholdet til statsrådens partiorganisasjon og å ha en direkte kontakt med statsrådens partigruppe på Stortinget.

Embetsverket må kunne håndtere en mulig rollekonflikt langs to dimensjoner knyttet til lojalitet. Embets- eller tjenestemannen skal for det første være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, men må samtidig også ta hensyn til partipolitisk nøytralitet. For det andre er det en forventning om at embetsverket skal legge frem sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelig dette måtte være. Gjennom hele prosessen skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger.

Det vil være ulike måter å balansere mellom disse hensynene, og over tid vil avveiningen mellom dem skifte. I løpet av de siste 20–30 år synes lojalitetskravet å bli tillagt større vekt på bekostning av kravet til nøytralitet. Det kan diskuteres om dette skal oppfattes som en svekkelse av de normer som bør gjelde i forholdet mellom politikere og embetsverk, eller om embetsverket i større grad har tilpasset sin rolleforståelse til de samfunnsmessige endringer som påvirker denne balansen.

Dette er forhold som mange land er opptatt av og har tatt skritt til å regulere, se nærmere kapittel 6.

5.1.2 Forholdet til andre lover og regler

Forvaltningsloven: Å bli ilagt karantene og saksforbud må regnes som svært inngripende i forhold til den enkelte arbeidstakers frihet til å søke og tiltre stilling eller verv eller etablere seg som næringsdrivende, og dermed få anledning til å arbeide med de oppgaver som vedkommende er kvalifisert for. Dette er beslutninger som enten treffes mens vedkommende fremdeles er i et arbeidsforhold til den virksomhet som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, eller etter vedkommende har fratrådt. Et viktig spørsmål er derfor om de rettigheter, plikter og saksbehandlingsregler som følger av forvaltningsloven skal få anvendelse i saker om karantene og saksforbud. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.

Arbeidsgivers styringsrett: Som nevnt ovenfor vil arbeidstakerne i noen situasjoner være i et arbeidsforhold, i den stillingen de fratrer, på det tidspunkt det treffes avgjørelse om karantene og saksforbud. Her vil den rettslige situasjonen kunne vurderes som noe forskjellig, alt etter hvilken overgangssituasjon vedkommende står i. Politikere som går over til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen har fratrådt på det tidspunkt vedtak fattes, og det kan ses bort fra denne gruppen i denne sammenhengen. Politikere som tiltrer eller gjeninntrer i embeter eller stillinger i departementene står i en annen stilling. Ved overgang til embeter som departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjef og til stilling som kommunikasjonssjef legger lovforslaget opp til en automatisk restriksjon, direkte med hjemmel i loven. Ved overgang til andre embeter og stillinger i departementet kan de, etter lovforslaget, ilegges restriksjoner etter en nærmere vurdering,

I det tidsrommet restriksjonen gjelder vil vedkommende være i et arbeidsforhold til departementet. Spørsmålet er dermed om disse restriksjonene ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett. En restriksjon på tre måneder er, etter departementets vurdering, for inngripende til at man kan si at det ligger innenfor styringsretten. En søknad om embete eller stilling i departementet må åpenbart bygge på en forutsetning om at man skal ha embetets eller stillingens ansvar og de tilhørende arbeidsoppgavene fra den dagen man tiltrer.

En beslutning om at vedkommende i en periode på inntil seks måneder skal ha visse begrensninger i ansvar og arbeidsoppgaver (saksforbud) er vanskeligere å plassere i forhold til styringsretten. Den som gjeninntrer i embete eller stilling vil normalt ikke ha hatt slike begrensninger i sitt arbeidsforhold på det tidspunkt vedkommende fikk permisjon. På den annen side kan det neppe komme overraskende på en tidligere politiker at han eller hun må tåle noen begrensninger i ansvar og arbeidsoppgaver i forhold til den nye politiske ledelsen, når vedkommende kommer tilbake. I forbindelse med utnevnelse eller tilsetting i politiske embeter eller stillinger kan det imidlertid tas inn et forbehold om at vedkommende må akseptere visse begrensninger i sitt ansvar og sine arbeidsoppgaver, dersom vedkommende velger å gå tilbake til departementet.

Det praktiske spørsmålet blir antakelig om det er noen begrensninger i hvor langt arbeidsgiver kan gå i sin omdisponeringsadgang i perioden, dersom det ikke er tatt noe forbehold ved utnevnelse eller tilsetting. Her må det være naturlig å ta utgangspunkt i læren om stillingens grunnpreg. Dersom vedkommende i en periode på inntil seks måneder blir satt til oppgaver som ligger helt utenfor embetets eller stillingens ansvar og oppgaver, i en annen avdeling og med andre kollegaer vil spørsmålet bli satt på spissen. Dette skal imidlertid mye til, da de to viktigste hensynene bak en eventuell omdisponering vil være at vedkommende ikke skal komme i et direkte rådgivningsforhold til den politiske ledelsen og at man ikke skal arbeide med saker som man hadde til behandling i sin funksjon som politiker.

Grunnloven § 97 og spørsmålet om eventuell tilbakevirkning: Drøftelsen her omfatter ikke fremtidige utnevnelser eller tilsettinger, men de som i dag ikke har en karanteneklausul i sin arbeidskontrakt. Lovforslaget medfører at noen overgangssituasjoner vil kunne føre til at arbeidstakere blir ilagt karantene og saksforbud, direkte med hjemmel i loven, uten at de på forhånd har akseptert en slik klausul i sin arbeidskontrakt. Spørsmålet om tilbakevirkning og eventuell grunnlovsstrid er et komplisert spørsmål, og departementet har forelagt spørsmålet for Justis- og beredskapsdepartementets Lovavdeling til uttalelse. I sin uttalelse – JDLOV-2013–642 av 15. mars 2013, viser Lovavdelingen til NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit og Evalueringsutvalgets forslag til lovregulering av karantene og saksforbud for henholdsvis politikere og embets- og tjenestemenn. I sin uttalelse går Lovavdelingen gjennom nyere, relevant rettspraksis og uttaler blant annet:

«Lovforslaget berører således et løpende ansettelsesforhold som ennå ikke er avsluttet, og ventetid og saksforbud vil derfor ikke innebære nye byrder på fortidige handlinger. Den enkelte kan, i forbindelse med valg av annet arbeid, innrette seg etter reglene, for eksempel ved å sørge for at man unngår ventetid og saksforbud i sin nye ansettelse.

Lovfesting av ventetid og saksforbud faller mer naturlig inn under de to førstnevnte tilnærminger skissert overfor, slik at det må finne sted en helhetlig vurdering basert på en interesseavveining, der hensynet til den enkelte avveies mot hensyn som taler for etablering av lovfestet ventetid og saksforbud, jf. særlig Rt-2007–1281 (tomtefeste I). Vurderingen må med nødvendighet være noe generell, men samtidig ta hensyn til de ulike interesser som kan gjøre seg gjeldende i konkrete tilfeller.

Ved vurderingen av de hensyn som taler for lovfesting av ventetid og saksforbud, bør det særlig legges vekt på at formålet er å beskytte intern informasjon, andre virksomheters forretningshemmeligheter og allmennhetens tillit til forvaltningen, jf. NOU 2012: 12 punkt 9.1.4. I enkelte tilfeller er det ingen tvil om at overgang til ny stilling vil utgjøre et slags «sidebytte» som medfører fare for at fortrolig informasjon tilflyter utenforstående. Muligheten for eller mistanken om at «sidebytter» utgjør en fare for at fortrolig informasjon tilflyter utenforstående, kan være med på å undergrave den tillit som statsforvaltningen er avhengig av for å kunne utføre sine samfunnsoppgaver på en god måte.

Ved vurderingen bør det også tas hensyn til behovet for å lovfeste reglene. Utvalget peker i utredningen på at praksis vedrørende ventetid og saksforbud i dag er varierende. Fordelen med å lovfeste regler om dette vil være at man i større utstrekning får mulighet til å etablere en ensartet regulering. Det kan i den forbindelse ikke utelukkes at problemstillingen kan ha en økende aktualitet som nødvendiggjør lovregulering, bl.a. fordi folk i større grad enn tidligere bytter jobb og fordi kompleksiteten i samfunnet har medført en stadig mer omfangsrik statsforvaltning med spisskompetanse på mange samfunnsområder. Inngrepet begrenses videre ved at ventetiden er satt til maksimalt seks måneder og saksforbud til maksimalt ett år.

På den annen side må vurderingen ta hensyn til det inngrep ventetid og saksforbud representerer for den enkelte. Virkningen vil i realiteten arte seg forskjellig basert på en rekke forhold, for eksempel hvilken stilling vedkommende har ved fratredelse, hvilken stilling vedkommende går inn i, differansen mellom ny og gammel lønn, lengden på ventetiden, samt omfanget av saksforbudet målt opp mot hvilke arbeidsoppgaver som naturlig faller inn under den nye stillingen. Det kan heller ikke utelukkes at enkelte vil måtte la jobbtilbud løpe fra seg fordi ny arbeidsgiver ikke er interessert i å vente eller ansette en arbeidstaker med saksforbud.

For personer i mer betrodde embeter som nevnt i § a kan det vanskelig sies å foreligge en berettiget og legitim forventning om å kunne forlate statsforvaltningen uten at man risikerer ventetid og saksforbud i en kortere periode. Dagens embetsmenn må i noen grad være forberedt på at det kan ta tid før de får innvilget avskjed i nåde av Kongen i statsråd. I henhold til § a fjerde ledd skal det i tillegg foretas en svært konkret vurdering av behovet for å ilegge ventetid og saksforbud.

For tjenestemenn for øvrig kan det nok komme som en større overraskelse om man ilegges ventetid og saksforbud. § b andre ledd krever imidlertid at «tungtveiende hensyn tilsier det for å ivareta allmennhetens tillit til offentlig forvaltning». Det må m.a.o. foreligge sterke samfunnsmessige hensyn før det ilegges ventetid eller saksforbud for andre tjenestemenn.

På denne bakgrunn er det Lovavdelingens syn at forslaget i NOU 2012: 12 til § a og § b i tjenestemannsloven ikke kommer i konflikt med Grunnloven § 97.»

5.2 Bør det være begrensninger ved overgang til ny stilling?

5.2.1 Hensyn som taler for begrensninger

Departementet fremmer forslag om lovregulering for tre forskjellige typer overganger. De samme hensynene vil derfor ikke ha lik vekt for de ulike situasjonene. De hensyn som taler for begrensninger ved overgang fra politisk embete eller stilling til en departementsstilling vil være delvis andre enn de som gjelder ved overganger fra embete eller stilling i statsforvaltningen til stilling mv. utenfor statsforvaltningen.

Erfaringene med bruken av regelverkene og gjennomgangen av andre lov- og regelverk i kapittel 4 viser at det utenom karanteneregelverket bare er taushetspliktsreglene som formelt binder en arbeidstaker etter at arbeidsforholdet er avsluttet, og som kan påberopes av den tidligere arbeidsgiveren. I tillegg kommer utfordringene med å bevise et eventuelt brudd på taushetsplikten. Etter departementets syn er det derfor liten støtte å finne i annet regelverk dersom man ønsker en regulering av overgang til stillinger mv. utenfor statsforvaltningen. Det kan hevdes at lojalitetsplikten og etiske retningslinjer bør kunne påberopes også etter at vedkommende har fratrådt, men utfordringene med å påvise brudd på lojalitetsplikten og etiske normer vil antakelig ikke være mindre enn å påvise et taushetspliktbrudd.

Det overordnete formålet bak de tre regelverkene om karantene og saksforbud er å styrke grunnlaget for tilliten til offentlig forvaltning og til det politiske systemet ved overgang til annen stilling mv. i eller utenfor statsforvaltningen. Rekruttering til både politisk og administrativt nivå skjer fra alle tre sektorer i norsk arbeidsliv; fra andre statsstillinger, fra kommunale virksomheter og virksomheter i privat sektor. Gjennomstrømmingen i stillinger i statlige virksomheter varierer, men ligger i gjennomsnitt på ca. 10 prosent årlig og overgang skjer også til alle tre sektorer av arbeidslivet. Overganger til privat sektor kan være med på å spre kunnskap om det politiske systemet og statsforvaltningen, og på den måten fremme tillit. Slike overganger betyr også at vedkommende går over i en ny rolle. Med det kan det oppstå et behov for å beskytte intern informasjon i statsforvaltningen og et behov for å beskytte andre virksomheters forretningshemmeligheter mv., som statsforvaltningen har fått adgang til. Dette er overordnede hensyn som i større eller mindre grad gjør seg gjeldende for alle de tre overgangssituasjonene lovforslaget omfatter.

De tre gjeldende regelverk regulerer forskjellige former for overgang, og de hensyn som ligger bak dem er derfor også noe forskjellige. Særlig er det et skille mellom de to regelverkene som gjelder overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen, og regelverket om overgang fra politisk stilling til departementsstilling.

Allmennhetens tillit avhenger av at det politiske system og statsforvaltningen fungerer slik man ønsker og oppfyller visse krav. Det er ikke tilstrekkelig for å sikre allmennhetens tillit at dette faktisk skjer, det må også være synlig for allmennheten. Organisatoriske og prosessuelle løsninger, som karantenereglene er eksempler på, kan bidra til å synliggjøre at både forvaltningen og politikerne innretter seg etter gjeldende regler og retningslinjer.

Ved disse overgangene er det viktig å beskytte den spesielle kunnskap og innsikt som en person har fått i et embete eller stilling i politisk ledelse eller i embetsverket i statsforvaltningen. Denne kunnskapen skal ikke kunne utnyttes utenfor forvaltningen til skade for offentlige eller private interesser, eller til å sikre en bestemt privat aktør en urimelig fordel sammenlignet med andre aktører. Det er særlig viktig å unngå at særinteresser utenfor forvaltningen får en innsikt som kan brukes til å motvirke offentlig politikk og reguleringer eller på annen måte fremme deres særinteresser. Det er viktig å beskytte forretningshemmeligheter og annen privat informasjon ved overgang til ny stilling mv., slik at spredning av denne typen informasjon ikke fører til konkurransevridninger. At man kan beskytte slik informasjon vil ha betydning for hvilken mulighet det offentlige i praksis har til å få sensitiv informasjon fra private aktører, når det trengs for å ivareta allmenne interesser eller sikre en forsvarlig saksbehandling for private parter.

Selv om det faktisk ikke skjer misbruk av opplysninger, kan muligheten for misbruk og begrensede muligheter for kontroll gi grobunn for en mistanke som kan svekke tilliten til offentlig forvaltning og styresett. På denne bakgrunn er det ikke bare regler om karantene og saksforbud som er viktige for å bygge tillit, men også at vi har en åpen og transparent forvaltning.

5.2.2 Hensyn som taler mot begrensninger

De viktigste argumentene mot begrensninger ved overgang til ny stilling mv. ligger i hensynene til den enkeltes frihet til å søke arbeid og i virksomhetenes behov for rekruttering og mobilitet i arbeidsstyrken.

For den enkelte kan det være en stor ulempe å bli utsatt for restriksjoner i valg av arbeid, hindringer for å tiltre stillinger, eller innsnevring i arbeidsoppgaver og ansvar som vedkommende er særlig godt kvalifisert for. Retningslinjene regulerer informasjonsplikt, karantene og saksforbud for de som får nye stillinger mv. Departementet har ingen oversikt over hvor mange som kan ha tapt i konkurransen om en stilling på grunn av en karanteneklausul, til fordel for søkere som raskt kan tiltre stillingen og som ikke har begrensninger i hva de kan arbeide med. Karantene og saksforbud kan derfor også føre til en slags «innlåsing» i stillingen; det vil si at vedkommende blir værende i en stilling som hun eller han ønsker å forlate. Mange av høringsinstansene har, såvel til NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit som til departementets to høringsbrev, understreket at man så langt som mulig må unngå å legge hindringer i veien for en utveksling av arbeidskraft mellom de forskjellige sektorene i norsk arbeidsliv.

Hensynene til rekruttering og mobilitet knytter seg dels til et generelt ønske om overgang av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor. For offentlig sektor og for samfunnet som helhet kan det være nyttig at rådgivere og beslutningstakere i offentlig sektor også har erfaring fra, og innsikt i, privat sektor. At beslutningstakere i privat sektor har kjennskap til og erfaring fra offentlig sektor, kan være med på å skape større forståelse både for de enkelte avgjørelser som treffes i det offentlige og for offentlige beslutningsprosesser generelt. Slike erfaringer kan også lette tilpasningen mellom sektorene. Jo mer omfattende restriksjoner som legges på overgang fra stillinger i statsforvaltningen, desto vanskeligere kan det bli å rekruttere til offentlige stillinger. Man må anta at mange søkere nødig vil begrense sin mulighet for senere tilsetting i de øvrige sektorene i arbeidslivet. En slik effekt kan gjøre seg gjeldende for stillinger både i politisk ledelse og i embetsverket.

5.2.3 Oppsummering av hensynene

Balansepunktet mellom hensyn og mothensyn vil avhenge av mer generelle strømninger og holdninger i samfunnet, trolig også av internasjonale strømninger. OECD utarbeidet i 2010 en rapport; «Post-Public Employment, Good Practices for Preventing Conflict of Interest». Rapporten tar for seg de problemene som oppstår i forbindelse med overgang fra forvaltningen til stillinger i privat virksomhet, og stiller en rekke krav til hvordan man effektivt skal håndtere denne typen overganger. For EU har EIPA (European Institute for Public Administration) utarbeidet en tilsvarende studie; «Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union», basert på studiebesøk og skriftlige henvendelser til utvalgte lands statsadministrasjoner. Også Europarådets rekommandasjon R (2000) 10 «On Codes of Conduct for Public Officials» har klare anbefalinger vedrørende forholdet mellom offentlig stilling og private interesser. Disse arbeidene bidrar til å understreke de hensyn som taler for at man bør ha visse regler om personellovergang fra offentlig til privat sektor. I internasjonalt perspektiv har nok balansepunktet i de siste 10–15 år forskjøvet seg i retning av strengere regler enn tidligere for slike overganger. Noen land har et til dels svært detaljert og omfattende regelverk for å regulere slike overganger, se nærmere kapittel 6.

Overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen åpner muligheter for at informasjon som bør skjermes kan utnyttes på en måte som kan svekke tilliten til forvaltningen og politikerne. Taushetsplikt og lojalitetsplikt mv. bidrar til å sikre slike opplysninger så lenge vedkommende er i sitt embete eller stilling, men etter fratreden vil det for eksempel være vanskelig å påvise brudd på taushetsplikt. At de eksisterende lover og regler ikke var tilstrekkelige, var en direkte foranledning til at retningslinjer om karantene og saksforbud ble innført. Departementet legger til grunn at dette forholdet ikke har endret seg siden 2005.

Når departementet nå foreslår lovfesting av regler om karantene og saksforbud henger det sammen med at de hensynene man ønsker å ivareta ikke kan sikres tilstrekkelig på annen måte. Som drøftet ovenfor vil regler om taushetsplikt, lojalitetsplikt og saklighetskrav mv. ikke gi tilstrekkelig sikkerhet for at sensitive opplysninger blir skjermet på en betryggende måte. Regler om karantene og saksforbud setter et tidsmessig skille mellom rollene som politiker eller ansatt i statsforvaltningen og ansettelse i andre sektorer av arbeidslivet, eller andre former for virksomhet. Dette tidsmessige skillet kan redusere den faktiske muligheten eller sannsynligheten for brudd på taushetsplikt eller annen bruk av sensitive opplysninger og usaklige avgjørelser før overgangen. Det kan være med på å styrke allmennhetens tillit til statsforvaltningen og det politiske system.

Departementet har ikke registrert at de tre retningslinjene om karantene og saksforbud har svekket rekrutteringen til statsforvaltningen eller politiske verv. Etter departementets oppfatning henger det sammen med det som er utgangspunktet for alle tre regelsett; at karantene og saksforbud bare skal ilegges i særlige tilfeller. Dette kommer til uttrykk i alle tre retningslinjer, selv om alle politikere får en karanteneklausul som en del av utnevnings- eller tilsettingsvedtaket og politikere som tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling i departementene får en automatisk karantene. Det er ikke grunnlag for å si at retningslinjene har skapt en «innlåsingseffekt» for ansatte i statlig sektor, og statsansatte som har hatt karanteneklausul ser ikke ut til å ha hatt problemer med å finne annet arbeid utenfor staten. Lovforslaget viderefører, med noen mindre endringer, det materielle innhold i dagens retningslinjer. Forslaget om å kunne ilegge inntil 12 måneders saksforbud i tillegg til karantene gir en lengre periode for begrensninger i forhold til ny stilling mv. enn dagens regler. Lovforslaget presiserer imidlertid at denne adgangen kun skal benyttes i unntakstilfeller.

Departementet antar derfor at den foreslåtte lovfesting i praksis verken vil føre til rekrutteringsproblemer til embetsverk og politiske stillinger eller problemer med å finne nytt arbeid etter fratredelse.

Det er viktig at balansepunktet ligger slik at det fører til løsninger som har bred aksept i befolkningen. Selv om bred støtte for slike virkemidler er viktig, vil det likevel være dilemmaer som består i avveining av kryssende hensyn, og det er grunn til å regne med at det kan være delte oppfatninger om hvor balansepunktet skal ligge.

5.3 Erfaringer fra dagens regelverk

5.3.1 Politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

5.3.1.1 Generelt

Evalueringsutvalget har gjennomgått alle sakene som er behandlet av Karanteneutvalget siden 2005 og gjort en vurdering av praksis. Etter at retningslinjene om karantene og saksforbud trådte i kraft i oktober 2005 og frem til 1. juni 2012 hadde det vært 201 avganger fra politiske stillinger til stillinger utenfor statsforvaltningen. Karanteneutvalget behandlet i samme periode 85 saker fordelt på 61 personer, noe som utgjør 30 prosent av alle avganger i perioden. I denne perioden ga Karanteneutvalget en kombinasjon av karantene og saksforbud i 13 saker, kun karantene i 13 saker og kun saksforbud også i 13 saker – til sammen 39 saker.

Evalueringsutvalget antok at det i begynnelsen etter 2005 var større usikkerhet for den enkelte politiker mht. hva karantene innebar, og om det var nødvendig å informere Karanteneutvalget om egen overgang. Saksbehandlingen i flere av de første sakene for Karanteneutvalget viste at de innmeldte overgangene opplagt ikke ville medføre karantene og saksforbud. Evalueringsutvalget antok at en del politikere derfor meldte inn sin overgang for sikkerhets skyld, for ikke å risikere å bryte informasjonsplikten. Etter hvert som Karanteneutvalgets praksis festnet seg, ble det lettere å danne seg et bilde av hvilke type overganger som kunne tenkes å gi grunnlag for karantene og saksforbud. Dette kan illustreres ved at Karanteneutvalgets sekretariat i de tre første årene realitetsbehandlet 19 innmeldte saker etter fullmakt.

Evalueringsutvalget mente at tendensen i tiden frem mot 2012 synes å være færre saker innmeldt til Karanteneutvalget. Samtidig var det en relativ økning i ileggelse av karantene og saksforbud. Etter 2007 frem til 1. juni 2012 var det 42 saker til behandling og det ble ilagt karantene og saksforbud i 26 av sakene, det vil si i 62 prosent av sakene.

Av Karanteneutvalgets årsmelding for 2013 fremgår det at Karanteneutvalget i perioden 2005 -2013 behandlet totalt 141 saker. Det var totalt 104 politikere som fikk behandlet saker, og noen politikere har dermed fått behandlet flere saker. Statistikken viser at det dreier seg om 12 tidligere statsråder, 66 tidligere statssekretærer og 26 tidligere politiske rådgivere. Statistikken viser at det i denne perioden er ilagt karantene og saksforbud i ca. 50 prosent av sakene.

Når det gjelder året 2013, hvor det var regjeringsskifte og derfor mange saker, viser statistikken at Karanteneutvalget hadde 47 saker til behandling. Av disse sakene ble det ilagt karantene og saksforbud i 28 saker og i 16 saker ble det ikke ilagt noen form for reaksjon. I 2013 gjaldt 3 av sakene tidligere statsråder, 24 saker statssekretærer og 11 politiske rådgivere. Det ble foretatt fornyet vurdering av utformingen av saksforbud i to av sakene etter begjæring fra de to politikerne. I den ene saken ble Karanteneutvalgets beslutning opprettholdt, og i den andre saken ble det gjort en konkretisering av saksforbudet. I to av sakene gjaldt det overgang til internasjonale organisasjoner og det ble ikke ilagt karantene og saksforbud ved disse overgangene. Den ene gjaldt overgang til Verdensbanken og i den andre saken gjaldt det overgang til stilling i Word Economic Forum og styreverv i Centre for Humanitarian Dialogue.

5.3.1.2 Nærmere om Karanteneutvalgets avgjørelser

Karanteneutvalgets avgjørelser bygger på konkrete helhetsvurderinger av om vilkårene for karantene og saksforbud er oppfylt. Som oftest bygger avgjørelsen på at det er «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt». Dette forekom i 34 saker frem til 1. juni 2012. I kun fem av sakene står dette vilkåret alene, men i flere avgjørelser er dette vilkåret tillagt avgjørende vekt.

Det er også mange saker hvor avgjørelsen bygger på vilkåret om at den nye arbeidsgiveren «kan få et særlig konkurransefortrinn» når politikeren tiltrer stillingen. Også vilkåret om «å gi virksomheten særlige fordeler» blir benyttet relativt hyppig. Hvis man sidestiller dette med «konkurransefortrinn», er et slikt vilkår benyttet i 29 saker frem til 1. juni 2012.

I 15 saker ble det lagt vekt på vilkåret «det foreligger en konkret forbindelse mellom virksomhetens interesser og politikerens tidligere ansvarsområde», men i bare to av sakene ble dette vilkåret stående alene som begrunnelse.

Karantene innebærer først og fremst et forbud mot å tiltre den nye stillingen mv. innen en bestemt dato. Det vil også være et forbud mot å opptre på vegne av den nye virksomheten i denne perioden. I de aller fleste sakene der det er gitt karantene er det også ilagt et kontaktforbud overfor den nye arbeidsgiveren. Pålegg om kontaktforbud utviklet seg etter hvert. I saken til en tidligere statssekretær i Finansdepartementet (2009), ble det gitt en fyldig oppsummering av hva som ble omfattet av karantene. Her stod det: «(…) kan heller ikke ha kontakt med virksomheten eller opptre på vegne av virksomheten i karanteneperioden, med unntak av rent administrative forhold som å underskrive arbeidsavtalen og lignende. Karantene innebærer f.eks. at man ikke kan besøke selskapets kontorer eller installasjoner, eller å delta på studiereiser eller seminarer arrangert av selskapet eller av noen som opptrer på vegne av selskapet».Evalueringsutvalget uttaler at de ser dette som et godt eksempel på hvordan Karanteneutvalget definerer innholdet i karantene.

I enkelte karantenesaker er det også gitt spesifikke forbud eller tillatelser på bakgrunn av konkrete spørsmål fra politikeren, som for eksempel spørsmål om tillatelse til å fornye et offhoresertifikat, (2010). I en annen sak ble det presisert et forbud mot å holde et foredrag mv. som kunne komme i konflikt med ilagt karantene (2009).

I nesten alle saker hvor Karanteneutvalget har ilagt saksforbud, har forbudet vært avgrenset til det departementet der politikeren har arbeidet, eller bestemte saker som departementet arbeider med.

Frem til Evalueringsutvalget avga sin utredning, hadde saksforbud i de fleste tilfeller blitt definert som et forbud mot å ta kontakt med politikerens departement og dets underliggende etater. Dette gjaldt i 20 av 26 saker frem til 1. juni 2012. I de øvrige seks sakene ble avgrensningen mer spesifikt rettet mot bestemte saker innenfor departementets saksportefølje.

Politikere har i mindre grad henvendt seg til Karanteneutvalget for uttalelser om tolkningen av ilagte saksforbud, enn for ilagt karantenene. En tidligere statsråd i Forsvarsdepartementet fikk en slik presisering der saksforbudet ble knyttet til kontrakten som virksomheten hadde med Forsvaret. En tidligere statssekretær i Olje- og energidepartementet fikk et presisert saksforbud mot eget departementet og Gassnova SF for CO₂-fangst. Begrunnelsen var å hindre bruk av kunnskap om statens strategier og regjeringens vurderinger innenfor området CO₂-fangst. I en sak som gjaldt en tidligere statssekretær i Finansdepartementet fikk vedkommende forbud mot å delta i behandlingen av spørsmål og saker som gjelder nytt regelverk og nivå i skattespørsmål, samt forbud mot å representere virksomheten i slike spørsmål overfor Finansdepartementet og Skatteetaten.

5.3.1.3 Vurderingene av politikerens politiske situasjon og faktiske funksjoner

Gjennomgangen av Karanteneutvalgets avgjørelser viser at det har vært lagt vekt på ulike momenter ved avgjørelsen om en politiker skal ilegges karantene og saksforbud. Politikerens erfaring og kunnskap opparbeidet i den politiske stillingen vil ha betydning, særlig i den grad politikeren har opparbeidet dybdekunnskap i viktige eller omstridte enkeltsaker. Slik erfaring og kunnskap blir satt i relasjon til den stilling eller virksomhet mv. som politikeren går til, herunder om det foreligger en konkret forbindelse mellom politikerens politiske ansvarsområde og virksomhetens interesser. En politiker kan for eksempel ha fått tildelt ansvar for en stor og viktig sak som det åpenbart vil være av strategisk og konkurransemessig betydning for en virksomhet å få kjennskap til. Et eksempel her er en tidligere statssekretær i Olje- og energidepartementet som hadde deltatt i avgjørelser om tildeling av nye lisenser til den virksomhet som ble hennes nye arbeidsgiver (2007).

Karanteneutvalget har også behandlet saker som viser sammenhengen mellom departementets ansvar og fagorganisasjonenes interesse for å få tilbake eller knytte til seg tidligere politikere. En tidligere statssekretær i Arbeidsdepartementet som gikk tilbake til LO, fikk seks måneder karantene og seks måneder saksforbud (2012).

Likeledes har overgang til styreverv til organisasjoner som mottar økonomisk tilskudd ført til at saksforbud har blitt ilagt. En sak gjaldt tidligere statssekretær som fikk seks måneder saksforbud, utformet som et forbud mot å ta del i behandlingen av saker der Kulturdepartementet var involvert (2013). En tidligere statssekretær i Finansdepartementet fikk seks måneder karantene og seks måneder saksforbud ved overgang til stilling i IKT Norge. Saken ble begrunnet med at det var en direkte forbindelse mellom de tidligere arbeidsområdene og den nye stillingen og at karantene og saksforbud også var nødvendig for å forhindre at tilliten til forvaltningen ble svekket. Saker fra Utenriksdepartementet viser også at overganger til frivillige organisasjoner har vært vurdert ut fra vilkåret om direkte forbindelse mellom arbeidsområdene som statssekretærer og den nye stillingen.

Karanteneutvalget har i sine avgjørelser lagt vekt på hvor tungtveiende politisk posisjon den enkelte politiker har hatt. Videre har det blitt lagt vekt på hvor lenge politikeren sammenhengende har vært politiker i den sittende regjering. Karanteneutvalget har også lagt vekt på hvilket departement politikeren fratrer, vurdert opp mot den nye arbeidsgiveren. Det har vært lagt en viss vekt på hvor lenge siden det er politikeren fratrådte og om politikeren har vært fraværende i sin stilling på grunn av permisjon.

5.3.1.4 Vurderingen av den nye arbeidsgiveren og bransjen mv.

Et sentralt moment i de vurderingene Karanteneutvalget har foretatt er hvorvidt de kunnskaper en politiker har opparbeidet seg kan benyttes til å gi en virksomhet en særlig konkurransefordel eller andre særlige fordeler. Det blir derfor viktig å få et riktig bilde av virksomhetens interesser sett opp mot de kunnskaper og erfaringer som politikeren har tilegnet seg i stillingen. Etter Evalueringsutvalgets oppfatning har Karanteneutvalget til en viss grad vurdert de ulike bransjer noe forskjellig, ettersom noen bransjer vil kunne ha større utbytte av de kunnskaper og erfaringer som politikeren bringer med seg enn andre.

Store norske konsern, som f.eks. Statoil, Aker og Norsk Hydro vil kunne ha større utbytte av å ansette en tidligere statsråd eller statssekretær som har en strategisk stilling i det politiske systemet, enn små og mellomstore bedrifter. Store konsern har gjerne kontakter med ett eller flere departementer som er relevante for deres virksomhet. Karanteneutvalgets avgjørelser viser at det i slike tilfeller ofte er gitt karantene og saksforbud.

Overgang til kommunikasjonsbransjen har tidvis vært viet stor oppmerksomhet. I samme kategori finner man også advokatfirmaer, revisor- og konsulentfirmaer. Et særlig kjennetegn ved kommunikasjonsbransjen er at flere av firmaene selger tjenester som har til formål å påvirke politiske beslutningsprosesser, blant annet gjennom lobbyvirksomhet. Enkelte av disse har et særmerke ved at de ofte rekrutterer politikere fra departementene. Ettersom kundeporteføljen deres er konfidensiell, vil det være vanskelig å vurdere om, og i tilfelle hvilke, konkrete forbindelser det er mellom de virksomhetene som kjøper tjenester fra disse firmaene og de aktuelle politikernes tidligere ansvarsområder og arbeidsoppgaver. De vurderingene som Karanteneutvalget har gjort i disse sakene har i stor grad vært knyttet til vilkåret om å ivareta tilliten til forvaltningen generelt. Karanteneutvalget har gjort en omtale av dette i årsmeldingen for 2013 og uttaler:

«Fordi kundelistene til disse virksomhetene ikke er kjent (konfidensielle) vil det være vanskeligere å få kjennskap til hvem som kan dra nytte av den kunnskapen politikeren har opparbeidet seg. Det er også vanskelig å identifisere konkrete forbindelser mellom kunder av firmaet og politikerens tidligere ansvar. Karanteneutvalgets avgjørelser i slike saker vil som hovedregel bli knyttet opp mot vilkåret om å ivareta tilliten til forvaltningen.»

Også interesseorganisasjoner vil kunne dra nytte av informasjon om tildelingsprosesser, som for eksempel bedriftsorganisasjoner med de aktuelle bedriftene i sin portefølje. Eksempler her er statssekretær i Olje- og energidepartementet som gikk til Energi Norge (2011) og tidligere statssekretær i Finansdepartementet som gikk til Sparebankforeningen (2011). Den nye stillingens karakter har i noen tilfeller også blitt tillagt vekt. Overgang til en lederstilling eller en informasjonsstilling har i større grad gitt grunnlag for karantene og saksforbud enn mer ordinære medarbeiderstillinger. Det forekommer at stillingens ansvar og arbeidsoppgaver ikke er fastsatt på det tidspunkt politikeren varsler om sin overgang. Dette var for eksempel tilfellet da tidligere statssekretær i Olje- og energidepartementet gikk over til Aker-konsernet (2009). Gjeninntreden i tidligere stilling har vært behandlet på samme måte som tiltredelse i ny stilling mv. I ett eksempel fra 2013 var karantenen begrunnet med at det var konkret forbindelse mellom den tidligere politikerens arbeidsoppgaver og ansvarsområder, og Fellesforbundets interesser. Politikeren kom fra Fellesforbundet til Arbeidsdepartementet, og skulle tilbake til stillingen. Han skulle ha en generell rådgivningsstilling innen samfunnspolitiske områder og karantene var nødvendig for at ikke tilliten til forvaltningen skulle bli svekket.

5.3.2 Overgang fra politisk ledelse til embete eller stilling i departementene

For en nærmere beskrivelse av gjeldende rett vises det til kapittel 3.3 og kapittel 9. Det gjelder ingen alminnelige regler om karantene og saksforbud for politikeres overgang til statsstillinger, bare for overgang til visse embeter og stillinger i departementene.

Retningslinjene skiller mellom to grupper. Den ene gruppen gjelder overgang til stilling som departementsråd (også assisterende departementsråd), ekspedisjonssjef og informasjonssjef (kommunikasjonssjef). Den andre gruppen omfatter andre, mer underordnede stillingskategorier, hvor departementet kan bestemme tidspunktet for tiltredelse, og dermed også utsatt tiltredelse og mulighet for å begrense arbeidsoppgavene i departementet for en periode på inntil seks måneder. Etter sin art er dette et saksforbud, selv om retningslinjene ikke benytter denne terminologien.

Retningslinjene gjelder ikke for overgang til andre embeter eller stillinger i statsforvaltningen utenfor departementene, som f.eks. leder for et direktorat eller andre sentrale posisjoner.

Retningslinjene er ikke til hinder for kontakt med departementet før tiltredelse etter karantenetidens utløp. Retningslinjene sier tvert imot at vedkommende skal stå til rådighet for departementet i perioden og utføre de oppgaver som departementet til enhver tid pålegger vedkommende. Det er imidlertid en viktig begrensning; vedkommende kan ikke ha kontakt med saker som han eller hun behandlet i sin politiske stilling eller innebære et direkte rådgivningsforhold til den politiske ledelsen. Dette gjelder ikke bare de ovennevnte topplederstillingene og stillingen som kommunikasjonssjef, men også for andre embeter eller stillinger som vedkommende måtte tiltre. Etter departementets oppfatning vil en slik begrensning av embetets eller stillingens arbeidsoppgaver og kontaktflater i stor grad kunne gjøres ut fra arbeidsgivers alminnelige styringsrett, innenfor stillingens grunnpreg.

Karantene fastsettes her automatisk som en direkte følge av selve tiltredelsen i de nevnte embeter og stillinger. Vilkårene går frem av en klausul som blir tatt inn i den kongelige utnevningsresolusjonen for statsråder og statssekretærer og i tilsettingsbrevet for politiske rådgivere, der vedkommende kommer fra en overordnet departementsstilling. Dersom vedkommende blir utnevnt eller tilsatt i et embete eller en stilling vedkommende ikke hadde fra før, vil vilkårene for karantene og saksforbud bli fastsatt i forbindelse med utnevning eller tilsetting.

Praksis når det gjelder overgang fra politisk stilling til embete eller stilling i departementene er begrenset. Et eksempel fra 2005 gjaldt Olje- og energidepartementet, hvor en tidligere avdelingsdirektør ble utnevnt til statssekretær i det daværende Nærings- og handelsdepartementet i 2004. Etter fratreden som statssekretær ved Bondevik regjeringen IIs avgang i 2005 ble hun ilagt det som ble omtalt som et saksforbud, i den form at hun ikke kunne gjeninntre i embetet før 1. januar 2006. Begrunnelsen var at den seksjonen hun ledet arbeidet med et saksområde som ble regnet som meget politisk, og man fant det ikke hensiktsmessig at hun arbeidet i OED de første månedene med ny regjering når strategien og løpet fremover skulle fastlegges.

Utenriksdepartementet skiller seg fra de øvrige departementene på dette området, i den forstand at det er lang tradisjon for å rekruttere til politisk ledelse fra departementets embetsverk. Først og fremst har det vært en rekruttering til statssekretærer og politiske rådgivere, men det har også forekommet til statsrådsembeter.

5.3.3 Embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statstjenesten

5.3.3.1 Praktiseringen av retningslinjene.

Departementet vil gå gjennom praktiseringen av retningslinjene for henholdsvis departementene og den øvrige statsforvaltningen. Informasjon om praktiseringen av disse retningslinjene ble innhentet i møter mellom Evalueringsutvalget og representanter for det enkelte fagdepartement og for de underliggende etatene ved at Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) gjennomførte en spørreundersøkelse ved utsending av et eget spørreskjema (Questback) til et utvalg statlige forvaltningsorganer.

5.3.3.2 Departementene

En del statlige ledere er tatt ut av hovedtariffavtalen i staten etter avtale med hovedsammenslutningene i statlig sektor og ført over i et eget, statlig lederlønnssystem på grunnlag av individuelle avtaler – «lederlønnsavtaler». For disse stillingskategoriene er det utformet standard lederlønnskontrakter, hvor klausul om karantene og saksforbud er tatt inn som en fast del av kontrakten. Etter departementets veiledning til disse kontraktene skal arbeidsgiver vurdere om stillingens karakter tilsier at en karanteneklausul bør tas inn i den aktuelle lederlønnskontrakten. Et flertall av departementene har tatt inn karanteneklausuler for departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer. Dels har dette skjedd ved nyutnevning, dels ved reforhandling av kontraktene.

Evalueringsutvalgets innhenting av informasjon om praksis viste at det hadde vært en ubetydelig overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen fra departementsstillinger med karanteneklausul. Bruk av karanteneklausuler kan synes mest nærliggende i departementer som Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Landbruks- og matdepartementet – «næringsdepartementer». Også for departementer som står for betydelige innkjøp, som Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet eller som utfører viktige kontrolloppgaver overfor privat sektor, som for eksempel Miljøverndepartementet kan bruk av karantene være aktuelt.

Gjennomgangen av departementenes praksis viser at det er betydelige variasjoner mellom departementene. Det er klare forskjeller i hvilken oppmerksomhet retningslinjene har fått i de ulike departementene. Forskjellene viser seg først og fremst ved at det varierer i hvilken grad det ved tilsetting – eller ved senere reforhandling av lederlønnsavtaler – er fastsatt vilkår om karantene og saksforbud ved en senere overgang til stilling eller virksomhet utenfor statsforvaltningen. I de departementer som har innført slike klausuler, gjelder det vanligvis de som er på lederlønnsavtale; departementsråder og ekspedisjonssjefer. Evalueringsutvalget uttalte at det var vanskelig å identifisere noen bestemt praksis for helt eller delvis fritak for karantene og saksforbud, på grunn av det lave antallet overganger til stillinger mv. utenfor statsforvaltningen.

Evalueringsutvalget konstaterer at bevisstheten og oppmerksomheten om regelverket er svært forskjellig mellom departementene. Det er store forskjeller når det gjelder departementenes oppfatning om behovet og begrunnelsen for bruk av karantene og saksforbud for å beskytte opplysninger og bevare tilliten til forvaltningen. Evalueringsutvalget uttaler at:

«På denne bakgrunn finner utvalget det usannsynlig at alle forskjellene bunner i klare overveielser fra det enkelte departements side. Manglende eller begrenset oppmerksomhet kan likevel henge sammen med at det aktuelle arbeidsområdet i mindre grad aktualiserer slike overganger som retningslinjene har for øye, enn arbeidsområder til et annet departement hvor retningslinjene har fått større oppmerksomhet. Utvalget finner det også klart at enkelte departementer har lagt større vekt enn andre for eksempel på å unngå negative følger for rekrutteringen, og dermed vært mer tilbakeholdende med å innta vilkår om karantene eller saksforbud i en tilsettingsavtale. Utvalget finner det likevel klart at dette ikke er tilstrekkelig til å forklare eller begrunne alle forskjellene.»

Etter Evalueringsutvalgets mening er det uheldig med slike tilfeldige variasjoner mellom departementene som ikke lar seg begrunne – enten dette skyldes manglende overveielser i et departement eller ulike overveielser i forskjellige departementer. Evalueringsutvalget stiller spørsmål ved om det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet kunne gjort mer for å sikre en (mer) enhetlig praktisering av retningslinjene. De tilrår at det treffes tiltak for å sikre større bevissthet om regelverket og en mer helhetlig praktisering av det, blant annet i form av en forankring hos departementsrådene i fellesskap, men med departementet som administrativt ansvarlig og med en årlig rapportering fra hvert enkelt departement til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

5.3.3.3 De underliggende etatene

Det er variasjoner også for de underliggende etatene som har svart på spørreundersøkelsen. De fleste opplyser å ha kjennskap til regelverket om karantene og saksforbud, men det er få som har utarbeidet utfyllende retningslinjer. Verken Skatteetaten, Finanstilsynet eller Toll- og avgiftsetaten hadde benyttet seg av de mulighetene som retningslinjene gir til å legge restriksjoner på problematiske overganger. Fiskeridirektoratet, Kystverket, Datatilsynet og Konkurransetilsynet opplyste at de ikke benyttet slike klausuler og at de heller ikke så noe behov for det. Tilsvarende opplysninger og begrunnelser ble gitt fra Husbanken, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Statens lånekasse for utdanning, Mattilsynet og Reindriftsforvaltningen m.fl., se nærmere NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit punkt 9.2.3.4.

For en del direktoratsledere er det i tilsettingsvedtaket tatt inn vilkår om karantene og saksforbud ved en senere overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Om slike vilkår er tatt inn, henger til dels sammen med hvilket departement direktoratet hører inn under. Det er stor variasjon departementene imellom i hvilken grad de har tatt opp bruk av retningslinjene med sine underordnede etater, enten det har skjedd i form av instruks, i styringsdialogen eller på annen måte. Underliggende etater har i liten grad brukt retningslinjene til å ta inn karanteneklausuler i tilsettingsavtalene. Evalueringsutvalget uttaler at deres inntrykk er at de fleste underliggende etater ikke på egen hånd har gitt retningslinjene stor oppmerksomhet. De bemerker imidlertid at de ikke har hatt kontakt med den enkelte, underliggende etat på samme måte som med departementene.

Evalueringsutvalget uttaler avslutningsvis at de finner det sannsynlig at bevisstheten om karanteneregelverket ikke har vært større i underliggende etater enn i departementene. De mener at spørsmålet om å regulere overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen må få større oppmerksomhet også i underliggende etater.

5.4 Behovet for lovregulering

Hvilken rettslig forankring regelverket burde ha ble drøftet i St.meld. nr. 11 (2000–2001) og i St.meld. nr. 23 (2004–2005). For å få et fleksibelt og lite ressurskrevende system, ble det valgt en regulering i individuelle arbeidsavtaler og automatisk karantene for politikere som gikk til embete eller stilling i departementene. Dette hjemles i dag i arbeidsavtale og utnevningsvedtak og tilsettingsbrev for politikerne. Under drøfting i Stortingets familie-, kultur og administrasjonskomité, (Innst.S. nr. 175 (2004–2005), ba komiteen departementet vurdere å foreslå en lovhjemmel for saksforbud. Regjeringen ga den gang uttrykk for at den ikke fant det nødvendig.

Dagens retningslinjer har status som administrative instrukser og har bare virkning internt i statsforvaltningen. Verken forvaltningsrettslig instruksjonsmyndighet eller arbeidsrettslig styringsrett gir adgang til å treffe ensidige beslutninger over arbeidsforholdet til statens embets- og tjenestemenn etter at de har gått ut av statsforvaltningen. Hjemmelen må derfor etableres ved tilsetting eller senere avtale mellom partene.

For politikerne er det ført en konsistent praksis med karanteneklausul som en fast del av vilkårene ved utnevning og tilsetting, mens det for ansatte i de forskjellige departementene, «ut fra forskjellige overveielser og avveininger – eller mangel på det -», slik Evalueringsutvalget uttrykker det, er en nokså forskjellig praksis med å sette slike vilkår. En tilsvarende variasjonsbredde finner man igjen også for ansatte i departementenes underliggende virksomheter.

Karanteneregelverket er ikke kunngjort i Norsk Lovtidend, men er nå tatt inn i Lovdata. Regelverket er for øvrig gjort kjent gjennom Statens personalhåndbok og veiledninger fra det tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Evalueringsutvalget ser det som vesentlig at regelverket er tilgjengelig for allmennheten, fordi en viktig del av begrunnelsen for det er å styrke grunnlaget for tillit til statsforvaltningen og det politiske system. Lovfesting av reglene gir et sikkert hjemmelsgrunnlag for de enkelte elementene i ordningen med karantene og saksforbud, og vil også tjene til å motvirke tilfeldige variasjoner i praktiseringen av regelverket. En lovfesting vil kunne gjøre ordningen noe mindre fleksibel, men det vil avhenge av lovens konkrete utforming. Særlig for lavere stillinger kan detaljerte regler innebære tap av fleksibilitet. Evalueringsutvalget uttaler at: «For lavere stillinger anser utvalget det klart at en lovregulering må innebære en fullmakt til forvaltningsorganet til å vurdere og eventuelt fastsette vilkår om karantene eller saksforbud.»

Et pålegg om karantene og saksforbud innebærer et inngrep i den enkeltes rett til å skifte stilling og arbeid på det tidspunkt vedkommende selv velger. Slike begrensninger kan også føre til at vedkommende taper i konkurransen om ny stilling i forhold til andre søkere som ikke har de samme begrensningene når det gjelder tiltredelsestidspunkt og hvilke oppgaver de kan arbeide med. Slike tyngende plikter må derfor som utgangspunkt ha hjemmel i lov, med mindre de bygger på avtale eller de står i et arbeids- eller tjenesteforhold hvor instruksjonsmyndigheten eller styringsretten gir tilstrekkelig grunnlag.

Arbeidsgivers adgang til å omplassere vedkommende i oppsigelsesperioden ved overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen kan i mange tilfeller være uklart. En nærmere omtale og presisering av denne adgangen er gitt i kapittel 5.1.1 og 9.

Departementet går på denne bakgrunn inn for en lovfesting av regler om karantene og saksforbud for politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen, for politikeres overgang til embete eller stilling i departementene og for embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen.

5.5 Samling av regelverket i en lov

Det daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet sendte 11.oktober 2013 ut høring om «Lov om karantene mv. ved overgang fra politisk stilling i departementene til andre stillinger mv.» og «Forslag til endringer i lov 4.mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn mv.». Forslaget gikk da ut på å samle det nåværende karanteneregelverket i to lover; en lov for politikeres overgang til henholdsvis stillinger mv. utenfor statsforvaltningen og overgang til embete eller stilling i departementene, og bestemmelser om embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen i tjenestemannsloven.

Etter en gjennomgang av høringsinstansenes uttalelser og en ny vurdering har departementet besluttet å fremme forslag om å samle hele karanteneregelverket i én felles lov. Det er flere grunner til dette. For det første er det ikke hensiktsmessig at regulering av forhold som er avgrenset til en forholdsvis liten gruppe splittes opp på flere lover. En oppsplitting gjør det mer krevende å få en god koordinering av regelverkene og innebærer også ekstra utfordringer ved senere revisjoner av lovene.

For det andre er det alt overveiende de samme hensynene som skal ivaretas for de gruppene som lovforslaget omfatter. For de tre situasjonene som lovforslaget tar sikte på å regulere, vil situasjonene før og etter overgang til ny stilling mv. ha mange fellestrekk, og det er for en stor del de samme utfordringer og vurderinger man stilles overfor.

For det tredje er det viktig at det settet av normer som ligger til grunn for de foreslåtte reguleringene samles og behandles som et felles lovforslag. En samling i en lov vil også gi en bedre oversikt for brukerne av loven, så vel profesjonelle brukere som for eksempel advokater, som den enkelte politiker eller embets- eller tjenestemann. En samlet fremstilling vil også gjøre det enklere å sammenligne de forskjellige overgangssituasjonene og de hensynene som legges til grunn for vurderingen av om kriteriene for karantene og saksforbud er oppfylt.