9 Politikeres overgang til embete eller stilling i departementene

9.1 Overgang til ledende departementsstilling

9.1.1 Gjeldende rett

9.1.1.1 Retningslinjer

Retningslinjer for bruk av karantene ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling ble gitt av daværende Moderniseringsdepartementet 4. januar 2005 og iverksatt samme dag.

Etter retningslinjene § 1 første og andre ledd, kan en statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver etter fratreden ikke gjeninntre i departementsstilling som departementsråd, ekspedisjonssjef eller informasjonssjef.

Selv om assisterende departementsråd ikke er nevnt, legger departementet til grunn at dette embetet er omfattet. Med «informasjonssjef» omfattes det som i dag betegnes «kommunikasjonssjef».

Forbudet gjelder, etter § 1 tredje ledd, tilsvarende for tiltredelse i embete eller stilling som politikeren ikke hadde før vedkommende tok på seg det politiske vervet og, etter fjerde ledd, uavhengig av om tiltredelse eller gjeninntreden skjer direkte fra vervet som politiker eller etter en viss tid.

Ved overgang til de nevnte embeter eller stillinger inntrer karantenen automatisk og uten formell beslutning, jf. § 1 første ledd. Karantenen gjelder i seks måneder dersom overgangen skjer til det samme departement som den tidligere politikeren hadde sitt verv, og i tre måneder dersom det er overgang til annet departement.

Selv om forbudet i retningslinjene er omtalt som karantene, er begrepet gitt et annet innhold enn etter gjeldende retningslinjer for politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Etter § 4 andre ledd skal den som underlegges karantene «stå til rådighet for departementet, og utføre de arbeidsoppgaver som departementet til enhver tid pålegger». En karantene innebærer derfor at det aktuelle departementet i karantenetiden har arbeidsgiveransvaret for den tidligere politikeren. Arbeidsoppgavene kan etter § 4 annet ledd likevel ikke vedrøre saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling eller innebære et direkte rådgivningsforhold til ny politisk ledelse.

Etter § 3 kan det gjøres unntak fra den automatiske karantenen dersom «særlig tungtveiende grunner» foreligger. I disse tilfellene kan karantenen oppheves helt eller begrenses. Avgjørelsen ligger under det fagdepartement som tiltredelsen skjer til. Etter ordlyden er det tale om en snever unntaksbestemmelse. Det må foretas en konkret skjønnsmessig vurdering av om de foreliggende grunner er «særlig tungtveiende». Det er ikke gitt noen veiledning om hvilke momenter eller hensyn som skal tillegges vekt, men det klart at de alminnelige regler om saklighet og god forvaltningsskikk gjelder.

9.1.1.2 Bakgrunnsretten

Etter tjenestemannsloven § 1 annet ledd er en embetsmann den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller konstituert av Kongen i sitt embete. Tjenestemann er den som er tilsatt i statens tjeneste, jf. tjenestemannsloven § 1 andre ledd.

Embetsmenn har et sterkere oppsigelsesvern enn tjenestemenn, jf. Grunnloven § 22. Det skilles mellom avsettelige og uavsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 første og andre ledd. Avsettelige embetsmenn kan avskjediges administrativt av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 22 første ledd og tjenestemannsloven § 17 nr. 1 andre punktum. Uavsettelige embetsmenn kan avskjediges ved dom, jf. Grunnloven § 22 andre ledd, jf. tjenestemannsloven § 17 nr. 1 første punktum.

Dersom embets- eller tjenestemann blir utnevnt til statsråd, jf. Grunnloven § 12, eller statssekretær, jf. Grunnloven § 14 vil embetsmannen ikke være omfattet av tjenestemannsloven, jf. tjenestemannsloven § 1 nr. 1. Politiske rådgivere er også unntatt fra tjenestemannsloven, jf. forskrifter til tjenestemannsloven § 1.

Det er vanlig å gi permisjon fra embetet i slike tilfeller, jf. «Håndbok for politisk ledelse» (september 2013) punkt 3.

«3.2 Permisjon for å tiltre politisk stilling

Arbeidstakere som tiltrer stilling i politisk ledelse har ikke lovfestet krav på permisjon. Arbeidsgiver avgjør om det skal gis permisjon.

Spesielt om statstilsatte

For statstilsatte som går over i stillinger som regjeringsmedlemmer og statssekretærer, vil permisjonsspørsmål vurderes ved utnevnelsen. I samsvar med gjeldende praksis vil det bli regulert i den kongelige resolusjonen, og det er vanlig at stillingene holdes åpne for dem, så lenge de er regjeringsmedlemmer og statssekretærer.

For politikere som har permisjon fra stillinger som informasjonssjef, ekspedisjonssjef eller departementsråd i et departement gjelder det særlige regler om karantene ved tilbakevending til stillingen, jf. kapittel 16.2.1.

Også statstilsatte som går over i stillinger som politiske rådgivere har ofte fått permisjon.

En permisjon kan imidlertid anses for å være uforenlig med arbeidet i den politiske ledelse, slik at vedkommende i praksis må si opp sin stilling.»

Hvert departement ledes av en statsråd. Etter regjeringsinstruksen og Grunnloven § 14 betegnes statsrådssekretæren som statssekretær. Statssekretæren er en politisk embetsmann og fratrer sammen med statsråden, jf. Grunnloven §§ 22 første ledd, 23 første ledd og 62 andre ledd. Statssekretæren har ikke konstitusjonelt ansvar. De politiske rådgiverne utfører de oppgavene de blir pålagt av statsråden.

Et departement omfatter flere avdelinger som ledes av hver sin ekspedisjonssjef. Departementsråden er den høyeste faste embetsmannen i departementet. I hver avdeling kan det være flere avdelingsdirektører som er embetsmann. Embetet som underdirektør er gradvis bortfalt i departementene og erstattet av tjenestemannsstillinger som fagdirektør og rådgiverstillinger.

Statsråden har det politiske ansvaret for departementet og vil ofte delegere administrative spørsmål til embetsverket. Eksempel på at statsråden har delegert visse beslutninger fremgår av reglement for personalforvaltningen i departementene, som er fastsatt i kgl. res. 25. september 1998 og trådte i kraft 1. november 1998.

9.1.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget foreslår å videreføre dagens ordning med automatisk karantene for politikeres overgang til stilling som departementsråd, ekspedisjonssjef og informasjonssjef i departementsstillinger. Evalueringsutvalget foreslår videre at karantenetiden skal variere, avhengig av om overgang er til samme departement som politikeren hadde sitt verv, eller til annet departement og foreslår å videreføre den varighet som er satt i dagens retningslinjer.

Evalueringsutvalget foreslår videre å opprettholde hjemmelen til å begrense eller oppheve karantenen dersom «særlig tungtveiende grunner» tilsier det. Når det gjelder nyansettelse i departementsstillinger, foreslår Evalueringsutvalget å videreføre dagens ordning med utsettelse av tiltredelsestidspunktet til etter karanteneperioden.

9.1.3 Departementets høringsforslag

I NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit heter det:

«Utvalget vil fremheve at der er andre grunner til å ha begrensninger ved overgang fra politisk ledelse til departementsstilling enn ved overgang fra en politisk stilling til stilling utenfor statsforvaltningen. Ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling er det rollefordelingen mellom politisk ledelse og embetsverket, arbeidsordningen innen embetsverket og hensynet til en ny, politisk ledelse som kan tale for visse begrensninger. Hensynet til å motvirke at fordeler utenfra kan påvirke en politikers myndighetsutøving eller at overgangen gir uberettigede fordeler til noen privat part, eller skaper risiko for misbruk av informasjon, gjør seg ikke gjeldende ved overgang til departementsstilling.»

Departementet er enig i denne vurderingen. Det er viktig å opprettholde skillet mellom politikk og embetsverk og at allmennheten oppfatter at sentralforvaltningen tar de nødvendige forholdsregler for å opprettholde dette skillet.

Utredningen peker videre på at en viss karantenetid ved overgangen bidrar til å markere at man snakker om to forskjellige roller. En slik venteperiode mellom to stillinger vil også gjøre det lettere for den tidligere politikeren selv å legge til grunn en ny rolleforståelse i departementsstillingen. Den nye politiske ledelsen må ha tillit til sitt embetsverk, og at de rådene den får bygger på et nøkternt faglig grunnlag og ikke er basert på politiske valg eller strategier til den tidligere politiske ledelsen. Et visst tidsmessig skille mellom slike roller og funksjoner vil dermed bidra til å styrke politikernes tillit til sitt embetsverk, enten det er snakk om overgang innen samme departement eller til et annet departement.

Bortsett fra de høyeste embetene og stillingen som informasjonssjef er det, etter dagens retningslinjer, ikke anledning til å ilegge karantene ved overgang til andre embeter eller stillinger i departementet. En departementsansatt som allerede har en karanteneklausul i sin arbeidskontrakt vil kunne pålegges en karantene med hjemmel i kontrakten. For andre er dette i dag ikke mulig. Etter departementets vurdering vil det derfor i noen tilfeller, når tungtveiende grunner tilsier det, kunne være behov for å ilegge karantene også ved overgang til andre embeter og stillinger i departementet for en periode på inntil tre måneder. Stillingen som informasjons- eller kommunikasjonssjef er omfattet av dagens regler, og tilsvarende regler foreslås videreført i loven. Det kan også være behov for karantene for andre ansatte i departementet, dersom deres ansvar eller arbeidsoppgaver innebærer at de vil komme i et nært rådgivningsforhold til den politiske ledelsen.

Lovforslaget bygger i all hovedsak på de gjeldende retningslinjer, men med noen presiseringer. Som tidligere gjelder retningslinjene de øverste ledende stillingene i departementet; departementsråd og nå også assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef og informasjons- eller kommunikasjonssjef. Dette er embeter og stillinger som har innflytelse på departementets virksomhet til enhver tid og de står i et direkte rådgivningsforhold til den politiske ledelsen.

Som i dag vil det fortsatt være behov for at en tidligere politiker, ved gjeninntreden, utnevning eller tilsetting i nytt embete eller stilling, får en automatisk karantene. Karantenetiden bør fortsatt være seks måneder ved tiltredelse i samme departement som politikeren hadde sitt virke, men tre måneder dersom vedkommende tiltrer embete eller stilling i et annet departement.

Det foreslås en lovbestemt og automatisk karantene. I noen tilfeller kan det være behov for å begrense eller oppheve en slik karantene, dersom særlig tungtveiende grunner tilsier det, jf. lovutkastet § 10. Etter dagens regler kan Kongen begrense eller frita vedkommende for karantene, dersom tungtveiende grunner tilsier det. Departementet vil foreslå at myndigheten til å frita eller begrense karantene etter dette punkt, legges til fagstatsråden, jf. lovforslaget § 10 tredje ledd.

9.1.4 Høringsinstansenes syn

Etter den siste høringsrunden er det bare Akademikerne som har uttalt seg om forslaget. Akademikerne stiller seg positive til departementets forslag om lovfesting av karantene for politikeres overgang til de øverste stillinger i departementene. De støtter en videreføring av ordningen med automatisk karantene og karantenens varighet for tiltredelse eller gjeninntreden i samme eller annet departement. De støtter videre forslaget om muligheten for å gjøre unntak fra karantenen der særlig tungtveiende grunner tilsier det, og at avgjørelsen skal ligge under fagstatsråden i vedkommende departement.

9.1.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering er en karantene for tidligere politikeres overgang til de øverste embeter og stillinger i departementene nødvendig for å skape klare skiller mellom de forskjellige rollene for politikerne og for embetsverket. Departementet er enig i Evalueringsutvalgets forslag om å videreføre dagens retningslinjer om en automatisk karantene for de øverste embeter og stillinger i departementene.

Embets- og tjenestemenn i departementene skal være lojale overfor den til enhver tid sittende regjering og den politikken som regjeringen fører. Politisk ledelse er avhengig av tillit til at embetsverket gir råd på faglig grunnlag og at rådgivningen ikke bygger på egne politiske standpunkter. Politikere, embetsmenn og tjenestemenn har forskjellige roller, og en karantene vil i slike tilfeller være nødvendig for å skape et tidsmessig skille mellom de forskjellige rollene.

Gjeldende retningslinjer og lovutkastet forutsetter at en politiker som ilegges karantene ved overgang til departementet, skal stå til disposisjon for departementet for andre arbeidsoppgaver. Det kan stilles spørsmål om det er naturlig å betegne vedkommendes situasjon som å være i karantene når han eller hun har tiltrådt embete eller stilling, men midlertidig har et annet ansvar og arbeider med andre oppgaver, slik det er gjort i dagens retningslinjer. Forholdet er åpenbart et annet enn for både politikere, embetsmenn og tjenestemenn som går til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen. Karantene for disse gruppene innebærer et klart forbud mot å tiltre stilling eller starte opp næringsvirksomhet. I lovforslagets formulering til definisjon av karantene presiseres det at definisjonen kun tar sikte på overgang til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen.

Departementet foreslår derfor at termen karantene ikke benyttes der vedkommende faktisk tiltrer og har en plikt til å stå til disposisjon for departementet. Lovforslaget presiserer i stedet innholdet i hva restriksjonene innebærer.

Restriksjoner vil etter departementets forslag ikke innebære at tiltredelse utsettes. Konsekvensen av dette er at arbeidsgivers alminnelige styringsrett består. Selv om reglene om politikeres overgang til de øverste embeter og stillinger i departementet i en viss utstrekning vil kunne forankres i tjenestemannsloven § 12, vurderer departementet at en lovfesting vil bidra til å skape større forutberegnelighet for den fratredende politikeren og styrke tilliten mellom politikere og embetsverket. Departementet anser videre at bestemmelsene etter gjeldende retningslinjer, og etter lovforslaget rekker noe videre enn den alminnelige styringsretten som følger av tjenestemannsloven § 12 og at en lovhjemmel vil være nødvendig for å klargjøre dette.

Evalueringsutvalget bemerket at dagens retningslinjer ikke er bindende for tilsettingsmyndigheten. Departementet er likevel ikke kjent med tilfeller der retningslinjene ikke er fulgt. Restriksjonene er inngripende vedtak og bør forankres i de organer som ellers treffer vedtak på tjenestemannsrettens område.

Departementets forslag innebærer få realitetsendringer. Det er imidlertid gjort en del presiseringer. Forslaget presiserer uttrykkelig at loven, i tillegg til departementsråd og ekspedisjonssjef, nå omfatter overgang til stilling som assisterende departementsråd. På grunn av endring i stillingsbetegnelsen, er informasjonssjef erstattet med kommunikasjonssjef. Ordningen med at restriksjonene inntrer automatisk videreføres, se lovforslagets § 10 første og andre ledd. Etter departementets forslag innebærer restriksjonene et forbud mot å utøve stillingens funksjoner, mot å stå i direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse og mot å ha arbeidsoppgaver som vedrører saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling. Vedkommende bør heller ikke benytte den aktuelle embets- eller stillingstittelen i perioden. Begrunnelsen er at embetene og stillingene nevnt i forslagets § 10 første ledd generelt har stor innflytelse på departementenes virksomhet til enhver tid, og at de i kraft av embetet eller stillingen står i et direkte rådgivningsforhold til den politiske ledelsen.

Departementet vurderer at behovet for restriksjoner vil være mindre der overgangen skjer til annet departement enn til samme departement. Det foreslås derfor å videreføre en varighet på forbudene på seks måneder der overgangen skjer til samme departement, og tre måneder der overgangen skjer til annet departement.

Adgangen til å gjøre unntak fra de automatiske restriksjonene, der særlig tungtveiende grunner foreligger, videreføres. Unntaksregelen er snever og retter seg særlig mot tilfeller hvor begrunnelsen for den automatiske restriksjonen ikke får anvendelse på forholdet. Det kan videre tenkes situasjoner hvor viktige offentlige hensyn taler for å gjøre unntak, og der arbeidsgivers alminnelige styringsrett er tilstrekkelig til å avdempe konsekvensene av unntaket.

Det vises for øvrig til lovforslagets § 10 og merknaden til denne bestemmelsen.

9.2 Overgang til andre departementsstillinger

9.2.1 Gjeldende rett

Politikere som tiltrer eller gjeninntrer i andre stillingskategorier i departementet enn i embete som departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjef eller i stilling som informasjonssjef, kan få begrensninger i sitt arbeidsforhold i forbindelse med overgangen fra vervet som politiker. Beslutningsmyndigheten etter retningslinjene § 2 siste punktum, kan legges hos departementsråden i det enkelte departement.

Det fremgår av retningslinjene § 1 fjerde ledd, at det kan treffes beslutning om at vedkommende ikke skal ha oppgaver som kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse i en periode på inntil seks måneder. Beslutningen innebærer i realiteten et saksforbud selv om den betegnelsen ikke er benyttet, og har en mer begrenset rekkevidde enn den automatiske karantenen for overgang til de ledende administrative stillingene i departementet, se retningslinjene § 4 andre ledd.

Et eksempel på gjeninntreden som har forekommet i praksis, er at en avdelingsdirektør i et departement ble beskikket som statssekretær, innenfor samme område som vedkommende hadde arbeidet med i departementet.

9.2.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget konkluderer med at det er behov for karanteneregler for politikere ved gjeninntreden eller tiltredelse i departementene. Evalueringsutvalget viser til sitt generelle inntrykk om at de gjeldende retningslinjene om overgang fra politisk stilling til departementsstilling blir fulgt i tilfeller hvor de er aktuelle, og at regelverket er tilfredsstillende. Dette gjelder også regler om saksforbud for stillinger som ikke er av ledende karakter i departementet, som for eksempel for avdelingsdirektør, underdirektør og ansatte i informasjonsenheten. Alle disse vil normalt gi råd til og ha jevnlig kontakt med den politiske ledelsen. Evalueringsutvalget viser til at avdelingsdirektører i et departement «har nokså bestemmende innflytelse på embetsverkets tilrådinger og utredninger innenfor det fagområdet som hører til stillingen.»Evalueringsutvalget foreslår derfor at det åpnes opp for at det kan ilegges karantene på inntil tre måneder også ved overgang til lavere departementsstillinger, dersom det er nødvendig for å ivareta hensynet til statsforvaltningen og det politiske systemet.

Når det gjelder tilfelle hvor det er snakk om en ny tiltredelse kan spørsmålet om rollekonflikt søkes løst ved at tidspunktet for tiltredelse settes til et passende langt tidsrom etter fratreden fra det politiske embetet eller stillingen. En senere tiltredelse vil selvsagt ha lønnsmessige konsekvenser.

Evalueringsutvalget foreslår å videreføre ordningen med at enkeltavgjørelser om overgang til departementsstillinger fra en politisk stilling fortsatt bør treffes av fagdepartementet for departementsstillingen, og at beslutningen ikke legges til et uavhengig organ.

Evalueringsutvalget foreslår å opprettholde gjeldende retningslinjer som gir vedkommende krav på den lønn som departementsstillingen gir mot å «stå til rådighet» for departementet. Evalueringsutvalget legger vekt på at departementet da kan pålegge vedkommende passende arbeidsoppgaver, herunder mulighet for å pålegge at vedkommende arbeider i underliggende eller tilknyttede etater. Evalueringsutvalget viser til at den tidligere politikeren ikke kan tildeles oppgaver som vedkommende hadde til behandling i sin politiske stilling, og vedkommende må ikke kunne ha et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. Evalueringsutvalget anser at det er hensiktsmessig at reguleringen av arbeidsoppgaver bestemmes av departementsråden i det departementet der gjeninntreden eller tiltredelse skjer. Evalueringsutvalget viser til at statsråden også kan treffe beslutningen.

For tiltredelse i ny stilling viser Evalueringsutvalget til at arbeidssøkeren må være klar over at lønn ikke kan gis før tiltredelsen.

Evalueringsutvalgets vurdering er at reglene ikke bør gjelde ved overgang til statsstillinger utenfor departementene. Dette begrunnes med at det ikke er tale om noen løpende intern rådgivning overfor politikerne som er tilfellet for departementsstillinger.

9.2.3 Departementets høringsforslag

Ved overgang til et annet embete eller stilling i departementet enn de som er nevnt i lovutkastet § 10 første ledd, kan departementet bestemme at vedkommende, i en periode på inntil seks måneder etter fratredelse fra vervet, ikke skal ha oppgaver som medfører at vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse, jf. lovutkastet § 11 første ledd. Dette er en videreføring av dagens retningslinjer.

Departementet er enig med Evalueringsutvalget i at det også kan være behov for å ilegge karantene for andre stillinger enn de som er nevnt ovenfor. Det vil være mest aktuelt for andre embetsstillinger, eksempelvis avdelingsdirektør, underdirektør og ansatte i informasjons- og kommunikasjonsenheten. Dette gjelder dersom disse har jevnlig kontakt med – og er rådgivende for – den politiske ledelsen som en vesentlig del av de løpende arbeidsoppgavene. Enkelte, men ikke enhver gjeninntreden, kan løses ved at vedkommende er utnevnt eller tilsatt i departementet som sådan, og dermed midlertidig kan plasseres i tilsvarende stilling i en annen avdeling eller seksjon. Disse forholdene tilsier at en her bør ha en sikkerhetsventil.

På denne bakgrunn foreslår departementet at fagdepartementet, når tungtveiende grunner tilsier det, kan ilegge vedkommende en karantene på inntil tre måneder, dersom det anses nødvendig for å ivareta tilliten til statsforvaltningen og det politiske systemet, jf. lovutkastet § 11.

9.2.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene, med unntak av Akademikerne, har ikke gitt merknader til utvalgets forslag. Akademikerne støtter forslaget om karantene for overganger fra politisk stilling til departementsstilling. De viser til at det overordnede formålet er å styrke tilliten til det politiske systemet og tilliten til forvaltningen, men skriver følgende: «Samtidig er det viktig at reglene ikke strekker seg lenger enn påkrevet og at det er en rimelig balanse mellom de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.»

Akademikerne mener at det ikke er behov for å lovfeste arbeidsgivers styringsrett for å unngå at den tidligere politikeren kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. De ser at det kan være aktuelt å pålegge karantene ved overgang til annen departementsstilling, men at det må gå klart frem av forarbeidene hva som anses som tungtveiende grunner. Akademikerne mener også at det ikke må åpnes opp for mulighet for å fastsette et utsatt tiltredelsestidspunkt fordi det har lønnsmessige konsekvenser. Akademikerne mener det vil være helt urimelig at den som må betale kompensasjon ved ileggelse skal kunne unngå dette ved å fastsette et utsatt tiltredelsestidspunkt.

Akademikerne støtter forslaget om at det er departementet som kan ilegge karantene på seks måneder til visse ledende departementsstillinger og tre måneder ved stilling i et annet departement. De mener at forvaltningsloven må gjelde og at det må fastsettes en frist for avgjørelsen. Akademikerne foreslår at det skal være klageadgang til Karanteneutvalget.

9.2.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at etter fratreden som politiker vil vedkommende ved gjenninntreden på nytt være omfattet av tjenestemannsloven. Tjenestemannsloven § 12 første punktum fastsetter at «embetsmann ved regjeringens kontorer», dvs. embetsmann som er utnevnt i et departement eller ved Statsministerens kontor, er omfattet av plikten til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. En departementsembetsmann må finne seg i å bli flyttet til en annen avdeling, seksjon mv. i samme departement, dersom det er et saklig grunnlag for dette. I perioden med saksforbud vil det være saklig å ilegge vedkommende en begrensning i arbeidsoppgavene for å unngå at han eller hun står i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. Det innebærer at vedkommende ikke kan arbeide med sakstyper som han eller hun arbeidet med som politiker. Departementet har plikt til å finne andre passende oppgaver for vedkommende i karanteneperioden. I konkrete tilfelle kan det også være saklig grunn for å flytte vedkommende til en annen fagavdeling, eventuelt også til en underliggende virksomhet.

Etter departementets oppfatning kan det diskuteres om de gjeldende retningslinjer gir rom for en omdisponering med hensyn til ansvar, arbeidsoppgaver og fysisk eller geografisk plassering, som går ut over den såkalte «grunnpregstandarden». Departementet vurderer det slik at lovforslaget om bruk av saksforbud ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling, må anses å hjemle en noe videre rett til endringer i arbeidsoppgaver mv. enn det som ellers gjelder. Etter lovforslaget forutsettes den tidligere politikeren å ha en plikt til å utføre de arbeidsoppgaver som departementet til enhver tid bestemmer, jf. lovforslaget §§ 10 og 11. Persongruppen som er omfattet av disse retningslinjene vil kunne være både embetsmenn og tjenestemenn, for eksempel informasjonsmedarbeidere. Departementet mener det er nødvendig at loven gir en nærmere presisering av departementenes omdisponeringsadgang i forbindelse med at politikere tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling i departementene. En beslutning om omdisponering må for øvrig treffes under hensyn til de alminnelige normer for saklighet og god forvaltningsskikk.

Departementet foreslår å følge opp forslaget fra Evalueringsutvalget om å videreføre dagens retningslinjer i loven slik at departementet kan bestemme at den tidligere politikeren, i en periode på inntil seks måneder etter fratreden, ikke skal ha oppgaver som medfører at vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse, jf. lovforslaget § 11. Dette innebærer i realiteten et saksforbud og gjelder for de stillingene eller embetene som ikke er ledende departementsstillinger. Det vil antakelig være mest aktuelt for andre embetsstillinger, eksempelvis avdelingsdirektør, underdirektør og ansatte i informasjons- og kommunikasjonsenheten. Forutsetningen er at de som en vesentlig del av sine arbeidsoppgaver har jevnlig kontakt med, og er rådgivende overfor, den politiske ledelsen.

Departementet viser til at selv om det i praksis er svært få tilfeller av slike overganger fra politisk embete eller stilling til departementsstilling, må det legges stor vekt på at embetsverket skal være nøytralt i sitt virke og lojale mot den til enhver tid sittende regjering. For at allmennheten skal ha tillit til at embetsverket gir politikerne råd på faglig grunnlag, og ikke gir råd knyttet til eget politisk syn, må man ha klare regler for slike overganger. Den foreslåtte bestemmelsen vil medvirke til gode prosesser og bidra til å sikre den arbeidsordning som skal være mellom politisk ledelse og embetsverket.

Enkelte, men ikke alle overganger fra politisk embete eller stilling, kan løses ved at vedkommende midlertidig plasseres i tilsvarende stilling i en annen avdeling eller seksjon. Der hvor et saksforbud ikke er tilstrekkelig vil det være behov for å sette strengere begrensninger i de funksjoner vedkommende kan gå inn i og i hvilke sammenhenger.

På denne bakgrunn foreslår departementet at fagdepartementet, når tungtveiende grunner tilsier det, i inntil tre måneder kan ilegge vedkommende slike begrensninger som følger av lovforslagets § 10.

Begrunnelsen for å ilegge en så sterk begrensning i funksjoner og oppgaver kan være at et saksforbud etter lovforslagets § 11 kan være vanskelig å etterleve, og at hensynet til en avklart rollefordeling veier så tungt at den tidligere politikeren ikke bør inneha stillingens funksjoner før det har gått tre måneder. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget som ligger i § 10 om automatiske restriksjoner ved overgang til de ledende departementsstillingene.

I slike saker må det foretas en konkret vurdering og avveining av ulike hensyn. Generelt vil hensynet til departementet og den nye politiske ledelsen måtte veie tyngre enn hensynet til at den tidligere politikeren skal være fri for restriksjoner i sine arbeidsoppgaver i departementet. Det er særlig i tilfeller der politikeren går fra embete i departementet med ansvar for et fagområde, for deretter å være politiker og så vender tilbake til samme embete, at det bør vurderes å ilegge så omfattende begrensninger. Likeledes vil det eksempelvis kunne være vanskelig å finne en annen løsning for en informasjonsrådgiver som har arbeidet tett med tidligere politisk ledelse. Her, som etter lovforslagets § 6, vil det være naturlig å se om det foreligger en klar eller nær forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområde og de oppgaver og ansvar vedkommende vil ha i departementet. Hensynet til å sikre et nøytralt embetsverk må veie tungt i vurderingen.

Innenfor den fastsatte perioden på inntil tre måneder gjelder også reglene for tilfeller der den tidligere politikeren ikke har permisjon fra en departementsstilling med direkte overgang til den aktuelle stillingen, men hvor han eller hun har søkt en stilling eller embete og skal tiltre på et senere tidspunkt. I slike tilfeller kan det være aktuelt å vurdere et senere tidspunkt for tiltredelsen for å unngå rollekonflikt, men det er også adgang til å la vedkommende tiltre mot å stå til rådighet for spesielle oppdrag i en periode tilsvarende det som gjelder for dem som gjeninntrer i stillingen eller embetet.

For noen stillingstyper vil det kunne foreligge begrensninger knyttet til muligheten for å inneha bistillinger, bierverv, styreverv eller andre lønnede oppdrag både for dem som gjeninntrer og tiltrer. Bestemmelser om dette som er fastsatt i Hovedtariffavtalen i staten 1.1.4.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 11 og merknaden til denne bestemmelsen.

9.3 Lønn

9.3.1 Gjeldende rett

Den som får karantene skal motta stillingens lønn i karanteneperioden, jf. retningslinjene § 4. Med stillingens lønn menes lønnen vedkommende har krav på i sitt embete eller stilling i departementet etter hovedtariffavtalen i staten. Statens hovedtariffavtale § 2 definerer hva lønn er. For dem som er tatt ut av hovedtariffavtalen og som følger lederlønnsordningen i staten, vil den avtalte lønnen fremgå av kontrakten.

9.3.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget foreslår å opprettholde gjeldende retningslinjer som gir vedkommende krav på den lønn som departementstillingen gir, mot å stå til rådighet for departementet. Evalueringsutvalget viser til at det, som nå, vil innebære at departementet kan pålegge vedkommende passende arbeidsoppgaver.

Når det gjelder tiltredelse i ny stilling, kan det etter vanlige rutiner fastsettes et tidspunkt som ligger så lang tid etter fratreden fra den politiske stillingen, at de dekker den fastsatte ventetiden. Departementet skal sørge for at den tidligere politikeren er gjort kjent med at en slik fremgangsmåte kan bli brukt. Evalueringsutvalget viser til at en slik fremgangsmåte er naturlig der vedkommende selv ønsker frihet i tiden frem til tiltredelsen og dermed ikke stå til rådighet for departementet i mellomperioden.

9.3.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslår at den som blir ilagt en karantene vil stå til rådighet for departementet for andre arbeidsoppgaver, og motta stillingens lønn i karanteneperioden. Dersom vedkommende mottar lønn eller arbeidsvederlag for verv eller andre oppdrag i denne perioden, skal dette gå til fradrag i lønnen, jf. lovutkastet § 12.

9.3.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne, som er den eneste høringsinstansen som har uttalt seg om dette, er enige i at den som ilegges karantene skal få lønn for stillingen, mot å stå til rådighet for departementet for andre oppgaver. De mener at det vil være urimelig at det skal gjøres fradrag i lønn for annen stilling, verv eller oppdrag i ventetiden. «Lønnen er en kompenasjon for den ulempen det er å bli ilagt en ventetid.» De har uttrykt motstand mot forslaget om at det skal være adgang til å fastsette et utsatt tiltredelsestidspunkt. De mener det er helt urimelig at den som må betale kompensasjon ved ileggelse av ventetid helt skal kunne unngå dette ved å fastsette utsatt tiltredelsestidspunkt.

9.3.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets oppfatning følger det av statens tariffavtaler, eventuelt av lederlønnskontrakt, at den som har permisjon fra et departement, har rett til embetets eller stillingens lønn ved gjeninntreden. Dette vil også gjelde for den som tiltrer nytt embete eller stilling i departementet og blir ilagt restriksjoner i den forbindelse. Departementets forslag innebærer at den som blir ilagt restriksjoner etter lovforslagets §§ 10 og 11 skal stå til rådighet for departementet for andre arbeidsoppgaver. Dersom vedkommende opptjener eller mottar lønn eller vederlag for verv eller andre oppdrag i perioden, skal dette gå til fradrag i lønnen, jf. lovforslaget § 12. Departementet mener at det bare kan gjøres fradrag for arbeidsvederlag, men ikke for andre inntekter som vedkommende mottar, for eksempel som følge av kapitalavkastning eller styreverv i borettslag, idrettslag eller lignende. Departementet vil utarbeide standard meldingsskjema som kan benyttes i slike tilfeller og gi veiledning for å sikre lik praksis knyttet til dette.

Departementet peker på at det i slike tilfeller utvetydig må slås fast at vedkommende står til rådighet for departementet og dermed er omfattet av departementets alminnelige arbeidsgiveransvar.

For tilfeller som gjelder tiltredelse i en ny stilling eller embete vil departementet måtte foreta en konkret vurdering med hensyn til tidspunktet for tiltredelse i dialog med den som skal tilsettes eller utnevnes.

Det vises for øvrig til lovforslaget § 12 og merknaden til denne bestemmelsen.

9.4 Saksbehandlingsregler

9.4.1 Gjeldende rett

Avgjørelse om karantene og saksforbud for tidligere politikere som går til departementsstilling er ikke et enkeltvedtak. Det er det enkelte departement som er ansvarlig for å forvalte retningslinjene, og det er statsråden i det enkelte departement som tar beslutning. Det skal foreligge en skriftlig og begrunnet beslutning.

9.4.2 Evalueringsutvalgets forslag

Evalueringsutvalget viser til at enkeltavgjørelser ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling treffes av fagdepartementet der vedkommende har sitt arbeidsforhold. Det gjelder enten det er spørsmål om å frita for ventetid (karantene) ved overgang til en lederstilling, eller regulere og begrense arbeidsoppgavene ved overgang til en departementsstilling på lavere nivå. Evalueringsutvalget mener at disse overgangene, og aktuelle arbeidsoppgaver for de fratrådte politikerne, bør ses i sammenheng med personelldisponering i fagdepartementet generelt. Det gjelder ikke minst for Utenriksdepartementet, der rotasjonsprinsippet medfører en fortløpende revurdering av personelldisponeringen. Evalueringsutvalget mener at enkeltavgjørelser om overgang til departementsstilling fra en politisk stilling fortsatt bør treffes av fagdepartementet for departementsstillingen, og ikke legges til et uavhengig utvalg.

9.4.3 Departementets høringsforslag

Departementet la i høringsbrevet til grunn at forvaltningsloven gjelder så langt den passer, og at det må fastsettes egne regler om reaksjoner ved overtredelse.

9.4.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter forslaget om at det er fagdepartementet som kan ilegge ventetid ved overgang til annen departementsstilling. De mener at det bør fremgå at forvaltningsloven gjelder for slike vedtak. De viser også til at det må fastsettes en frist for å avgjøre om det vil bli ilagt karantene. De foreslår at det bør være klagerett til Karanteneutvalget.

9.4.5 Departementets vurderinger og forslag

Av hensyn til likhet for loven mener departementet at også departementsembetsmenn og tjenestemenn bør ha rett på ny vurdering. Departementet foreslår å lovfeste at politikere som går over til ledende embeter eller stilling i departementene vil få en automatisk begrensning i funksjoner og oppgaver med hjemmel i lov, men med mulighet for fritak etter beslutning av det aktuelle fagdepartementet, jf. lovforslaget § 10 tredje ledd. Departementet mener at dersom en tidligere politiker ikke etter søknad får fritak fra de pålagte begrensningene, bør vedkommende gis rett til ny vurdering.

Når tungtveiende grunner tilsier det, kan departementet ilegge politikeren tilsvarende begrensninger i funksjoner og oppgaver i inntil tre måneder ved overgang til andre embeter og stillinger. Her vil man eventuelt treffe slikt vedtak etter en skjønnsmessig vurdering, i motsetning til de automatiske begrensningene ved overgang til embete som departementsråd mv. Beslutning om at vedkommende, ved overgang til andre embeter eller stillinger i departementet, ikke skal ha bestemte oppgaver eller komme i et rådgivningsforhold til politikerne (et rent saksforbud), kan besluttes av departementet etter en skjønnsmessig vurdering, jf. lovforslaget § 11. Også for disse tilfellene bør det åpnes opp for ny vurdering. Politikeren skal stå til rådighet for departementet og utføre de arbeidsoppgaver som departementet til enhver tid pålegger vedkommende, jf. lovforslagets § 11.

Departementet foreslår at det er statsråden som tar beslutningen om eventuelt fritak eller begrensning av den perioden vedkommende er underlagt restriksjoner, med adgang til å delegere til departementsråden, jf. lovforslaget § 10 hvor det fremgår at departementet tar beslutning. Tilsvarende må gjelde også for vedtak om omfattende begrensninger eller saksforbud for andre departementsstillinger, jf. lovforslaget § 11 siste punktum. En ny vurdering bør foretas av statsråden.