6 Internasjonale føringer og utenlandsk regelverk

6.1 Innledning

Internasjonalt blir regler om karantene ved fratreden fra stilling eller verv i det offentlige sett i sammenheng med integritetsregelverk generelt. Integritetsregelverket anses å være et selvstendig virkemiddel for å styrke allmennhetens tillit til den offentlige forvaltning og en viktig del av arbeidet med å forebygge korrupsjon.

I dette kapittelet behandles først internasjonale føringer i spørsmålet om regulering av offentlig ansattes overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Dernest behandles enkelte andre staters interne regelverk for overganger fra stillinger i statsforvaltningen.

Det er få internasjonale rettskilder som direkte regulerer spørsmålet om politikere, embets- og tjenestemenns overgang fra stilling i statsforvaltningen. Selv om det er en økende tendens internasjonalt til å regulere integritetsnormer, herunder regler om karantene, har de nordiske landene i liten grad fulgt denne utviklingen. I de tilfellene der overgang fra stilling i statsforvaltningen er regulert, har stater heller ikke valgt ensartede løsninger, verken i spørsmålet om hvilken form spørsmålene reguleres i, for hvilke persongrupper reglene gjelder, hvilke overganger reglene gjelder for, hvilken varighet restriksjonene har eller hvilke konsekvenser brudd på reglene får.

6.2 Internasjonale føringer

Med hjemmel i artikkel 15 i Europarådets statutter, vedtok Europarådets ministerråd 11. mai 2000, rekommandasjon R (2000) 10. Rekommandasjonen er ikke folkerettslig bindende i snever forstand. Den oppfordrer medlemsstatene, i henhold til nasjonal rett, til å vedta etiske retningslinjer for offentlig ansatte basert på Europarådets vedlagte modell. Rekommandasjonen er gitt i henhold til handlingsplanen mot korrupsjon vedtatt av Europarådets parlament i 1997.

Etter artikkel 1 gjelder retningslinjene for enhver person som er ansatt i offentlig forvaltning og kan gjøres gjeldende for personer ansatt av private organisasjoner som utøver offentlig myndighet. Retningslinjene gjelder etter art. 1(4) ikke for medlemmer av regjeringen. Det anbefales at retningslinjene tas inn som del av ansettelsesavtalen til offentlige tjenestemenn, se art. 2(2) jf. art. 28(2) og 28(3). Retningslinjenes formål er etter art. 2 å styrke integriteten til forvaltningen og dens embets- og tjenestemenn ved å forebygge interessekonflikter gjennom anvendelse av prinsippene om legalitet, nøytralitet, lojalitet og saklighet.

Retningslinjene regulerer, for det første, forhold tilknyttet tilsettingsprosessen, herunder om avklaring av forhold som kan føre til interessekonflikter. For det andre, forhold i tilknytning til den offentlig ansattes utførelse av arbeidsoppgavene for det offentlige, herunder regler om taushetsplikt, habilitet og mottak av gaver. For det tredje, forhold knyttet til perioden etter endt arbeidsforhold, herunder regler om representasjonsforbud. Artikkel 26 regulerer overgang til stilling utenfor offentlig forvaltning. Artikkel 26, 3. ledd anbefaler et forbud for offentlig ansatte mot å representere en aktør i saker hvor den offentlig ansatte handlet på vegne av eller ga råd til forvaltningen, og som ville gitt aktøren en konkret fordel. Artikkel 26, 5. ledd pålegger den ansatte en generell plikt til å overholde enhver regel som gjelder tiltredelse i nye stillinger etter fratreden fra stilling i offentlig forvaltning. Bestemmelsen rekker videre enn den førstnevnte og åpner for mer vidtgående regulering, jf. tillegget om «enhver» («any»). Utformingen av disse reglene er overlatt til nasjonale myndigheter.

Rekommandasjonen instruerer GRECO – «Group of States against Corruption» – til å overvåke implementeringen. I GRECOs evaluering i 2004, ble norske myndigheter anbefalt å vedta klare regler eller retningslinjer for å regulere offentlig ansattes overgang til stillinger i privat sektor. I oppfølgningsevalueringen i 2006 konkluderte GRECO med at anbefalingen fra den første evalueringen var tilfredsstillende håndtert ved vedtakelsen av retningslinjer i 2005 om karantene og saksforbud for politikere og embets- og tjenestemenn.

6.3 Andre lands regelverk

6.3.1 Nordiske land

Verken Danmark eller Island har regler om karantene og saksforbud ved politikeres eller embets- og tjenestemenns overgang til stilling utenfor statsforvaltningen.

Sverige har ingen generelle regler om karantene og saksforbud for politikere eller ansatte i statlig sektor. Det er imidlertid vedtatt regler for enkelte kategorier ansatte, herunder direktører i riksbanken. I lag 1988:1385 om Sveriges riksbank kap. 3 § 1, er det for denne kategori fastsatt en karantenetid på ett år etter fratreden. Karantenen gjelder overgang til stilling eller verv i styret av en bank eller annet foretak som står under Finansinspektionens tilsyn, eller annen stilling eller oppdrag som ville gjort personen uegnet til stillingen som direktør.

Finland har ingen regler om karantene og saksforbud for politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Statstjänestemannalagen (750/1994, 19. august 1994) § 44 gir hjemmel til å fastsette nærmere vilkår for tjenestemannens arbeidsforhold, herunder bestemmelser om karantene. I en anvisning til departementer og embetsverket fra 16. november 2007 (12/2007) er det gitt nærmere instruks om bruk av karantene i arbeidsavtaler. Anvisningen gjelder enten den tidligere tjenestemannen går over til ny arbeidsgiver, driver selvstendig næringsvirksomhet eller stiller seg utenfor arbeidslivet. Etter anvisningens punkt 3 bør karanteneklausuler avtales der tjenestemannen gjennom tjenesteforholdet har hatt tilgang til sensitive opplysninger om forretningsvirksomheter eller om statens interesser. Karantene kan ikke avtales for mer enn ett år. Det betales full lønn i karanteneperioden. Den finske regjeringen har oppnevnt en etikk-komité som i mai 2014 anbefalte å innføre avtalefestede karanteneregler for politikere i den kommende regjeringen. Den anbefalte videre at den etterfølgende regjeringen skal se på erfaringen med ordningen og vurdere lovfesting. Finansministeriet arbeider med forslag om lovfesting av regler om karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn.

6.3.2 Storbritannia

6.3.2.1 Innledning

Storbritannia har regulert spørsmål om politikeres og statlig ansattes overgang til stilling utenfor statsforvaltningen i etiske retningslinjer. Det ble i 1975 etablert et uavhengig rådgivende organ – The Advisory Committee on Business Appointments (ACoBA) – som nå har ansvar for å gi råd om statsråders, spesialrådgiveres og høytstående statlig ansattes overganger fra stilling i statsforvaltningen. Om spesialrådgivernes spesielle status, se kapittel 6.3.2.3.

6.3.2.2 Politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen

The Ministerial Code, fastsatt av statsministeren i mai 2010, gir nærmere regler for statsråder. Reglene regulerer spørsmål om statsrådens forhold til departementene, til embets- og tjenestemennene, forholdet til valgkretsen og partiet, om statsrådens private interesser, om hvordan statsråden skal fremlegge sin politikk, om forholdet til parlamentet og til reisevirksomhet. Regler om fratredende statsråders overgang til ny stilling er regulert i pkt. 7.25, og suppleres av Business Appointment Rules for Former Ministers.

Reglene som regulerer overgang fra stilling som statsråd har utgangspunktet i «Nolan-prinsippene» om offentlig tjeneste utarbeidet av The Committee on Standards of Public Life, som også er tatt inn som vedlegg til the Ministerial Code. De syv Nolan-prinsippene er prinsippene om uselviskhet, om integritet, om objektivitet, om ansvarlighet, om åpenhet, om ærlighet og om lederskap.

Formålet bak reglene er å forebygge mistanke om at (1) statsrådens beslutninger er motivert av utsikten til fremtidig ansettelse hos en bestemt arbeidsgiver, (2) en arbeidsgiver på utilbørlig vis vil kunne nyttiggjøre seg av informasjon som den tidligere statsråden hadde tilgang til, og at (3) overganger på annet vis gir grunn til bekymring.

Informasjonsplikten ved overgang til ny stilling eller verv er regulert i The Ministerial Code pkt. 7.25. Informasjonsplikten gjelder overgang til enhver ny stilling eller verv i to år etter fratreden som statsråd. Bestemmelsen pålegger statsrådene en plikt til å søke råd fra (ACoBA) og til å følge komiteens råd.

Etter Business Appointment Rules for Former Ministers pkt. 5 kan en politiker gis råd om en ventetid (heretter karantene) eller et saksforbud på inntil to år etter fratreden. Saksforbudet kan eksempelvis gjelde kontakt mot statsrådens tidligere departement eller mot arbeidsoppgaver i den nye virksomheten. I vurderingen må hensynene til mobilitet for statsråden og statsrådens behov for å gjeninntre i arbeidslivet avveies mot hensyn som taler for reaksjon. Etter Business Appointment Rules for Former Ministers pkt. 3 legger man særlig vekt på to momenter: For det første, om statsråden har vært i en stilling som kan reise spørsmål om den nye stillingen eller vervet er belønning for tidligere tjeneste. For det andre, om statsråden har hatt tilgang til forretningshemmeligheter til den nye arbeidsgiverens konkurrenter eller opplysninger om ikke offentliggjorte regjeringsstrategier eller andre sensitive opplysninger, som kan gi den nye arbeidsgiveren en urimelig eller utilbørlig fordel. Også andre forhold som har konkret forbindelse til statsrådens rolle som politiker og som kan gi opphav til spørsmål fra offentligheten, kan tillegges vekt.

Det er som hovedregel en tre måneders karanteneperiode for statsråder som også var medlemmer av regjeringskabinettet. ACoBA kan gjøre unntak fra regelen der overgangen anses uproblematisk. For alle statsråder kan ACoBA beslutte karantene og saksforbud på inntil to år etter fratreden. Unntaksvis kan komiteen gi uttrykk for at en bestemt utnevning eller ansettelse er upassende.

Lobbyforbud er regulert i The Ministerial Code 7.25 og er videre utdypet i Business Appointment Rules for Former Ministers pkt. 6. Som hovedregel gjelder et lobbyforbud i to år etter fratreden som statsråd. Lobbyforbudet innebærer et forbud mot å kommunisere med regjeringsapparatet, herunder statsråder, embets- og tjenestemenn, spesialrådgivere eller andre medlemmer av statsapparatet. Forbudet gjelder bare i de tilfeller hensikten med kommunikasjonen er å påvirke regjeringens beslutninger eller politikk for å fremme egne interesser, eller interessene til den organisasjon de er ansatt av eller utfører oppdrag for. ACoBA kan i unntakstilfeller og etter en konkret vurdering redusere varigheten på lobbyforbudet.

Komiteen vurderer saken på bakgrunn av opplysninger gitt i et meldingsskjema statsråden bes om å fylle ut og, om nødvendig, opplysninger gitt av departementet om den nye arbeidsgiver og dens konkurrenter. Etter behov kan det også innhentes opplysninger fra andre kilder. Som utgangspunkt treffes beslutning femten virkedager etter at komiteen har fått den nødvendige informasjon. Alle henvendelser fra tidligere statsråder behandles konfidensielt.

Det er ingen regler om klage på avgjørelser fra komiteen. Statsråden har likevel en rett til å henvende seg til og be om et møte med komiteen i etterkant av avgjørelsen og komiteen har kompetanse til å omgjøre beslutningen.

Komiteens råd offentliggjøres på det tidspunkt tiltredelse i ny stilling er offentliggjort eller kjent. I tillegg til rådet, offentliggjør komiteen opplysninger om den tidligere statsrådens tidligere ansvarsområder og den nye stillingen eller vervet. Ved forespørsel vil komiteen informere om politikeren ba om komiteens råd før tiltredelsen.

Det gis ikke kompensasjon for verken lobbyforbud, karantene eller saksforbud.

Det er ingen regler om reaksjoner ved brudd på regelverket. Begrunnelsen er at risikoen for å bli stilt i dårlig lys av den offentlige opinion og mediene ble ansett som tilstrekkelig avskrekkende.

6.3.2.3 Statsansatte

Constitutional Reform and Governance Act av 2010, Del I, Kapittel 1, § 5, pålegger the Minister of Civil Service å fastsette et etisk reglement («code of conduct») for statstjenesten som må fremlegges for parlamentet. Etter § 7 må reglementet inneholde krav om integritet, ærlighet, objektivitet og upartiskhet. Reglementet inngår etter § 5 (8) som en del av ansettelsesavtalen til alle statsansatte. The Civil Service Code ble, i samsvar med dette, fastsatt i 2010. Business Appointment Rules for Civil Servants er fastsatt i 2011 og regulerer statsansattes overgang til stillingen utenfor statsforvaltningen, i den hensikt å fremme prinsippene i the Civil Service Code.

Reglementet gjelder etter punkt 5 for alle statsansatte i to år etter fratreden. Dette omfatter fast og midlertidig ansatte, både nåværende og tidligere, og statsansatte som har et midlertidig opphold i andre organisasjoner. Det omfatter også de som tjenestegjør midlertidig i andre deler av statstjenesten, bortsett fra der de returnerer til tidligere arbeidsgiver og forblir der i to år. Reglementet gjelder også for spesialrådgivere. Reglementet gjelder ved overgang til enhver stilling utenfor statsforvaltningen enten i Storbritannia eller utenlands.

Utgangspunktet etter punkt 2 er at det er i den offentlige interesse at tidligere statsansatte kan gå over i stillinger utenfor statsforvaltningen. En overgang fra statsforvaltningen gir derfor ikke i seg selv grunnlag for reaksjon.

Formålet bak reglementet er etter punkt 3 å forebygge og unngå mistanke om at (1) en statsansatts handlinger i tjenesten er motivert av utsikten til fremtidig ansettelse hos en bestemt arbeidsgiver eller i en bestemt sektor, (2) en tidligere statsansatt på urettmessig vis kan nyttiggjøre seg av kontakter i regjeringsapparatet eller sensitiv informasjon og (3) at en bestemt virksomhet kan få en særlig fordel ved å ansette noen som gjennom tjenesten har hatt tilgang til (3(i)) informasjon om ikke offentliggjort regjeringspolitikk som kan påvirke den nye arbeidsgiver eller dens konkurrenter, eller (3(ii)) verdifull eller sensitiv informasjon om konkurrenter.

Statsansatte må etter punkt 4 vurdere om det er påkrevd å sende inn søknad om vurdering av overgangen. Der det er påkrevd, bør de ikke godta ansettelse før godkjennelse foreligger. Godkjennelse er nødvendig for statsansatte på lønnstrinn SCS21 og over. For ansatte på lønnstrinn SCS3 og over, treffer statsministeren avgjørelse etter råd fra ACoBA. For ansatte på lønnstrinn SCS2, treffer departementsråden avgjørelse. For ansatte på lønnstrinn SCS1 og under, er godkjennelse bare nødvendig dersom ett av de syv bestemte kriterier i pkt. 11 er oppfylt. I sistnevnte saker treffer departementet avgjørelse.

En spesialrådgiver er ifølge Constitutional Reform and Governance Act (2010), Del I, Kapittel 1, § 1, en politisk utnevnt rådgiver for den enkelte minister. Etter lovens § 7.5 gjelder ikke prinsippene om objektivitet og upartiskhet for spesialrådgivere. I henhold til § 8 i loven er det derfor fastsatt en egen Code of Conduct for Special Advisers, som utgjør del av spesialrådgiverens arbeidsavtale. Reglementets punkt 24 gir Business Appointment Rules for Civil Service anvendelse ved spesialrådgiveres fratreden fra stillingen. Informasjonsplikten om enhver ny stilling eller verv, gjelder etter punkt 13 i to år etter fratreden. På grunn av spesialrådgiveres særegne stilling, sendes søknader til ACoBA. ACoBA gir råd til departementsråden, som treffer den endelige avgjørelsen.

Etter reglementets punkt 8, har departementsråder og assisterende departementsråder som hovedregel minimum tre måneders karantene. Begrunnelsen er at ansatte i disse stillingene har tilhørt det høyeste nivå i regjeringsapparatet og har hatt tilgang til et bredt spekter med sensitiv informasjon. Det kan gjøres unntak fra regelen dersom overgangen er uproblematisk. Ansatte på lønnstrinn SCS3 og over har som hovedregel to års lobbyforbud. ACoBA kan gjøre unntak fra regelen dersom overgangen etter en konkret vurdering anses uproblematisk.

I alle tilfeller kan søknaden godkjennes med eller uten forbehold. Forbeholdet kan gå ut på karantene, saksforbud og lobbyforbud med varighet i to år fra tidspunktet for fratreden. For spesialrådgivere og ansatte på lønnstrinn SCS3 og over, kan ACoBA i unntakstilfeller legge til en kommentar om at overgangen anses upassende.

Der søknaden er godkjent med forbehold, har den statsansatte anledning til å uttale seg før endelig avgjørelse treffes. Departementet informerer søkeren og den nye arbeidsgiver om forbehold som er tatt ved godkjennelsen.

Godtgjørelse i karantenetiden er i utgangspunktet opp til det enkelte departement å vurdere.

I praksis offentliggjøres alle avgjørelser som er behandlet av ACoBA, sammen med en kort redegjørelse for den statsansattes tidligere stilling, etter at overgangen er funnet sted eller er offentliggjort. Departementene står fritt til på tilsvarende vis å offentliggjøre sine avgjørelser. Alle andre forhold er konfidensielle.

6.3.3 USA

USA har i United States Code (USC) title 18 § 207 og § 216 regulert spørsmål om karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn i føderal straffelovgivning. Reglene er detaljrike og omfatter både politisk utnevnte og ansatte i den lovgivende og utøvende makt. Av hensyn til ikke å hindre rekruttering til statlige stillinger er reglene utformet som saks- og representasjonsforbud. Det er gjennom Executive Order 13490 (21. januar, 2009) i tillegg gitt etiske retningslinjer for politisk utnevnte, ansatt i regjeringsapparatet. Retningslinjene inngår som del av ansettelsesvilkårene, og inneholder regler i punkt 4 og 5 om karantene i form av representasjons- og lobbyforbud. Punkt 4 består av en henvisning til USC title 18 § 207. Punkt 5 pålegger den ansatte i tillegg et forbud mot å drive som registrert lobbyist så lenge Obama er president.

Dersom en sak involverer bestemte parter, og staten er part eller har direkte og vesentlig interesse, er det etter USC title 18 § 207(a) et forbud mot å kommunisere med statsforvaltningen eller domstolene i den hensikt å påvirke. Forbudet gjelder bare dersom den tidligere tjenestemann enten deltok personlig og vesentlig i saken, eller der saken falt inn under den tidligere tjenestemannens ansvarsområde. I førstnevnte tilfelle er forbudet tidsubestemt, jf. § 207(a) (1). I sistnevnte tilfelle gjelder forbudet i to år, jf. § 207(a) (2).

For bestemte tidligere høyerestående statsansatte gjelder i tillegg et ettårig forbud mot å kommunisere på vegne av andre med tidligere arbeidsgiver i påvirkningshensikt i noen sak der det søkes om offentlig beslutning, jf. § 207(c) Det kan gjøres unntak dersom det vil påføre den tidligere tjenestemann uforholdsmessig ulempe og unntaket ikke vil gi personen en urimelig fordel. Forbudet gjelder ikke for personer som bare var ansatt hos vedkommende arbeidsgiver i under seksti dager av ettårsperioden før fratreden.

Etter § 207(b) er det videre et forbud for tidligere tjenestemann som personlig og vesentlig deltok i forhandlinger om handelsavtale på vegne av USA i ett år før fratreden, og som har tilgang til taushetsbelagt informasjon, mot å bistå eller gi råd til en annen statsmakt på bakgrunn av informasjonen.

For de statlige ansatte i de høyeste stillinger, inkludert visepresidenten, gjelder etter § 207(d) et toårig forbud mot å kommunisere med en nærmere angitt krets av tjenestemenn, herunder ansatte i vedkommendes tidligere departement, i den hensikt å påvirke i en sak hvor den tidligere ansatte søker offentlig beslutning.

Etter § 207(f) pålegges statlig ansatte i høyere stillinger et ettårig forbud etter fratreden mot å representere en fremmed statsmakt eller utenlandsk politisk parti overfor statsforvaltningen i USA i den hensikt å påvirke en beslutning. Forbudet gjelder også medvirkning og rådgivning til slik påvirkning.

Handling etter gjerningsbeskrivelsen straffes etter § 216 med fengsel i inntil ett år eller bøter, eller begge deler. Dersom den tidligere tjenestemannen tilsiktet å begå den straffbare handlingen, øker strafferammen til fengsel i inntil fem år eller bøter, eller begge deler. Den tidligere tjenestemann risikerer i tillegg administrative økonomiske sanksjoner.

Reglene inneholder en rekke spesifiseringer og unntak. Eksempler på unntak er der handlingen var en tjenestehandling på føderalt eller statlig nivå, der den var gjort på vegne av en mellomstatlig organisasjon der USA er medlem, og der den er gjort som ledd i partipolitisk arbeid eller i forskningshenseende, se § 207(j).

Ved brudd på de etiske retningslinjene, risikerer den ansatte i tillegg sivilrettslige reaksjoner.