7 Lovens virkeområde

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Retningslinjer for politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen

Etter dagens retningslinjer er avgrensningen av termene «politiker» og «politisk stilling» ikke definert i retningslinjene selv. Det er likevel klart, både fra praksis og fra veilederen til retningslinjene, at det er personer som har vært utnevnt til statsråd og statssekretær eller som tiltrer i stilling som politisk rådgiver som er omfattet. Personer med politiske verv andre steder enn i departementene og ved Statsministerens kontor, er ikke omfattet. Statsministeren er også forutsatt omfattet selv om ikke dette uttrykkelig fremgår av retningslinjene.

Som virksomhet i statsforvaltningen regnes de ordinære forvaltningsorganene, forvaltningsbedrifter og forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Som virksomhet utenfor statsforvaltningen regnes statsforetak, særlovsselskaper, statsaksjeselskap og stiftelser, i likhet med overgang til privat og kommunal virksomhet. Det gjelder også ved overgang til utenlandske og mellomstatlige virksomheter. Retningslinjene gjelder ikke ved overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Stortinget, kommuner og fylkeskommuner, se kommentarene til retningslinjene.

Politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 8.

7.1.2 Retningslinjer for politikeres overgang fra politisk stilling til departementsstillinger

Det følger av retningslinjenes § 1 at de gjelder for personer som fratrer som statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver. Når det gjelder statsministeren, må samme betraktning legges til grunn her som foran, under punkt 7.1.1.

Etter retningslinjene § 1 første ledd, kan en statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver etter fratreden ikke gjeninntre i departementsstilling som departementsråd, ekspedisjonssjef eller informasjonssjef. Selv om assisterende departementsråd ikke er nevnt, legger departementet til grunn at dette embetet er omfattet. Med «informasjonssjef» omfattes det som i dag betegnes «kommunikasjonssjef».

Overgang til stilling i departementene er nærmere omtalt i kapittel 9.

7.1.3 Retningslinjer for embets- og tjenestemenns overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Retningslinjene gjelder for embets- og tjenestemenns overgang til stilling i, verv i eller tjenesteyting til virksomhet utenfor statsforvaltningen, se punkt 1 og 4 i retningslinjene. Av praksis og punkt 4 i retningslinjene følger at oppstart av egen næringsvirksomhet er omfattet. Dette omfatter private virksomheter, uavhengige organisasjoner og virksomheter som helt eller delvis er eid av staten. Den nærmere avgrensningen av «utenfor statsforvaltningen» skal forstås i samsvar med retningslinjene om politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen.

Overgang til stilling utenfor statsforvaltningen er nærmere omtalt i kapittel 10.

7.1.4 Nærmere om geografisk virkeområde

Det er ingen eksplisitt regulering av det geografiske virkeområdet etter dagens retningslinjer. For de fleste overgangene er det snakk om overgang til stillinger eller verv med geografisk tilknytning til Norge. For noen tilfeller fra Karanteneutvalgets praksis fremgår det at det har vært konkrete saker med overganger som gjelder virksomhet som ikke har norsk eierskap eller som har virkeområde utenfor Norge. For politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen er departementet kjent med at det er behandlet fem saker siden 2005 som gjaldt overgang til aktører utenfor Norge. Dette omfatter overganger til både mellomstatlige organisasjoner, utenlandske kommersielle selskap, humanitære organisasjoner og private fond. I alle tilfellene ble retningslinjene gitt anvendelse. Karanteneutvalgets realitetsbehandling av disse sakene gjør det klart at også overganger til virksomheter som verken er norskregistrerte eller befinner seg på norsk territorium er omfattet.

7.2 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene for de persongruppene som er omfattet av dagens tre sett med retningslinjer. Dette omfatter både politikere, herunder statsministeren, statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, samt embetsmenn og tjenestemenn.

Etter lovforslaget vil loven omfatte overgang til privat virksomhet, enten den er kommersiell eller ideell, og overgang til interesseorganisasjoner. Overgang til statseide virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter er også omfattet, så som statsforetak og statsaksjeselskaper mv. I tillegg omfattes overgang til kommunal sektor og overgang ved oppstart av næringsvirksomhet. Loven gjelder enten overgangen skjer i form av et ordinært tilsettingsforhold, verv i en virksomhets styre eller andre organer eller i form av tjenesteyting.

Avgrensningen mot overganger til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Storting, kommuner og fylkeskommuner, skal opprettholdes. Overgang til andre virksomheter som driver politisk arbeid, omfattes av virkeområdet. Departementet viser her til en sak for Karanteneutvalget fra 2011, som gjaldt overgang til en organisasjon hvis formål gjaldt Norges medlemskap i EU. Selv om arbeidet var politisk, var virksomheten ikke et politisk parti. Saken ble derfor realitetsbehandlet. Departementet legger til grunn at den politiske karakteren av virksomheten eller det arbeid vedkommende skal drive, likevel vil kunne få betydning for vurderingen av spørsmål om karantene og saksforbud.

Departementet foreslår å videreføre forståelsen av det geografiske virkeområdet av retningslinjene for politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Loven bør gjelde uavhengig av om overgangen skjer til virksomhet i Norge eller i utlandet. Det kan vises til sammenlignbare regler i Storbritannia, hvor karantenereglene gjelder for overgang også til ny arbeidsgiver i utlandet.

Behovet for regulering av overganger til virksomhet utenfor Norge kommer klart frem i en sak for Karanteneutvalget som gjaldt overgang til styreverv i et dansk holdingselskap med datterselskap i Norge. Departementet viser til at saken er publisert på regjeringen.no i 2014. Karanteneutvalget kom til at overgangen kunne gi selskapet en urettmessig konkurransefordel, og det ble ilagt et saksforbud på tolv måneder for å sikre tilliten til forvaltningen.

Blant lovforslagets hovedformål er å sikre tilliten til forvaltningen og det politiske system ved å skape klare skiller mellom rollene før og etter overganger for de ulike persongruppene som omfattes av forslaget. Lovens virkemidler søker å skape en tilstrekkelig avstand i tid mellom personens tidligere og fremtidige roller. Som eksempelet fra Karanteneutvalget viser, vil ikke nødvendigvis en avstand i rom gi samme virkning. Departementet anser derfor at overganger til stillinger utenfor landegrensene i seg selv er utilstrekkelige for å oppnå lovens formål, og at karantene og saksforbud i gitte situasjoner er nødvendig for å sikre tilliten til forvaltningen også ved disse overgangene.

Departementet viser til at overgang til utenlandske og internasjonale aktører kan omfatte en svært vid krets av typer virksomhet, eksempelvis:

Mellomstatlige organisasjoner er organisasjoner hvis medlemsmasse består av stater. De opererer med et rent offentlig, internasjonalt formål og er instrumenter for enkeltstater til å kunne gjennomføre utenrikspolitiske målsettinger og internasjonalt samarbeid.

Det finnes videre hybridformer mellom mellomstatlige og ikke-statlige organisasjoner. Selv om Den internasjonale Røde Kors-komitéen (ICRC) er registrert under intern sveitsisk rett, nyter organisasjonen særlig status som folkerettssubjekt i kraft av internasjonale humanitærrettslige konvensjoner. Den skiller seg derfor fra rene mellomstatlige og ikke-statlige organisasjoner. Overganger til ICRC vil derfor være sammenlignbar med overganger til mellomstatlige organisasjoner, mens overganger til Røde Kors’ nasjonalforeninger vil være en overgang til frivillige foreninger i alminnelighet.

Ikke-statlige internasjonale organisasjoner er i prinsippet nasjonalt registrerte organisasjoner med et rent ideelt, internasjonalt formål. Klare eksempler vil være Amnesty International, Human Rights Watch og Médisins Sans Frontières. Felles for disse er at de som regel har nasjonale foreninger med delt nasjonalt og internasjonalt siktemål.

Utenlandske kommersielle selskaper er en heterogen gruppe rettssubjekter både med hensyn til størrelse, organisasjonsform, virksomhetstype og grenseoverskridende preg. Det grenseoverskridende preget kan dreie seg om alt fra import og eksport av varer, investeringer i utenlandske selskaper og filialer i andre land enn det land der selskapet har sitt hovedkontor m.m.

Ved overgang til utenlandske og internasjonale aktører, vil det avgjørende være hvilke kontaktflater den aktuelle virksomheten har til Norge.

Departementet legger til grunn at det bare er aktuelt å reagere med karantene og saksforbud i saker hvor virksomheten har kontaktflater til Norge i slik utstrekning at overgangen berører de offentlige interesser som lovforslaget skal beskytte. Det må foretas en konkret vurdering hvor det legges vekt på kontrakter, samarbeidsavtaler og lignende mellom den utenlandske virksomheten og norske offentlige myndigheter. For det andre, om virksomheten i utlandet har kontorer eller filialer i Norge. For det tredje, i hvor stor grad virksomhetens fokusområder eller hovedformål innebefatter forhold i Norge. For det fjerde, om virksomheten er kommersiell eller idéell. Der virksomheten er idéell, kan det tas hensyn til finansieringskanaler. Fordi mellomstatlige organisasjoner står i en særstilling, må det klare utgangspunkt være at karantene og saksforbud ikke vil være aktuelt ved denne typen overganger.

Departementet ser ingen grunn til eksplisitt å lovfeste at disse overgangene omfattes, da det følger forutsetningsvis av formuleringen «utenfor statsforvaltningen». Etter lovforslaget omfattes alle overganger som faller inn under norsk jurisdiksjon.