2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Moderniseringsdirektivet

Departementets arbeid med moderniseringsdirektivet startet 11. april 2018 da EU-kommisjonen la frem forslagspakken «A New Deal for Consumers». Den bestod av en meddelelse med visjoner for forbrukerpolitikken og to direktivforslag: Direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser COM(2018)184 og moderniseringsdirektivet COM(2018)185. Forslagspakken bygget på EU-kommisjonens evalueringer av syv direktiver: direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29/EF), prismerkingsdirektivet (98/6/EF), direktivet om villedende og sammenlignende reklame (2006/114/EF), direktivet om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser (2009/22/EF), forbrukerkjøpsdirektivet (direktiv 99/44/EF), direktivet om urimelige avtalevilkår (93/13/EØF) og forbrukerrettighetsdirektivet (2011/83/EU).

EU-kommisjonens evalueringer viste at forbrukerregelverket fungerer bra så lenge det håndheves på en god måte, også i dagens digitale verden. Samtidig viste evalueringen at regelverket kan forbedres på følgende hovedpunkter: (1) Kunnskapen om regelverket bør styrkes, både blant forbrukere og næringsdrivende, (2) offentlige myndigheter bør gis bedre virkemidler for å håndheve regelverket og (3) det bør bli enklere for forbrukere å få det de har krav på ved hjelp av bedre muligheter for privat håndheving av regelverket.

Det daværende Barne- og likestillingsdepartementet sendte forslaget til moderniseringsdirektiv og forslaget til direktiv om beskyttelse av forbrukernes kollektive interesser på høring 12. juni 2018 med høringsfrist 17. august 2018.

Det ble mottatt 27 høringsinnspill, hvorav 15 med merknader. De fleste høringsinstansene stilte seg generelt positive til formålene i forslaget til moderniseringsdirektiv. Samtidig inneholdt forslaget enkeltelementer som det var noe uenighet om. Noen høringsinstanser var skeptiske til forslaget til økt samordning av sanksjonsmyndighet for nasjonale forbrukermyndigheter, herunder at næringsdrivende skal kunne ilegges økonomiske sanksjoner på inntil fire prosent av omsetningen. Andre høringsinstanser støttet dette forslaget. Det var også en viss skepsis til forslaget om å lovfeste at forbrukerne har privatrettslige rettigheter, slik som erstatning og heving, ved brudd på direktivet om urimelig handelspraksis. Forslaget til endringer i angreretten som innebar en reduksjon av forbrukervernet, var også kontroversielt. Dette inkluderte forslag om at forbrukerne først skal kunne kreve tilbakebetaling etter at den næringsdrivende har mottatt varen og at forbrukere ikke skal kunne gjøre angreretten gjeldende dersom produktet er tatt i bruk.

Mange høringsinstanser var positive til forslaget om felles kriterier for vurderinger av om økonomiske sanksjoner skal ilegges, og kriterier for utmåling. Det ble fremhevet at det er viktig at landene har lik tilnærming til forholdet mellom alvorlighetsgrad i overtredelse og bruk av sanksjoner, og at kriteriene som er listet opp i forslaget i stor grad samsvarer med norske kriterier.

I etterkant av den nasjonale høringen ble det utarbeidet en norsk posisjon, som ble inntatt i en felles EØS/EFTA-kommentar. Denne ble publisert på EFTAs nettsider den 19. november 2018. Kommentaren støttet i stor grad forslaget til moderniseringsdirektiv, men inneholdt enkelte forslag til justeringer. Kommentaren var imidlertid kritisk til de foreslåtte endringene i angreretten som medførte en reduksjon i forbrukervernet.

Etter behandlingen i Europaparlamentet og -rådet samt etterfølgende forhandlinger mellom Parlamentet, Rådet og Kommisjonen, ble moderniseringsdirektivet med noen justeringer vedtatt i november 2019. I det endelige direktivet ble forslagene om å redusere forbrukervernet i angrerettsreglene fjernet. Det ble også tatt inn nye regler om salgsmarkedsføring i prismerkingsdirektivet.

Moderniseringsdirektivet gjør endringer i direktivet om urimelige avtalevilkår (93/13/EØF), prismerkingsdirektivet (1998/6/EF), direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29/EF) og forbrukerrettighetsdirektivet (2011/83/EU). Endringene styrker forbrukervernet ved å gi forbrukerne flere rettigheter, særlig på det digitale området, og styrker sanksjonene ved brudd på de felleseuropeiske forbrukervernreglene. Departementet har vurdert direktivet som EØS-relevant og akseptabelt, og legger opp til at det innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

Direktivene som endres gjennom moderniseringsdirektivet er allerede gjennomført ulike steder i norsk rett. Departementet foreslår å gjennomføre endringene samme sted som der de opprinnelige bestemmelsene ble gjennomført. Dette innebærer at det foreslås endringer i blant annet markedsføringsloven, angrerettloven, forbrukerkjøpsloven og avtaleloven. I tillegg vil departementet gjennomføre enkelte av moderniseringsdirektivets krav i forskrifter gitt i medhold av disse lovene, det vil si prisopplysningsforskriften og forskriften om urimelig handelspraksis. Det har ikke vært regler om maksimumsgebyr for brudd på forbrukervernregler, men disse kravene er nå gjennomført i forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

EUs medlemsstater pliktet å vedta regler i tråd med direktivet innen 28. november 2021, med ikrafttredelse innen 28. mai 2022. Departementet tok i utgangspunktet sikte på å følge de samme fristene i gjennomføringen av moderniseringsdirektivet i norsk rett, men arbeidet har som følge av ulike omstendigheter blitt noe forsinket. Gjennomføringen av moderniseringsdirektivet i norsk rett forutsetter at direktivet formelt innlemmes i EØS-avtalen, og at Stortinget samtykker til innlemmelsen.

Reglene i moderniseringsdirektivet er i hovedsak fullharmonisert, det vil si at det i gjennomføringen i norsk rett verken kan gis strengere eller lempeligere forbrukervernregler enn det som følger av direktivet. Der det er nasjonalt handlingsrom, har departementet i hovedsak tatt sikte på å videreføre gjeldende praksis og lagt seg nært direktivet.

2.2 Nærmere om innholdet i direktivet

Moderniseringsdirektivet inneholder 9 artikler.

Moderniseringsdirektivets artikkel 1 gjør endringer i direktivet om urimelig avtalevilkår (93/13/EØF) ved at det inntas en ny artikkel 8b om sanksjoner.

Artikkel 2 i moderniseringsdirektivet endrer prismerkingsdirektivet (1998/6/EF) ved at det inntas en ny artikkel 6a om krav til førpris ved salgsmarkedsføring av varer. I tillegg endres dagens artikkel 8 om sanksjoner.

Moderniseringsdirektivets artikkel 3 gjør endringer i direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29/EF). Artikkel 3 nr. 1 endrer eksisterende definisjoner og tar inn nye, artikkel 3 nr. 2 gir handlingsrom for nasjonale regler om dørsalg og salgsutflukter, artikkel 3 nr. 3 omhandler varer som markedsføres som identiske når det er vesentlige forskjeller («dual quality»), artikkel 3 nr. 4 tar inn nye regler om produktsøk og brukeromtaler, artikkel 3 nr. 5 inntar en ny artikkel 11a om avhjelpende tiltak til forbrukere som har lidd skade som følge av urimelig handelspraksis, artikkel 3 nr. 6 endrer artikkel 13 om sanksjoner og artikkel 3 nr. 7 inntar fire nye punkter i vedlegg 1 til direktivet om urimelig handelspraksis (den såkalte «svartelisten»).

Artikkel 4 i moderniseringsdirektivet gjør endringer i forbrukerrettighetsdirektivet (2011/83/EU). Artikkel 4 nr. 1 endrer eksisterende definisjoner og inntar nye definisjoner, artikkel 4 nr. 2 gjør endringer i direktivets virkeområde ved at direktivet får anvendelse der forbrukerens motytelse er personopplysninger ved kjøp av digitalt innhold eller digitale tjenester, artikkel 4 nr. 3 gjør endringer i opplysningspliktene i artikkel 5 som gjelder avtaler som inngås i fysiske butikker, artikkel 4 nr. 4 gjør endringer i opplysningskravene i artikkel 6 som gjelder for fjernsalgsavtaler og avtaler inngått utenom faste forretningslokaler, artikkel 4 nr. 5 inntar en ny artikkel 6a om ytterligere særlige opplysningskrav for avtaler inngått på nettbaserte markedsplasser, artikkel 4 nr. 6 gjør endringer i artikkel 7 som gjelder formelle krav til avtaler inngått utenom faste forretningslokaler, artikkel 4 nr. 7 gjør endringer i artikkel 8 som gjelder formelle krav til fjernsalgsavtaler, artikkel 4 nr. 8 gir nasjonalt handlingsrom til å forlenge angrefristen til 30 dager for avtaler inngått ved dørsalg eller salgsutflukter, artikkel 4 nr. 9 gjør endringer i artikkel 10 om manglende opplysninger om angrerett, artikkel 4 nr. 10 inntar nye ledd i artikkel 13 om avtaler om digitalt innhold og digitale tjenester etter at forbrukeren bruker angreretten, artikkel 4 nr. 11 gjør endringer i artikkel 14 om forbrukerens forpliktelser i tilfeller der angreretten brukes, artikkel 4 nr. 12 gjør endringer i artikkel 16 om unntak fra angrerett, artikkel 4 nr. 13 gjør endringer i artikkel 24 om sanksjoner, artikkel 4 nr. 14 gjør endringer i artikkel 29 om plikten til å underrette Kommisjonen, og artikkel 4 nr. 15 gjør endringer i vedlegg 1 (angrerettskjema).

Moderniseringsdirektivets artikkel 5 til 9 omhandler blant annet EU-kommisjonens forpliktelser til å opprette en informasjonsportal for forbrukerrettigheter, rapportere til EU-parlamentet og evaluere de nye reglene, samt medlemsstatenes forpliktelse til å vedta nasjonale regler som gjennomfører direktivet.

Artikkel 5 omhandler opplysninger om forbrukerrettigheter. Det heter her at EU-kommisjonen skal sikre at EU-borgere har tilgang til en felles digital portal («single digital gateway») som gir dem oppdatert forbrukerinformasjon og muligheten til å sende forbrukerklager elektronisk. Den digitale portalen er etablert gjennom forordning (EU) 2018/1724. Denne forordningen er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer forordningen som EØS-relevant. Forordningen er dessuten vurdert som akseptabel.

Når det gjelder muligheten til å sende forbrukerklager elektronisk i EU/EØS-området, er dette systemet allerede etablert gjennom forordning (EU) 542/2013 om nettbasert tvisteløsning i forbrukersaker. Forordningen pålegger Kommisjonen å lage en nettløsning som skal legge til rette for at forbrukere skal kunne sende klager til næringsdrivende og til alternative tvisteløsningsorganer (nemnder). Forordningen er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i lov av 17. juni 2016 nr. 29 om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker (godkjenningsloven). Denne klageportalen har vært operativ fra 15. februar 2016 og er tilgjengelig for alle europeiske forbrukere på EU-kommisjonens nettsider.

Moderniseringsdirektivets artikkel 6 omtaler Kommisjonens rapportering samt evaluering. Etter denne artikkelen skal EU-kommisjonen innen 28. mai 2024 sende en rapport til EU-parlamentet om anvendelsen av direktivet samt en evaluering av enkelte regler i direktivet.

Artikkel 7 i moderniseringsdirektivet omhandler nasjonal gjennomføring av direktivet. Her heter det at medlemsstatene skal vedta og kunngjøre nasjonale regler som gjennomfører bestemmelsene i moderniseringsdirektivet innen 28. november 2021. Reglene skal tre i kraft senest et halvt år senere, innen 28. mai 2022. I gjennomføringen skal det henvises til direktivet og meldes fra om gjennomføringen til Kommisjonen.

Moderniseringsdirektivets artikkel 8 omtaler direktivets ikrafttredelse.

Artikkel 9 omtaler direktivets adressater, det vil si medlemsstatene.

2.3 Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen

Medlemsstatene pliktet innen 28. november 2021 å vedta og offentliggjøre de nasjonale bestemmelsene som er nødvendige for å gjennomføre moderniseringsdirektivet i nasjonal rett, jf. artikkel 7 nr. 1. Bestemmelsene skal anvendes fra 28. mai 2022, jf. samme sted.

For at direktivet skal være bindende for Norge er det en forutsetning at direktivet er formelt innlemmet i EØS-avtalen, og at Stortinget har samtykket til innlemmelsen. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i EØS-komiteens beslutning nr. 69/2021 av 5. februar 2021. På grunn av behovet for lovendringer ble denne beslutningen tatt med forbehold om Stortingets samtykke til godkjenning.

Det ble ikke vedtatt tilpasninger i direktivteksten for EFTA-statene med selve innlemmelsesvedtaket.

2.4 Svensk og dansk rett

2.4.1 Sverige

I Sverige leverte et offentlig utvalg en utredning om moderniseringsdirektivet til regjeringen i mars 2021: Ett moderniserat konsumentskydd, SOU 2021:17. Den svenske regjeringen oversendte en proposisjon til Riksdagen 17. mars 2022: Ett moderniserat konsumentskydd – Prop. 2021/22:174. Reglene trådte i kraft 1. september 2022, og det ble gjort endringer i avtalevilkårsloven, prisinformasjonsloven, fjernsalgsloven og markedsføringsloven for å gjennomføre moderniseringsdirektivet.

2.4.2 Danmark

I Danmark leverte et offentlig utvalg en utredning om visse deler av moderniseringsdirektivet til regjeringen den 12. juli 2021: Delbetænkning II (nr. 1577/2021) om gennemførelse af visse dele af direktivpakken New Deal for Consumers. Den danske regjeringen oversendte to proposisjoner til Folketinget den 6. oktober 2021: Lovforslag nr. L 13 2021-2022 og Lovforslag nr. L 16 2021-2022. Reglene trådte i kraft 28. mai 2022, og det ble gjort endringer i markedsføringsloven, forbrukeravtaleloven, avtaleloven og prisopplysningsforskriften (bekendtgørelse om oplysning om salgspris og enhedspris for forbrugsvarer).

2.5 Høringen

Barne- og familiedepartementet sendte 16. november 2020 et høringsnotat med forslag til gjennomføring av moderniseringsdirektivet i norsk rett på alminnelig høring. Høringsfristen var 17. februar 2021.

Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Bergen tingrett

• Kristiansand tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Oslo tingrett

• Stavanger tingrett

• Sør-Trøndelag tingrett

• Fylkeskommunene

• Bergen kommune

• Kristiansand kommune

• Oslo kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Banklovkommisjonen

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbruker Europa

• Forbrukerklageutvalget

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Helsedirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Kystverket

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Luftfartstilsynet

• Markedsrådet

• Mattilsynet

• Medietilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Norges Bank

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Sivilombudet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens jernbanetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statens pensjonskasse

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Verdipapirsentralen

• Økokrim

• Abelia

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• Aller Media

• Altibox AS

• Amnesty International Norge

• ANFO – Annonsørforeningen

• Bane NOR SF

• Bedriftsforbundet

• Bellona

• Boligbyggelaget Usbl

• Bilimportørenes Landsforening

• Broadnet

• Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon

• Canal Digital kabel-TV

• CARE Norge

• Coop Norge SA

• Dagligvareleverandørenes forening

• De norske Bokklubbene AS

• Den norske Bokhandlerforening

• Den norske Dataforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske Forleggerforening

• Direktesalgsforbundet

• Distansehandel Norge

• Domeneshop AS

• Drivkraft Norge

• Egmont Serieforlaget AS

• Eiendom Norge

• EL & IT Forbundet

• Elektronikk Industri Foreningen

• Elektronisk Forpost Norge

• Elklagenemnda

• Energi Norge

• Europabevegelsen i Norge

• Finansforbundet

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Fiskebåt

• Flyktninghjelpen

• Flytoget

• Forbrukerkontakt Norge

• Forbruksforskningsinstituttet SIFO

• Framtiden i våre hender

• Frivillighet Norge

• Gard Services AS

• Get

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Greenpeace Norge

• Grønn hverdag

• Hovedorganisasjonen Virke

• Hurtigbåtforbundet

• Huseiernes Landsforbund

• Ice net

• IKT-Norge

• Innovasjon Norge

• Innsamlingskontrollen

• Interesseorganisasjonen for interaktiv markedsføring (INMA)

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Nødhjelp

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kreativt Forum

• Kreftforeningen

• Kystrederiene

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Legeforeningen

• Leger Uten Grenser

• Leketøybransjens Fellesråd

• Lyse AS

• Markedsforbundet

• Markedsføringsforeningen i Oslo

• Mediebedriftenes Landsforening

• Microsoft Norge

• Miljøstiftelsen Bellona

• Nei til EU

• Nextgentel

• NORBOAT

• Nordisk institutt for sjørett

• Nordisk Skibsrederforening

• Norges AutomobilForbund

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Blindeforbund

• Norges Bondelag

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fiskarlag

• Norges Handikapforbund

• Norges Innsamlingsråd

• Norges kemner og kommuneøkonomers forbund

• Norges Kreditorforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Markedsanalyseforening

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Musikkhandlerforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Statsbaner AS (NSB)

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Norges Zoohandleres Bransjeforening

• Norpost AS

• Norsk Direkte Markedsføringsforening (NORDMA)

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Industri

• Norsk Luftambulanse

• Norske Elektroleverandørers landsforening

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets Servicekontor for Markedsrett (NSM)

• OBOS

• Pensjonistforbundet

• Plan Norge

• Posten Norge AS

• Redd Barna

• Redningsselskapet

• Schibsted ASA

• Selgerforbundet – Norges Handelsreisendes Landsforbund

• Standard Norge

• Stiftelsen Elektronikkbransjen

• Stiftelsen Livsglede for Eldre

• Teknologirådet

• Tele 2

• Telenor Norge AS

• Telia Norge AS

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• UNICEF Norge

• Uninett Norid AS

• Unio

• Verdipapirfondenes forening

• Viasat

• WWF – Verdens naturfond

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

Følgende instanser har kommet med realitetsuttalelser:

• Datatilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Regelrådet

• Advokatforeningen

• Den norske Foreleggerforening

• Finans Norge

• Frivillighet Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Norges Bilbransjeforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon Service og Handel

• Standard Norge

• Telenor Norge AS

• Telia Norge AS

• Det juridiske fakultet, Universitet i Oslo, Institutt for privatrett

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader, eller ikke ønsker å avgi uttalelse:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Norges Høyesterett

• Borgarting lagmannsrett

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå