4 Sanksjoner mv.

4.1 Generelt

Moderniseringsdirektivet stiller krav til hvordan medlemsstatene skal sanksjonere brudd på forbrukervernreglene i direktivet om urimelige avtalevilkår, direktivet om urimelig handelspraksis, prismerkingsdirektivet og forbrukerrettighetsdirektivet. Moderniseringsdirektivets fortale punkt 5 angir at det er store variasjoner i de nasjonale sanksjonsreglene i EØS-området, og at ikke alle medlemsstater har sikret at næringsdrivende som bryter forbrukervernregler kan pålegges effektive og avskrekkende sanksjoner. Moderniseringsdirektivet endrer ovennevnte direktiver ved å ta inn en egen bestemmelse i hvert av de ulike direktivene om sanksjoner som i stor grad er likt formulert. Det er likevel enkelte unntak og presiseringer tilpasset det enkelte direktiv.

For alle direktivene innføres et krav om at sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, se punkt 4.2. De nye bestemmelsene stiller også krav til at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr eller bøter og den maksimale størrelsen på dette. Sistnevnte krav gjelder imidlertid ikke for prismerkingsdirektivet. I tillegg stilles det krav til hvilke momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av sanksjonens størrelse. Dette behandles i det følgende. Barne- og familiedepartementet fastsatte 14. februar 2023 en forskrift om kriterier for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, samt krav til overtredelsesgebyrets øvre ramme, se nærmere omtale i punkt 4.3 og 4.4 nedenfor. Avslutningsvis drøftes behovet for å justere skyldkravet for foretak, noe som ikke har sammenheng med moderniseringsdirektivets krav, se punkt 4.5.

4.2 Krav om effektive sanksjoner samt overtredelsesgebyr eller bøter

4.2.1 Gjeldende rett

4.2.1.1 Innledning

I det følgende foretas en gjennomgang av hjemmelsgrunnlaget for å ilegge overtredelsesgebyr eller bøter i norsk rett for brudd på reglene i direktivet om urimelig handelspraksis, forbrukerrettighetsdirektivet og direktivet om urimelige avtalevilkår. For å gi en mest mulig oversiktlig redegjørelse, tas det utgangspunkt i de enkelte direktivene. Avslutningsvis redegjøres det for lovstridsprinsippet, som innebærer at det kan ilegges overtredelsesgebyr selv om dette ikke følger direkte av den norske gjennomføringsloven, dersom det foreligger brudd på annen ufravikelig forbrukervernlovgivning.

4.2.1.2 Direktivet om urimelig handelspraksis

Direktivet om urimelig handelspraksis er hovedsakelig gjennomført i markedsføringsloven (mfl.) §§ 6 til 9 og i forskriften om urimelig handelspraksis.

Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal føre kontroll med næringsdrivendes handelspraksis og avtalevilkår i samsvar med markedsføringsloven kapittel 7 (håndheving). Forbrukertilsynet kan fatte forbuds- og påbudsvedtak for å sikre at markedsføringslovens bestemmelser overholdes. Forbrukertilsynet skal da samtidig fastsette en tvangsmulkt som må betales dersom forbuds- eller påbudsvedtaket ikke blir etterlevd, jf. mfl. § 41 første ledd.

Forbrukertilsynet kan videre ilegge overtredelsesgebyr ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i markedsføringsloven, jf. § 42. Det er et vilkår at overtredelsen anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger.

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr omfatter blant annet overtredelser av mfl. § 6 som forbyr urimelig handelspraksis og tilsvarer direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 5. Dette ble vurdert å være i tråd med de kravene legalitetsprinsippet og EMK artikkel 7 stiller til sanksjonsbestemmelser, se Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4.4. En handelspraksis er alltid urimelig dersom den er villedende eller aggressiv etter mfl. §§ 7 til 9, eller den omfattes av formene for handelspraksis som er nevnt i forskriften om urimelig handelspraksis. Forbudet mot urimelig handelspraksis følger av direktivet om urimelig handelspraksis, jf. artikkel 5 flg.

Forbrukertilsynet kan etter gjeldende rett ikke ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om skjult reklame i mfl. § 3 første ledd.

Mfl. § 48 regulerer adgangen for domstolene til å straffe visse overtredelser av markedsføringsloven med bøter, fengsel inntil 6 måneder eller begge deler. Grunnkravene er at overtredelsen må være vesentlig samt uaktsom eller forsettlig. Det er også straffbart å overtre vedtak fattet av Forbrukertilsynet eller Markedsrådet, jf. mfl. § 48 fjerde ledd. Påtalemyndigheten kan i forbindelse med straffesaken kreve dom for tiltak for å sikre at den lovstridige handlingen opphører og for å hindre at den gjentas, jf. mfl. § 49. I mfl. § 48 a reguleres straff og sivilrettslige sanksjoner ved ulovlig bruk av geografiske betegnelser i strid med §§ 25, 26 og 31 i mfl. kapittel 6 (beskyttelse av næringsdrivendes interesser), og mfl. § 48 b regulerer vederlag og erstatning ved overtredelse av visse bestemmelser i kapittel 6.

Etter direktivet om urimelig handelspraksis er det forbudt med pyramidespill, jf. artikkel 5 nr. 1, jf. nr. 5 og bilag 1 nr. 14. Pyramidespill går ut på at forbrukeren betaler et beløp for å bli med, og gjenytelsen er en fremtidig kompensasjon som hovedsakelig avhenger av rekruttering av nye medlemmer, og ikke salg av varer eller tjenester. Dette er i dag forbudt både etter mfl. § 6 første ledd, jf. annet ledd og forskrift om urimelig handelspraksis § 1 nr. 14. Forbudet håndheves av Forbrukertilsynet.

4.2.1.3 Forbrukerrettighetsdirektivet

Forbrukerrettighetsdirektivet er hovedsakelig gjennomført i angrerettloven, men det er også enkelte gjennomføringsbestemmelser i avtaleloven, forbrukerkjøpsloven, markedsføringsloven, ehandelsloven, ekomforskriften og finansavtaleloven.

Angrerettloven (angrl.) har regler om håndheving og sanksjoner i § 28 og § 29. Etter angrl. § 28 skal Forbrukertilsynet og Markedsrådet føre kontroll med angrerettlovens bestemmelser og med bestemmelsene gitt i medhold av loven, jf. første punktum. Kontrollen skal utøves i samsvar med håndhevingsreglene i markedsføringsloven kapittel 7, jf. § 28 annet punktum. For mer informasjon om dette se punkt 4.2.1.2 over.

Forbrukertilsynet kan, på tilsvarende vilkår som etter markedsføringsloven, ilegge overtredelsesgebyr ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i angrerettloven, jf. angrl. § 29. Dette omfatter blant annet overtredelser av den næringsdrivendes opplysningsplikt før avtaleinngåelse, jf. angrl. § 8. Det ble ved gjennomføringen av forbrukerrettighetsdirektivet foretatt en grundig gjennomgang av hvilke bestemmelser som man da anså var egnet for overtredelsesgebyr, jf. Prop. 64 L (2013–2014) punkt 3.17.4.

Det er flere bestemmelser i angrerettloven som gjennomfører krav i forbrukerrettighetsdirektivet, som ikke er tatt inn i opplistingen i § 29 første ledd og som det dermed ikke kan ilegges overtredelsesgebyr for, etter § 29 i dag. Dette gjelder eksempelvis brudd på angrl. § 12, § 13, § 20 og § 24 annet ledd.

For kravene i forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 21, 22 og 27 som er gjennomført i mfl. § 11 (forbudet mot negativt salg) og artikkel 8 nr. 5 som er gjennomført i mfl. § 16 (opplysningsplikt ved uanmodet telefonmarkedsføring) kan det ilegges overtredelsesgebyr etter mfl. § 42.

Videre er forbrukerrettighetsdirektivet gjennomført i avtaleloven §§ 38 a og 38 b, som oppstiller informasjonskrav i forbrukeravtaler som ikke er avtaler om fjernsalg eller avtaler inngått utenom faste forretningslokaler. Forbrukerrettighetsdirektivet er dessuten gjennomført i forbrukerkjøpsloven, ehandelsloven, ekomforskriften og finansavtaleloven. Det er ingen regler om sanksjoner i forbrukerkjøpsloven og ehandelsloven. I ekomforskriften er Nasjonal kommunikasjonsmyndighet tilsynsmyndighet, jf. ekomforskriften § 10-3. I finansavtaleloven (lov av 18. desember 2020 nr. 146) er tilsynet med loven lagt til Forbrukertilsynet og Markedsrådet, og det er også hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr, jf. § 3-55 og § 7-2.

Med bakgrunn i forbudet mot urimelig handelspraksis i markedsføringsloven er det i retts- og forvaltningspraksis utviklet et såkalt «lovstridsprinsipp». Lovstridsprinsippet innebærer at markedsføring som strider mot ufravikelig spesiallovgivning som beskytter forbrukerne, vil kunne anses som urimelig og i strid med mfl. § 6. Forbrukertilsynet kan således med hjemmel i mfl. § 40, § 41 og § 42, jf. § 6, fatte forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt eller ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bindende forbrukervernlovgivning. Lovstridsprinsippet kan også anvendes i relasjon til mfl. § 2 (god markedsføringsskikk) og § 22 (urimelige avtalevilkår), men for disse bestemmelsene er det etter gjeldene rett kun hjemmel til å ilegge forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt, men ikke overtredelsesgebyr. Dette fordi § 2 og § 22 ikke er med i opplistingen i § 42 første ledd første punktum. For mer informasjon om lovstridsprinsippet, se forarbeidene til markedsføringsloven: Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) punkt 3.3, Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4.4 og Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 14.3.3.

4.2.1.4 Direktivet om urimelige avtalevilkår

Direktivet om urimelige avtalevilkår er gjennomført i mfl. § 22, som gir Forbrukertilsynet hjemmel til å forby urimelige avtalevilkår som benyttes i standardavtaler overfor forbrukere. Bestemmelsen gjennomfører direktivet om urimelige avtalevilkår artikkel 7.

Som nevnt i punkt 4.2.1.3 over, kan Forbrukertilsynet ved brudd på mfl. § 22 kun fatte forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt, jf. mfl. § 41, jf. § 40, men tilsynet kan etter gjeldende rett ikke ilegge overtredelsesgebyr. Bakgrunnen for dette var at man anså at vurderingen av om det foreligger brudd på forbudet mot urimelige avtalevilkår i stor grad beror på skjønn, og at overtredelsesgebyr bør forbeholdes bestemmelser som på en forholdsvis klar måte angir hva som er forbudt, se forarbeidene til markedsføringsloven i Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) punkt 15.9.7.1.

Direktivet er videre gjennomført i avtaleloven § 36 og § 37. Bestemmelsen i avtaleloven § 37 gjennomfører direktivet om urimelige avtalevilkår artikkel 5. Det er ingen regler om sanksjoner i avtaleloven. Lovstridsprinsippet som er omtalt i punktet over, vil imidlertid også kunne finne anvendelse for de nasjonale bestemmelsene i direktivet som er gjennomført i avtaleloven. Etter avtaleloven kan urimelige avtalevilkår i konkrete saker settes til side av domstolene i medhold av generalklausulen i avtaleloven § 36, jf. § 37, som inneholder visse særbestemmelser som gjelder for avtaler som ikke har vært individuelt forhandlet mellom en forbruker og en næringsdrivende, jf. Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) punkt 12.1.1.

4.2.1.5 Prismerkingsdirektivet

Prismerkingsdirektivet er gjennomført i prisopplysningsforskriften, som er fastsatt med hjemmel i mfl. § 10 annet og tredje ledd. Brudd på forskriften kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter mfl. § 42.

4.2.2 Moderniseringsdirektivet

Moderniseringsdirektivet krever at medlemsstatene skal fastsette regler om «sanksjoner» som skal anvendes ved overtredelser av de nasjonale reglene som gjennomfører prismerkingsdirektivet, direktivet om urimelige avtalevilkår, direktivet om urimelig handelspraksis og forbrukerrettighetsdirektivet. For prismerkingsdirektivet, direktivet om urimelig handelspraksis og forbrukerrettighetsdirektivet følger dette allerede av gjeldende direktiver, mens det for direktivet om urimelige avtalevilkår innebærer noe nytt, se sistnevnte direktiv ny artikkel 8b nr. 1. Det skal fortsatt være opp til medlemsstatene å velge hvilke typer sanksjoner som skal innføres og den nærmere prosedyren for ileggelse av sanksjoner, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 6.

Moderniseringsdirektivet krever videre at medlemsstatene skal kunne «ilegge bøter gjennom administrative prosedyrer eller å innlede rettergang for ilegging av bøter» ved brudd på kravene i direktivet om urimelige avtalevilkår, direktivet om urimelig handelspraksis og forbrukerrettighetsdirektivet. Dette følger av nye bestemmelser som moderniseringsdirektivet innfører i direktivet om urimelige avtalevilkår artikkel 8b nr. 4, urimelig handelspraksisdirektivet artikkel 13 nr. 3 og forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 24 nr. 3. Dette kravet gjelder ikke for prismerkingsdirektivet.

Kravet om å kunne ilegge bøter gjelder kun der det kan ilegges sanksjoner etter artikkel 21 i forordning (EU) 2017/2394 om forbrukervernsamarbeid. Det vil si at saken må gjelde en næringsdrivendes handling eller unnlatelse som er i strid med felleseuropeiske forbrukervernregler og som har skadet, skader eller kan skade de kollektive forbrukerinteressene i minst to medlemsstater utover den medlemsstat der handlingen har funnet sted, der den næringsdrivende er etablert eller der bevismaterialet befinner seg, jf. forordningen artikkel 3 nr. 3.

Ved brudd på direktivet om urimelige avtalevilkår kan medlemsstatene begrense muligheten til å ilegge sanksjoner til situasjoner hvor avtalevilkårene uttrykkelig er definert som urimelige i nasjonal rett, eller hvor selger eller leverandør fortsatt benytter avtalevilkår som er blitt ansett for å være urimelig i en endelig avgjørelse, jf. direktivet om urimelige avtalevilkår ny artikkel 8b nr. 2.

Også ved brudd på direktivet om urimelig handelspraksis har medlemsstatene et visst handlingsrom. Etter artikkel 13 nr. 3 bokstav a kan medlemsstatene av nasjonale forfatningsmessige årsaker begrense ileggelsen av bøter til brudd på artikkel 6 og 7 om villedende handlinger og utelatelser, artikkel 8 om aggressiv handelspraksis, artikkel 9 om bruk av trakassering, tvang og utilbørlig påvirkning, og av vedlegg 1 som angir former for handelspraksis som under alle omstendigheter anses som urimelige. Medlemsstatene kan etter artikkel 13 nr. 3 bokstav b også begrense ileggelse av bøter til en næringsdrivendes fortsatte anvendelse av en handelspraksis som er funnet urimelig av et tilsynsorgan eller domstol, når nevnte handelspraksis ikke er en overtredelse nevnt over i artikkel 13 nr. 3 bokstav a.

4.2.3 Forslaget i høringsnotatet

4.2.3.1 Overordnet om forslaget

Departementet la i høringsnotatet til grunn at begrepet «sanksjoner» i moderniseringsdirektivet er en samlebetegnelse som omfatter det som etter norsk rett anses som bøter, administrative sanksjoner og andre forvaltningsvedtak. Begrepet «bøter» ble i høringsnotatet ansett som snevrere enn begrepet «sanksjoner», og må etter norsk begrepsbruk forstås som overtredelsesgebyr og bøter.

I høringsnotatet ble det vist til at kravet om overtredelsesgebyr etter moderniseringsdirektivet kun gjelder grenseoverskridende saker der forbrukere i minst to medlemsstater er berørt. Samtidig foreslo departementet å benytte det nasjonale handlingsrommet slik at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr også skal gjelde for nasjonale saker.

4.2.3.2 Endringer i direktivet om urimelig handelspraksis

Markedsføringsloven (mfl.) § 6 inneholder generalklausulen som forbyr urimelig handelspraksis og tilsvarer direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 5. Det ble dermed lagt til grunn at Forbrukertilsynet allerede i dag har anledning til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på denne bestemmelsen. Departementet foreslo ikke å begrense muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på markedsføringsloven § 6 og direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 5 slik moderniseringsdirektivet åpner for.

For å sikre overensstemmelse med vilkårene i direktivet om urimelig handelspraksis og moderniseringsdirektivets krav om overtredelsesgebyr, foreslo departementet å innta et forbud mot skjult reklame i mfl. § 8, slik at overtredelser av forbudet mot skjult reklame kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, slik moderniseringsdirektivet krever. Samtidig ble det foreslått å flytte forbudet mot skjult reklame i næringsforhold fra mfl. § 3 til § 28 i kapittel 6 om beskyttelse av næringsdrivendes interesser.

4.2.3.3 Endringer i forbrukerrettighetsdirektivet

I høringsnotatet ble det foreslått at brudd på samtlige bestemmelser i angrerettloven som gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For de bestemmelsene i angrerettloven som ikke gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet, ble det ikke foreslått endringer.

Det ble lagt til grunn at brudd på bestemmelsene i avtaleloven, forbrukerkjøpsloven og ehandelsloven som gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet, etter lovstridsprinsippet kan være en urimelig handelspraksis etter mfl. § 6 og sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Det ble vist til at brudd på mfl. § 11 og § 16 som gjennomfører deler av forbrukerrettighetsdirektivet, kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter mfl. § 42, og det er dermed ikke nødvendig med endringer i markedsføringsloven som følge av endringene i forbrukerrettighetsdirektivet.

4.2.3.4 Endringer i direktivet om urimelige avtalevilkår

Det ble vist til at Forbrukertilsynet etter gjeldende rett ikke kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på mfl. § 22 om urimelige avtalevilkår. Det ble foreslått å begrense adgangen til å ilegge sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, for overtredelser av direktivet om urimelige avtalevilkår slik moderniseringsdirektivet åpner opp for. Nærmere bestemt ble det foreslått å begrense adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr til de sakene der den næringsdrivende opererer med avtalevilkår som tidligere har vært ansett som urimelige enten av Forbrukertilsynet, Markedsrådet eller domstolene, eller i en forskrift. Videre ble det foreslått å innta en forskriftshjemmel til å fastsette en nærmere liste over vilkår som må anses urimelig, men det ble likevel foreslått å ikke benytte denne hjemmelen på det daværende tidspunkt. Det ble særlig bedt om høringsinstansenes syn på forslaget.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

4.2.4.1 Generelt

Datatilsynet og Forbrukerrådet støtter forslaget i høringsnotatet om at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bør gjelde på samme måte for nasjonale saker som grenseoverskridende saker. Etter Datatilsynets syn er det ingen grunn til at det skal gjelde et svakere forbrukervern for situasjoner der bare personer som bor i Norge er berørt av en overtredelse av forbrukervernregelverket. NorgesBilbransjeforbund (NBF) på den andre siden mener at begrunnelsen departementet har gitt for å gå lenger enn det direktivet krever på dette punkt ikke er god nok. Ifølge NBF er det ikke påvist noe reelt behov for endringen hva angår de rene nasjonale sakene. NBF viser til at instansen har tillit til at Forbrukertilsynet klarer å forholde seg til noe ulikt regelverk for nasjonale og grenseoverskridende saker.

Telia understreker at dialog, og til en viss grad forhandling, fortsatt bør være en sentral del av Forbrukertilsynets virksomhet, selv om dette ikke lenger er pålagt. Dette vil ifølge instansen hindre misforståelser og også tilføre forbrukermyndighetene innsikt og forståelse for bransjen før det eventuelt fattes vedtak.

Telenor viser til sitt tidligere innspill fra 2018 i forbindelse med EU-kommisjonens forslag til direktivendringer «A New Deal for Consumers», hvor Telenor ber departementet avklare hvorvidt implementering av direktivet innebærer at terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr, senkes. Ifølge instansen gjelder dette også særlig når adgang til å ilegge slikt gebyr foreslås utvidet samt at det innføres konkrete angivelser av gebyrnivået.

Forbrukertilsynet støtter at brudd på samtlige bestemmelser i angrerettloven som gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, slik moderniseringsdirektivet krever.

Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet støtter videre forslaget om å innføre overtredelsesgebyr ved overtredelser av forbudet mot skjult reklame. Forbrukertilsynet er enig i forslaget om å flytte reglene om skjult reklame fra markedsføringsloven (mfl.) § 3 første ledd til § 8 første ledd, og at forbudet mot skjult reklame næringsdrivende imellom flyttes til mfl. § 28.

FinansNorge påpeker at forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 3 nr. 3 d fastsetter at avtaler om finansielle tjenester er unntatt direktivets virkeområde. Etter instansens oppfatning er det derfor viktig at gjennomføring av moderniseringsdirektivet ikke medfører at finansnæringen underlegges regler som næringen fra EUs side ikke er ment å omfatte.

4.2.4.2 Overtredelsesgebyr for brudd på spesiallovgivning med hjemmel i lovstridsprinsippet

Datatilsynet og Forbrukertilsynet uttaler seg om adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på spesiallovgivning med hjemmel i lovstridsprinsippet i markedsføringsloven. Datatilsynet ber departementet vurdere om dette er i tråd med de kravene legalitetsprinsippet og lovkravet i EMK artikkel 7 stiller til sanksjonsbestemmelser. Ifølge Forbrukertilsynet er det sikker rett at Forbrukertilsynet med hjemmel i lovstridsprinsippet kan fatte forbudsvedtak med tvangsmulkt etter mfl. §§ 40 og 41, jf. §§ 6 og 22 for brudd på ufravikelig forbrukervernlovgivning.Etter Forbrukertilsynets syn erdet imidlertid mer usikkert i hvor stor utstrekning tilsynet også kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på spesiallovgivning med hjemmel i mfl. § 42 dersom det ikke er fastsatt en hjemmel for det i den aktuelle spesialloven. Instansen skriver:

«Vi viser til at overtredelsesgebyr regnes som straff etter EMK, jf. forvaltningsloven § 43 andre ledd, og at forvaltningsorganer kan ilegge overtredelsesgebyr når det er «fastsatt i lov», jf. forvaltningsloven § 44 første ledd. I forarbeidene (Prop. 62 L (2015–2016) s. 195) til sistnevnte bestemmelse er det vist til legalitetsprinsippet og klarhetskravet slik det blant annet har kommet til uttrykk i Grunnloven § 113 om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må «ha grunnlag i lov», og EMK artikkel 7 om at ingen skal bli ilagt straff uten lov.»

Etter Forbrukertilsynets syn taler legalitetsprinsippet, klarhetskravet og hensynet til den næringsdrivendes forutberegnelighet for at det tas inn en eksplisitt hjemmel om overtredelsesgebyr i spesiallovgivningen. Ifølge Forbrukertilsynet vil det da være klart og tydelig for både tilsynsmyndigheter og næringsdrivende hvilke bestemmelser i spesiallovgivningen som det er hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for, og man unngår eventuelle diskusjoner om hvor langt det ulovfestede lovstridsprinsippet rekker hva gjelder overtredelsesgebyr. Instansen mener det derfor bør tas inn en hjemmel i avtaleloven og forbrukerkjøpsloven om at Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr. Forbrukertilsynet viser til at Stortinget vedtok ny finansavtalelov i desember 2020, hvor det i § 3-55 første og annet ledd og i § 7-2 er inntatt hjemmel om at Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr.

4.2.4.3 Overtredelsesgebyr ved overtredelser av forbudet mot urimelige avtalevilkår

Advokatforeningen, Datatilsynet, FinansNorge, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, NBF, NæringslivetsHovedorganisasjon Service og Handel (NHO Service og Handel), Telenor og Telia har uttalt seg om departementets forslag i høringsnotatet.

Advokatforeningen, Finans Norge, Forbrukertilsynet, NHO Service og Handel, TelenorogTeliastøtter forslaget om å begrense adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr til saker der næringsdrivende opererer med avtalevilkår som tidligere har vært ansett som urimelige av enten Forbrukertilsynet, Markedsrådet eller domstolene. Finans Norge, NHO Service og Handel og Telia viser til at en slik tilnærming skaper forutsigbarhet for den næringsdrivende da slike saker er skjønnsmessige og det ikke alltid er avklart hvor grensen går for hva som kan anses som urimelig. Etter Advokatforeningens syn gjør det samme hensynet seg gjeldende også ved ileggelse av overtredelsesgebyr ved urimelig handelspraksis, og instansen ber derfor departementet vurdere om den samme begrensningen bør innføres for adgangen til å sanksjonere slike handlinger.

Etter Datatilsynets syn er det ikke nødvendig å begrense en hjemmel om overtredelsesgebyr til tilfeller der næringsdrivende opererer med avtalevilkår som tidligere har vært ansett som urimelige enten av Forbrukertilsynet, Markedsrådet eller domstolene, eller i en forskrift. Datatilsynet uttaler i den forbindelse:

«Forbudet mot urimelige avtalevilkår er en helt sentral forbrukervernbestemmelse, og en slik begrensning vil betydelig redusere den preventive effekten en hjemmel om overtredelsesgebyr har for brudd på markedsføringsloven § 22. Som departementet selv nevner, har forbudet mot urimelige avtalevilkår mange fellestrekk med forbudet mot urimelig handelspraksis, hvor det gjelder en generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. Vi viser til departementets egen begrunnelse for denne adgangen i Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4.4. Datatilsynet antar at kravet om at overtredelsen må være vesentlig eller gjentatt for å ilegge overtredelsesgebyr etter markedsføringsloven, vil avhjelpe problemstillinger knyttet til skjønnsutøvelse og gi næringsdrivende tilstrekkelig forutberegnelighet når det gjelder ileggelse av gebyr.»

Også Forbrukertilsynet er i sin høringsuttalelse delvis inne på dette. Tilsynet mener i utgangspunktet at det bør innføres hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på mfl. § 22 om urimelige avtalevilkår, på lik linje med øvrige bestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Instansen viser her til at den skjønnsutøvelsen som mfl. § 22 gir anvisning på, i stor grad er styrt av retts- og forvaltningspraksis slik som for § 6. Forbrukertilsynet støtter imidlertid også en mer begrenset hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for vilkår som tidligere er funnet urimelig i en endelig avgjørelse eller klart er definert som urimelige i forskrift.

Forbrukerrådet påpeker at det alltid vil være nyanser og ulikheter i de næringsdrivendes utforming og formulering av avtalevilkår, selv om de i realiteten har samme innhold. Det kan føre til en situasjon der uvesentlige avvik fra tidligere forbudte vilkår etter mfl. § 22 får passere fritt. For å sikre effektiviteten til bestemmelsen, men uten at det går på bekostning av forutberegneligheten til de næringsdrivende, bør det etter Forbrukerrådets syn vurderes å innta en formulering som får frem at det må være et visst slingringsmonn knyttet til avtalevilkår som tidligere er ansett som urimelige i en endelig avgjørelse, for eksempel ved at «eller tilsvarende vilkår» legges til i forslaget til presisering i mfl. § 42.

Advokatforeningen, Finans Norge, Forbrukerrådet,ForbrukertilsynetogNBF støtter at det kan ilegges overtredelsesgebyr basert på hva som er definert som urimelig avtalevilkår gjennom forskrift. Forbrukerrådet viser til at en forskrift som angir hvilke vilkår som må anses som urimelige, vil være hensiktsmessig både for myndighetene som skal håndheve regelverket, og for de som skal innrette seg etter regelverket. Ifølge NBF vil en forskrift som lister opp avtalevilkår som anses urimelige, gi bedre forutberegnelighet for de næringsdrivende enn om overtredelse av de utpreget skjønnsmessige vilkårene i bestemmelsen om urimelige avtalevilkår skal kunne føre til overtredelsesgebyr. Forskriftshjemmelen må imidlertid benyttes med tilbakeholdenhet, ifølge NBF.

Forbrukertilsynetuttaler at departementet bør prioritere å fastsette en forskrift om urimelige avtalevilkår så snart som mulig. Forbrukerrådet oppfordrer også departementet til å ta hjemmelen i bruk allerede nå. Forbrukerrådet uttaler:

«Forbrukerrådet mener forskriftshjemmelen bør tas i bruk fordi det kan være vanskelig for næringsdrivende å vite hvilke vilkår som tidligere er vurdert som urimelige av Forbrukertilsynet, Markedsrådet eller domstolene. Ikke bare fordi det er vanskelig og tidkrevende å gjennomgå praksis fra mange ulike instanser, men også fordi det er vanskelig å vurdere hvilke vilkår som er vurdert som urimelige. Dette har sammenheng med at vurderinger etter mfl. § 22 som regel er veldig konkrete og sammensatte vurderinger der vilkårene i hele avtalen ses i sammenheng. Et enkeltvilkår som taler til forbrukerens ugunst (f.eks. bindingstid) kan dermed være urimelig i utgangspunktet, men likevel aksepteres etter mfl. § 22 dersom dette ugunstige vilkåret kompenseres på andre måter (f.eks. ved at forbrukeren får en økonomisk fordel). Det vil ofte være vanskelig å trekke ut av vedtak fra Markedsrådet eller Forbrukertilsynet om det er ett selvstendig vilkår som er ansett urimelig eller om det er et vilkårssett som i sin helhet og vurdert i sammenheng som fører til brudd på mfl. § 22. En svarteliste med vilkår som må anses urimelige vil gjøre det lettere for næringsdrivende å få oversikt og gi dem bedre forutberegnelighet.»

Ifølge Forbrukerrådet kan praksis fra Forbrukertilsynet, Markedsrådet og domstolene, i tillegg til Forbrukertilsynets veiledning om avtalevilkår ved salg av internettilgang og Forbrukertilsynets veiledning om avtalevilkår for digitale tjenester, samt den såkalte grålisten til direktivet om urimelige avtalevilkår, gi gode innspill til hvilke vilkår som bør inntas i en forskrift. Forbrukerrådet uttaler at forskriften kan oppdateres med faste intervaller, for eksempel annet hvert år, for å fange opp utviklingen i praksis fra Forbrukertilsynet, Markedsrådet og domstolene.

Telenor ser på den andre siden ikke behov for å utarbeide en nærmere liste over vilkår som må anses urimelige. Kravene som i dag stilles til balanserte forbrukervilkår, er, ifølge instansen, vel innarbeidet i norsk forbrukerrett gjennom forvaltnings- og domstolspraksis samt veiledninger utarbeidet av Forbrukertilsynet. At det inntas en hjemmel for fremtidig forskrift mener instansen imidlertid er uproblematisk.

4.2.5 Departementets vurderinger

4.2.5.1 Innledning

Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag vedrørende sanksjoner.

Departementet vil i det følgende først foreta noen vurderinger knyttet til begrepsbruken i moderniseringsdirektivet. Etter dette behandles moderniseringsdirektivets krav om effektive sanksjoner samt krav om overtredelsesgebyr og bøter. Avslutningsvis går departementet inn på særlige vurderinger knyttet til endringene i de respektive direktivene.

4.2.5.2 Begrepene «sanksjoner» og «bøter»

Departementet opprettholder tolkningen i høringsnotatet av begrepene «sanksjoner» og «bøter» i moderniseringsdirektivet. Ingen høringsinstanser har kommentert dette.

Moderniseringsdirektivet stiller krav til «sanksjoner» ved overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører henholdsvis direktivet om urimelig avtalevilkår, prismerkingsdirektivet, urimelig handelspraksisdirektivet og forbrukerrettighetsdirektivet, jf. artikkel 1, artikkel 2 nr. 2, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Med unntak av prismerkingsdirektivet, stilles det også krav til at det skal kunne ilegges «bøter». Begrepene «sanksjoner» og «bøter» er ikke definert i direktivet, men det er presisert i nevnte bestemmelser at bøter kan pålegges administrativt eller ved å «å innlede rettergang for ilegging av bøter». Videre fremgår det av moderniseringsdirektivets fortale punkt 9 at næringsdrivende skal kunne pålegges «sanksjoner, for eksempel bøter eller tvangsmulkter».

På bakgrunn av dette anser departementet det som klart at begrepet «sanksjoner» i moderniseringsdirektivet er en sekkebetegnelse som omfatter det som etter norsk rett anses som bøter, administrative sanksjoner og andre forvaltningsvedtak. Bøter er etter norsk rett en strafferettslig sanksjon som påtalemyndigheten og domstolene ilegger ved en overtredelse som allerede har skjedd. Administrative sanksjoner er sanksjoner som ilegges av forvaltningen ved overtredelse og inkluderer eksempelvis overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap, jf. forvaltningsloven kapittel IX. Disse reaksjonene anses som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), jf. forvaltningsloven § 43 annet ledd, men disse reaksjonene anses ikke som straff etter Grunnloven § 96. Andre forvaltningsvedtak kan eksempelvis være forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt. I slike tilfeller må overtrederen kun betale et beløp, såkalt tvangsmulkt, dersom vedkommende overtrer forbuds- eller påbudsvedtaket. At begrepet «sanksjoner» omfatter både administrative sanksjoner og andre forvaltningsvedtak er også lagt til grunn ved gjennomføringen av andre EU-rettslige forbrukervernregler som bruker dette begrepet, se Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) punkt 15.9.5, Prop. 64 L (2013–2014) punkt 3.17, og Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 14.2.2.3. Se også Prop. 62 L (2015–2016) punkt 3.2 der det redegjøres for de ulike begrepene.

Etter departementets vurdering er begrepet «bøter» snevrere enn begrepet «sanksjoner», og må etter norsk begrepsbruk forstås som overtredelsesgebyr og bøter. Dette fordi direktivet presiserer at «bøter» både kan ilegges administrativt og gjennom domstolene og fordi det forutsettes at «bøter» skal kunne ilegges uten at det på et tidligere tidspunkt er fattet vedtak om påbud eller forbud, jf. eksempelvis moderniseringsdirektivet artikkel 3 nr. 6, jf. urimelig handelspraksisdirektivet ny artikkel 13 nr. 3 bokstav a og bokstav b.

4.2.5.3 Krav om effektive sanksjoner

Som nevnt stiller moderniseringsdirektivet krav om at sanksjonene skal være «virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende», jf. artikkel 1, artikkel 2 nr. 2, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Dette kravet gjelder for alle de fire direktivene som er omfattet av moderniseringsdirektivet.

Forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 3 nr. 3 bokstav d fastsetter at avtaler om finansielle tjenester er unntatt direktivets virkeområde. Moderniseringsdirektivet endrer ikke dette unntaket.

Etter moderniseringsdirektivets fortale punkt 6 skal det fortsatt være opp til medlemsstatene å velge de typene sanksjoner som skal ilegges, og å fastsette i nasjonal rett de relevante prosedyrene for ileggelse av sanksjoner ved overtredelser av bestemmelsene i direktivene som er omfattet og endret ved moderniseringsdirektivet.

Etter departementets vurdering rører moderniseringsdirektivet og dets krav om effektive sanksjoner ikke ved forhandlingsmodellen. Dialog og forhandlinger er en sentral del av Forbrukertilsynets arbeid og dette vil vedvare også etter gjennomføringen av moderniseringsdirektivet. Det vises her også til at Forbrukertilsynet har alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11.

Selv om Forbrukertilsynet fikk primær vedtakskompetanse 1. januar 2018, og man i den forbindelse gikk bort fra kravet om å forsøke å oppnå frivillig ordning med den næringsdrivende før det fattes vedtak, er det fortsatt slik at «forhandlingsmodellen» gjelder for Forbrukertilsynet. Det vises her til markedsføringsloven § 36 første ledd som sier at «Forbrukertilsynet skal av eget tiltak, eller etter henvendelse fra andre, søke å påvirke næringsdrivende til å innrette seg etter bestemmelsene som Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med etter § 35, herunder ved å føre forhandlinger med de næringsdrivende eller deres organisasjoner». Det vises også til forarbeidene til markedsføringsloven, jf. Prop. 93 L (2016–2017) punkt 4.2, der det heter at forhandlingsmodellen innebærer at Forbrukertilsynet primært skal arbeide for å få næringsdrivende til å innrette seg frivillig etter regelverket som ombudet fører tilsyn med, jf. punkt 4.2.1, og at dette skal være Forbrukertilsynets primære arbeidsmetode.

Etter departementets vurdering oppfyller de eksisterende norske bestemmelsene som gjennomfører de direktivene som moderniseringsdirektivet omfatter, de nye kravene om effektive sanksjoner. Dette er også i tråd med departementets vurderinger som er gjort i forbindelse med gjennomføringen av forordningen om forbrukervernsamarbeid (EU) 2017/2394 – den såkalte CPC-forordningen – i norsk rett, se Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 14.3. Også CPC-forordningen (EU) 2017/2394 inneholder et krav om sanksjoner for brudd på en overtredelse av en rettsakt som er omfattet av forordningen. Samtlige direktiver som endres av moderniseringsdirektivet er omfattet av forordningens anvendelsesområde. Etter forordningens artikkel 9 nr. 4 bokstav h annet ledd skal sanksjonene være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende. Departementet har i sistnevnte forarbeider punkt 14.3.3 uttalt:

«Etter Barne- og familiedepartementets vurdering er det i tråd med forordningen at Forbrukertilsynet kan fatte vedtak om tvangsmulkt for alle overtredelser innenfor Forbrukertilsynets ansvarsområde, og at overtredelsesgebyr kun kan benyttes ved overtredelse av nærmere angitte bestemmelser. Forordningen krever ikke at Forbrukertilsynet skal kunne sanksjonere ethvert brudd med overtredelsesgebyr, se punkt 14.2.2.3. Et slikt krav kan heller ikke utledes fra rettsaktene som Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med etter forordningen. Hvilke materielle bestemmelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr er nøye vurdert av departementet ved gjennomføringen av de ulike rettsaktene i norsk rett, se for eksempel Prop. 64 L (2013–2014) punkt 3.17.4 og Prop. 54 L (2017–2018) punkt 11.4.4. Etter departementets vurdering vil det ikke være nødvendig å gjøre endringer i gjeldende rett på dette punkt for å oppfylle forordningens krav om effektive sanksjoner.»

Etter departementets vurdering oppfyller derfor eksisterende nasjonale regler som faller inn under Forbrukertilsynets ansvarsområde allerede moderniseringsdirektivets krav til effektive sanksjoner. Departementet foreslår derfor ingen endringer på dette punktet.

4.2.5.4 Krav om overtredelsesgebyr og bøter

4.2.5.4.1 Overordnede vurderinger

Departementet opprettholder i all hovedsak vurderingene i høringsnotatet knyttet til moderniseringsdirektivets krav om overtredelsesgebyr og bøter. Det foreslås noen endringer sammmenlignet med høringsnotatet når det gjelder tilsynsbestemmelser i særlovgivningen, jf. punkt 4.2.5.4.3, og overtredelessgebyr ved urimelige avtalevilkår, jf. punkt 4.2.5.4.4.

Som nevnt innledningsvis i punkt 4.2.5.2 stiller moderniseringsdirektivet også krav til at det skal kunne ilegges «bøter», jf. artikkel 1, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Dette kravet gjelder imidlertid ikke for prismerkingsdirektivet.

Moderniseringsdirektivets krav til å kunne ilegge «bøter» i de nevnte artiklene tar utgangspunkt i «når sanksjoner skal ilegges i samsvar med artikkel 21 i forordning (EU) 2017/2394». Sistnevnte CPC-forordning artikkel 21 omhandler håndhevingstiltak i forbindelse med samordnede tiltak og gjelder ved «utbredte overtredelser» og «utbredte overtredelser med unionsdimensjon». Sistnevnte begreper er definert i henholdsvis CPC-forordningen artikkel 3 nr. 3 og nr. 4.

En «utbredt overtredelse» er definert som:

• «a) enhver handling eller unnlatelse som er i strid med unionsrett som beskytter forbrukernes interesser, og som har skadet, skader eller kan skade kollektive interesser for forbrukere bosatt i minst to andre medlemsstater enn medlemsstaten der

  • i) handlingen eller unnlatelsen har sin opprinnelse eller har funnet sted,

  • ii) den næringsdrivende som er ansvarlig for handlingen eller unnlatelsen, er etablert, eller

  • iii) bevismateriale eller den næringsdrivendes eiendeler som kan knyttes til handlingen eller unnlatelsen, finnes, eller

• b) enhver handling eller unnlatelse som er i strid med unionsrett som beskytter forbrukernes interesser, og som har skadet, skader eller kan skade forbrukernes kollektive interesser og har fellestrekk, herunder samme ulovlige praksis og tilsidesettelse av samme interesse, og som begås samtidig av samme næringsdrivende i minst tre medlemsstater.»

En «utbredt overtredelse med unionsdimensjon» er definert som:

«en utbredt overtredelse som har skadet, skader eller kan skade forbrukernes kollektive interesser i minst to tredeler av de medlemsstatene som sammen representerer minst to tredeler av Unionens befolkning.»

Oppsummert betyr dette at moderniseringsdirektivets krav gjelder ved overtredelser som har skadet, skader eller kan skade kollektive interesser for forbrukere bosatt i minst tre medlemsstater (og ikke «minst to» medlemsstater som departementet skrev i høringsnotatet). Dette innebærer at overtredelser som ikke kvalifiserer som slike overtredelser, for eksempel en «overtredelse innenfor Unionen», jf. CPC-forordningen artikkel 3 nr. 2, eller en overtredelse i kun en medlemsstat – altså utelukkende nasjonale overtredelser – ikke er omfattet av moderniseringsdirektivets krav. For definisjonen av «skade på forbrukernes kollektive interesser» vises det til CPC-forordningen artikkel 3 nr. 14.

Både en «utbredt overtredelse» og en «utbredt overtredelse med unionsdimensjon» har etter departementets vurdering et grenseoverskridende og et kvantitativt element vedrørende hvor mange medlemsstater med skadelidende forbrukere som må være berørt av overtredelsen. Det grenseoverskridende elementet består i at det kreves at overtredelsen også berører andre medlemsstater. Det kvantitative elementet krever i tillegg at handlingen som overtredelsen består i skader eller kan skade kollektive interesser for forbrukere bosatt i «minst to andre medlemsstater enn medlemsstaten», «minst tre medlemsstater» og «minst to tredeler av […] medlemsstatene».

Det er kun for disse typer overtredelser moderniseringsdirektivet stiller krav til overtredelsesgebyr og gebyrets størrelse. Andre typer overtredelser som ikke kvalifiserer som slike overtredelser, faller dermed utenfor moderniseringsdirektivets krav knyttet til overtredelsesgebyr. Andre krav som moderniseringsdirektivet stiller, for eksempel hvilke kriterier som legges til grunn ved utmålingen av sanksjonene og at sanksjonene skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende, er imidlertid ikke knyttet til visse typer overtredelser og gjelder dermed uavhengig av nærmere bestemte kriterier som et grenseoverskridende eller kvantitativt element.

Departementet opprettholder forslaget om at Forbrukertilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr også i nasjonale saker, selv om kravet om overtredelsesgebyr etter moderniseringsdirektivet kun gjelder grenseoverskridende saker der forbrukere i minst tre andre medlemsstater er berørt.

Etter departementets vurdering er adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr på samme måte for nasjonale saker for øvrig i tråd med handlingsrommet i moderniseringsdirektivet fortale punkt 13. Der heter det at medlemsstatene står fritt til å «utvide reglene om bøter til å inkludere andre overtredelser som ikke omfattes av bestemmelsene i dette direktivet, men som er knyttet til artikkel 21 i forordning (EU) 2017/2394». Dette er også i samsvar med vurderingene som ble gjort i forbindelse med gjennomføringen av CPC-forordningen i norsk rett, se Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 4.7 og 5.3, der man vurderte at det vil være hensiktsmessig at undersøkelses- og håndhevingsmyndighetene som følger av forordningen gis anvendelse også utenfor forordningens geografiske virkeområde, det vil si også i nasjonale saker. Ved at overtredelsesgebyr også kan ilegges i nasjonale saker, vil Forbrukertilsynet kun ha ett regelsett å forholde seg til. En annen løsning ville gjort håndhevingen mer komplisert og uoversiktlig. Det vil også være vanskelig å gi en god begrunnelse for hvorfor håndhevingsmyndigheten skal være forskjellig avhengig av om saken har en EU-dimensjon eller ikke. Dessuten tilsier både hensynet til effektivt vern av forbrukerne i nasjonale saker, og forutberegnelighet for de næringsdrivende, at Forbrukertilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr også i nasjonale saker. Dette må ses i sammenheng med departementets forslag til at moderniseringsdirektivets beløpsgrenser for overtredelsesgebyr også skal gjelde i nasjonale saker, se punkt 4.4.

Telenor har i sitt innspill bedt departementet om å avklare hvorvidt implementering av direktivet innebærer at terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr senkes. Etter departementets vurdering berører moderniseringsdirektivet ikke terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr. At det foreslås kriterier for utmåling og settes et maksimumstak for gebyrene, vil ikke påvirke de alminnelige vilkårene for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Med andre ord vil lovforslaget påvirke spørsmålet om hvor høyt sanksjonen kan og bør ligge, men ikke om det bør ilegges en sanksjon ved en overtredelse. Direktivet legger kun opp til at det er flere tilfeller enn i dag som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr – for eksempel ved overtredelser mot forbudet mot urimelige avtalevilkår – og regler om et maksimumstak for gebyret.

4.2.5.4.2 Direktivet om urimelig handelspraksis

Moderniseringsdirektivet stiller krav om bøter for brudd på direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 6 til 9 og vedlegg 1. Direktivet om urimelig handelspraksis er hovedsakelig gjennomført i markedsføringsloven (mfl.) §§ 6 til 9 og i forskrift om urimelig handelspraksis, og Forbrukertilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på disse bestemmelseene, jf. mfl. § 42. Se nærmere om dette i punkt 4.2.1.2.

Ny artikkel 13 nr. 3 annet punktum i direktivet om urimelig handelspraksis åpner opp for at medlemsstatene kan begrense bruk av sanksjoner, jf. moderniseringsdirektivet artikkel 3 nr. 6. Medlemsstatene kan blant annet begrense ileggelse av bøter til overtredelser av artikkel 6, 7, 8 og 9 og av vedlegg I til direktivet om urimelig handelspraksis, jf. ny artikkel 13 nr. 3 annet punktum bokstav a. Når det gjelder brudd på artikkel 5 i direktivet om urimelig handelspraksis, det vil si generalklausulen som forbyr urimelig handelspraksis, så kan medlemsstatene av nasjonale forfatningsmessige grunner begrense ileggelse av bøter til de tilfellene der den næringsdrivende fortsetter en handelspraksis som er ansett å være urimelig av en tilsynsmyndighet eller en domstol, jf. ny artikkel 13 nr. 3 annet punktum bokstav b i direktivet om urimelig handelspraksis.

Departementet går ikke inn for å bruke denne adgangen til å begrense tilfeller av urimelig handelspraksis til saker som tidligere er ansett som urimelig. I høringsrunden er det kun Advokatforeningen som har foreslått å bruke denne adgangen. En slik begrensning vil etter departementets vurdering kunne medføre en betydelig svekkelse av forbrukervernet. Etter moderniseringsdirektivets fortale punkt 5 bør de eksisterende reglene om sanksjoner i blant annet direktivet om urimelig handelspraksis «forbedres». En eventuell begrensning vil stå i konflikt med dette formålet. Departementet fastholder derfor sin vurdering i høringsnotatet og foreslår ikke å begrense muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på mfl. § 6 og direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 5 slik moderniseringsdirektivet åpner for.

Departementet opprettholder forslaget om at markedsføringslovens regler om skjult reklame flyttes til lovens § 8, noe som gjør at brudd på forbudet mot skjult reklame kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Forslaget fikk i høringen eksplisitt støtte fra både Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet, og ingen andre instanser har i høringen gått imot det.

Etter gjeldende rett kan Forbrukertilsynet ikke ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om skjult reklame i mfl. § 3 første ledd. Bestemmelsen skal gjennomføre reglene i direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 7 nr. 2. I tillegg til at det ikke kan ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av bestemmelsen, er ordlyden og vilkårene annerledes utformet enn det som følger av handelspraksisdirektivet. Etter direktivet er skjult reklame kun villedende dersom det ikke angis at reklamen har et kommersielt formål eller det kommersielle formålet ikke fremgår av sammenhengen. I tillegg må den skjulte reklamen kunne medføre at forbrukeren treffer en transaksjonsbeslutning som vedkommende ellers ikke ville truffet, jf. artikkel 7 nr. 2. Disse vilkårene gjenspeiles ikke i mfl. § 3 første ledd i dag.

I og med at direktivet om urimelig handelspraksis er fullharmonisert, kan det stilles spørsmål ved om reglene om skjult reklame er korrekt gjennomført i norsk rett. Overtredelser av forbudet mot skjult reklame kan heller ikke sanksjoneres med overtredelsesgebyr, slik moderniseringsdirektivet krever ved brudd på direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 7.

For å sikre overensstemmelse med vilkårene i direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 7 nr. 2 og moderniseringsdirektivets krav om overtredelsesgebyr, foreslår departementet å innta et forbud mot skjult reklame i mfl. § 8. Vilkårene i direktivet artikkel 7 nr. 2 foreslås tatt inn i lovteksten. Brudd på mfl. § 8 kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og vil oppfylle moderniseringsdirektivets krav.

Departementet opprettholder videre sitt forslag i høringsnotatet om å flytte mfl. § 3 første ledd til § 28 i kapittel 6 om beskyttelse av næringsdrivendes interesser. Det har ikke kommet noen innvendinger mot dette forslaget i høringen. Forbrukertilsynet støttet eksplisitt forslaget. Ved å flytte forbudet mot skjult reklame til mfl. § 8, vil forbudet mot skjult reklame i § 3 første ledd være overflødig i forbrukerforhold. Da mfl. § 3 første ledd imidlertid også gjelder næringsdrivende imellom bør bestemmelsen av denne grunn ikke slettes.

Se forslag til endringer i markedsføringsloven § 8 første ledd annet punktum og ny § 28.

4.2.5.4.3 Forbrukerrettighetsdirektivet

Som nevnt i punkt 4.2.1.3 er forbrukerrettighetsdirektivet hovedsakelig gjennomført i angrerettloven, i tillegg til enkelte bestemmelser i avtaleloven, forbrukerkjøpsloven, finansavtaleloven, ehandelsloven, ekomforskriften og markedsføringsloven.

Departementet opprettholder forslaget om at brudd på samtlige bestemmelser i angrerettloven som gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet foreslår imidlertid at det gjøres unntak fra dette for bestemmelsene i §§ 25 (med unntak av annet ledd annet punktum) og 26 som regulerer forbrukerens forpliktelser. De bestemmelsene som det foreslås at kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, er dermed §§ 8 til 24 a, § 25 annet ledd annet punktum og § 27. Forbrukertilsynet – som eneste instans som uttaler seg om dette i høringen – støtter eksplisitt forslaget om at brudd på samtlige bestemmelser i angrerettloven skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet foreslår å tydeliggjøre dette i angrerettlovens bestemmelse om overtredelsesgebyr, jf. forslag til § 29. Det påpekes at de alminnelige vilkårene for ileggelse av overtredelsesgebyr fortsatt vil gjelde. Det vil blant annet si at overtredelsen må være vesentlig eller ha skjedd gjentatte ganger, og at overtredelsen må ha skjedd forsettlig eller uaktsomt. Departementet mener at disse endringene ivaretar moderniseringsdirektivets krav.

Moderniseringsdirektivet stiller et generelt krav om «bøter», det vil si overtredelsesgebyr eller bøter, ved utbredte brudd på alle kravene i forbrukerrettighetsdirektivet, jf. artikkel 4 nr. 13 (ny artikkel 24 nr. 3 i forbrukerrettighetsdirektivet). Moderniseringsdirektivet gir ikke adgang til å begrense muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr til visse situasjoner eller overtredelser av visse bestemmelser, slik det gjøres når det gjelder direktivet om urimelig handelspraksis og direktivet om urimelige avtalevilkår.

Se forslag til endringer i angrerettloven § 29 første ledd første punktum.

Markedsføringsloven

Brudd på markedsføringsloven (mfl.) § 11 og § 16, som gjennomfører deler av forbrukerrettighetsdirektivet, kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 42 første ledd første punktum. Brudd på mfl. § 11 kan også medføre bøter, jf. mfl. § 48 første ledd. Departementet foreslår derfor ingen endringer i markedsføringsloven på dette punkt.

Finansavtaleloven

Forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 2 nr. 12 definerer finansielle tjenester som «enhver tjeneste knyttet til bankvirksomhet, kreditter, forsikring, individuell pensjon, investering eller betaling». Forbrukerdirektivets artikkel 19 om gebyrer for bruk av betalingsmidler er gjennomført i finansavtaleloven § 2-4 første ledd. Etter finansavtaleloven § 3-55 skal Forbrukertilsynet og Markedsrådet ut fra hensyn til forbrukerne føre tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven følges av en næringsdrivende tjenesteyter, jf. bestemmelsens første ledd. Det følger videre av bestemmelsen at tilsyn utføres i samsvar med reglene i markedsføringsloven §§ 32 til 41, § 42 første ledd annet punktum og § 43 når ikke annet følger av tredje ledd eller forskrift etter fjerde ledd. En tjenesteyter kan etter finansavtaleloven § 3-55 annet ledd ilegges et overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsom overtredelse av regler nevnt i første ledd dersom overtredelsen anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger. Se nærmere omtale i forarbeidene til bestemmelsen, jf. Prop. 92 LS (2019–2020) side 373. Etter finansavtaleloven § 7-2 kan det ilegges overtredelsesgebyr for brudd på §§ 3-22 til 3-39, § 3-44 tredje ledd og § 3-45 første ledd etter reglene i angrerettloven § 29. I forarbeidene heter det at spørsmålet om hvilke bestemmelser i tillegg til disse som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, bør utredes nærmere og eventuelt sendes på høring før det kan være aktuelt å foreslå nye regler om overtredelsesgebyr, jf. Prop. 92 LS (2019–2020) side 399.

Etter departementets vurdering oppfyller dette moderniseringsdirektivets krav.

For øvrig er bestemmelsene i angrerettloven kapittel 7 og 8 flyttet til finansavtaleloven og til forsikringsavtaleloven. I finansavtaleloven § 7-2 heter det: «Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av reglene om opplysningsplikt overfor forbruker ved fjernsalg eller salg utenom tjenesteyterens faste forretningslokaler etter §§ 3-22 til 3-39 og ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av § 3-44 tredje ledd eller § 3-45 første ledd kan det fastsettes et overtredelsesgebyr etter reglene gitt i eller i medhold av angrerettloven § 29.» Det vises til Prop. 92 LS (2019–2020) side 140 og 399. Som følge av at angrerettloven kapittel 7 og 8 ble flyttet til finansavtaleloven, ble § 41 og § 42 flyttet til henholdvis § 28 og § 29 i dagens angrerettlov. Endringene trådte i kraft 1. juli 2022. Det foreslås å ta inn forskriftshjemmel i finansavtaleloven for å gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, slik at forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr får anvendelse. Dette for at rettsanvendere lettere kan finne frem til utmålingsreglene i forskriften. For en nærmere omtale av forskriften, se punkt 4.3 og 4.4.

Se forslag til finansavtaleloven § 3-55 fjerde ledd nytt annet punktum.

Særlig om lovstridsprinsippet

I høringsnotatet la departementet til grunn at brudd på bestemmelser i avtaleloven, forbrukerkjøpsloven og ehandelsloven som gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet, etter lovstridsprinsippet kan være en urimelig handelspraksis etter mfl. § 6, og sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. mfl. 42. Både Datatilsynet og Forbrukertilsynet reiser spørsmål om dette er i tråd med de kravene som legalitetsprinsippet og lovkravet i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 7 stiller til sanksjonsbestemmelser. Instansene reiser spørsmål ved hvor vid adgangen er for Forbrukertilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på spesiallovgivning med hjemmel i mfl. § 42 dersom det ikke er fastsatt en hjemmel for det i den aktuelle spesialloven.

Utgangspunkt for denne problemstillingen er at forvaltningsorganer etter forvaltningsloven (fvl.) § 44 første ledd kan ilegge overtredelsesgebyr «når det er fastsatt i lov», og at overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon regnes som straff etter EMK, jf. fvl. § 43 annet ledd. Se også forarbeidene til forvaltningsloven, jf. Prop. 62 L (2015–2016) side 195.

I forarbeidene til markedsføringsloven Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) punkt 3.3 skriver departementet:

«Markedsføringsloven er generelt utformet og gir Forbrukerombudet og Markedsrådet myndighet til å gripe inn mot urimelige handlinger ut fra hensynet til forbrukerne. På mange områder er hensynet til forbrukerne særskilt ivaretatt gjennom spesiallovgivning som er delvis kontraktsrettslig og delvis offentligrettslig, eksempelvis pakkereiseloven og angrerettloven. Ofte inneholder ikke disse spesiallovene håndhevings- og sanksjonsbestemmelser. I forarbeidene til eksempelvis angrerettloven er det imidlertid vist til at Forbrukerombudet vil kunne gripe inn mot lovstridige handlinger med hjemmel i markedsføringsloven.

Bakgrunnen for dette er det såkalte «lovstridsprinsippet» som er utviklet i praksis etter markedsføringsloven. Lovstridsprinsippet innebærer at markedsføring som strider mot ufravikelig spesiallovgivning som gjelder forbrukerbeskyttelse også vil kunne anses som brudd på gjeldende markedsføringslov § 1 første ledd ved at den anses som «urimelig i forhold til forbrukerne. […]

Lovstridsprinsippet innebærer at vedtak kan treffes av hensyn til forbrukerne med henvisning til spesiallovgivning, og den lovstridige handlingen kan anses urimelig etter gjeldende markedsføringslov § 1. Forbrukermyndighetene kan dermed på visse vilkår håndheve for eksempel bestemmelser om opplysningsplikt i ulike lover uten at det fremgår av den enkelte lov hvem som er håndhevingsmyndighet. Ordningen gir et mer effektivt lovverk og bedre beskyttelse for forbrukerne. Det finnes utslag av et tilsvarende prinsipp i direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 7 nr. 5. Det følger av bestemmelsen at det vil anses som en villledende utelatelse dersom man ikke oppfyller opplysningskrav gitt i andre direktiver. Norsk regelverk som gjennomfører nettopp disse direktivene håndheves med hjemmel i markedsføringslovens lovstridsprinsipp.

Departementet legger til grunn at overtredelse av spesialregelverk som beskytter forbrukerinteresser også vil kunne rammes av den nye markedsføringsloven. Det vil være en konkret vurdering om vilkårene i § 6 om urimelig handelspraksis eller § 2 om uetisk markedsføring er oppfylt. Departementet foreslår ikke en særlig henvisning til lovstridsprinsippet i lovteksten. Om og i hvilken grad lovstrid tillegges vekt vil måtte vurderes fra sak til sak.»

Det er imidlertid viktig å ha med i vurderingen at overtredelsesgebyr som sanksjonsform først kom inn i 2009-markedsføringsloven. Den daværende § 43 i 2009-loven listet opp de bestemmelsene som det kunne ilegges overtredelsesgebyr for, herunder mfl. § 6, men kun § 6 femte ledd, dvs. forskriften om urimelig handelspraksis (svartelisten). Det var på det tidspunkt ikke hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på generalklausulen i § 6 første og annet ledd om urimelig handelspraksis. Departementet forstår det slik at uttalelsene i nevnte forarbeider om lovstridsprinsippet knytter seg til forbuds- og påbudsvedtak med tvangsmulkt, og ikke til overtredelsesgebyr.

I forbindelse med angrerettloven og spørsmålet om bestemmelser om tilsyn, håndheving og sanksjoner burde tas inn i loven eller følge av markedsføringslovens tilsyns- og sanksjonsapparat ifølge lovstridsprinsippet, uttalte departementet, jf. Prop. 64 L (2013–2014) punkt 3.17.4:

«Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at lovstridsprinsippets rekkevidde er begrenset, og anvendelsen av prinsippet på enkeltsaker forutsetter en konkret vurdering.

Forslaget i høringsnotatet om å ikke innta egne bestemmelser om tilsyn, håndheving og sanksjoner kan i lys av det ovennevnte sies å reise uklarheter, være vanskelig tilgjengelig for de som skal etterleve regelverket, og også lite forutsigbart. Departementet er derfor enig med Forbrukerombudet i at det bør synliggjøres i den nye loven at Forbrukerombudet har ansvar for å håndheve regelverket. Dette vil i større grad ivareta formålet om å sikre en effektiv etterlevelse av loven.»

I Prop. 93 L (2016–2017) ble det foreslått flere lovendringer for å sikre mer effektiv håndheving av forbrukervernreglene i markedsføringsloven og angrerettloven. Blant annet ble hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr utvidet til å omfatte alle overtredelser av § 6 om urimelig handelspraksis, dvs. overtredelser av generalklausulen om urimelig handelspraksis i § 6 første og annet ledd, samt villedende og aggressiv handelspraksis etter §§ 7 til 9. Departementet uttalte følgende om lovstridsprinsippet i punkt 6.4.4:

«Det er generalklausulen som benyttes når Forbrukerombudet og Markedsrådet griper inn etter det såkalte «lovstridsprinsippet». Lovstridsprinsippet innebærer at handlinger som strider mot bindende forbrukervernregler, som for eksempel forbrukerkjøpsloven, i utgangspunktet også anses i strid med markedsføringsloven. Forbrukervernlovgivningen er i stor grad utformet slik at det skal være enkelt for forbrukere og næringsdrivende å utlede sine rettigheter og plikter. Ved klare brudd på slik forbrukervernlovgivning fra næringsdrivendes side står Forbrukerombudet i realiteten ikke overfor en skjønnsmessig vurdering etter markedsføringsloven. Departementet mener derfor at brudd på generalklausulen må kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.»

I Prop. 8 LS (2019–2020) ble det foreslått flere endringer i håndhevingsreglene i markedsføringsloven og flere andre lover som ledd i å gjennomføre den nye CPC-forordningen fra EU. Blant annet ble hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr utvidet til å gjelde bistandsplikten ved stedlig kontroll, og daværende § 43 ble flyttet til § 42. I punkt 14.3.3 skriver departementet om lovstridsprinsippet:

«Departementet viser for øvrig til at Forbrukertilsynets myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr, fra 1. januar 2018, ble utvidet til også å omfatte overtredelser av markedsføringsloven § 6, jf. Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4. Utvidelsen medfører at det kan ilegges overtredelsesgebyr når Forbrukertilsynet griper inn etter det såkalte «lovstridsprinsippet». Prinsippet innebærer at handlinger som strider mot bindende forbrukervernregler, i utgangspunktet også anses i strid med markedsføringsloven.»

Departementet har i de to sistnevnte proposisjonene uttalt at brudd på generalklausulen i mfl. § 6 første og annet ledd kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr med hjemmel i § 42 og det ulovfestede lovstridsprinsippet. Spørsmålet er om klarhetskravet i Grunnloven § 113 og i EMK artikkel 7 og hensynet til den næringsdrivendes forutberegnelighet taler for, slik Forbrukertilsynet har tatt til orde for, at det bør tas inn en eksplisitt hjemmel om overtredelsesgebyr i spesiallovgivningen, dvs. i første rekke forbrukerkjøpsloven og avtaleloven.

Departementet viser til at forvaltningsloven 1. juli 2017 fikk et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner (§§ 43 til 50). I forarbeidene, Prop. 62 L (2015–2016) punkt 1, heter det at hovedsiktemålet er å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke EMK. Proposisjonen følger opp Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, men tar også opp utviklingen som siden har skjedd.

I fvl. § 43 annet ledd heter det at med administrativ sanksjon menes «[…] en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.» Det følger av forarbeidene at administrativ sanksjon ikke regnes som straff etter Grunnloven § 96.

I fvl. § 44 første ledd heter det at «Forvaltningsorganer kan ilegge overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr) når det er fastsatt i lov.» Paragrafen regulerer visse spørsmål om overtredelsesgebyr når særlovgivningen gir hjemmel for å ilegge slike, jf. merknadene til § 44. Fvl. § 44 gir ikke selvstendig hjemmel for å ilegge slike gebyrer. I merknadene heter det:

«Bestemmelsen er tatt med av pedagogiske grunner. Den har ikke selvstendig betydning for kravene til hjemmelens klarhet, som følger av Grunnloven § 113, praksis og andre relevante kilder. Bestemmelsen hindrer ikke at nærmere vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr overlates til regulering i forskrift gitt med hjemmel i særloven.»

I proposisjonen punkt 4 drøfter Justis- og beredskapsdepartementet sentrale skranker for utformingen av regler om administrative sanksjoner. Det vises blant annet til EMK artikkel 7. Den norske oversettelsen som er inntatt som vedlegg til menneskerettsloven, lyder:

«Art 7. Ingen straff uten lov

• 1. Ingen skal bli funnet skyldig i en straffbar handling på grunn av noen gjerning eller unnlatelse som ikke utgjorde en straffbar handling etter nasjonal eller internasjonal rett på den tid da den ble begått. Heller ikke skal en strengere straff bli idømt enn den som gjaldt på den tid da den straffbare handling ble begått.

• 2. Denne artikkel skal ikke være til hinder for dom og straff over en person for gjerning eller unnlatelse som, da den ble begått, var straffbar etter de alminnelige rettsprinsipper anerkjent av siviliserte nasjoner.»

Bestemmelsen fastsetter at ingen kan straffes uten etter lov og at det ikke kan gis tilbakevirkende straffelover. Bestemmelsen stiller også krav til utformingen av straffebestemmelser, jf. proposisjonen punkt 4.4. Kravet om lovhjemmel for å ilegge reaksjoner som etter EMK artikkel 7 er straff, innebærer, foruten at straff må ha hjemmel i nasjonal rett, at den nasjonale hjemmelen må oppfylle kravene til tilgjengelighet og forutberegnelighet som er utviklet gjennom Den europeiske menneskerettsdomstolens praksis, se for eksempel storkammerdommen K.H.W. mot Tyskland, 22. mars 2001 (nr. 37201/97). Hjemmelen må derfor være tilgjengelig og tilstrekkelig presist utformet slik at individene i rimelig utstrekning kan forutberegne sin rettsstilling. I nyere rettspraksis ser det i større grad enn tidligere ut til å være sammenfall mellom det hjemmelskravet som følger av Grunnloven § 96 første ledd og det som følger av EMK artikkel 7.

Videre i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9 drøftes kravene til utformingen av bestemmelsene i særlovgivningen. I punkt 9.1 heter det at utvalget viste til at legalitetsprinsippet (som ble grunnlovfestet i Grunnloven § 113 i 2014) og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner, må være tydelige og klare slik at det for borgerne er forutberegnelig når en sanksjon kan ilegges. Grunnloven § 113 lyder: «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». I NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 oppsummer utvalget innholdet i klarhetskravet slik:

«Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse og hvilken personkrets, eventuelt foretak, som det kan reageres mot. Når sanksjonshjemmelen viser til overtredelse av andre bestemmelser i loven, må det fremgå tydelig hvilke bestemmelser det dreier seg om. Det er ikke ønskelig med formuleringer av typen «overtredelse av bestemmelsene i denne lov …» eller liknende.»

Utvalget anbefalte at selve lovteksten i størst mulig grad må angi hva som kan føre til sanksjon, og at forskrifter alltid må angi konkret hvilke handlingsnormer som kan føre til overtredelsesgebyr. Utvalget frarådet ikke at overtredelse av rettslige standarder som «god forretningsskikk» eller lignende kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

I punkt 9.3 viser Justis- og beredskapsdepartementet til at en vanlig reguleringsteknikk for administrative sanksjoner, og i den spesielle strafferetten, er at handlingsnormen fremgår av en lovbestemmelse, mens sanksjonshjemmelen fremgår av en annen lovbestemmelse (eller lov sammenholdt med forskrift gitt med hjemmel i lov). Det heter videre:

«For å avgjøre om en administrativ sanksjon kan ilegges må en altså ofte sammenholde flere bestemmelser i lovverket. Denne lovgivningsteknikken har praktiske fordeler. Ved vurderingen av om hjemmelen for å ilegge en sanksjon er tilstrekkelig klar bør en ha for øyet det samlede grunnlaget for sanksjonen. Det innebærer blant annet at utforming av handlingsnormer og sanksjonshjemler må ses i sammenheng. […]

Departementet understreker behovet for at handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utformes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte på hvilke plikter som gjelder og hvem som har plikter etter loven.»

Nevnte forarbeider til forvaltningsloven kapittel IX nevner ikke lovstridsprinsippet etter markedsføringsloven.

Det er etter departementets syn klart at mfl. § 42 om overtredelsesgebyr oppfyller kravet til lovhjemmel i fvl. § 44. Spørsmålet er om mfl. § 42 sammenholdt med lovstridsprinsippet og handlingsnormen i den ufravikelige forbrukervernloven er tilstrekkelig til å oppfylle kravet til lovhjemmel, eller om kravet til klar lovhjemmel medfører et krav om en eksplisitt hjemmel for overtredelsesgebyr i spesialloven.

Departementet mener, på bakgrunn av ovennevnte rettskilder, at dersom handlingsnormen i den ufravikelige spesialloven er tilstrekkelig klar, så kan Forbrukertilsynet sanksjonere vesentlige eller gjentatte lovbrudd med overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 6, § 42 og lovstridsprinsippet. Det vises til at handlingsnormen i den ufravikelige spesiallovgivningen svært ofte gjennomfører fullharmoniserte EU-regler. Det vises også til at det finnes utslag av et tilsvarende lovstridsprinsipp i direktivet om urimelig handelspraksis artikkel 7 nr. 5. Det følger av den bestemmelsen at det vil anses som en villedende utelatelse dersom man ikke oppfyller opplysningskrav gitt i andre direktiver. Norsk regelverk som gjennomfører nettopp disse direktivene, håndheves med hjemmel i markedsføringslovens lovstridsprinsipp. Det vises videre til at det er tale om spesiallovgivning som skal verne forbrukere, og at det ofte er tale om regler innenfor et spesialisert felt der det må forventes at de næringsdrivende har god kjennskap til regelverket. Det vises også til at lovstridprinsippet bidrar til et mer effektivt lovverk og bedre forbrukerbeskyttelse. Det er også et poeng at selv uten et lovstridsprinsipp vil det kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på mfl. § 6 om urimelig handelspraksis hvis man står overfor et klart og grovt lovbrudd, og i den vurderingen er det relevant å legge vekt på om annet regelverk er overtrådt.

Samtidig mener departementet at en eksplisitt hjemmel om overtredelsesgebyr i spesiallovgivningen vil kunne bidra til at det i enda større grad blir klart og tydelig for både tilsynsmyndigheter og næringsdrivende hvilke bestemmelser i spesiallovgivningen som det er hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for, og at man på denne måten unngår eventuelle diskusjoner og uklarheter om hvor langt det ulovfestede lovstridsprinsippet rekker i saker der det ilegges overtredelsesgebyr. Det vises også til at tilsvarende er gjort i finansavtaleloven i § 3-55 første og annet ledd og i § 7-2, hvor det vises til henholdsvis mfl. § 42 og angrerettloven § 29, og synliggjør at Forbrukertilsynet kan ilegge et overtredelsesgebyr ved brudd på loven. Også ved siste revisjon av forsikringsavtaleloven ble tatt det tatt inn en egen hjemmel til å kunne fastsette et overtredelsesgebyr etter reglene gitt i eller i medhold av angrerettloven § 29, ved brudd på nærmere angitte bestemmelser i forsikringsavtaleloven, jf. § 22-3 og § 23-1. Endringene trådte i kraft 1. juli 2022. Dette kan tale for å ta inn flere tilsynsbestemmelser i særlover der slike bestemmelser mangler.

I lys av dette foreslår departementet at det også tas inn eksplisitte lovhjemler i avtaleloven, forbrukerkjøpsloven og ehandelsloven, se redegjørelsen nedenfor.

Departementet viser til at lovstridsprinsippet fortsatt gjelder. Forslaget om eksplisitt hjemmel i spesiallovgivningen gjøres av klarhetshensyn, og skal ikke oppfattes som om departementet går bort fra lovstridsprinsippet. Det presiseres at de betenkeligheter som det er redegjort for ovenfor, kun gjelder ileggelse av overtredelsesgebyr etter lovstridsprinsippet, og ikke for vedtak om forbudsvedtak med tvangsmulkt etter lovstridsprinsippet.

Departementet drøfter i det følgende i hvilke av de aktuelle lovene det bør tas inn en eksplisitt hjemmel om at Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr. Det vises også til at Forbrukertilsynet i sin høringsuttalelse mener at det bør tas inn en slik hjemmel i avtaleloven og forbrukerkjøpsloven.

Avtaleloven

Avtaleloven fikk i 2014 et nytt kapittel 4 om særlige bestemmelser for forbrukeravtaler, som består av to paragrafer. I § 38 a angis blant annet virkeområde (avtaler som inngås mellom en næringsdrivende og en forbruker). I § 38 b oppstilles informasjonskrav i forbrukeravtaler. Bestemmelsen i § 38 b første ledd fastsetter prekontraktuelle opplysningskrav for forbrukeravtaler, og annet ledd viser hvilke avtaletyper som er unntatt fra den allmenne prekontraktuelle informasjonsplikten etter første ledd. De to paragrafene gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 3 nr. 1 og nr. 3, jf. artikkel 5 nr. 1 og nr. 3, se Prop. 64 L (2013–2014) punkt 7.2.

I sistnevnte forarbeider punkt 4.5.6 heter det at den næringsdrivendes brudd på plikten til å gi forhåndsopplysninger etter avtaleloven § 38 b vil kunne medføre privatrettslige sanksjoner. Videre heter det at lovbrudd også kan sanksjoneres etter det offentligrettslige sanksjonssystemet etter markedsføringsloven. Det heter blant annet at:

«Forbrukerombudet vil kunne ta de foreslåtte opplysningskravene i avtaleloven § 38 b i betraktning når ombudet på selvstendig grunnlag vurderer hva som utgjør en urimelig handelspraksis etter markedsføringsloven § 6. Departementet legger derfor til grunn at det offentligrettslige sanksjonssystemet etter markedsføringsloven vil kunne få anvendelse når brudd på opplysningskravene etter avtaleloven § 38 b kan sies å utgjøre en «urimelig handelspraksis».»

For å tydeliggjøre at Forbrukertilsynet fører tilsyn med § 38 b og at Forbrukertilsynet har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, foreslår departementet en ny § 38 c i avtaleloven.

Det er dessuten foreslått en forskriftshjemmel for å gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, slik at forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr får anvendelse.

Se forslag til avtaleloven ny § 38 c.

Forbrukerkjøpsloven og digitalytelsesloven

Forbrukerkjøpsloven ble i 2014 tilpasset forbrukerrettighetsdirektivet ved endringer i § 6 første ledd (om leveringstiden), § 14 fjerde ledd (om risikoens overgang ved sendekjøp) og § 23 (om heving ved forsinket levering). Bestemmelsene gjennomfører henholdsvis forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 18 nr. 1, artikkel 20 og artikkel 18 nr. 2, jf. Prop. 64 L (2013–2014) punkt 7.4. I tillegg anses forbrukerkjøpsloven § 18 a (garantier) å gjennomføre artikkel 2 nr. 14, jf. lovspeilet på side 167.

Justis- og beredskapsdepartementet nevner forbrukerkjøpsloven som eksempel på bindende forbrukervernregler som Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på, med hjemmel i lovstridsprinsippet. Se Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4.4.

For å tydeliggjøre at Forbrukertilsynet fører tilsyn med og kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på de nevnte bestemmelsene i forbrukerkjøpsloven, og for å oppfylle kravet til sanksjoner i moderniseringsdirektivet artikkel 4 nr. 13, foreslår departementet å innta en hjemmel i ny § 61 a i forbrukerkjøpsloven om at Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på disse bestemmelsene.

Det vises for øvrig også til at det i ny digitalytelseslov, se omtale over, er tatt inn en eksplisitt tilsynsbestemmelse, jf. digitalytelsesloven § 55 og Prop. 66 LS (2021–2022) punkt 20. Imidlertid ble det ikke foreslått egne regler om overtredelsesgebyr i digitalytelsesloven, jf. Prop. 66 LS (2021–2022) punkt 20.4. Det er kun lagt opp til overtredelsesgebyr ved brudd på bistandsplikten i markedsføringsloven § 42 første ledd annet punktum, jf. henvisningen i digitalytelsesloven § 55 første ledd annet punktum.

Departementet foreslår å ta inn forskriftshjemmel i forbrukerkjøpsloven for å gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, slik at forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr gis anvendelse.

Se forslag til forbrukerkjøpsloven ny § 61 a.

Forsikringsavtaleloven

Det er Forbrukertilsynet og Markedsrådet som fører tilsyn med forsikringsavtaleloven, jf. § 22-3. Ved siste revisjon av loven ble tatt det tatt inn en egen hjemmel til å kunne fastsette et overtredelsesgebyr etter reglene gitt i eller i medhold av angrerettloven § 29 ved brudd på nærmere angitte bestemmelser i forsikringsavtaleloven, jf. § 23-1. Endringene trådte i kraft 1. juli 2022. Departementet foreslår derfor ingen endringer i forsikringsavtaleloven med hensyn til å fastsette overtredelsesgebyr.

Ehandelsloven og ekomforskriften

Forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 8 nr. 1 (om formelle krav til fjernsalgsavtaler) er gjennomført i angrerettloven § 14 samt i ehandelsloven § 11 (opplysningsplikt før elektronisk bestilling) og ekomforskriften § 1-8 (krav til avtale), jf. Prop. 64 L (2013–2014) side 169 i lovspeilet.

I tillegg til § 11, fører Forbrukertilsynet også tilsyn med bestemmelsene §§ 8 til 10 og § 12 i ehandelsloven etter lovstridsprinsippet. Det vises her til forarbeidene til ehandelsloven i Ot.prp. nr. 31 (2002–2003) punkt 12.5.3 der det lyder: «Brudd på lovens materialle [sic] bestemmelser, dvs. §§ 8 til 12 vil falle inn under markedsføringsloven § 1, og således inn under Forbrukerombudets tilsynsområde». Forbrukertilsynet er dessuten sammen med Innovasjon Norges eksportsenter, utpekt som nasjonale kontaktpunkter etter ehandelsloven § 13, jf. ehandelsforskriften § 3. Departementet foreslår å innta en hjemmel i ehandelsloven om at Forbrukertilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på ehandelsloven § 11, samt §§ 8 til 10 og § 12. Det foreslås også å ta inn forskriftshjemmel i ehandelsloven for å gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, slik at forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr får anvendelse.

Hva gjelder ekomforskriften § 1-8 vises det også til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsen, jf. ekomforskriften § 10-3.

Det vises også til at det arbeides med ny ekomlov og ekomforskrift og at det dermed er naturlig å avvente arbeidet før det eventuelt vurderes en eksplisitt hjemmel for Forbrukertilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på ekomforskriften.

Se forslag til ehandelsloven ny § 20 a.

Oppsummering

Departementet foreslår etter dette at det tas inn eksplisitte tilsynsbestemmelser i ehandelsloven, avtaleloven og forbrukerkjøpsloven. Etter departementets vurdering oppfyller dette moderniseringsdirektivets krav om overtredelsesgebyr i relasjon til forbrukerrettighetsdirektivet. Departementet bemerker likevel at dette ikke er en helt ideell lovteknisk løsning ettersom tilsynsbestemmelsene kun gjelder enkelte bestemmelser i de tre lovene og at det samlet sett gir en noe fragmentarisk lovteknisk løsning. Men etter departementets syn er det vanskelig å se for seg en annen løsning på kort sikt for å oppfylle moderniseringsdirektivets krav. Departementet vil senere gjøre en vurdering av hvordan tilsyn med forbrukervernregler eventuelt kan reguleres på en mer helhetlig og konsekvent måte.

Det foreslås videre eksplisitte forskriftshjemler i avtaleloven, ehandelsloven, forbrukerkjøpsloven og finansavtaleloven slik at rettsanvendere lettere kan finne frem til utmålingsreglene i forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

4.2.5.4.4 Direktivet om urimelige avtalevilkår

Departementet foreslo i høringsnotatet å bruke det nasjonale handlingsrommet i avtalevilkårsdirektivet ny artikkel 8b nr. 2 og dermed begrense adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. Nærmere bestemt foreslo departementet å begrense adgangen til de sakene der den næringsdrivende opererer med avtalevilkår som tidligere har vært ansett som urimelige enten av Forbrukertilsynet, Markedsrådet eller domstolene, eller i en forskrift.

En slik begrensning av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr til vilkår som tidligere er funnet urimelige eller klart er definert som urimelige, vil gi næringsdrivende større forutberegnelighet. Dette vil kunne være særlig viktig nå som næringsdrivende vil kunne risikere et høyere gebyr enn det som har vært tilfellet i forvaltningspraksis, se punkt 4.4. På den andre siden vil det å begrense adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, sammenlignet med en generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, innebære en svekkelse av det nasjonale forbrukervernet.

Departementet har foretatt en ny vurdering, og har kommet fram til at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr likevel ikke bør begrenses, og at handlingsrommet på dette punktet ikke bør brukes. Etter departementets vurdering bør man heller følge utgangspunktet i direktivet om urimelige avtalevilkår ny artikkel 8b nr. 1, nemlig at det åpnes for en generell adgang til å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved urimelige avtalevilkår dersom øvrige vilkår er oppfylt.

Forbrukertilsynet har i høringen uttalt at det i utgangspunktet bør innføres hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på markedsføringsloven (mfl.) § 22 om urimelige avtalevilkår, på lik linje med øvrige bestemmelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Datatilsynet er også inne på det og har anført at det ikke er nødvendig å begrense adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr til tilfeller der næringsdrivende opererer med avtalevilkår som har vært ansett som urimelige tidligere. Departementet er enig i dette.

Departementet mener at forbudet mot urimelig handelspraksis og forbudet mot urimelige avtalevilkår har mange likhetstrekk. Også ved en vurdering av om en handelspraksis er urimelig – der man i dag har generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr – er det skjønnsmessige vurderinger som må tas, blant annet hva som ligger i «urimelig handelspraksis». I denne vurderingen skal det igjen tas hensyn til om handelspraksisen strider mot god forretningsskikk, samt om den er egnet til vesentlig å endre forbrukernes økonomiske atferd slik at de treffer beslutninger de ellers ikke ville ha truffet.

I markedsføringsloven kan forbudet mot urimelig handelspraksis sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 42, jf. § 6. I forarbeidene til bestemmelsen ble dette vurdert å være i tråd med de kravene legalitetsprinsippet og EMK artikkel 7 stiller til sanksjonsbestemmelser, se Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.4.4. Mange av de hensynene som drøftes i sistnevnte punkt i forarbeidene, gjør seg etter departementets vurdering også gjeldende ved spørsmålet knyttet til en generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved urimelige avtalevilkår.

Justis- og beredskapsdepartementet har tidligere lagt til grunn at det er adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelses av skjønnsmessige bestemmelser. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9 ga Justis- og beredskapsdepartementet sin tilslutning til Sanksjonslovutvalgets vurderinger i NOU 2003: 15, hvor det i punkt 12.3.1 er nærmere redegjort for bruken av administrative sanksjoner ved brudd på rettslige standarder. Her lyder det:

«I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen «god forretningsskikk», «god meglerskikk» eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten. På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at overtredelser av rettslige standarder kan sanksjoneres.»

For at et avtalevilkår skal være forbudt etter gjeldende rett må avtalevilkåret være «urimelig» overfor forbrukerne. Ved urimelighetsvurderingen skal det legges vekt på hensynet til balanse mellom partenes rettigheter og plikter og på hensynet til klarhet i kontraktsforhold, jf. mfl. § 22 annet ledd. Selv om vurderingen av avtalevilkåret er skjønnsmessig, har praksis på området, blant annet fra EU-domstolen og norsk retts- og forvaltningspraksis, bidratt til en viss oppklaring av hvor grensene går. Praksisen klargjør i noen grad hva som ligger i begrepene og skaper en viss forutberegnelighet. På denne bakgrunnen finner departementet det mindre betenkelig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på markedsføringslovens regler om urimelig avtalevilkår. Høyesterett har også tatt stilling til enkelte prinsipielle spørsmål om forståelsen av § 22 (tidligere § 9 a) i Rt-2006-1348 (Østlandske Autoberging). Høyesterett slo blant annet fast at domstolene fullt ut kan prøve urimelighetsvurderingen, jf. premiss nr. 41 i dommen.

Departementet mener at det er klare fordeler for det norske forbrukervernet ved å innføre en generell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved urimelige avtalevilkår. Etter dagens system har Forbrukertilsynet kun forbuds- eller påbudsvedtak med tvangsmulkt som mulig sanksjonsmulighet, jf. mfl. § 40 og § 41. Også i åpenbare tilfeller av urimelige avtalevilkår – for eksempel en avtale med svært lang bindingstid og et veldig høyt bruddgebyr – kan den næringsdrivende fortsette å benytte urimelige avtalevilkår helt frem til vedtak er fattet, uten at det får økonomiske konsekvenser. Forbrukertilsynet kan først kreve at den næringsdrivende betaler en tvangsmulkt når det konstateres brudd på påbuds- eller forbudsvedtaket, altså at avtalevilkåret også nyttes etter at et eventuelt påbuds- eller forbudsvedtak er fattet. Departementet mener det er et behov for å kunne gripe inn med en strengere reaksjon enn forbuds- eller påbudsvedtak med tvangsmulkt ved vesentlige eller gjentatte overtredelser av forbudet mot urimelige avtalevilkår.

Dersom den næringsdrivende faktisk benytter, altså gjør gjeldende eller håndhever, et urimelig avtalevilkår overfor forbrukere, bemerker departementet at dette kan utgjøre en urimelig handelspraksis etter mfl. § 6 som eventuelt kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 42. I eksempelet nevnt over med bindingstid og bruddgebyr, vil det kunne være en urimelig handelpraksis å kreve betaling av et bruddgebyr som i seg selv er urimelig. Det å nytte eller tilsikte å nytte vilkårene om svært lang bindingstid og svært høyt bruddgebyr, vil kunne være et urimelig avtalevilkår etter mfl. § 22, mens det å faktisk kreve betaling av bruddgebyret vil kunne være en urimelig handelspraksis etter mfl. § 6. I tilfeller hvor avtalevilkåret faktisk benyttes eller gjøres gjeldende, vil imidertid skaden for forbrukere lett allerede ha blitt større enn om vilkåret var nyttet eller tilsiktet nyttet, men ikke ennå benyttet ved å gjøre det gjeldende mot forbrukere. Det er derfor etter departementets vurdering også behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr allerede på det stadiet vilkåret nyttes eller tilsiktes nyttet, uten at det nødvendigvis er håndhevet overfor forbrukere.

En generell hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i ovennevnte tilfeller vil ha en god preventiv effekt, ved at det for den næringsdrivende vil være en reell risiko for en økonomisk sanksjon allerede ved førstegangsovertredelse av forbudet mot urimelige avtalevilkår.

Overtredelsesgebyr forbeholdes dessuten overtredelser av kvalifisert art, jf. mfl. § 42 som krever at overtredelsen enten må anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger. Det oppstilles også krav om uaktsomhet eller forsett. Datatilsynet viste i høringen til at disse vilkårene antakelig vil avhjelpe problemstillinger knyttet til skjønnsutøvelse og gi næringsdrivende tilstrekkelig forutberegnelighet når det gjelder ileggelse av gebyr.Vilkårene stiller etter departementets vurdering en høy terskel for bruk av overtredelsesgebyr som sikrer de næringsdrivende tilstrekkelig forutberegnelighet. Den næringsdrivende vil uansett ha mulighet til å klage et vedtak om overtredelsesgebyr inn for Markedsrådet. I tillegg kan vedtaket prøves av de ordinære domstolene.

Departementet kan ikke se noen fare for at en generell hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr vil medføre at Forbrukertilsynet ilegger overtredelsesgebyr i et særlig større omfang enn tidligere. Det vises til at Forbrukertilsynet i sin vurdering av den konkrete saken uansett tar i betraktning om det foreligger en «endelig beslutning», altså en påpekning av plikt fra tilsynet selv, eller en endelig avgjørelse fattet av tilsynet selv, Markedsrådet eller domstolene, og at overtredelsesgebyr kun kan ilegges i grove eller gjentatte tilfeller. Dette tilsier at det kan innføres en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forbudet mot urimelige avtalevilkår.

Departementet foreslår å endre ordlyden i mfl. § 22 første ledd første punktum slik at bestemmelsen slår fast at det i næringsvirksomhet overfor forbrukere ikke skal nyttes eller tilsiktes å nytte urimelige avtalevilkår.

Dagens vilkår om at «[…] forbud tilsies av allmenne hensyn» gir Forbrukertilsynet frihet til å kunne prioritere sin virksomhet. I forarbeidene til markedsføringsloven Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) side 205 heter det:

«Vilkåret om at forbud skal tilsies av allmenne hensyn er tatt med først og fremst for å markere at Forbrukerombudet må kunne prioritere sin virksomhet og sette inn tiltak på områder der behovet anses som størst, jf. Ot.prp. nr. 38 (1979–1980) side 38. Dette vil bero på en totalvurdering, men det faktum at det ikke er kommet inn klager på et område kan ikke alene være avgjørende. Forbrukerombudet og Markedsrådet bør ikke avvente at det oppstår en viss mengde sivilrettlige [sic] tvister før det gripes inn. Vurderingen av om «forbud tilsies av allmenne hensyn» er lagt til forvaltningens frie skjønn, dvs. at domstolene ikke kan prøve om dette vilkåret er oppfylt. Det følger uttrykkelig av forarbeidene til § 9 a, jf. Ot.prp. nr. 38 (1979–1980) side 38».

Vilkåret foreslås fjernet ettersom dette hensynet uansett følger av mfl. § 35 annet ledd hvor det heter at Forbrukertilsynet fører tilsyn ut fra hensynet til forbrukerne. I Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) side 208 heter det:

«Annet ledd avgrenser Forbrukerombudets tilsynsområde til å gjelde ivaretakelse av visse hensyn. For det første skal tilsynet skje ut fra hensynet til forbrukerne. Med dette menes de kollektive forbrukerinteressene, dvs. hensynet til forbrukerfellesskapet som sådan. Det følger av de enkelte bestemmelsene om det er ivaretakelse av forbrukernes økonomiske interesser eller andre interesser som er utgangspunkt for vurderingen. Derimot skal Forbrukerombudet ikke behandle saker som kun berører interessene til næringsdrivende.»

Konkret foreslår departementet at mfl. § 22 tas inn i katalogen av tilfeller der Forbrukertilsynet og Markedsrådet kan sanksjonere lovbrudd med overtredelsesgebyr i mfl. § 42 første ledd. Dette innebærer at øvrige vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr må være oppfylt. Det presiseres at Forbrukertilsynet vil kunne bruke sine øvrige virkemidler som sanksjoner mv. i tilfeller der vilkårene i mfl. § 42 jf. § 22 for å ilegge overtredelsesgebyr ikke er oppfylt. For mer informasjon om håndhevingsmyndigheten til Forbrukertilsynet, se Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 12 til 15. En mulig reaksjon i slike tilfeller vil typisk kunne være kombinasjonen av forbuds- og påbudsvedtak og løpende tvangsmulkt, jf. mfl. § 40 og § 41. I selve urimelighetsvurderingen etter § 22 annet ledd gjøres det ingen endringer.

Departementet går ikke videre med forslaget om å innta en forskriftshjemmel til å fastsette en nærmere liste over vilkår som under enhver omstendighet må anses urimelig.

Se forslag til endringer i markedsføringsloven § 22 og § 42 første ledd første punktum.

4.3 Kriterier for utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

4.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven (fvl.) fikk 1. juli 2017 et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, og et nytt kapittel X om tvangsmulkt. Kapittel IX består av §§ 43 til 50, mens kapittel X består av § 51. I § 43 annet ledd defineres «administrativ sanksjon» som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.» Tvangsmulkt er ikke definert i § 51, men i lovforarbeidene (Prop. 62 L (2015–2016) på side 178) beskrives den avgjørende forskjellen mellom disse reaksjonene slik:

«Formålet er helt sentralt for å skille tvangsmulkt fra administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr. Formålet med tvangsmulkt er å skape et oppfyllelsespress, og ikke å reagere mot et begått lovbrudd. Tvangsmulkten er i utpreget grad et «fremoverrettet» tiltak, jf. NOU 2003: 15 punkt 11.4.2.»

Forskjellen mellom tvangsmulkt og administrative sanksjoner er viktig fordi vedtak om administrative sanksjoner regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon, jf. fvl. § 43 annet ledd. Det stilles derfor særskilte krav til saksbehandling og det rettslige grunnlagets klarhet ved ileggelse av administrative sanksjoner.

Forvaltningsloven kapittel IX gir som nevnt alminnelige regler om administrative sanksjoner. Forvaltningsloven § 44 tredje ledd og § 46 annet ledd gir regler for hvilke kriterier det kan tas hensyn til i vurderingen av om det skal ilegges en administrativ sanksjon og den individuelle utmålingen av en slik sanksjon. § 44 tredje ledd regulerer kriteriene ved utmåling av overtredelsesgebyr rettet mot fysiske personer. Det skal blant annet legges vekt på «overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne». § 46 annet ledd gir kriterier for vurdering av om foretak skal ilegges en administrativ sanksjon og utmålingen av denne sanksjonen. I henhold til bestemmelsen kan det blant annet tas hensyn til:

• «a. sanksjonens preventive virkning

• b. overtredelsens grovhet, og om noen som handler på vegne av foretaket, har utvist skyld

• c. om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen

• d. om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser

• e. om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen

• f. om det foreligger gjentakelse

• g. foretakets økonomiske evne

• h. om andre reaksjoner som følge av lovbruddet blir ilagt foretaket eller noen som har handlet på vegne av det, blant annet om noen enkeltperson blir ilagt administrativ sanksjon eller straff

• i. om overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon forutsetter bruk av administrativ foretakssanksjon eller foretaksstraff.»

Tvangsmulkt anses som nevnt ikke som en administrativ sanksjon, og det er ikke gitt tilsvarende kriterier for utmåling av tvangsmulkt i fvl. § 51.

Etter markedsføringsloven (mfl.) § 39 første ledd bokstav b og c kan Forbrukertilsynet og Markedsrådet fatte vedtak om tvangsmulkt etter § 41 og overtredelsesgebyr etter § 42. Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp, jf. mfl. § 41 annet ledd. Ved fastsettelsen av tvangsmulkten skal det legges vekt på at det ikke skal lønne seg å overtre vedtaket.

Ved fastsettelsen av overtredelsesgebyrets størrelse skal det legges vekt på overtredelsens grovhet, omfang og virkninger, jf. mfl. § 42 annet ledd. I forarbeidene til bestemmelsen er det presisert at gebyrene skal utmåles individuelt etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, jf. Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) side 214. Der fremgår det også at gebyret bør settes så høyt at det ikke skal lønne seg økonomisk å begå lovbrudd. Er det holdepunkter for å mene noe om den økonomiske fortjenesten den næringsdrivende har oppnådd, vil det være relevant å se hen til denne når overtredelsesgebyret skal fastsettes.

Departementet kan ved forskrift fastsette nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt og om utmåling av overtredelsesgebyr, jf. mfl. § 41 sjette ledd og § 42 fjerde ledd. Dette inkluderer hjemmel til å gi regler om størrelsen på mulkten og gebyret, jf. Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) side 213 og 214.

Tilsvarende regler gjelder ved brudd på reglene i angrerettloven, jf. angrerettloven § 28 og § 29.

Departementet fastsatte 14. februar 2023 forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Forskriften trådte i kraft samme dag. Forskriften gir regler om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr etter markedsføringsloven, angrerettloven, pakkereiseloven og åpenhetsloven, jf. forskriften § 1. Forskriften § 2 inneholder en ikke-uttømmende oppramsing av momenter som det skal tas hensyn til ved utmåling av overtredelsesgebyr. Bestemmelsen lyder:

«§ 2 Momenter ved utmåling av overtredelsesgebyr

Ved utmåling av overtredelsesgebyrets størrelse kan det blant annet tas hensyn til

1. sanksjonens preventive virkning,

2. arten, grovheten, omfanget og varigheten av overtredelsen, og om noen som handler på vegne av den næringsdrivende har utvist skyld,

3. om den næringsdrivende ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,

4. om overtredelsen er begått for å fremme den næringsdrivendes interesser,

5. eventuelle tiltak som den næringsdrivende har truffet for å begrense eller avhjelpe skaden som forbrukerne har lidt,

6. om den næringsdrivende har hatt eller kunne oppnådd økonomiske eller andre fordeler som følge av overtredelsen,

7. den næringsdrivendes eventuelle tidligere overtredelser og om det foreligger gjentakelse,

8. den næringsdrivendes økonomiske evne,

9. om det ilegges eller er ilagt andre reaksjoner som følge av lovbruddet, herunder om den næringsdrivende er ilagt sanksjoner for samme overtredelse i andre medlemsstater i grenseoverskridende saker,

10. om overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon forutsetter bruk av administrativ foretakssanksjon eller foretaksstraff,

11. eventuelle andre skjerpende eller formildende omstendigheter i saken.»

I forskriften § 4 er det tatt inn en ikke-uttømmende liste over momenter det skal tas hensyn til ved utmåling av tvangsmulkt. Her lyder det:

«§ 4 Momenter ved utmåling av tvangsmulkt

Ved utmåling av tvangsmulkt skal det særlig legges vekt på

1. hvilken type pålegg som ikke er etterkommet,

2. hvor alvorlig unnlatelsen av å etterkomme pålegget er i forhold til de hensyn som pålegget skal ivareta,

3. hvor byrdefullt det vil være for den næringsdrivende å etterkomme pålegget,

4. den næringsdrivendes økonomiske evne,

5. eventuelle fordeler ved ikke å etterkomme pålegget.»

Momentene som nevnes i både forskriften § 2 og § 4 er hentet fra moderniseringsdirektivet og forvaltningsloven. Forskriften gjennomfører både moderniseringsdirektivets krav til kriterier for utmåling av tvangsmulkt og overtrededelsgebyr samt krav til overtredelsesgebyrets øvre ramme. For sistnevnte se punkt 4.4.

4.3.2 Moderniseringsdirektivet

Moderniseringsdirektivet angir en ikke-uttømmende liste over kriterier som skal tas i betraktning ved ileggelse av sanksjoner, jf. moderniseringsdirektivet artikkel 1, artikkel 2 nr. 2, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Disse artiklene gjelder ny artikkel 8b nr. 3 i direktivet om urimelige avtalevilkår, artikkel 8 nr. 2 i prismerkingsdirektivet, artikkel 13 nr. 2 i direktivet om urimelig handelspraksis og artikkel 24 nr. 2 i forbrukerrettighetsdirektivet. Kriteriene som skal inngå i vurderingen er likt utformet i de forskjellige bestemmelsene og omfatter:

• a) Overtredelsens art, alvorlighetsgrad, omfang og varighet.

• b) Eventuelle tiltak truffet av selgeren eller leverandøren for å begrense eller avhjelpe skaden som forbrukerne har lidd.

• c) Eventuelle tidligere overtredelser begått av selgeren eller leverandøren.

• d) Den økonomiske fordelen som er oppnådd, eller tapet som er unngått, av selgeren eller leverandøren som følge av overtredelsen, dersom de relevante opplysningene er tilgjengelige.

• e) Sanksjoner ilagt selgeren eller leverandøren for samme overtredelse i andre medlemsstater i tverrnasjonale saker der informasjon om slike sanksjoner er tilgjengelig gjennom ordningen opprettet ved europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/2394.

• f) Eventuelle andre skjerpende eller formildende omstendigheter i saken.

Formålet med listen er å legge til rette for en mer enhetlig bruk av sanksjoner i grenseoverskridende saker, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 7. Det presiseres at gjentatte overtredelser av samme næringsdrivende er et uttrykk for en tilbøyelighet til å begå overtredelser, og er således en betydelig indikasjon på adferdens grovhet og følgelig for behovet for å øke sanksjonsnivået for å oppnå en tilstrekkelig avskrekkende effekt. Listen er veiledende og er ikke nødvendigvis relevant for fastsettelse av sanksjoner for enhver overtredelse, jf. fortalen punkt 8. Mindre overtredelser nevnes som eksempel på overtredelser der det ikke er nødvendig å bruke alle kriteriene.

4.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at moderniseringsdirektivets liste over kriterier som kan vektlegges ved fastsettelse av sanksjonens størrelse, inntas i en felles forskrift til markedsføringsloven og angrerettloven. Videre foreslo departementet at forskriften også skal omfatte allerede gjeldende kriterier i forvaltningsloven.

I høringsnotatet ble det foreslått mindre justeringer i ordlyden i markedsføringsloven § 41 og daværende angrerettloven § 42 (nåværende § 29).

4.3.4 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og Telenor støtter forslaget i høringsnotatet om å innta kriteriene fra moderniseringsdirektivet i en felles forskrift til markedsføringsloven og angrerettloven.Advokatforeningen og Forbrukertilsynet støtter eksplisitt at forskriften inkluderer kriteriene både fra moderniseringsdirektivet og forvaltningsloven. Forbrukertilsynet er enig i at det gir både tilsynsmyndigheten og de næringsdrivende en god og mest mulig fullstendig oversikt over hvilke momenter som kan tillegges vekt i vurderingen av tvangsmulktens og overtredelsesgebyrets størrelse.

4.3.5 Departementets vurderinger

Departementet fastsatte som nevnt 14. februar 2023 en forskrift som gir kriterier for utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Forskriften er i hovedsak i samsvar med forslaget i høringsnotatet, som har fått støtte blant høringsinstansene. Ingen høringsinstanser har uttalt seg kritisk på dette punktet. Departementet har skilt ut utmåling for tvangsmulkt i en ny bestemmelse slik at forskriften har egne bestemmelser for utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Dette for å tydeliggjøre skillet mellom disse reaksjonene.

De nye sanksjonsbestemmelsene i direktivet om urimelig avtalevilkår, prismerkingsdirektivet, direktivet om urimelig handelspraksis og forbrukerrettighetsdirektivet inneholder alle den samme ikke-uttømmende listen over kriterier som kan tas med i vurderingen ved fastsettelse av sanksjonen. Disse kriteriene skal ikke bare tas med i vurderingen av størrelsen på bøter og overtredelsesgebyr, men også tvangsmulkt, jf. begrepet «sanksjoner» som etter departementets syn omfatter bøter, administrative sanksjoner og andre forvaltningsvedtak, se punkt 4.2.5.2.

Mange av de samme kriteriene følger av markedsføringsloven (mfl.) § 41 annet ledd og § 42 annet ledd og forvaltningsloven (fvl.) § 44 og § 46. Det er imidlertid flere forskjeller. I motsetning til moderniseringsdirektivet, nevner ikke forvaltningsloven eventuelle avhjelpende tiltak som et moment i vurderingen av overtredelsesgebyrets størrelse. På den annen side lister fvl. § 46 opp en rekke momenter som ikke er nevnt i moderniseringsdirektivet. Dette inkluderer blant annet sanksjonens preventive virkning, om noen som handler på vegne av foretaket har utvist skyld, om den næringsdrivende kunne iverksatt tiltak for å unngå overtredelse og den næringsdrivendes økonomiske evne. I motsetning til moderniseringsdirektivet gjelder disse momentene kun ved vurderingen av administrative sanksjoner, det vil si overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap.

Ved utmåling av overtredelsesgebyr mot fysiske personer, jf. fvl. § 44 og mfl. § 42 annet ledd, og ved utmåling av størrelsen på tvangsmulkt, jf. mfl. § 41 annet ledd, er det enda større forskjeller mellom de momentene som nevnes i forvaltningsloven og markedsføringsloven og de momentene som nevnes i moderniseringsdirektivet.

Moderniseringsdirektivet viser til at det er vesentlige forskjeller mellom gjeldende nasjonale regler om sanksjoner i Unionen, jf. fortalen punkt 5. For å legge til rette for en mer ensartet anvendelse av sanksjoner, bør felles ikke-uttømmende og veiledende kriterier for anvendelse av sanksjoner innføres i de respektive direktivene, jf. fortalen punkt 7. Formålet med listen er med andre ord å sikre at størrelsene på sanksjonene i EU/EØS blir mer harmonisert enn i dag. For å oppnå dette formålet har derfor departementet inntatt moderniseringsdirektivets liste over kriterier som kan vektlegges ved fastsettelse av sanksjonens størrelse i en felles forskrift til markedsføringsloven og angrerettloven mv.

Som nevnt ovenfor gir verken momentene i forvaltningsloven, markedsføringsloven eller moderniseringsdirektivet en uttømmende oppramsing av alt som må tas i betraktning ved utmåling av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Forvaltningen kan også legge vekt på andre momenter som ikke er nevnt i de ulike regelsettene. Det er derfor ikke motstrid mellom de ulike regelsettene ved at listen i moderniseringsdirektivet er tatt inn i forskrift til markedsføringsloven og angrerettloven. Det er heller ingenting i veien for at enkelte av de momentene som etter forvaltningsloven kan tillegges vekt ved utmålingen av administrative sanksjoner, også tillegges vekt ved fastsettelsen av tvangsmulkt. For å gi både tilsynsmyndigheten og de næringsdrivende en god og mest mulig fullstendig oversikt over hvilke momenter som kan tillegges vekt i vurderingen av tvangsmulkt og overtredelsesgebyrets størrelse, inkluderer forskriften kriteriene fra både moderniseringsdirektivet og relevante kriterier fra forvaltningsloven.

Det er kun utmålingen av mulkten og gebyret som er regulert i forskriften. Når det gjelder spørsmålet om det skal ilegges en mulkt eller et gebyr, vil det bero på de materielle reglene i markedsføringsloven og forvaltningsloven.

Forskriften gjelder for alle regelverk som Forbrukertilsynet har hjemmel til å ilegge tvangsmulkt eller fastsette overtredelsesgebyr for, herunder åpenhetsloven som trådte i kraft 1. juli 2022. Åpenhetsloven har samme forskriftshjemmel som markedsføringsloven (§ 41 og § 42) og angrerettloven (§ 28 og § 29), jf. åpenhetsloven § 13 femte ledd og § 14 femte ledd. Departementet har tatt inn sistnevnte bestemmelser i åpenhetsloven i hjemmelsgrunnlaget i forskriften. Forskriftens regler får også anvendelse på sanksjoner for brudd på pyramidespillforbudet som fra 1. januar 2023 håndheves av Forbrukertilsynet og reguleres av markedsføringsloven og forskrift om urimelig handelspraksis, se forarbeidene til pengespilloven Prop. 220 L (2020–2021) punkt 5.7.

I markedsføringsloven, angrerettloven, pakkereiseloven og åpenhetsloven gis det hjemmel til å ilegge tvangsmulkt og å utmåle overtredelsesgebyr. Departementet mener at man her ikke har ment å gi ulik forskriftshjemmel for de to typene reaksjoner på lovbrudd. For å tydeliggjøre at det skal kunne gis forskrift om utmåling av både overtredelsesgebyr og tvangsmulkt foreslo departementet i høringsnotatet mindre justeringer i ordlyden slik at dette fremgår eksplisitt av lovteksten i mfl. § 41 og angrerettloven § 29. Departementet har imidlertid ikke gått videre med dette forslaget. Som nevnt ovenfor har åpenhetsloven trådt i kraft i etterkant av høringsnotatet. Forskriftshjemmelen i åpenhetsloven bruker samme ordlyd som tilsvarende hjemler i markedsføringsloven og angrerettloven. For å tydeliggjøre konsekvent at det ikke er ment noen forskjell ved ilegge og utmåle burde også åpenhetsloven endres tilsvarende, noe som departementet ikke velger å gå inn for. Departementet velger heller å tydeliggjøre dette ved at dette presiseres her og ved valg av tittel til forskriften («forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr»). Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om begrepsbruken i høringen.

Forskriften er fastsatt med hjemmel i markedsføringsloven, angrerettloven, pakkereiseloven og åpenhetsloven. Dessuten foreslår departementet eksplisitte forskriftshjemler i avtaleloven, ehandelsloven, forbrukerkjøpsloven og finansavtaleloven, slik at forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr gis anvendelse for disse lovene. Se punkt 4.2.5.4.3 for nærmere omtale av dette.

Se forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 2 og § 4.

4.4 Krav om en øvre ramme for overtredelsesgebyr

4.4.1 Gjeldende rett

Overtredelsesgebyr etter markedsføringsloven og angrerettloven utmåles individuelt etter en konkret helhetsvurdering av det enkelte tilfellet. Ved individuell utmåling skal det fastsettes en øvre ramme i lov eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 44 annet ledd første punktum første alternativ. Forvaltningsloven, markedsføringsloven, angrerettloven og pakkereiseloven gir hjemmel til å gi en øvre ramme for størrelsen på overtredelsesgebyret i forskrift, se fvl. § 44 annet ledd annet punktum, markedsføringsloven § 42 fjerde ledd, angrerettloven § 29 annet ledd og pakkereiseloven § 52 fjerde ledd. Det samme gjelder åpenhetsloven, jf. § 14 femte ledd.

Fristen for å fastsette øvre rammer etter fvl. § 44 annet ledd ble satt til 1. juli 2020, jf. kgl.res. av 9. juni 2017. Barne- og familiedepartementet har ikke fastsatt øvre rammer innen denne fristen, idet departementet har ansett det som hensiktsmessig å gjøre det samtidig med arbeidet med å gjennomføre moderniseringsdirektivets krav om en øvre ramme på fire prosent av den næringsdrivendes årlige omsetning eller inntil 2 millioner euro.

Brudd på plikten til å fastsette en øvre ramme etter fvl. § 44 annet ledd medfører ikke at vedtak om overtredelsesgebyr blir ugyldig, jf. Prop. 62 L (2015–2016) side 196. Dette er også uttrykkelig slått fast i tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen om forvaltningsloven § 44 annet ledd datert 13.12.2022. I tolkningsuttalelsen uttaler Lovavdelingen imidlertid at Barne- og familiedepartementet så snart som mulig bør fastsette øvre rammer.

Barne- og familiedepartementet har derfor fremskyndet forskriftsarbeidet, og fastsatte den 14. februar 2023 en forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Forskriften er gitt med hjemmel i markedsføringsloven § 41 sjette ledd og § 42 fjerde ledd, angrerettloven § 29 annet ledd, pakkereiseloven § 51 og § 52 fjerde ledd og åpenhetsloven § 13 femte ledd og § 14 femte ledd. Se også omtalen av forskriften i punkt 4.3.1.

Forskriften gir regler om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr etter markedsføringsloven, angrerettloven, pakkereiseloven og åpenhetsloven, jf. forskriften § 1. Forskriften § 3 lyder:

«§ 3 Overtredelsesgebyrets maksimale størrelse

I samsvar med vilkårene i markedsføringsloven § 42, angrerettloven § 29, pakkereiseloven § 52 og åpenhetsloven § 14 kan det ilegges overtredelsesgebyr på inntil fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning eller inntil 25 millioner kroner, der det høyeste beløpet anvendes.»

Forskriftens regler knyttet til overtredelsesgebyrets maksimale størrelse i § 3 gjelder for nasjonale og grenseoverskridende overtredelser. Maksimumstakene gjelder for alle regelverk som Forbrukertilsynet har hjemmel til å sanksjonere med overtredelsesgebyr, og forskriften § 3 differensierer ikke mellom hvilke bestemmelser i for eksempel markedsføringsloven og angrerettloven som er overtrådt. Forskriften finner for øvrig også anvendelse på sanksjoner for brudd på pyramidespillforbudet som fra 1. januar 2023 håndheves av Forbrukertilsynet og reguleres av markedsføringsloven og forskrift om urimelig handelspraksis, se forarbeidene til pengespilloven Prop. 220 L (2020–2021) punkt 5.7.

Forskriften gjennomfører også moderniseringsdirektivets krav til kriterier for utmåling av tvangsmulkt og overtrededelsgebyr, se punkt 4.3.

Overtredelsesgebyr for brudd på markedsføringslovens regler har de siste årene ligget på mellom 25 000 og 1 200 000 kroner, som er vesentlig lavere enn forskriftens maksimumsbeløp. De fleste vedtakene har vært i størrelsesorden 75 000 til 400 000 kroner. For større foretak har nivået på overtredelsesgebyr utgjort en svært liten prosentandel av den næringsdrivendes årlige omsetning. Overtredelsesgebyr på 1 200 000 kroner ble ilagt i Uno Life-saken fra 2014 for ulovlig salg av helsekostprodukter over telefon til forbrukere (MR-2014-1597). Fellestrekkene ved denne avgjørelsen og andre avgjørelser der det er ilagt overtredelsesgebyr som etter tidligere praksis må anses som høye, er at overtredelsen rammer et stort antall forbrukere økonomisk, samt at lovbruddene er grove og med et betydelig inntjeningspotensial for den næringsdrivende.

4.4.2 Gjeldende rett i andre land og på andre rettsområder

4.4.2.1 Andre land

I Sverige hadde man før moderniseringsdirektivet ble gjennomført, hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr (såkalt «marknadsstörningsavgift») ved brudd på flere av bestemmelsene i den svenske markedsføringsloven. I henhold til lovens tidligere § 31 kunne gebyret være på mellom 10 000 og ti millioner svenske kroner. Avgiften måtte ikke være høyere enn ti prosent av den næringsdrivendes årlige omsetning.

I Danmark er det domstolene som ilegger bøter, og det var før moderniseringsdirektivet ble gjennomført, ingen regler for bøtenes maksimale størrelse.

EU-kommisjonen undersøkte i 2017 det faktiske gebyrnivået i ulike EU-land og Norge, som ledd i evalueringen av forbrukervernreglene. Denne undersøkelsen viste at gebyrnivået i Skandinavia var relativt likt og at nivået var betydelig høyere i Nederland, Italia, Frankrike og Polen. I mange andre, særlig østeuropeiske land, var nivået svært lavt og lavere enn Skandinavia.

4.4.2.2 Andre rettsområder

På andre rettsområder som har visse likhetstrekk med forbrukerområdet, er det gitt føringer på størrelsen på overtredelsesgebyr både på EU- og nasjonalt nivå.

Med hjemmel i forskrift til konkurranseloven om utmåling og lemping av overtredelsesgebyr § 2, jf. konkurranseloven § 29, kan Konkurransetilsynet ilegge gebyr på inntil ti prosent av foretakets totale årlige omsetning ved brudd på sentrale forbud i konkurranseloven. Dette omfatter overtredelse av forbudene mot konkurransebegrensende avtaler og utnyttelse av dominerende stilling og vedtak om inngrep mot foretakssammenslutninger. Konkurransetilsynet har tilsvarende kompetanse til å ilegge sanksjoner for overtredelse av artikkel 53 og 54 EØS, jf. EØS-konkurranseloven § 6 første ledd.

Ved mindre alvorlige overtredelser, slik som brudd på plikten til å melde en foretakssammenslutning eller å gi uriktige eller ufullstendige opplysninger til konkurransemyndighetene, er maksimumsgebyret satt til én prosent av omsetningen. I forarbeidene til konkurranseloven, Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 8.3.3 er det uttalt at utmålingskriteriene for overtredelsesgebyr så langt som mulig bør harmoniseres med prinsippene som gjelder for EU-kommisjonen og ESA. Gebyrnivåene og utmålingsreglene samsvarer derfor med reglene som gjelder for EU-kommisjonen og EFTAs overvåkningsorgans (ESA) håndheving av artikkel 53 og 54 EØS og bestemmelsene i vedlegg XIV og protokoll 21 til EØS-avtalen om kontroll med foretakssammenslutninger, jf. kompetansefordelingsreglene i artikkel 56 og 57 EØS.

Det er også gitt øvre rammer for overtredelsesgebyr ved brudd på personvernreglene, jf. personopplysningsloven § 26 jf. personvernforordningen artikkel 83. Personvernforordningen gjelder som norsk lov, jf. personopplysningsloven § 1. Dersom de grunnleggende prinsippene for behandling av personopplysninger eller de registrertes rettigheter brytes, kan Datatilsynet ilegge en bot på inntil 20 000 000 euro eller fire prosent av den samlede årlige globale omsetningen i forutgående regnskapsår. Det høyeste beløpet legges til grunn. Ved brudd på de detaljerte kravene som stilles til behandlingsansvarlige og databehandlere, er det maksimale overtredelsesgebyret på 10 000 000 euro eller to prosent.

4.4.3 Moderniseringsdirektivet

Moderniseringsdirektivet stiller krav til botens og overtredelsesgebyrets øvre ramme der lovbruddet rammer forbrukere i flere enn to medlemsstater, jf. moderniseringsdirektivet artikkel 1, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Disse artiklene gjelder ny artikkel 8 nr. 4 og nr. 5 i direktivet om urimelige avtalevilkår, ny artikkel 13 nr. 3 og nr. 4 i direktivet om urimelig handelspraksis og ny artikkel 24 nr. 3 og nr. 4 i forbrukerrettighetsdirektivet. Etter disse bestemmelsene skal utbredte overtredelser av direktivene kunne medføre et maksimumsgebyr på minst fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning i den eller de berørte medlemsstatene. Dersom opplysningene om årsomsetning ikke er tilgjengelig, skal maksimumsgebyret være på minst 2 millioner euro. Det er ikke et krav om at det skal ilegges gebyr på denne størrelsen, men tilsynsmyndighetene eller domstolene skal ha muligheten til å ilegge gebyr på denne størrelsen. Begrunnelsen for å innføre et minste maksimumsgebyr er å sikre at gebyrene har en tilstrekkelig avskrekkende effekt, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 10. Kravene gjelder ikke for prismerkingsdirektivet. I visse tilfeller kan en næringsdrivende også være en gruppe foretak, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 10.

Kravet til laveste maksimumsgebyr i moderniseringsdirektivet gjelder kun ved «utbredte overtredelser» og «utbredte overtredelser med unionsdimensjon». Dette følger av artikkel 21 i forordningen om forbrukervernsamarbeid, den såkalte CPC-forordningen. Sistnevnte begreper er definert i CPC-forordningen artikkel 3 nr. 3 og 4. Det kreves med andre ord minst en «utbredt overtredelse» som er definert som en overtredelse som rammer forbrukere i minst to medlemsstater utover den medlemsstaten der handlingen har funnet sted eller den næringsdrivende er etablert, jf. CPC-forordningen artikkel 3 nr. 3. For en nærmere drøftelse av dette se punkt 4.2.5.4 over.

Dersom en enkelt tilsynsmyndighet som følge av et samordnet tiltak etter CPC-forordningen ilegger den næringsdrivende en bot, skal vedkommende myndighet kunne ilegge en bot på minst fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning i alle medlemsstater som berøres av det samordnede håndhevingstiltaket, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 12.

Medlemsstatene er ikke forhindret fra å beholde eller innføre et høyere omsetningsbasert maksimumsgebyr for overtredelser, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 13. Det skal også være mulig for medlemsstatene å beregne gebyrene på bakgrunn av selskapets omsetning globalt eller la reglene få anvendelse på andre overtredelser som ikke omfattes av moderniseringsdirektivet, jf. samme sted. Kravene til maksimumsgebyr gjelder ikke for tvangsmulkt som påløper på grunn av manglende overholdelse av et vedtak, jf. samme sted.

4.4.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innta en bestemmelse om øvre rammer for ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på angrerettloven eller markedsføringsloven i den foreslåtte forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Det ble foreslått en øvre ramme på fire prosent av årsomsetningen i de berørte medlemsstatene. Dersom det ikke er tilgjengelig informasjon om årsomsetningen, ble det foreslått en øvre ramme på 25 millioner kroner. Det ble foreslått at det ikke bør differensieres mellom brudd på ulike regler i markedsføringsloven og angrerettloven. For næringsdrivende som er i oppstartsfasen med svært lav eller ingen omsetning ble det foreslått at taket på 25 millioner kroner skal gjelde. Videre ble det foreslått å sette et tak på fem millioner kroner på overtredelsesgebyr som kan fastsettes ved medvirkning til en overtredelse. Sistnevnte forslag har ingen sammenheng med moderniseringsdirektivets krav.

Moderniseringsdirektivet stiller ikke krav om minstetak for overtredelsesgebyr i saker som utelukkende rammer forbrukere i Norge. Departementet foreslo imidlertid at de samme øvre rammene skal gjelde i slike nasjonale saker.

I høringsnotatet fremgikk det at det foreløpig ikke er fastsatt en øvre ramme for overtredelsesgebyr i markedsføringsloven og angrerettloven, men at forslaget om en ny forskrift om utmåling med en øvre ramme på fire prosent av den næringsdrivendes årlige omsetning eller inntil 25 millioner kroner, der det høyeste beløpet anvendes, vil oppfylle kravet i forvaltningsloven § 44 annet ledd og kravene i moderniseringsdirektivet.

4.4.5 Høringsinstansenes syn

4.4.5.1 Generelt

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet, stiller seg positive til forslaget i høringsnotatet. Advokatforeningen, Finans Norge, Forbrukertilsynet og Institutt for privatrett ved det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo (UiO) støtter at det inntas en bestemmelse i forskrift som gir forbrukermyndighetene en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr på inntil fire prosent av den næringsdrivendes årlige omsetning, eller inntil 25 millioner kroner der det høyeste beløpet anvendes. Etter Forbrukertilsynets syn vil dette sikre preventiv effekt både overfor foretak med høy omsetning og overfor foretak med lav eller ingen omsetning. Instansen er videre helt enig i at det er viktig at foretak med høy omsetning kan ilegges langt høyere overtredelsesgebyr enn det som har vært praksis fra Markedsrådet og Forbrukertilsynet i dag, nettopp for å oppnå den nødvendige allmennpreventive og individualpreventive effekten, slik at regelverket etterleves og forbrukerne vernes. UiO viser til at forslaget gjør at forbrukermyndighetene får betydelig sterkere midler til å håndheve markedsføringsloven og angrerettloven.

En innstramming i sanksjonsreglene kan, ifølge Finans Norge, bidra til økt regeletterlevelse og fokus fra aktørene, som igjen kan føre til økt konkurranse. Instansen understreker likevel betydningen av at det føres tilsyn på grunnlag av de reglene som finnes.

Norges Bilbransjeforbund (NBF) er enig i at det ikke er grunnlag for å sette grensen høyere enn direktivet gjør, men påpeker imidlertid at forslaget i høringsnotatet avviker fra direktivet. Direktivet krever, ifølge instansen, fire prosent av årlig omsetning eller to millioner euro, men kun dersom opplysninger om årsomsetning ikke er tilgjengelig.

Telia mener at det bør settes en maksimal øvre ramme ettersom dette vil gi bedre forutsigbarhet. Instansen mener imidlertid en generell ramme på fire prosent av årlig omsetning er for høy, og kan gi et tydelig signal til forbrukermyndighetene om å øke overtredelsesgebyret. Selv om Telia antar at overtredelsesgebyrets maksimale størrelse kun vil gjelde for svært grove saker, gir forslaget ifølge instansen, likevel et tydelig signal om at bøtenivået vil bli høyere enn det er i dag. Telia savner en reell drøftelse om hva økte gebyrer kan bety for næringsdrivende og hvilke næringer som kan bli mest berørt. Telia påpeker at muligheten for omdømmetap og kundeflukt vil kunne være effektive sanksjoner for seriøse næringsdrivende.

Forbrukerrådet uttaler at det ikke går helt klart fram av høringsnotatet hvordan selskapenes omsetning skal beregnes, nærmere om man skal legge til grunn selskapets nasjonale omsetning, omsetning i de berørte medlemsstatene eller i hele verden. Instansen viser til at det etter direktivet er anledning til å beregne gebyrene på bakgrunn av selskapets omsetning i hele verden, og instansen oppfordrer departementet til å åpne for dette, for å sikre at gebyrene får tilstrekkelig avskrekkende effekt overfor store internasjonale selskaper som f.eks. Facebook og Google som har en relativt liten omsetning i Norge. Datatilsynet støtter at det utformes en bestemmelse etter modell fra personvernforordningen artikkel 83 nr. 4 og 5, hvor taket på overtredelsesgebyret settes til det høyeste beløpet av en fastsatt sum eller fire prosent av den globale årsomsetningen.

Advokatforeningen støtter forslaget til regulering av størrelsen på overtredelsesgebyrene.

Datatilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet er enig i atovertredelsesgebyr på fire prosent av årsomsetningen vil kunne være for lavt i tilfeller der den næringsdrivende er i oppstartsfasen, eller har svært lav eller ingen omsetning, og at det derfor er viktig at det kanilegges overtredelsesgebyr på inntil 25 millioner kroner. Forbrukertilsynet uttaler:

«Det er viktig at også slike selskaper kan ilegges sanksjoner som har avskrekkende effekt ved klare eller gjentatte lovbrudd. Forslaget gjør det mulig å opprettholde dagens rettstilstand hvor man har adgang til å ilegge relativt høye økonomiske sanksjoner selv om den næringsdrivende kan vise til at vedkommende på papiret ikke tjener penger, jf. Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) (markedsføringsloven) kapittel 15.9.5.4. Vi viser som eksempel til forvaltningspraksis fra Markedsrådet i sak MR-2017-275 (Maktabi), hvor det aktuelle enkeltpersonforetaket ble ilagt et overtredelsesgebyr på kr. 200 000, selv om dette beløpet utgjorde ca. 16 % av omsetningen på kr. 1,2 millioner kroner, og selv om virksomheten hadde gått med underskudd. Markedsrådet la i saken avgjørende vekt på de allmennpreventive hensyn, idet saken gjaldt gjentatte brudd på «svartelisten» (forskriften om urimelig handelspraksis).»

Forbrukerrådet viser til at det for nye aktører kan være mye å tjene på å bryte forbrukervernregler for å skaffe seg raske markedsandeler og høy omsetning. Det kan, ifølge instansen, føre til at konkurransen i markedet skjer på ulike vilkår til skade for forbrukeren. Etter Forbrukerrådets syn vil 25 millioner kroner som et minste maksimumstak antakelig være tilstrekkelig til å sikre at det blir avskrekkende også for nyoppstartede næringsdrivende ettersom 25 millioner tilsvarer fire prosent av en tenkt omsetning på 625 millioner.

NBF mener et tak på 25 millioner kroner i de tilfeller der årsomsetningen er lav vil lede til unødvendig byrdefulle sanksjoner mot bedrifter med svak økonomisk bæreevne. Instansen mener dessuten at valget av en beløpsgrense på akkurat kr 25 millioner fremstår som ubegrunnet og foreslår at taket i stedet settes til kr 20 millioner kroner, som er beløpsgrensen som brukes for brudd på personvernregelverket. (Departementet bemerker at kravet i personvernforordningen er 20 millioner euro, jf. vurderingen nedenfor.)

Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet støtter uttrykkelig forslaget om at det settes en beløpsgrense til maksimalt fem millioner kroner for medvirkere.

4.4.5.2 Differensiering av bøtenivå ut fra type overtredelse

Datatilsynet, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og Telenor støtter forslaget om at det ikke skal differensieres mellom ulike brudd på ulike regler i markedsføringsloven eller angrerettloven, men at det overlates til den konkrete utmålingen.

Datatilsynet viser til at forbudene mot telefonsalg i strid med reservasjon og e-post- eller sms-markedsføring uten forutgående samtykke, bidrar til å verne om privatlivet til forbrukere, slik som personopplysningsregelverket. Etter instansens syn vil det være et uheldig signal å gi om ikke disse overtredelsene også omfattes av minimumskravene som direktivet stiller. Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt utmåles individuelt og i denne vurderingen må det tas hensyn til overtredelsens grovhet og hvilken virkning overtredelsen har for forbrukerne. Datatilsynet viser til at Forbrukertilsynet og Markedsrådet her vil måtte ta i betraktning hvilke bestemmelser som er overtrådt.

Telia og Næringslivets Hovedorganisasjon Service og Handel (NHO Service og Handel)mener bøtenivået bør differensiere mellom ulike overtredelser. Etter Telias syn kan det virke lite rimelig at overtredelse av forbudet mot telefonsalg i strid med reservasjonsretten skal ha samme øvre grense som et tilfelle der lovovertredelsen rammer et stort antall forbrukere økonomisk og gir et betydelig inntjeningspotensial for den næringsdrivende. Telia mener det er vanskelig å sammenligne andre rettsområder som konkurranse- og personvernområdet med overtredelser på forbrukerområdet, da disse gjelder helt andre markedsområder og andre formål og sannsynligvis også rammer langt flere forbrukere. Telia viser blant annet til at brudd på personvernlovgivingen i form av f.eks. utlevering av sensitive personopplysninger vil kunne få svært alvorlige konsekvenser for den enkelte.

4.4.5.3 Differensiering av bøtenivå i nasjonale saker

Datatilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet støtter departementets forslag om at beløpsgrensen som foreslås, også skal gjelde for nasjonale saker, og ikke kun grenseoverskridende saker som moderniseringsdirektivet krever. Datatilsynet ser ingen grunn til at det skal opereres med lavere maksimale overtredelsesgebyr for overtredelser som utelukkende rammer forbrukere i Norge. Forbrukertilsynet viser til at dersom man skulle hatt forskjellige rammer for økonomiske sanksjoner og prinsipper for utmåling i grenseoverskridende og nasjonale saker, ville dette på en unødig måte komplisere systemet for håndheving. Ifølge instansen ville det dessuten være vanskelig å begrunne hvorfor lovbrudd i nasjonale saker ikke skal vurderes på samme måte som grenseoverskridende saker. Forbrukertilsynet viser også til at det ved brudd på personvernlovgivningen er slik at prinsippene og rammene for utmåling av gebyr er de samme i både grenseoverskridende og i nasjonale saker.

NBF, NHOServiceog Handel og Telia er ikke enig i forslaget om at beløpsgrensene skal gjelde for både grenseoverskridende og nasjonale saker. NBF mener det ikke er påvist noe reelt behov for endringen hva angår de rene nasjonale sakene, og instansen har tillit til at Forbrukertilsynet klarer å forholde seg til noe ulikt regelverk for nasjonale og grenseoverskridende saker. NHO Service og Handel viser til at de færreste nasjonale brudd kan sammenlignes med brudd som skjer mot forbrukere i flere land. Telia viser til at det er sannsynlig at et nasjonalt brudd på forbrukervernreglene vil ramme langt færre personer enn om overtredelsen rammet over landegrensene. Instansen peker også på norsk næringslivs høye kunnskap om forbrukernes rettigheter, og antar at det derfor skjer færre grove overtredelser i Norge. Telia mener at departementet ikke viser til eksempler som kan begrunne like høye overtredelsesgebyr i nasjonale saker som i grenseoverskridende saker.

4.4.6 Departementets vurderinger

4.4.6.1 Generelt

Moderniseringsdirektivets krav knyttet til overtredelsesgebyr og gebyrets maksimale størrelse står i artikkel 1, artikkel 3 nr. 6 og artikkel 4 nr. 13. Kravet er allerede gjennomført i norsk rett i forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Se punkt 4.4.1 og 4.3 for nærmere omtale av forskriften.

Det vises til punkt 4.2.5.4 over hvor det er nærmere drøftet hvilke typer overtredelser som er omfattet av moderniseringsdirektivets krav og det nasjonale handlingsrommet i fortale punkt 13.

Oppsummert kan man si at moderniseringsdirektivets krav gjelder ved overtredelser som har skadet, skader eller kan skade kollektive interesser for forbrukere bosatt i minst tre medlemsstater. Det er kun for disse typer overtredelser moderniseringsdirektivet stiller krav til overtredelsesgebyrets øvre ramme. Dette innebærer at overtredelser som ikke kvalifiserer som slike overtredelser – for eksempel en overtredelse i kun én medlemsstat – ikke er omfattet av moderniseringsdirektivets krav.

Overtredelser som utelukkende rammer forbrukere i Norge, faller dermed utenfor moderniseringsdirektivets krav her. Dette betyr at medlemsstatene ved slike overtredelser kan operere med lavere maksimale overtredelsesgebyr enn moderniseringsdirektivet krever. Moderniseringsdirektivet stiller ingen krav til størrelsen på overtredelsesgebyret ved slike nasjonale overtredelser, utover at visse momenter skal tillegges vekt og at det skal være en adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr på et visst nivå. Departementet har i forskriften heller ikke fastsatt noen særskilte krav som skal gjøre at satsene for overtredelsesgebyr og tvangsmulkt øker, sammenlignet med i dag. Departementet vil imidlertid gjøre oppmerksom på at moderniseringsdirektivet krever at sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, skal være effektive og avskrekkende. Tilsvarende kreves også etter CPC-forordningen, jf. artikkel 9 nr. 4 bokstav h annet ledd, jf. første ledd. Dette tilsier at overtredelsesgebyr, særlig der det rettes mot store selskaper, bør være av en viss størrelse og utmåles blant annet ved å ta i betraktning selskapets omsetning. Nivået på overtredelsesgebyr som Forbrukertilsynet og Markedsrådet ilegger kan derfor bli høyere enn i dag ved gjennomføringen av moderniseringsdirektivet i norsk rett. Særlig foretak med høy omsetning som grovt overtrer forbrukervernreglene, risikerer strenge økonomiske sanksjoner.

Departementet vil oppdatere forskriften etter at Stortinget har behandlet saken og foreslåtte forskriftshjemler i avtaleloven, ehandelsloven, forbrukerkjøpsloven og finansavtaleloven er i kraft, slik at forskriften får anvendelse også for disse lovene. Det vises til at departementet har forskriftshjemmel til dette, se punkt 4.4.1. Om forskriftshjemlene se punkt 4.2.5.4.3.

Departementet skal først vurdere hvilke typer overtredelser maksimumstakene gjelder for, jf. punkt 4.4.6.2 til 4.4.6.4, før det redegjøres for hvilke konkrete maksimumstak som gjelder ved gjennomføringen av moderniseringsdirektivet, jf. punkt 4.4.6.6, og hvilken årsomsetning som skal legges til grunn ved beregningen, jf. punkt 4.4.6.7.

4.4.6.2 Maksimumstak ved nasjonale overtredelser

Departementet har i forskriften lagt til grunn at maksimumstakene for overtredelsesgebyrets størrelse skal gjelde også for nasjonale saker, altså uavhengig av om forbrukere i andre medlemsstater også er berørt av samme overtredelse. Bestemmelsen må ses i sammenheng med spørsmålet om moderniseringsdirektivets krav til overtredelsesgebyr bør innføres også i nasjonale saker, se punkt 4.2

Departementet merker seg at NBF, NHO Service og Handel og Telia stiller seg kritisk til forslaget i høringen. Det ble blant annet trukket fram at begrunnelsen ikke er god nok, at det ikke er påvist noe reelt behov for endringen og at de færreste nasjonale brudd kan sammenliknes med brudd som skjer mot forbrukere i flere land.

Departementet fastholder vurderingen i høringsnotatet om at nasjonale brudd på forbrukervernregler kan ha minst like store og alvorlige virkninger som overtredelser over landegrensene, og departementet så derfor ingen grunn til en slik differensiering ved fastsettelsen av forskriften. Forslaget har i høringen fått støtte fra Datatilsynet,Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet.

Det er etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig å operere med lavere maksimalt overtredelsesgebyr i slike nasjonale saker enn det moderniseringsdirektivet krever. Ved «digitale» overtredelser – altså overtredelser som skjer over internett – vil det kunne være tilfeldig om kun norske eller også forbrukere i andre EU/EØS-land er rammet. Det vil dessuten være vanskelig og ressurskrevende for Forbrukertilsynet å finne ut av om det i tillegg til norske forbrukere også er andre forbrukere i EU/EØS-landene som er berørt av den samme overtredelsen. Det vil være uheldig at man setter Forbrukertilsynet i en situasjon der tilsynet må bruke ressurser for å «lete etter» andre berørte utenlandske forbrukere for å kunne slå fast hvilket minste maksimumstak for overtredelsesgebyr som gjelder i den konkrete saken. Dersom man legger opp til forskjellige rammer for nasjonale og grenseoverskridende overtredelser vil dette, som også Forbrukertilsynet er inne på i høringen, på en unødig måte komplisere systemet for håndheving.

Departementet påpeker også at forbrukerbeskyttelsen for norske forbrukere ikke bør være avhengig av om næringsdrivende også har krenket forbrukerrettigheter i andre medlemsstater. Departementet viser til tilsvarende vurderinger man har tatt i Danmark. I lovforslag nr. L13 (Folketinget 2021-22) side 19 lyder det:

«Udvalget har vurderet, at der ikke bør være forskel på sanktionsformen for overtrædelser, der alene berører danske forbrugere, og overtrædelser, der er udbredt i flere EU-lande. Det strafferetlige værn for danske forbrugere bør således ikke afhænge af, om den erhvervsdrivende også har krænket forbrugerrettigheder i andre EU-lande.»

Departementet viser også til tilsvarende vurderinger i Sverige. I Prop. 2021/22:174 heter det i punkt 9.2.2:

«Syftet med de nya kriterierna i direktivet är framför allt att underlätta en mer konsekvent tillämpning av sanktioner vid sådana gränsöverskridande överträdelser som omfattas av konsumentskyddsförordningen (se skäl 7 och 8 till ändringsdirektivet). I och för sig skulle det vara förenligt med direktivet att begränsa tillämpningen av kriterierna till sådana situationer. Det är dock lämpligt att kriterierna får en generell tillämpning i marknadsföringslagen. Därigenom ges möjlighet till väl avvägda lösningar, även när det gäller överträdelser som inte omfattas av konsumentskyddsförordningen.»

Departementet er enig i disse vurderingene. Derfor mener departementet at det ikke bør være forskjell på maksimumstak for overtredelser som alene berører norske forbrukere og overtredelser som i tillegg berører forbrukere i andre EU/EØS-stater. Derfor har departementet lagt til grunn de samme maksimumsbeløpene også ved nasjonale saker uavhengig av hvor mange norske forbrukere som er berørt av overtredelsen. Departementet fremhever at hensynene til forbrukernes kollektive interesser og hvor mange forbrukere som er berørt av overtredelsen, vil uansett ha betydning for og ivaretas ved utmålingen av sanksjonen. Det vises i denne sammenheng til punkt 4.3 om nærmere kriterier som skal legges til grunn ved utmålingen av sanksjonen. Blant annet skal «overtredelsens omfang» være et av de hensynene som må tas hensyn til i utmålingen av en eventuell sanksjon.

4.4.6.3 Maksimumstak ved andre grenseoverskridende saker

Videre har departementet i forskriften lagt til grunn at de samme maksimumsbeløpene skal gjelde for grenseoverskridende saker, uavhengig av hvor mange andre medlemsstater som også er berørt av samme overtredelse. Det vises her til at forskriftens øvre tak for overtredelsesgebyr i § 3 ikke differensierer mellom slike brudd. Dette innebærer også at de samme maksimumsbeløpene skal gjelde i grenseoverskridende saker som ikke oppfyller kravene etter CPC-forordningens artikkel 21, det vil si for «overtredelser innenfor unionen» som berører forbrukere i to medlemstater, jf. definisjonen i CPC-forordningen artikkel 3 nr. 2. Dette har ikke vært omtalt eksplisitt i høringsnotatet.

Det kan hevdes at dette ikke er omfattet av handlingsrommet i moderniseringsdirektivets fortale punkt 13, jf. ordlyden «men som er knyttet til artikkel 21 i forordning (EU) 2017/2394». I EU-kommisjonens veiledning til direktivet om urimelig handelspraksis side 24 lyder det:

«For denne kategori af overtrædelser [«utbredte overtredelser» og «utbredte overtredelser med unionsdimensjon», jf. CPC-forordning artikkel 3 nr. 3 og 4] pålægger artikel 13, stk. 3, i direktivet om urimelig handelspraksis medlemsstaterne at sikre muligheden for at pålægge bøder, og at sådanne bøder skal udgøre mindst 4 % af den erhvervsdrivendes årlige omsætning. Medlemsstaterne kan således fastsætte en maksimumsstørrelse for sådanne bøder, der er højere end 4 % af den erhvervsdrivendes årlige omsætning. De kan også vælge at fastsætte bøden på grundlag af en større reference omsætning såsom den erhvervsdrivendes globale omsætning. Ligeledes kan de udvide de sanktioner, der er til rådighed i tilfælde af koordinerede tiltag i henhold til forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde til at omfatte andre former for overtrædelser, f.eks. overtrædelser i hjemlandet.»

Etter departementets vurdering må tillegget «men som er knyttet til artikkel 21» i CPC-forordningen ikke tolkes for strengt. Veiledningen nevner eksplisitt at det er mulig å utvide maksimumstakene til å også gjelde i nasjonale overtredelser («overtrædelser i hjemlandet»), noe som utvilsomt ikke kan knyttes til artikkel 21 i CPC-forordningen som krever en overtredelse i minst tre medlemsstater. Derfor ser departementet det slik at dette åpner for en utvidelse av maksimumstakene til å gjelde også i grenseoverskridende overtredelser i to medlemsstater. Det at de samme maksimumstakene gjelder for grenseoverskridende saker som ikke oppfyller kravene i CPC-forordningen artikkel 21, er uansett et viktig supplement for å sikre at håndhevingen av forbrukervernreglene i praksis fungerer.

De samme vurderingene gjør seg gjeldende her som ved en utvidelse til å omfatte nasjonale overtredelser, se punktet ovenfor. Ved «digitale» overtredelser – altså overtredelser som skjer over internett – vil det kunne være tilfeldig om det kun er forbrukere fra to eller tre medlemsstater (som er terskelen etter artikkel 21 i CPC-forordningen) som er berørt.

Dersom lovgiver er nødt til å innføre to parallelle løp med regler knyttet til overtredelsesgebyrer i nasjonal rett – ett for nasjonale overtredelser og overtredelser i en annet medlemsstat, og ett løp for grenseoverskridende overtredelser mht. artikkel 21 i CPC-forordningen – vil dette i praksis innebære en svekkelse av forbrukervernet. Det vil i praksis være en utfordring for de nasjonale forbrukermyndigheter å få kjennskap til at overtredelsen også forekommer i andre land for å kunne vurdere hvilket løp man følger og hvilke sanksjonsmuligheter som finnes for den konkrete overtredelsen. Dette vil i praksis innebære at nasjonale forbrukermyndigheter må konferere med andre europeiske forbrukermyndigheter om potensielt hver eneste overtredelse og om den konkrete overtredelsen også finnes i andre medlemsstater. Dette er etter departementets vurdering en uhensiktsmessig tilnærming og dårlig bruk av ressurser. Totalt vil dette kunne svekke ikke bare det nasjonale, men også det internasjonale forbrukervernet.

4.4.6.4 Maksimumstak og ulike typer overtredelser

Departementet har i forskriften lagt til grunn at det heller ikke skal differensieres mellom overtredelser av ulike bestemmelser i markedsføringsloven og angrerettloven.

For overtredelser av de nasjonale bestemmelsene som gjennomfører rettsakter som er omfattet av moderniseringsdirektivet, gjelder moderniseringsdirektivets krav knyttet til overtredelsesgebyrets størrelse. Moderniseringsdirektivet selv legger ikke opp til en differensiering av forskjellige maksimumstak for forskjellige brudd.

I utgangspunktet kan det i norsk rett opereres med lavere maksimumssatser for overtredelser av de bestemmelsene i markedsføringsloven og angrerettloven som ikke er omfattet av moderniseringsdirektivet, siden direktivets krav til maksimumsgebyr ikke gjelder for disse bestemmelsene. Dette inkluderer blant annet forbudet mot telefonsalg i strid med reservasjon og markedsføring på e-post eller SMS uten samtykke, jf. markedsføringsloven § 12 og § 15.

Departementet har lagt til grunn i forskriften at også de øvrige nasjonale bestemmelsene som håndheves gjennom markedsføringsloven og angrerettloven og som ikke er omfattet av rettsakter som omfattet av moderniseringsdirektivet (og dermed ikke moderniseringsdirektivets krav), skal ha de samme maksimumstakene. Det vises her til at forskriftens øvre tak for overtredelsesgebyr i § 3 ikke foretar en slik differensiering. Dette er for øvrig i tråd med handlingsrommet i moderniseringsdirektivet fortale punkt 13 der medlemsstatene står fritt til å «utvide reglene om bøter til å inkludere andre overtredelser som ikke omfattes av bestemmelsene i dette direktivet, men som er knyttet til artikkel 21 i forordning (EU) 2017/2394».

Som det går fram av punktene 4.4.6.2 og 4.4.6.3, mener departementet at de samme maksimumstakene også skal gjelde ved nasjonale overtredelser og grenseoverskridende overtredelser som ikke oppfyller kravene etter CPC-forordningen artikkel 21. Dette vil også gjelde for overtredelser der det foreligger et brudd på bestemmelser i markedsføringsloven og angrerettloven som ikke er omfattet av moderniseringsdirektivet og dets rettsakter.

Det er etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig å operere med lavere maksimumssatser for overtredelser av de bestemmelsene i markedsføringsloven og angrerettloven som ikke er omfattet av rettsaktene omfattet av moderniseringsdirektivet, som for eksempel telefonsalg i strid med reservasjon og e-post eller SMS-markedsføring uten samtykke. Etter departementets vurdering kan brudd på slike bestemmelser ha større negative konsekvenser for forbrukerne enn mange av de overtredelsene der moderniseringsdirektivet stiller minstekrav til bøtenivået. Som eksempel kan nevnes en næringsdrivende som ikke gir opplysninger om vilkårene for å få behandlet en klage før det inngås en avtale. Dette er et brudd på forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 6 bokstav t som etter moderniseringsdirektivet i prinsippet skal kunne gi et gebyr på inntil fire prosent av omsetningen eller to millioner euro.

Det vil derfor være et uheldig signal å gi om ikke overtredelsene av bestemmelsene i markedsføringsloven og angrerettloven som ikke er omfattet av rettsaktene i moderniseringsdirektivet, har de samme maksimumstakene som etter moderniseringsdirektivet. Departementet er enig med Datatilsynet som også er inne på dette i sitt høringssvar.

Den øvre rammen vil gjelde for alle regelverk som Forbrukertilsynet har hjemmel til å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Departementet opprettholder sin vurdering i høringsnotatet om at dette oppfyller forvaltningslovens krav om en øvre ramme, jf. forvaltningsloven § 44 annet ledd. Fordelen med å sette en øvre ramme som gjelder både for overtredelser omfattet av moderniseringsdirektivet og for øvrige forbrukervernbestemmelser, er videre at Forbrukertilsynet har ett sett med regler å forholde seg til. Dette skaper etter departementets vurdering også rettsklarhet både for forbrukere og næringsdrivende.

Det vises for øvrig til at overtredelsesgebyr og tvangsmulkt utmåles individuelt, og at det i denne vurderingen må tas hensyn til blant annet overtredelsens art og grovhet og hvilken virkning overtredelsen har for forbrukerne, se punkt 4.3. Her vil Forbrukertilsynet, Markedsrådet og domstolene måtte ta i betraktning hvilke bestemmelser som er overtrådt.

4.4.6.5 Oppsummering av hvilke typer overtredelser et nasjonalt maksimumstak skal gjelde for

Oppsummert har departementet fastsatt moderniseringsdirektivets krav om øvre tak for overtredelsesgebyr i forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. I forskriften er det lagt til grunn at de samme maksimumstakene for overtredelsesgebyrets størrelse skal gjelde for alle overtredelser, det vil si både for nasjonale saker, grenseoverskridende saker i «kun» to medlemsstater og som dermed ikke kvalifiseres som overtredelser etter artikkel 21 i CPC-forordningen – i tillegg til saker etter artikkel 21 i CPC-forordningen som uansett er omfattet av moderniseringsdirektivets krav. Dessuten differensierer forskriften ikke ut ifra hvilke bestemmelser i markedsføringsloven og angrerettloven det er snakk om. Maksimumstakene gjelder også for alle andre regelverk som Forbrukertilsynet har hjemmel til å sanksjonere med overtredelsesgebyr.

Departementet påpeker imidlertid at maksimumstakene er øvre tak, og at utmålingen av gebyrenes størrelse skjer i det konkrete enkelttilfelle.

4.4.6.6 Konkrete maksimumstak for overtredelsesgebyr

4.4.6.6.1 Fire prosent av årsomsetningen eller 25 millioner kroner

Departementet har fastsatt en bestemmelse om øvre rammer for ileggelse av overtredelsesgebyr i forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3. Der er den øvre rammen satt til fire prosent av årsomsetningen. Dersom det ikke er tilgjengelig informasjon om årsomsetningen, er den øvre rammen satt til 25 millioner kroner. Dette oppfyller forvaltningslovens krav om en øvre ramme, jf. § 44 annet ledd første punktum, samt kravene i moderniseringsdirektivet.

I personvernreglene er taket på overtredelsesgebyret det høyeste beløpet av enten 20 millioner euro eller fire prosent av den globale årsomsetningen, jf. personvernforordningen artikkel 83 nr. 5. Det er ingen tilsvarende regler om beløpsmessige tak innenfor konkurranseretten, kun et tak begrenset til ti prosent av omsetningen.

Som vist innledningsvis i punkt 4.4.1, har det i Norge vært relativt moderate gebyr, selv om det på grunn av Forbrukertilsynets praksis må legges til grunn at gebyrene har økt og vil kunne øke fremover med gjennomføringen av moderniseringsdirektivet. Departementet så derfor ingen grunn til å gi en høyere maksimumssats enn det som følger av moderniseringsdirektivet. I Sverige ble det i SOUen foreslått å sette maksimumssatsen til ti prosent. Forslaget ble ikke vedtatt, og maksimumssatsen ble fastsatt til fire prosent. Det vises til at Danmark også har gått lengre enn direktivet og satt maksimumstaket på fire millioner euro (det vil si omtrent 40 millioner norske kroner) istedenfor to millioner euro som moderniseringsdirektivet krever. Departementet så likevel ingen grunn til å gi et såpass høyt beløpsmessig tak som i Danmark.

NBF foreslo istedenfor å sette taket på 20 millioner kroner. Departementet vil her påpeke at dersom maksimumstaket settes til 20 millioner kroner, vil det være avhengig av kronekursen om man overholder moderniseringsdirektivets krav med denne gjennomføringen. Det vises her til at kronekursen ligger rundt 10 kroner euroen, men at dette har variert. Som eksempel kan nevnes at gjennomsnittskursen lå på 10,1861 i september 2021, og 9,8143 i oktober 2021. Med andre ord hadde man – ved å ha et tak på 20 millioner kroner som instansen foreslår – overholdt direktivets krav i oktober, men derimot ikke i november 2021. For å sikre at den norske gjennomføringen av moderniseringsdirektivet til enhver tid overholder direktivets krav på to millioner euro uavhengig av naturlige kursvariasjoner, er taket satt til 25 millioner kroner. Departementet vil måtte heve dette taket dersom det skulle oppstå kursvariasjoner som innebærer at 25 millioner kroner ikke lenger vil overholde moderniseringsdirektivets krav på to millioner euro. I så fall må forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3 endres. Til sammenligning viser departementet til at beløpsgrensen etter personvernregelverket er satt på 20 millioner euro, altså cirka rundt 200 millioner kroner, jf. personvernforordningen artikkel 83 nr. 4 og 5.

4.4.6.6.2 Maksimumstak der omsetning er lav

Departementet mener at den øvre rammen på fire prosent av årsomsetningen i noen tilfeller kan være for lav. Det kan være tilfellet der den næringsdrivende for eksempel er i oppstartsfasen og har svært lav eller ingen omsetning. Ved grove brudd på forbrukervernreglene som gir den næringsdrivende et betydelig inntektspotensial, vil et eventuelt overtredelsesgebyr i slike tilfeller ha liten preventiv effekt dersom taket settes til fire prosent av omsetningen.

For å sikre at overtredelsesgebyr ved brudd på forbrukervernregler har tilstrekkelig preventiv effekt, har departementet lagt til grunn i forskriften at taket på 25 millioner kroner skal gjelde både der omsetningen er lav eller der det ikke er mulig å få opplysninger om omsetningen.

NBF var i høringen kritisk til dette, og mente at dette vil være en unødvendig byrdefull sanksjon mot bedrifter med svak økonomisk bæreevne. Departementet fremhever at dette kun er et sikkerhetsnett for tilfeller slik som beskrevet ovenfor. Det vises videre til at etter moderniseringsdirektivet vil «overtredelsens […] omfang» og den «økonomiske foredelen som er oppnådd […] av den næringsdrivende som følge av overtredelsen, dersom de relevante opplysningene er tilgjengelige» være noen av de momentene som må tas hensyn til i utmålingen av en eventuell sanksjon. Det vises i denne sammenhengen til punkt 4.3 om nærmere kriterier som skal legges til grunn ved utmålingen av sanksjonen.

4.4.6.6.3 Maksimumstak for medvirkere

Departementet har foretatt en ny vurdering av forslaget i høringsnotatet om en øvre ramme for medvirkere på fem millioner kroner, og departementet har kommet til at forslaget ikke opprettholdes. Det har ikke kommet høringsuttalelser som går imot forslaget, men departementet har likevel foretatt en fornyet vurdering. Departementet har ikke fastsatt en egen øvre ramme for medvirkere i forskriften om utmålingen av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, slik at den generelle øvre rammen i § 3 i forskriften finner anvendelse også for medvirkere.

Medvirkere kan ilegges overtredelsesgebyr, jf. markedsføringsloven § 39 tredje ledd første punktum, angrerettloven § 29 første ledd annet punktum, pakkereiseloven § 52 første ledd og åpenhetsloven § 11 tredje ledd. Ved alvorlige brudd på markedsføringsreglene ilegges det gjerne overtredelsesgebyr ikke bare mot selskapet, men også mot selskapets daglige leder og/eller styreleder personlig i kraft av deres sentrale rolle og medvirkning til brudd på markedsføringsloven. Det har også vært ilagt overtredelsesgebyr mot daglig leder og/eller styreleder personlig der foretaket har gått konkurs. Gjennomgående har disse gebyrene vært lavere enn gebyrene som rettes mot selskapet. I Uno Life-saken (MR-2014-1597), som det er referert til ovenfor, ble selskapet ilagt et overtredelsesgebyr på 1,2 millioner kroner, mens styreleder og daglig leder ble ilagt gebyrer på henholdsvis 200 000 og 150 000 kroner. Også foretak kan ilegges overtredelsesgebyr for medvirkning til brudd på markedsføringsloven.

Etter departementets vurdering stiller ikke moderniseringsdirektivet krav om at medvirkere skal ilegges overtredelsesgebyr. Følgelig stilles det heller ikke krav til overtredelsesgebyrets størrelse i slike tilfeller. I tråd med forvaltningslovens krav, bør det imidlertid også settes et tak for medvirkere.

Departementet viser til at det er mest vanlig i norsk rett at strafferammen for medvirkning er den samme som for hovedgjerningen. Medvirkere kan ha spilt en stor rolle i overtredelsen, og medvirkning vil ofte være like sanksjonsverdig. Det kan også være vanskelig å skille mellom hovedgjerningsmann og medvirkere. En mindre fremtredende rolle i overtredelsen vil i alle tilfeller kunne tas i betraktning ved utmåling av den administrative sanksjonen. Etter departementets vurdering bør det derfor ikke fastsettes en lavere øvre ramme for overtredelsesgebyr ved medvirkning til overtredelse. Den øvre rammen for overtredelsesgebyr for medvirkere er således inntil fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning eller inntil 25 millioner kroner, der det høyeste beløpet anvendes. Se forskriften om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3.

4.4.6.7 Den næringsdrivendes årsomsetning

Departementet har valgt å benytte moderniseringsdirektivets utgangspunkt, slik at det ved beregning av overtredelsesgebyrets øvre ramme legges til grunn «[…] den næringsdrivendes årsomsetning i den eller de berørte medlemsstatene» (vår kursivering). Det betyr at ved nasjonale lovbrudd kan den næringsdrivende ilegges inntil fire prosent av årsomsetningen i Norge (eller inntil 25 millioner kroner). Dersom lovbrudd er begått av utenlandsk næringsdrivende uten omsetning i Norge, kan den næringsdrivende ilegges inntil fire prosent av årsomsetningen i den næringsdrivendes hjemland (eller inntil 25 millioner kroner). Ved grenseoverskridende overtredelser kan den næringsdrivende ilegges inntil fire prosent av årsomsetningen i de berørte medlemsstatene. Departementet mener dette gir tilsynsmyndigheten adgang til å ilegge tilstrekkelig høye gebyrer som vil gi god allmenn- og individualpreventiv effekt.

Departementet foreslo i høringsnotatet å sette den øvre rammen til fire prosent av den næringsdrivendes årsomsetning i de berørte medlemsstatene. Dette er i samsvar med utgangspunktet i moderniseringsdirektivet. Moderniseringsdirektivet åpner i tillegg opp for å beholde eller innføre et høyere omsetningsbasert maksimumsgebyr for overtredelser, jf. fortalen punkt 13. Det skal også være mulig for medlemsstatene å beregne gebyrene på bakgrunn av den næringsdrivendes omsetning på verdensbasis, jf. samme sted.

Forbrukerrådet har i høringsrunden pekt på at det er uklart hvilken omsetning som skal tas i betraktning ved utregningen av fire prosent. Instansen oppfordret departementet til å åpne for dette, for å sikre at gebyrene får tilstrekkelig avskrekkende effekt overfor store internasjonale selskaper som f.eks. Facebook og Google som har en relativt liten omsetning i Norge. Også Datatilsynet skriver i sitt høringssvar at det «[…] støtter at det utformes en bestemmelse etter modell fra personvernforordningen artikkel 83 nr. 4 og 5, hvor taket på overtredelsesgebyret settes til det høyeste beløpet av en fastsatt sum eller fire prosent av den globale årsomsetningen» (vår kursivering).

Departementet viser til at Danmark har vedtatt at næringsdrivendes årsomsetning omfatter omsetningen i de berørte medlemsstater, jf. lovforslag nr. L 16 2021-2022 side 51. Danmark fant ikke grunnlag for å fravike direktivets utgangspunkt om at det er omsetningen i de berørte medlemsstater som er avgjørende. I det danske forslaget er det blant annet vist til at det er et rimelig kriterium at det er omsetningen i de EU-land hvor de berørte forbrukere bor som er avgjørende, og at omsetningen i EU-land hvor forbrukere ikke berøres holdes utenfor. Videre vurderte Danmark at det ikke er grunnlag for å anta at en utnyttelse av valgmuligheten i praksis vil føre til høyere bøter, fordi mange næringsdrivende med grenseoverskridende aktiviteter er organisert som selvstendige juridiske personer i de respektive landene, og de har derfor ikke omsetning på verdensbasis. Departementet kan i stor grad slutte seg til argumentene fra det danske lovforslaget.

Sverige har imidlertid fastsatt årsomsetning slik at det omfatter den næringsdrivendes totale omsetning, uten å begrense dette til årsomsetningen i den eller de berørte medlemsstatene, jf. Prop. 2021/22:174 på side 30 og side 115. I SOU 2021:17 side 192 heter det blant annet at man i Sverige har ansett årsomsetning å være den næringsdrivendes totale omsetning uten begrensning til kun det produktet eller markedet som vedtaket gjelder. I forslaget heter det at man anser at det er flere fordeler med å beholde den svenske ordningen. Den synes å ha fungert godt og innebærer at Konsumentverket og domstoler ikke behøver å utrede hvilket marked som er berørt i vedtaket. Det er imidlertid ikke tale om konsernomsetningen dersom foretaket inngår i et konsern.

Departementet viser til at en næringsdrivende i visse tilfeller også kan være en gruppe foretak, jf. moderniseringsdirektivets fortale punkt 10. I dette tilfellet vil de næringsdrivendes samlede årsomsetninger legges til grunn for beregningen av sanksjonens størrelse. Dette er for øvrig i tråd med EU-kommisjonens veiledning til urimelig handelspraksisdirektivet side 24, der det heter: «Når den erhvervsdrivende, der er ansvarlig for overtrædelsen, er en gruppe af selskaber, vil dens samlede omsætning for gruppen af selskaber i de relevante medlemsstater blive taget i betragtning ved beregningen af bøden».

Moderniseringsdirektivet selv gir ingen nærmere føringer for hvilken årsomsetning som skal legges til grunn. Departementet viser her til EU-kommisjonens veiledning til urimelig handelspraksisdirektivet side 24, der det lyder:

«Direktivet definerer ikke referenceåret for definitionen af den årlige omsætning. Til fastsættelse af bøden kan de nationale myndigheder derfor f.eks. bruge de seneste tilgængelige årlige omsætningsoplysninger på tidspunktet for afgørelsen om bøden (dvs. det foregående regnskabsår).»

Det kan deretter legges til grunn blant annet de siste tilgjengelige årsomsetningene når sanksjonen ilegges, det vil omsetningen fra siste regnskapsår. Det legges også til grunn at dette kun er et eksempel, ref. ordlyden «f.eks.», og at det også kan tenkes at årsomsetningen kan fastsettes på andre måter.

Departementet viser også til at når det gjelder utbredte overtredelser, jf. CPC-forordningen artikkel 21, vil de berørte tilsynsmyndighetene koordinere ileggelse av eventuelle overtredelsesgebyr. Det vil blant annet være relevant å ta i betraktning sanksjoner ilagt den næringsdrivende for samme overtredelse i andre medlemsstater i tverrnasjonale saker der informasjon om det er tilgjengelig, jf. ny artikkel 13 nr. 2 bokstav e i direktivet om urimelig handelspraksis (og tilsvarende bestemmelser i de øvrige direktivene).

Se forskrift om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr § 3.

4.5 Objektivt foretaksansvar

4.5.1 Innledning

I høringsnotatet punkt 2.5 ble det foreslått å innføre et objektivt foretaksansvar (administrativ foretaksstraff) i markedsføringsloven § 42 i tråd med forvaltningsloven § 46. Forslaget fikk støtte i høringsrunden. Imidlertid ble forvaltningsloven § 46 endret fra 1. juli 2022, og det ble da innført et skyldkrav som hovedregel. Dermed er markedsføringsloven § 42 nå i tråd med forvaltningsloven § 46, og departementet går derfor ikke videre med forslaget.

4.5.2 Gjeldende rett

Det er ikke gitt særlige regler om administrativ foretaksstraff i markedsføringsloven eller angrerettloven. Markedsføringsloven § 42 stiller krav om forsettlig eller uaktsom overtredelse av nærmere angitte bestemmelser for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Det er dermed et vilkår at det kan konstateres skyld (skyldkrav).

I forvaltningsloven § 46 er skyldkravet for foretak særskilt regulert. Tidligere het det i bestemmelsen at det kunne ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Det vil si at foretak hadde et tilnærmet objektivt skyldansvar. Tilsvarende objektivt skyldansvar er fastsatt i straffelovens bestemmelser om foretaksstraff, se straffeloven § 27. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i Prop. 62 L (2015–2016) på side 74 at det ikke er grunn til å stille et strengere skyldkrav ved ileggelse av administrative sanksjoner enn det som gjelder for liknende reaksjoner i strafferetten. I nyere lovgivning er det i økende grad innført et tilnærmet objektivt ansvar ved ileggelse av overtredelsesgebyr for foretak, jf. eksempelvis akvakulturloven, plan- og bygningsloven, havressursloven, havenergilova, arbeidsmiljøloven, sjøloven og mineralloven.

Høyesterett har imidlertid i dom 15. april 2021 (HR-2021-797-A) lagt til grunn at det objektive ansvaret for foretaksstraff som følger av straffeloven § 27 ikke er forenlig med straffebegrepet i EMK artikkel 6 nr. 2 og artikkel 7, slik det er tolket av den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i storkammerdom 28. juni 2018 G.I.E.M. med flere mot Italia (EMD-2006-1828). Videre konkluderte Høyesterett med at ordinær uaktsomhet er tilstrekkelig.

Høyesterett tolker storkammerdommen slik at det er et vilkår for straff at gjerningspersonen har utvist subjektiv skyld. Storkammerdommen krever at det er en «mental link» mellom handlingen og de faktiske omstendighetene som statuerer straffansvaret. Straff kan derfor ikke idømmes på et rent objektivt grunnlag. Høyesterett uttalte at konsekvensen av EMDs avgjørelse er at § 27 ikke kan praktiseres i samsvar med ordlyden og forutsetningen i forarbeidene om objektivt ansvar.

Dommen fra Høyesterett kom etter at høringsnotatet fra Barne- og familiedepartementet ble sendt ut og etter at høringsrunden var avsluttet. Ingen av høringsinstansene har derfor kommentert dommen.

Som en følge av dommen ble forvaltningsloven § 46 endret den 1. juli 2022. Bestemmelsen sier nå at «[…] skyldkravet [er] uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt». I forarbeidene (Prop. 81 L (2021–2022)) bemerker Justis- og beredskapsdepartementet imidlertid at kravet til uaktsomhet neppe vil få så store konsekvenser i praksis, og viser til at det i mange tilfeller være aktuelt å oppstille et meget strengt krav til aktsomhet – særlig der det er tale om å sanksjonere brudd på reguleringslovgivning som retter seg mot utøvelsen av næringsvirksomhet. Foretak som driver økonomisk virksomhet, må forutsettes å sette seg godt inn i den reguleringen som gjelder for foretakets næringsvirksomhet, slik at det skal lite til for å konstatere uaktsomhet ved brudd på slik regulering.

Det heter videre i forarbeidene at uaktsomhet skal forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet. Uaktsomhetskravet kan oppfylles av en enkeltperson som opptrer på vegne av foretaket, herunder anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan også oppfylles ved kumulative feil. Bestemmelser i særlovgivningen som har skyldkrav (forsett eller uaktsomhet) vil i utgangspunktet ikke påvirkes av lovendringen.

I forarbeidene åpnes det for at det i særlovgivningen likevel kan fastsettes regler om objektiv foretakssanksjon etter en konkret vurdering av behovet og forholdet til EMK. I proposisjonen punkt 7.4 heter det:

«Departementet antar også at det innenfor enkelte forvaltningsområder kan være aktuelt å vurdere et tilnærmet objektivt ansvar tilsvarende det som gjelder som utgangspunkt etter forvaltningsloven § 46 i dag. Dette synes særlig å være aktuelt på områder hvor det er tale om relativt sett milde sanksjoner (typisk mindre overtredelsesgebyr) for typiske masseovertredelser, der mengden saker medfører et særlig behov for effektiv håndheving, hvor det er relativt enkelt å konstatere at en overtredelse har funnet sted, og hvor rettsnormene må anses kjente. En forutsetning for å beholde et tilnærmet objektivt ansvar bør normalt være at det foreligger en klar formodning for skyld (uaktsomhet eller forsett) ved den aktuelle typen overtredelse, og at det gjør seg gjeldende et klart behov for effektiv håndhevelse.

Ved avgjørelsen av om ansvaret skal være objektivt, må det gjøres en konkret vurdering av om rettssikkerheten til foretakene kan ivaretas tilfredsstillende ved en slik løsning. Departementet viser i denne sammenhengen til forarbeidene til forvaltningsloven § 46, Prop.62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4.4 side 56, hvor følgende momenter ble trukket frem som særlig relevante ved vurderingen av når administrativ sanksjonering av foretak er rettssikkerhetsmessig forsvarlig:

«[...] hvilket område en er på og dermed lovbruddets karakter, hvorvidt sakstypen reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, den aktuelle sanksjonens karakter og omfang, andre virkninger som ileggelse av sanksjonen kan ha for den berørte, hvilket rom for utøvelse av skjønn som foreligger innenfor lovens rammer, hvem som typisk er pliktsubjekt og hvilke forutsetninger forvaltningsorganet har for å sikre en betryggende behandling av sakene. [...]»

Hvorvidt det er aktuelt og forsvarlig å beholde et tilnærmet objektivt ansvar på det aktuelle forvaltningsområdet, må vurderes konkret for den enkelte sanksjonshjemmel og i prinsippet også i den enkelte sak. Det må særlig vurderes om en slik løsning ligger innenfor de rammene som EMK oppstiller.»

4.5.3 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo i høringsnotatet å presisere i markedsføringsloven § 42 at skyldansvaret kun gjelder for fysiske personer i tråd med forvaltningsloven § 46.

Advokatforeningen, Datatilsynet, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og NorgesBilbransjeforbund har uttalt seg om dette, og støtter departementets vurdering og forslag. Advokatforeningen mener at den foreslåtte formuleringen er uheldig og har noen lovtekniske innspill.

Datatilsynet viser blant annet til at det heller ikke kreves subjektiv skyld for ileggelse av overtredelsesgebyr etter personvernforordningen, jf. artikkel 83.

Forbrukerrådet viser til at et objektivt foretaksansvar vil ha en sterkere avskrekkende effekt og gi myndighetene flere muligheter til å sanksjonere lovbrudd. Forbrukerrådet gir sin tilslutning til forslaget.

Institutt for privatrett ved det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo (UiO) viser til at i motsetning til at det innføres et tilnærmet objektivt ansvar for foretak for brudd på flere av lovenes regler når det gjelder plikten til å betale overtredelsesgebyr, gjelder det i stor grad et skyldansvar for den privatrettslige erstatningen som forbrukere kan kreve. Instansen viser til finansavtaleloven § 3-49 jf. § 3-50 der det er fastsatt et objektivt ansvar med unntak for force majeure. UiO ber departementet vurdere om tilsvarende bør innføres for brudd på forbrukervernlovgivningen som høringsnotatet omhandler. Ifølge instansen blir et skyldansvar lite effektivt, ikke minst ettersom mer og mer av markedsføringen forbrukerne møter er frambragt av datamaskinprogrammer. UiO mener at et objektivt ansvar vil gi de næringsdrivende insentiv til å kvalitetssikre algoritmene de benytter seg av.

4.5.4 Departementets vurdering

I lys av endringen i forvaltningsloven § 46 fra 1. juli 2022 anser ikke departementet at det er hensiktsmessig å foreslå objektivt ansvar på det nåværende tidspunkt. Departementet anser det som hensiktsmessig at skyldkravet i markedsføringsloven er i tråd med hovedregelen om skyldkrav i forvaltningsloven § 46. Departementet foreslår derfor ingen endring i skyldansvaret i markedsføringsloven § 42 foreløpig. Men departementet vil kunne fremsette forslaget på et senere tidspunkt, basert på de vurderingskriteriene som angis i Prop. 81 L (2021–2022) punkt 7.4. Dette vil kreve en nærmere utredning.