6 Lovføremålet

6.1 Gjeldande rett

Føremålsføresegna i § 1 lyder i dag:

Lova har til føremål å fastleggja offentlege styresmakters ansvar for å fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd, slik at alle kan få høve til å delta i kulturaktivitetar og oppleva eit mangfald av kulturuttrykk.

Det følgjer av førearbeida, jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) s. 22, at ein med «offentlege styresmakter» meiner både stat, fylkeskommune og kommune. Desse skal «fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd».

I «fremja og leggja til rette for» er det meint å «sikra gode rammevilkår med utgangspunkt i prinsippet om armlengdeavstand mellom styresmaktene og kulturlivet».

Med «breitt spekter» meiner ein «variasjon i kulturuttrykk og -aktivitetar som møter behov i ein samansatt folkesetnad».

Dette breie spekteret skal gi «alle» høve til å delta i kulturaktivitetar og til å oppleve eit mangfald av kulturuttrykk. Med «alle» meiner ein «ulike lag og delar av befolkninga i Noreg på tvers av geografi, økonomi, kjønn, alder, etnisitet og religiøse, sosiale og kulturelle skiljeliner», jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) s. 22.

6.2 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo Kultur- og likestillingsdepartementet ei presisert føremålsføresegn som forankrar styresmaktene sitt ansvar på kulturfeltet i «infrastrukturkravet», jf. Grunnlova § 100 sjette leddet. Departementet viste til at offentleg politikk og verkemiddel på kulturfeltet er ein sentral del av det styresmaktene gjer for å leggje til rette for ytringsfridom og «eit ope og opplyst offentleg ordskifte». Departementet presiserte at føresegna vil vere ei politisk programerklæring som i seg sjølv ikkje utløyser juridiske rettar og plikter.

6.3 Høyringsinstansane sitt syn

Alle som uttaler seg støttar forslaget til revidert lovføremål. Dette inkluderer dei fylkeskommunane som har sendt inn høyringssvar, og 27 kommunar. Til dømes uttaler Asker kommune:

Dette grepet vil fremme og tydeliggjøre at kulturpolitikken er et viktig politikkområde for å fremme demokratiforståelse og ytringsfrihet i samfunnet. Disse er sentrale områder å bygge opp under for å ivareta en god samfunnsutvikling, spesielt i dagens politiske klima.

Frå kultursektoren får forslaget støtte frå 26 høyringsinstansar, inkludert Kulturalliansen, Kulturdirektoratet, Kulturrådet, Nasjonalbiblioteket, Norsk filminstitutt, Norsk kulturforum (NOKU) og Norsk teater- og orkesterforening (NTO).

I tillegg blir forslaget støtta av Kyrkjerådet, Norsk fyrforening, Virke og Voksenopplæringsforbundet.

Nokre instansar har likevel mindre forslag til forbetringar av lovtekst eller presiseringar i førearbeida, eller meiner føresegna er for lite forpliktande. Nokre føreslår å leggje til andre element – som berekraft, opphavsrett eller fysisk infrastruktur. Det er likevel inga eintydig retning i desse kommentarane. Kulturrådet, Statens kunstnarstipend og Fond for lyd og bilde føreslår i ei felles fråsegn ei språkleg klargjering av lovteksten.

I høyringsnotatet bad departementet om innspel på om føremålsføresegna bør reflektere dei særskilde pliktene som styresmaktene etter internasjonale konvensjonar har for særskilte grupper, til dømes barn og unge eller personar med nedsett funksjonsevne. Med unntak av Språkrådet meiner høyringsinstansane som kommenterer spørsmålet, at dette ikkje er nødvendig eller naturleg. Språkrådet meiner at føremålsparagrafen bør spegle det særlege ansvaret det offentlege har for språka som er dekte av språklova, dvs. norsk (bokmål og nynorsk), dei samiske språka, kvensk, romani, romanes og norsk teiknspråk.

6.4 Departementet sine vurderingar og forslag

Kultursektoren er som nemnt ein sentral del av infrastrukturen for ytringar og informasjon i samfunnet. Kunst- og kulturuttrykk er ytringar. Teater, kinoar, konsertscener, museum, galleri, forlag, bibliotek osv. er arenaer for formidling av ytringar, tankar, idear og debatt.

Lovføresegnene om staten, fylkeskommunane og kommunane sitt ansvar, myndigheit og aktivitet på kulturfeltet dreiar seg om korleis styresmaktene oppfyller infrastrukturkravet på dette politikkområdet, og er i seg sjølv eit verkemiddel for å ivareta styresmaktene sitt ansvar for ytringsfridomen.

Førearbeida til kulturlova er tydelege på denne koplinga til infrastrukturkravet, jf. Ot.prp. nr. 50 (2007–2008) pkt. 2.1:

Saman med utdannings-, forskings- og mediepolitikken kan delar av kulturpolitikken medverka til å oppfylla infrastrukturkravet, jf. St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100. Til liks med fleire av dei eksisterande lovene på kulturfeltet kan ei generell kulturlov indirekte ha innverknad på regulering av og vern om ytringsfridomen.

Og vidare i kapittel 2.3:

[…] det offentlege ansvaret for kulturpolitikk [er] indirekte forankra i føresegna om ytringsfridom i Grunnlova § 100 sjette leden. … Dette såkalla infrastrukturkravet viser til dei pliktene det offentlege har, gjennom ulike former for institusjonar, for å leggja til rette for ytringsfridom. Delar av kulturpolitikken kan sjåast på som ein lekk i å oppfylla infrastrukturkravet.

Trass i dette går koplinga ikkje fram av verken ordlyden i § 1 eller dei spesielle merknadene til føresegna i Ot.prp. nr. 50 (2007–2008).

I NOU 2022: 9 føreslår Ytringsfridomskommisjonen, mellom anna med referanse til ei utgreiing frå Norsk teater- og orkesterforening (NTO), å forankre kulturlova i infrastrukturkravet i Grunnlova § 100:

Etter at en revisjon av kulturlova ble varslet fra den daværende regjeringen i 2018, leverte en juridisk ekspertgruppe nedsatt av Norsk teater- og orkesterforening (NTO) i 2020 et innspill til hvordan denne lovfestingen kan utformes. Ekspertgruppen foreslo å knytte kulturlovas formålsbestemmelse tettere opp mot myndighetenes ansvar for å tilrettelegge for en åpen og offentlig samtale i kunst- og kulturlivet, gjennom infrastrukturkravet.

Kommisjonen vil anbefale at formålsbestemmelsen i kulturlova blir omformulert slik at det blir tydelig at formålet med loven er å realisere infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 for kunstneriske ytringer og sikre at slike ytringer kan bli en del av den offentlige samtalen. Lignende presiseringer er gjort blant annet i medieansvarsloven, som har hentet inn formuleringen «en åpen og opplyst offentlig samtale» fra Grunnloven § 100 i formålsbestemmelsen til loven. En tilsvarende presisering i kulturlova vil tydeliggjøre at offentlig politikk for kulturfeltet er en viktig del av myndighetenes ansvar for å legge til rette for en åpen og offentlig samtale.

Kultur- og likestillingsdepartementet er einig med Ytringsfridomskommisjonen i at føremålsføresegna bør utformast slik at lovføremålet blir knytt uttrykkjeleg til infrastrukturkravet i Grunnlova. Departementet føreslår derfor å endre lova § 1 slik at det framgår at det er eit mål med lova å leggje til rette for «eit ope og opplyst offentleg ordskifte», jf. infrastrukturkravet i Grunnlova § 100 sjette leddet. Forslaget er utforma etter modell av § 1 i medieansvarslova (lov 29. mai 2020 nr. 59 om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier).

Departementet viser til at Ytringsfridomskommisjonen sitt forslag om å knytte føremålsføresegna til infrastrukturkravet fekk brei støtte i høyringa av NOU 2022: 9. Det konkrete lovforslaget frå departementet fekk òg brei støtte i høyringa av utkastet til endringar i kulturlova, jf. pkt. 6.3 over.

Føremålsføresegna er ei politisk programerklæring som i seg sjølv ikkje vil utløyse juridiske rettar eller plikter. Føresegna vil likevel kunne ha vekt ved tolkinga av lova, ved at dei andre føresegnene i lova må lesast i lys av føremålet. Lovføremålet vil også kunne gi rettleiing ved framtidige vurderingar av behovet for endringar i regelverket.

Ei revidert føremålsføresegn vil vere ei tydeleg markering av at kulturpolitikken er forankra i Grunnlova og infrastrukturkravet. Dermed kan føresegna fungere som ei påminning om at kulturpolitikk ikkje berre dreier seg om estetiske opplevingar, underhaldning og fritidsaktivitetar, men òg om demokratisk infrastruktur. Det er ikkje noko materielt nytt i dette. Koplinga følgjer allereie i dag av førearbeida til § 100 i Grunnlova, jf. St.meld. nr. 26 (2003–2004) pkt. 7.6.4, men bør òg tydeleggjerast i kulturlova. I tillegg meiner departementet at føremålsføresegna bør reflektere det kulturpolitiske «armlengdsprinsippet» på overordna nivå. Dette blir drøfta i pkt. 7 nedanfor.

Generelt meiner departementet at føremålsføresegna bør vere overordna og dekkje heile verkeområdet til lova, utan å trekkje fram delar av sektoren som særskilt verdifull eller viktig. I dag skil føremålsføresegna heller ikkje mellom ulike grupper i befolkninga, men gjer uttrykk for eit mål om at «alle» skal kunne delta i kulturaktivitetar og oppleve kultur. Føremålsføresegna inkluderer dermed også til dømes barn og unge og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet ser derfor ikkje grunn til å trekkje fram konkrete grupper som styresmaktene har eit særskilt ansvar overfor etter internasjonale konvensjonar. Dei av høyringsinstansane som kommenterte spørsmålet, var einige i dette.

Forslaget er justert noko samanlikna med høyringsforslaget for å tilpasse ordlyden til den offisielle nynorske versjonen av Grunnlova. Departementet har elles ikkje funne grunn til å gjere endringar på grunnlag av høyringa. Forslaget frå Kulturrådet, Statens kunstnarstipend og Fond for lyd og bilde inneber ei relativt omfattande omskriving og utviding av føremålsføresegna, med til dels nye materielle element som økonomisk, sosial og miljømessig berekraft. Departementet meiner dette forslaget reiser ein større diskusjon som eventuelt må følgjast opp i ein annan samanheng.