Neste kapittel

Forrige kapittel

7 Armlengds avstand

7.1 Bakgrunn

I Meld. St. 8 (2018–2019) Kulturens kraft – kulturpolitikk for framtida varsla departementet at det som eit ledd i revisjonen av kulturlova ville vurdere lovfesting av det såkalla «armlengdsprinsippet»:

Departementet vil òg vurdere ei ny føresegn om armlengdsprinsippet i kulturlova. Det er alminneleg politisk semje om å leggje prinsippet om armlengds avstand til grunn på kulturområdet på både statleg, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Likevel er det fleire aktørar som i høyringssvar og innspel har uttrykt uro for oppfølginga av dette prinsippet ved overføring av oppgåver frå staten til fylkeskommunane. Ei lovfesting kan medverke til å stadfeste at armlengdsprinsippet blir lagt til grunn av offentlege styresmakter. På den andre sida kan ei for streng regulering av armlengdsprinsippet gi nokre avgrensingar som kan vere uheldige for sektoren. Dette er omsyn som må vegast opp mot kvarandre.

I Innst. 258 S (2018–2019) var det brei semje om verdien av «armlengdsprinsippet», og fleirtalet uttrykte at det var «tilfreds med at regjeringen vil vurdere en ny bestemmelse om armlengdeprinsippet i kulturen».

Ytringsfridomskommisjonen i NOU 2022: 9 gjekk òg inn for å lovfeste prinsippet om armlengds avstand. Kommisjonen gir følgjande grunnar for forslaget:

Det er viktig at de kunstneriske institusjonene har en formell beskyttelse mot omskiftelige rammebetingelser og politiske vinder. Erfaringene fra land som Polen og Ungarn de siste årene har demonstrert hvor utsatt den kunstneriske friheten kan være når det skjer politiske endringer mot mer autoritære styreformer.

Prinsippet om armlengdes avstand skal ivareta denne friheten. Dette er kalt kulturlivets grunnlov, men er ikke lovfestet. Kommisjonen mener en slik lovfesting bør gjøres og at det er naturlig at kulturlova gir uttrykk for at prinsippet skal gjelde generelt for kulturforvaltningen. En lovfesting vil styrke den formelle uavhengigheten til kunst- og kulturinstitusjonene og slik være en formell styrking av ytringsfriheten i kunsten. En lovfesting kan også bidra til å presisere hva som ligger i prinsippet og hvordan det skal anvendes dersom det oppstår uklarheter om mulig politisk styring av den frie kunsten. En slik formell sikring kan med fordel gjøres når det er rolige tider, ikke når kunstens frihet eventuelt skulle komme under reelt press fra myndighetene.

Den forrige regjeringen varslet i 2018 at en slik lovfesting skulle gjøres i forbindelse med en revisjon av kulturlova. Fire år senere er det ennå ikke sendt ut et lovforslag på høring. Kommisjonen oppfordrer til at dette gjøres og viser for øvrig til innspillet fra NTOs juridiske ekspertgruppe for forslag til hvordan en lovfesting kan utformes.

27 av dei 29 høyringsinstansane som kommenterte forslaget til Ytringsfridomskommisjonen, støtta det. Berre KS gjekk tydeleg imot Ytringsfridomskommisjonen sitt forslag.

7.2 Gjeldande rett

Prinsippet om armlengds avstand er ikkje lovfesta på generelt grunnlag i dag.

Prinsippet går likevel indirekte fram av kulturlova, ved at det er eit sentralt premiss for føresegna om styresmaktene sitt ansvar på kulturfeltet. Styresmaktene sitt ansvar er ifølgje lova å «fremja og leggja til rette for» kulturverksemd. Ifølgje førearbeida inneber dette å sikre gode rammevilkår for kulturverksemd «med utgangspunkt i prinsippet om armlengdeavstand mellom styresmaktene og kulturlivet», jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) s. 22:

Dette prinsippet skal sikra at kulturlivet er uavhengig av politiske styresmakter når det gjeld kulturfagleg innhald. Prinsippet rokkar likevel ikkje ved det ansvaret offentlege styresmakter har for å skaffa kultursektoren føremålstenlege rammevilkår.

Prinsippet er elles reflektert i lov 7. juni 2013 nr. 31 om Kulturrådet (kulturrådslova), som slår fast Kulturrådet sin status som eit «armlengdsorgan» ved å avskjere departementet si instruksjonsmakt i enkeltsaker, og høvet til å overprøve (etter klage eller eige initiativ) Kulturrådet sitt «kunst- og kulturfaglige» skjønn.

I kulturrådslova § 5 blir det slått fast at «[r]ådet er faglig uavhengig i sitt arbeid», og at det ikkje «kan […] instrueres når det gjelder enkeltvedtak om fordeling av tilskudd». Føresegna inneber at det er rådet som skal utøve det kunst- og kulturfaglege skjønnet ved fordeling av tilskot i enkeltsaker. Dette gjeld alle tilskotssaker som rådet er gitt kompetanse til å avgjere etter eige skjønn (p.t. i praksis forvaltninga av Norsk kulturfond). Lova er likevel ikkje til hinder for generelle instruksar om lovforståing og rettsbruk, saksbehandling og skjønnsutøving.

Kulturrådslova § 6 avskjer høvet til å klage til departementet over det kunst- og kulturfaglege skjønnet som ligg til grunn for vedtak fatta av rådet. Feil ved saksbehandlinga og rettsbruken og feil faktagrunnlag kan bli overprøvd. På same vis avskjer kulturrådslova § 7 departementet sitt høve til å gjere om vedtak etter eige tiltak, jf. forvaltningslova § 35.

Førearbeida i Prop. 67 L (2012–2013) understreker elles at «[d]en nødvendige politiske styringen er ivaretatt gjennom lovgivningsmyndighet, bevilgningsmyndighet og instruksjonsmyndighet på overordnet nivå».

I perioden 2019–2023 var «armlengdsprinsippet» òg reflektert i nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging, der det mellom anna blei vist til at det «er viktig at kulturlivet blir utvikla sjølvstendig, og at offentlege styresmakter ikkje grip inn i kunstnariske val». Det finst ikkje noko tilsvarande omtale i dei nye nasjonale forventingane for perioden 2023–2027.

7.3 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo Kultur- og likestillingsdepartementet ei todelt lovfesting av prinsippet om armlengds avstand:

1. Forslaget innebar for det første ei føresegn i føremålsparagrafen som var meint som ei rettesnor for myndigheitsutøving på heile kulturfeltet, men som i seg sjølv ikkje vil gi direkte rettslege plikter eller rettar.
2. For det andre foreslo departementet ein meir konkret og bindande rettsregel for tilfelle der konkrete avgjerder i hovudsak blir fatta på bakgrunn av kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn. Innanfor fastsette økonomiske og juridiske rammer og overordna mål skal slike avgjerder treffast av personar eller verksemder med relevant fagkompetanse, uavhengig av politiske styresmakter.

I høyringsnotatet bad Kultur- og likestillingsdepartementet særskilt om innspel til forslaget om å ikkje avgrense føresegna til kunstfeltet og til den nærare grensedraginga mellom politisk styring og kunstnarleg og kulturfagleg autonomi.

7.4 Høyringsinstansane sitt syn

Eit stort fleirtal (86 høyringsinstansar) støttar forslaget i høyringsnotatet om lovfesting av «armlengdsprinsippet». Dette inkluderer 35 høyringsinstansar frå kommunal sektor. Til dømes uttaler Malvik kommune:

«Armlengdesprinsippet» er helt sentralt for å sikre kunsten og kulturens mulighet til fri ytring og samfunnskritikk, inkludert ytringer som kritiserer eiere, bevilgende myndigheter og andre makthavere i samfunnet. Malvik kommune støtter forslaget til ny § 2 i kulturloven, som innebærer en lovfesting av dette prinsippet.

«Armlengdesprinsippet» kan være utfordrende i praksis, da det handler om balansen mellom politisk styring og kunstnerisk frihet. Den kunstneriske autonomien bør gjelde innenfor de generelle, overordnede rammene som er fastsatt. Typisk vil det dreie seg om fastsatte budsjetter, vedtatt regelverk og overordnede politiske mål. Malvik kommune mener den foreslåtte bestemmelsen ivaretar dette hensynet.

Frå kultursektoren blir forslaget støtta av 51 høyringsinstansar, inkludert Kulturdirektoratet, Norsk bibliotekforening, Norsk Kulturforum og Norsk filminstitutt. Kulturdirektoratet uttaler mellom anna:

Kulturdirektoratet mener at forslaget til ny § 2a vil bidra til en innstramming og opprydding i beslutningsprosesser i offentlig kulturforvaltning. I forvaltningen i fylker og kommuner er det en utbredt praksis at enkeltbeslutninger om tilskudd til kultur tas på politisk nivå, også der det dreier seg om søkbare tilskuddsordninger med tildelingskriterier som i hovedsak baseres på kunstnerisk og kulturfaglig kvalitet. […] Forslaget til ny kulturlov vil bidra til at politiske valgte myndigheter i større grad styrer gjennom å fastsette mål og økonomiske rammer, i stedet for å gjøre enkeltvedtak om kulturtilskudd.

Nokre av dei som støttar forslaget, tar likevel større eller mindre atterhald, særleg knytt til tvil om forslaget vil innebere krav om etablering av eigne «armlengdsorgan». Nokre ser ut til å tolke forslaget slik at eit organisatorisk skille eller ei etablering av eigne organ vil vere eit krav. Andre meiner dette er uklart i høyringsnotatet, eller legg til grunn at det ikkje er slik meint, men at det uansett bør presiserast. Nokre tar atterhald om kompetansekrav eller den nærmare grenseoppgangen mellom armlengd og legitim politisk styring.

Åtte høyringsinstansar går imot forslaget, inkludert KS og fem enkeltkommunar. KS uttaler:

Prinsippet om armlengdes avstand er godt kjent og akseptert i kommunesektoren, og trenger ikke lovfestes. Dersom prinsippet skal lovfestes, forutsettes dette å gjelde på samme måte både i staten og i kommunesektoren. Det må fortsatt sikres en legitim demokratisk rett til å gi politiske rammer og prioriteringer for kulturpolitikken, uten å gripe inn i kunstnerisk innhold og uttrykk.

Forslaget om å ikkje avgrense armlengdsføresegna til kunstfeltet, dvs. at ABM-feltet også vil vere omfatta, får støtte av det store fleirtalet av dei som kommenterer spørsmålet. I tillegg er det nokre som meiner føresegna bør gjelde for kunstfeltet og museumssektoren. Bibliotekarforbundet meiner føresegna må gjelde det kunstfaglege feltet og biblioteka. Norsk Kulturforum er aleine om «under tvil» å meine at lovføresegna bør vere avgrensa til kunstfeltet.

Forslaget om å gjere unntak for kulturmiljøområdet får også støtte frå eit stort fleirtal av dei som kommenterer spørsmålet. Her er det samstundes ein del som er bekymra for konsekvensane for museumssektoren. Museumsforbundet uttaler:

Museumsforbundet mener imidlertid at andre ledd i forslaget er en alvorlig trussel mot armlengdes avstands-prinsippet fordi museene ofte både arbeider innenfor det som er Kultur- og likestillingsdepartementets, Kunnskapsdepartementets eller andre departementers område samt Klima- og miljødepartementets forvaltning av kulturmiljøfeltet.

Andre meiner at avgrensinga bør vere tydelegare, og at omgrepet «kulturmiljø» bør få ei nærare presisering.

Departementet sitt forsøk på å trekkje opp grensa mellom armlengd og legitim politisk styring ved hjelp av døme får noko blanda respons. Norsk filminstitutt meiner forslaget er «godt balansert, og lykkes i å ivareta omsyn som til dels kan være motstridende». Bergen kommune stiller seg bak vurderinga og ser «opptegnelsen av slike grenseoppganger som svært nyttig». Danse- og teatersentrum og Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening støttar også gjennomgangen. Noregs Mållag presiserer at prinsippet ikkje må stå i vegen for å stille språkkrav til produksjonar og produsentar. Museumsforbundet meiner derimot at eksemplifisering i seg sjølv er uheldig «fordi dette kan skifte med politiske vinder og retningar for kulturpolitiske mål». KORO, NTO og Fagforbundet trekkjer fram enkeltdøme dei er ueinige i. Førstnemnde meiner departementet sitt døme om utsmykking av det offentlege rom er uheldig formulert og ber om ei omskriving, slik at det framgår at statlege kunstproduksjonar i offentlege rom er eit døme på god praktisering av «armlengdsprinsippet» gjennom klare avtalar med byggherre eller oppdragsgivar om andre omsyn enn dei kunstnarlege og kulturfaglege.

Enkelte av høyringsinstansane meiner at departementet bør ta ut omgrepet «verksemder» i utkastet til § 2a første leddet og viser mellom anna til at meininga er uklar og at det vil variere kva som blir rekna som éi verksemd. I tillegg viser dei til at det uansett er personar som vil utøve skjønnet. Danse- og teatersentrum og Norske kunsthåndverkere meiner «relevant fagkompetanse» bør få ein tydelegare definisjon. Kulturdirektoratet meiner omgrepet også bør omfatte kompetanse til å vurdere «gjennomførbarhet, organisering, ressursutnyttelse og økonomi». Kulturalliansen, Voksenopplæringsforbundet, Studieforbundet kultur og tradisjon, Slekt og Data, og Norsk Fyrforening meiner at føresegna bør presisere at avgjerder på det frivillige kulturfeltet skal byggje på fagkompetanse på dette konkrete feltet. Nokre høyringsinstansar, mellom anna Kunstnernettverket, peikar også på at det er viktig med ei jamleg utskifting av kompetansen, mellom anna for å unngå maktkonsentrasjon og sementering av eit bestemt kunst- og kulturfagleg syn.

Åtte høyringsinstansar, inkludert Kulturdirektoratet, meiner det er behov for ein rettleiar der det kan bli gitt føringar for legitime måtar å praktisere «armlengdsprinsippet» på. 13 høyringsinstansar, i hovudsak på kulturfeltet, går inn for ei kartlegging eller utgreiing av korleis prinsippet blir forstått og brukt i praksis. Dei viser til at ei slik utgreiing også blir føreslått av Ytringsfridomskommisjonen.

7.5 Departementet sine vurderingar og forslag

7.5.1 Om «armlengdsprinsippet» i norsk kulturpolitikk

Prinsippet om armlengds avstand er i dag fastsett i Kultur- og likestillingsdepartementet sin budsjettproposisjon, jf. Prop. 1 S (2023–2024):

Statlige midler til kulturformål forvaltes etter prinsippet om armlengdes avstand. Dette innebærer at tilskuddsmottakerne er faglig uavhengige, og at beslutninger som krever kunst- og kulturfaglig skjønn, ikke underlegges statlig styring.

«Armlengdsprinsippet» har lenge vore eit berande prinsipp i norsk kulturpolitikk. Den førre Ytringsfridomskommisjonen (NOU 1999: 27) drøfta det historiske og ideologiske grunnlaget for kunstnarlege ytringar som eit særleg autonomt felt, og oppsummerte slik:

Kunstneriske ytringer kan ikke være unndradd samfunnets reguleringer. Det er imidlertid sterke grunner for at kunsten skal beholde den relativt frie stilling den har. Kunstens fiktive verden kan tjene såvel åpenheten som sannheten. Men fremfor alt tjener den, gjennom sin appell til vår fantasi, vår evne til å se sammenhenger og forme visjoner, nye forståelsesformer som blant annet kan tjene vårt engasjement i utviklingen av samfunnet. Samfunnets usikkerhet med hensyn til kunstens politiske og moralske innhold kan i realiteten ses på som et bevis på nettopp kunstens virkelighetsskapende potensiale.

Forutsetningen for kunstens fri stilling er imidlertid at kunstens sosiale funksjon og dens forførelsesaspekt fritt kan diskuteres som det den er – virkelighetsskapning og forførelse. Også på dette område kommer vi således tilbake til det institusjonelle rammeverk som en forutsetning for frihet. Der må være mangfold, kritikk og diskusjon. Også her må det være en offentlig infrastrukturoppgave å skape betingelser for et slikt mangfold.

Den prinsipielle grunngjevinga for eit «armlengdsprinsipp» kom òg til uttrykk i førearbeida til kulturrådslova, jf. Prop. 67 L (2012–2013) pkt. 9.1.2:

Ytringsfrihetskommisjonen omtaler i utredningen NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted (særlig side 32) kunstnerisk virksomhet som et autonomt felt. Kommisjonen gir på sett og vis et prinsipielt idémessig grunnlag for institusjonell selvstendighet for tilskuddsgivere til kunstneriske ytringer. Det kan oppsummeres slik:

På samme måte som vitenskapen, forskningen og kunnskapsforvaltningen er kunsten i utgangspunktet et eget autonomt felt. Kunsten representerer et rom der man kan uttrykke det som ikke kan komme fram på annen måte. Kunstneriske ytringer tjener vår evne til å se nye sammenhenger og forme visjoner og nye forståelsesformer.

Kunsten må være fri for å tjene disse formålene.

Den må være fri i den forstand at utøvelsen er uavhengig av myndighetenes politiske idégrunnlag, snevre moralske normer, religiøse trosretninger og andre særinteresser. Det institusjonelle rammeverket må være formet slik at det skaper de rette betingelser for en slik frihet.

Prinsippet blir òg omtala utfyllande i Meld. St. 22 (2022–2023) Kunstnarkår.

Kunst og kultur speler ei viktig rolle for ytringsfridom og demokrati fordi dei er kanalar og arenaer for den openheita og kritikken som demokratiske samfunn er avhengige av. Å reise debatt og kritisere makta er noko av samfunnsfunksjonen til kunsten og kulturen. Ein føresetnad for dette er at kunst- og kulturuttrykka vert produserte og formidla med naudsynleg avstand og fridom frå dei same maktstrukturane som dei skal overvake og kommentere. Ikkje minst føreset det at allmenta kan ha tillit til denne fridomen. Berre då vil kunst- og kulturuttrykk kunne gje grunnlag for fri refleksjon, debatt og meiningsdanning i samfunnet. Det er denne fridomen som vert kalla prinsippet om armlengds avstand, eller «armlengdsprinsippet».

At kunst- og kulturfaglege avgjerder ikkje skal vere underlagde direkte politisk styring, er derfor både eit innarbeidd prinsipp og gjeldande politikk.

7.5.2 Grensa mellom politisk styring og autonomi

«Armlengdsprinsippet» blir ofte omtala som ei «kulturell grunnlov» og eit absolutt prinsipp. Dette er ikkje heilt treffande. I praksis vil det aldri vere tale om å avskjere alle former for politisk innverknad eller kontroll over bruk av offentlege verkemiddel. I omtalen av «armlengdsprinsippet» i Meld. St. 8 (2018–2019) Kulturens kraft, pkt. 5.1, går det klart fram at omsynet til sjølvstende og armlengd må bli avvege mot andre omsyn:

Samtidig må armlengdsprinsippet vegast opp mot andre legitime omsyn, for eksempel omsynet til at kunst- og kulturtilbodet skal nå flest mogleg. Når det blir formulert generelle politiske føringar overfor kulturverksemder som mottek offentleg støtte, anten det handlar om at dei skal arbeide for å nå ut til ulike publikumsgrupper eller oppfylle mål om kvalitet, understrekar det at kunsten og kulturen har reell innverknad i samfunnet. Det er viktig at det er ein prinsipiell og vedvarande debatt om spenningsforholdet mellom kunstnarisk og kulturfagleg fridom og andre legitime politiske mål.

Tilsvarande framgår av Meld. St. 22 (2022–2023) Kunstnarkår, pkt. 4.1:

Armlengdsprinsippet inneber ikkje at kunst og kultur er heilt frie frå reguleringar og politisk styring. Det er eit klart politisk ansvar å sørgje for at løyvingar til kultursektoren vert nytta etter dei føresetnadene Stortinget har sett, og at dei bidreg til å oppfylle dei kulturpolitiske måla som er vedtekne. Det sentrale er at denne styringa skjer på overordna nivå, medan alle konkrete kunstnarlege og kulturfaglege avgjerder vert tekne på armlengds avstand, altså uavhengig av politiske styresmakter. Hovudpoenget er å sikre at kunsten og kulturen har høve til fri ytring og samfunnskritikk.

Eit sentralt spørsmål er derfor kor grensa nærmare bør gå mellom legitim og forsvarleg styring av offentlege budsjettmiddel på den eine sida, og ei overprøving av kunstfaglege vurderingar som inneber inngrep i den kunstnarlege (ytrings-)fridomen på den andre.

I notatet «En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? Et notat om armlengdeprinsippet i norsk og internasjonal kulturpolitikk», drøftar Per Mangset grensa mellom politisk styring og kunstnarleg autonomi drøfta. Notatet blei skrive på oppdrag frå Kulturutgreiinga 2014 (NOU 2013: 4). Det heiter i notatet:

Det er også nylig vært reist en opphetet debatt om armlengden mellom departementet og kulturinstitusjonene, blant annet utløst av føringer eller pålegg fra departementet om at institusjonene bør gjøre større innsats for inkludering (av innvandrere med mer), og at de bør planlegge spesifikke arrangementer knyttet til grunnlovsjubileet 1814-2014. Her går det utvilsomt et skille mellom sterk sosialdemokratisk styringsvilje og borgerlig-liberale prinsipper om at politikerne skal holde fingrene fra kunstfatet. Men det kan virke som om debattantene spisser uenigheten til å være større enn den egentlig er – eller iallfall burde være. For begge parter er nok egentlig enige i at både a) overordnet kulturpolitisk styring av institusjonene og b) frihet for den enkelte institusjon til å ta sine spesifikke kunstneriske valg bør kunne foregå side om side. Hvis departementet hadde formulert seg med litt mer «fingerspitzengefühl», og hvis opposisjonen hadde utvist litt mer «sang-froid», hadde det antakelig ikke oppstått noe stort kulturpolitisk problem.

Nokre vil hevde at problemet oppstår når dei overordna føringane blir så spesifikke at dei påverkar innhaldsproduksjon og programmering. Men heller ikkje dette gir ei klar grense, i og med at også juridiske rammer, budsjettmessige føresetnader og overordna målsettingar eller føringar uunngåeleg vil påverke innhaldsproduksjon og programmering i større eller mindre grad, avhengig av kor detaljert dei er utforma.

Førearbeida til kulturrådslova omtalar balansegangen mellom politisk styring og autonomi slik, jf. Prop. 67 L (2012–2013) pkt. 9.1.3:

For Kulturrådet gjelder at de politiske myndigheter skal legge forholdene til rette ved å fastsette overordnede mål, foreta overordnede prioriteringer, tilrettelegge infrastruktur og fastsette økonomiske rammer. Rådet, som besitter fagkompetansen, skal avgjøre hvem og hva som skal få støtte. Rådsmedlemmene skal være uavhengige og oppnevnt på kunst- og kulturfaglig grunnlag.

I praksis inneber Kulturrådet sin status som armlengdsorgan derfor at politiske styresmakter set dei økonomiske og juridiske rammene, samt overordna mål og prioriteringar for midlane dei forvaltar. Men innanfor desse overordna rammene blir kunst- og kulturfaglege vurderingar og avgjerder overlatne til uavhengige fagpersonar.

Etter departementet si vurdering må ei generell lovfesting av «armlengdsprinsippet» ivareta ein tilsvarande balanse.

Ein føresetnad for den demokratiserande og kritiske krafta til kunst- og kulturutrykk er at avgjerder og prioriteringar som omfattar kunstnarlege, innhaldsmessige eller kulturfaglege spørsmål blir tatt av fagekspertar på området. Hovudpoenget er å sikre kunsten og kulturen sitt høve til fri ytring og samfunnskritikk, inkludert ytringar som kritiserer eigarar, løyvande styresmakter og andre makthavarar i samfunnet. Når det gjeld den kunstnarlege ytringsfridomen, dreiar det seg om å sikre at kunsten er fri «i den forstand at utøvelsen er uavhengig av styresmaktenes politiske idégrunnlag, snevre moralske normer, religiøse trosretninger og andre særinteresser», jf. Prop. 67 L (2012–2013) pkt. 9.1.2. Som uttrykt i kulturmeldinga dreiar det seg om «å hindre at staten som maktorgan utøver press, sensurerer eller skeivfordeler ressursar til kunstnarar».

Ikkje minst må «armlengdsprinsippet» bli sikra på ein måte som gjer at befolkninga kan ha tillit til denne fridomen. Dette er ein parallell til behovet for redaksjonell fridom i media, jf. Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand – Mediepolitikk for ei ny tid, pkt. 1.4:

Ein viktig føresetnad for tillit er at media er uavhengige i redaksjonelle spørsmål, både frå myndigheiter og andre politiske eller økonomiske interesser. Lesarane av ei avis må kunne stole på at omtalen av eit politisk spørsmål eller det standpunktet avisa tek til spørsmålet på leiarplass, er uavhengig redaksjonelt grunngitt og ikkje styrt av økonomiske eller politiske bindingar til eigarar, myndigheiter eller andre.

Grunnen til at både kulturuttrykk og journalistikk må vere produsert og bli formidla med armlengds avstand frå styresmaktene, er at dei er ytringar som i vid forstand inngår i den demokratiske samfunnsdebatten. Som det blir uttrykt av den førre Ytringsfridomskommisjonen kan kunst «gjennom sin appell til vår fantasi, vår evne til å se sammenhenger og forme visjoner, nye forståelsesformer […] tjene vårt engasjement i utviklingen av samfunnet». Dersom publikum skal kunne bruke desse ytringane som grunnlag for eiga meiningsdanning og utvikling, krev det at dei kan ha tillit til at innhaldet ikkje er styrt av eigarar eller løyvande styresmakter.

Samstundes er det eit klart politisk ansvar å sørge for at løyvingar og andre verkemiddel i kultursektoren blir brukt i samsvar med Stortinget sine føresetnadar og bidrar målretta til å oppfylle gjeldande kulturpolitiske mål. Det er her viktig å ha i mente at «styring» i denne samanheng ikkje dreiar seg om direkte kontroll av kva for ytringar som skal kunne fremjast på kunst- og kulturfeltet generelt, men om i kor stor grad det er legitimt å knytte vilkår eller føresetnadar til løyvingar av offentlege økonomiske tilskot og liknande.

Etter departementet si vurdering bør ei lovføresegn reflektere og gi føringar for denne avveginga. Det må på den eine sida gå fram av lova at det er legitimt med overordna kulturpolitisk styring og oppfølging av løyvingar, inkludert styring som på ein eller annan måte fastset overordna rammer for det kunstnarlege og kulturfaglege innhaldet. På den andre sida må ei lovføresegn sikre at konkrete kunstnarlege og kulturfaglege avgjerder blir fatta uavhengig av politiske styresmakter.

7.5.3 Behovet for lovregulering

Prinsippet om armlengds avstand er lagt til grunn i forholdet mellom politiske styresmakter og fagetatar på nasjonalt nivå, jf. mellom anna omtalen av kulturrådslova og Kultur- og likestillingsdepartementet sin budsjettproposisjon ovanfor. Som nemnt ligg prinsippet òg som eit premiss og ei sentral ramme for føresegnene i kulturlova om styresmaktene (staten, fylkeskommunane og kommunane) sitt ansvar og verksemd på kulturfeltet. Trass i dette er prinsippet ikkje direkte lovfesta i dag.

Styresmaktene sitt ansvar for å leggje aktivt til rette for «eit ope og og opplyst offentleg ordskifte», jf. Grl. § 100 sjette leddet, kan i denne samanhengen sjåast som todelt. Dels dreiar det seg om eit ansvar for aktiv tilrettelegging for eit mangfald av kulturverksemd. Dels dreiar det seg om å sikre vid kunstnarleg og fagleg fridom for innhaldsproduserande kulturaktørar og armlengds avstand i forvaltninga av kulturpolitiske verkemiddel. Offentleg kulturpolitikk må derfor basere seg på ein balanse mellom desse to til dels motståande forpliktingane til aktivitet og passivitet, til inngrep og fristilling.

I dag er det berre den eine sida av dette – plikta til å leggje aktivt til rette for kulturverksemd – som er direkte reflektert i lova. Dersom lova skal gi eit dekkande bilete av grunnlaget og rammene for offentleg kulturpolitikk, er det nødvendig at også «armlengdsprinsippet» blir lovfesta meir direkte.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023 understreka regjeringa at «[d]et er viktig at kulturlivet blir utvikla sjølvstendig, og at offentlege styresmakter ikkje grip inn i kunstnariske val». I dette låg det i praksis ei forventning om at kommunane ville ivareta armlengdsprinsippet i planlegginga på kulturfeltet. Dei nye forventningane som gjeld for perioden 2023–2027 inneheld ikkje tilsvarande føringar. Dette viser at slike tidsavgrensa instrument ikkje kan ivareta behovet, og at det er nødvendig med ei meir permanent forankring av «armlengdsprinsippet». Armlengd på kulturfeltet er ikkje eit behov som varierer over tid eller noko som kommunane kan velje å prioritere opp eller ned. Det er ein grunnføresetnad for eit fritt kulturliv.

Endeleg sluttar departementet seg til Ytringsfridomskommisjonen sin argumentasjon for å lovfeste «armlengdsprinsippet», sjå pkt. 7.1. Som det framgår her var det brei støtte til forslaget blant dei som kommenterte det i høyringa av kommisjonen si utgreiing.

Forslaget om lovfesting fekk òg brei støtte i høyringa av utkast til endringar i kulturlova, sjå pkt. 7.4.

Departementet opprettheld derfor forslaget om å lovfeste «armlengdsprinsippet» i kulturlova.

7.5.4 Avgrensing

Kulturpolitisk styring kan skje gjennom vilkår og føresetnadar knytt til økonomisk støtte eller finansiering, gjennom regulering eller gjennom instruksjonsmakt eller eigarstyring. Spørsmål om styring versus sjølvstende kan derfor komme opp i ei rekke ulike samanhengar.

Det vil vidare vere relativt store skilnader i føresetnader og behov, både geografisk og mellom ulike delar av kulturfeltet. For det første kan kulturverksemda til fylkeskommunane og kommunane vere organisert ganske ulikt, jf. prinsippet om lokalt sjølvstyre. For det andre omfattar kulturlova alt frå store profesjonelle kunstinstitusjonar til lokalt frivillig kulturliv, og alt frå arkiv- bibliotek- og museumsområdet til kunst- og kulturfagleg opplæring og utdanning.

Kultur- og likestillingsdepartementet legg derfor til grunn at det verken er mogleg eller ønskjeleg å detaljregulere «armlengdsprinsippet» på ein måte som treffer det konkrete behovet og dei praktiske føresetnadene i alle aktuelle situasjonar i alle delar av feltet. Risikoen for at det kan oppstå tilfelle og omsyn som reguleringa ikkje har tatt tilstrekkeleg høgd for, vil i så fall vere stor. Også omsynet til lokalt sjølvstyre taler etter departementet si vurdering for å leggje reguleringa på eit overordna, prinsipielt nivå.

Den føreslåtte føresegna vil som utgangspunkt gjelde heile verkeområdet til kulturlova, sjå likevel nedanfor om kulturmiljøområdet. Samstundes føreslår departementet ikkje reglar om tilsyn, sanksjonar eller andre rettslege konsekvensar ved brot på føresegna. Ho vil heller ikkje gi individuelle rettar som kan gjennomførast ved domstolane. Dersom ei avgjerd blir treft av eit overordna forvaltningsorgan eller ein overordna person i eit organ i strid med regelen, vil det ikkje foreligge nokon kompetansesvikt. Som utgangspunkt vil brot på føresegna derfor ikkje gjere at vedtaket er ugyldig.

I praksis vil føresegna derfor vere normgivande. Føremålet er å underbyggje og fremje armlengds avstand som kulturpolitisk prinsipp, bidra til bevisstgjering på alle forvaltningsnivå og motverke politisk overstyring av det kunst- og kulturfaglege skjønnet. Det vil i praksis vere openheit og offentleg diskusjon som vil sikre at lovføresegna blir overheldt, til dømes ved at brot på regelen blir tatt opp av opposisjonspolitikarar, lokalmedium eller innbyggjarar i kommunen. Ei tydeleg plikt vil òg gi eit rettsleg grunnlag for oppfølging gjennom internkontroll etter reglane i kommunelova kapittel 25, sjå nærmare pkt. 8.2.3. Departementet utelukker ikkje at samfunnsutviklinga kan tilseie at føresegna etter kvart kan utvidast eller sanksjonerast. Per i dag er det likevel mest hensiktsmessig med ei generell, normativ føresegn.

I høyringsnotatet ba departementet om innspel frå høyringsinstansane om ei lovføresegn bør vere avgrensa til kunstfeltet og til vern av den kunstnarlege ytringsfridomen, som utgjer ein kjerne i «armlengdsprinsippet», jf. pkt. 7.5.1. Mellom anna på bakgrunn av responsen i høyringa går departementet ikkje inn for ei slik avgrensing. Departementet viser til at det vil kunne gi eit inntrykk av at prinsippet blir innskrenka i forhold til gjeldande kulturpolitikk og forvaltningspraksis. Det er eit reelt behov for eit lovvern av prinsippet også på andre delar av kulturfeltet, til dømes på museumsområdet. I Kulturrådet si museumsundersøking frå 2018 blei det frå fleire museum rapportert om situasjonar der «armlengdsprinsippet» har blitt utfordra – spesielt i forholdet mellom musea og det kommunale forvaltningsområdet.

Departementet vurderer likevel at ei armlengdsføresegn bør vere avgrensa mot kulturmiljøområdet. Kulturarv er omfatta av verkeområdet for kulturlova, jf. § 2 bokstav b), og er i Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) definert som «[…] det som til kvar tid vert identifisert som kulturarv, t.d. i medhald av kulturminnelova […]». I omgrepet kulturarv er òg kulturmiljø inkludert. Kulturmiljø ligg etter departementet si vurdering utanfor kjerneområdet for det kulturpolitiske «armlengdsprinsippet». Kulturmiljøområdet skil seg frå kunst- og kulturfeltet elles, særleg fordi ein i avgjerdene må vege kulturmiljøomsyn opp mot andre miljøomsyn, arealbruk og andre samfunnsmessige omsyn. Slike avvegingar vil ofte kunne vere gjenstand for politiske prioriteringar. Enkelte tilskotsordningar er dessutan direkte forbundne med avgjerder som vil måtte bli tatt på bakgrunn av slike avvegingar og prioriteringar. Samstundes praktiserer forvaltninga armlengds avstand også på kulturmiljøområdet – dette ved at konkrete avgjerder blir fatta etter utøving av fagleg skjønn, av personar med kulturmiljøfagleg kompetanse, utan at politiske prioriteringar påverker avgjerdene på andre måtar enn gjennom overordna føringar. I samråd med Klima- og miljødepartementet har Kultur- og likestillingsdepartementet likevel komme fram til at det er behov for eit eksplisitt unntak for kulturmiljøområdet i ei lovføresegn om armlengds avstand. Departementet understreker at dette ikkje inneber noka innskrenking av armlengds avstand som kulturpolitisk prinsipp, jf. føremålsparagrafen § 1. Unntaket er ikkje meint å utvide eller innskrenke rekkjevidda «armlengdsprinsippet» i praksis har på kulturmiljøområdet i dag. Det inneber berre at den konkrete reguleringa i forslaget til § 2a første leddet ikkje vil gjelde for denne delen av verkeområdet til lova.

7.5.5 Nærmare om innhaldet i lovforslaget

Kultur- og likestillingsdepartementet føreslår å ta inn ei tilvising til det kulturpolitiske «armlengdsprinsippet» i føremålsparagrafen. Som det går fram av pkt. 7.5.4 omfattar kulturlova eit stort mangfald av aktørar og aktivitetar, og behovet og føresetnadene for ei streng praktisering av det kulturpolitiske «armlengdsprinsippet» vil variere både geografisk og mellom ulike delar av sektoren. Føremålsføresegna vil vere ei politisk programerklæring, som i seg sjølv ikkje utløyser juridiske rettar og plikter.

Det kulturpolitiske «armlengdsprinsippet» kan mellom anna leggje føringar for korleis tilskotsordningar bør bli utforma og forvalta, inkludert til dømes budsjettprosessen (der prinsippet til dømes kan tale mot omfattande bruk av øyremerkte tilskot), utforming av regelverk (der det kan tilseie at kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn bør vere eit sentralt element ved tildeling av midlar til innhaldsproduksjon innanfor kunst og kultur) eller organisering og utnemning (der det til dømes kan tale for at kunst- eller kulturfaglege vurderingar, der det er mogleg, blir lagt til uavhengige nemnder e.l. samansett av fagfellar – eller at utnemning av fagpersonar ikkje bør vere ei rein politisk avgjerd, men at ein bør hente råd eller innstilling frå relevante organisasjonar i sektoren).

I tillegg føreslår departementet ein meir konkret regel for tilfelle der avgjerder heilt eller i hovudsak blir tatt på bakgrunn av kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn. Innanfor fastsette økonomiske og juridiske rammer og overordna mål skal slike avgjerder treffast uavhengig av politiske styresmakter og av personar med relevant fagkompetanse. Som nemnt vil det ikkje vere mogleg å regulere i detalj korleis prinsippet skal praktiserast på tvers av verkeområdet til lova. Forslaget er derfor meint som ei normgivande føresegn, og departementet føreslår ikkje sanksjonar eller andre konkrete rettslege konsekvensar ved brot.

Sjølv om det var brei støtte til forslaget i høyringa, var det òg nokre høyringsinstansar som var usikre på kva for praktiske konsekvensar forslaget vil få. Departementet ser derfor behov for enkelte presiseringar og avklaringar, særleg når det gjeld konsekvensane for fylkeskommunal og kommunal organisering og styring.

Departementet understrekar at forslaget ikkje inneber noko krav om at konkrete avgjerder på feltet skal vere basert på kunst- eller kulturfagleg skjønn. Forslaget inneber berre at der det er tatt eit (politisk) val om å innrette ei ordning slik, skal skjønnet i enkeltsaker utøvast uavhengig av politiske styresmakter. Dette betyr til dømes at forslaget ikkje vil vere til hinder for at eit kommunestyre treffer avgjerder om å tildele stipend e.l. til kunstnarar. Men dersom kommunestyret bestemmer at stipendtildelinga utelukkande eller «i hovudsak» skal vere basert på kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn, må dei konkrete avgjerdene overlatast til personar med fagkompetanse, til dømes i kommuneadministrasjonen eller ein kunstfagleg komité.

Vidare vil føresegna berre gjelde der avgjerder «i hovudsak» er basert på slikt skjønn. Med andre ord vil ikkje føresegna gjelde avgjerder som er basert på ei breiare samfunnsmessig eller politisk vurdering. Dermed vil forslaget til dømes ikkje hindre at ein komité eller liknande får i oppdrag å komme med eit kunst- eller kulturfagleg råd, medan den endelege avgjerda blir tatt av kommunestyret etter ei breiare politisk vurdering.

Det er òg viktig å få fram at det uansett vil vere rom for politisk styring, også der regelen vil gjelde. Den politiske leiinga vil kunne styre tildelingane på overordna nivå gjennom regelverk, vedtekter, målformuleringar mv., sjå nedanfor om omgrepet «overordna styring».

Lovforslaget krev heller ikkje at det blir oppretta eigne «armlengdsorgan» eller andre organisatoriske skilje. Forslaget vil med andre ord ikkje vere til hinder for at personar i kommuneadministrasjonen utøver det kunstarlege eller kulturfaglege skjønnet. Nokre av høyringsinstansane har etterlyst ei avklaring av tilhøvet til reglane om delegering i kommunelova § 5-3. Departementet viser her til at lovforslaget berre inneber at konkrete kunst- og kulturfaglege avgjerder skal treffast uavhengig av politiske styresmakter. Forslaget seier ingenting om korleis dette skal gjerast. Her vil dei alminnelege reglane om organisering, vedtaksmyndigheit og delegasjon i kommunelova og forvaltningslova komme inn.

Nokre høyringsinstansar er bekymra for at eit bestemt kunstnarleg eller kulturfagleg syn kan bli institusjonalisert, til dømes dersom det er fast tilsette personar i ein kommuneadministrasjon som utøver kunstnarleg skjønn. Desse tar til orde for ei tidsavgrensing for å sikre ei jamleg utskifting av personar som tar kunst- og kulturfaglege avgjerder. Departementet forstår argumentet, men går likevel ikkje inn for å lovfeste ei tidsavgrensing. Ei lovfesta tidsavgrensing ville reise økonomiske, arbeidsrettslege og andre spørsmål som ikkje er utgreia eller har vore på høyring. Departementet legg uansett til grunn at den viktigaste føresetnaden for å sikre at kunsten og kulturen er fri og kan fylle sine demokratiske oppgåver, er å sikre mot politisk overstyring av kunst- og kulturfaglege vurderingar. Departementet vil likevel oppfordre fylkeskommunar og kommunar til å gjere det dei kan, innanfor lovverk og økonomiske rammer, for å hindre at eit bestemt kunst- eller kulturfagleg syn sementerer seg over lang tid.

Somme høyringsinstansar meiner at det er behov for å avklare tilhøvet til klagereglane i forvaltningslova. Departementet er einig i dette.

I sentraladministrasjonen vil politisk samansette organ, som departement, i liten grad handsame klagesaker over kunst- og kulturfagleg skjønn. Kulturrådslova slår fast at departementet ikkje kan «overprøve vedtak fattet av Kulturrådet når det gjelder det kunst- og kulturfaglige skjønnet», jf § 6. Tilsvarande gjeld for vedtak i Norsk filminstitutt, der søkarar i staden har rett på ei ny og uavhengig kunstnarleg vurdering hos Norsk filminstitutt. I tillegg er klagehandsaming på fleire område delegert til uavhengige klagenemnder. I den grad departementet likevel skulle handsame slike klagesaker, vil lovforslaget innebere at den politiske leiinga ikkje skal overprøve den konkrete kunst- eller kulturfaglege vurderinga til administrasjonen.

For vedtak treft av organ for fylkeskommune eller kommune er klageinstansen i utgangspunktet politisk samansette organ, som fylkestinget, kommunestyret, fylkesutvalet eller formannskapet, eller eit særskilt fylkeskommunalt eller kommunalt klageutval, jf. forvaltningslova § 28 andre leddet. Dette reiser spørsmålet om ei lovfesting av «armlengdsprinsippet» vil innebere at det i fylkeskommunar og kommunar i praksis ikkje er klagerett på vedtak fatta på bakgrunn av kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn. Departementet meiner at klageretten i fylkeskommunar og kommunar bør oppretthaldast fullt ut og viser til at den er ein viktig rettstryggleiksgaranti. Klagehøvet vil gi rett til ei ny vurdering der administrasjonen – på grunnlag av eit i utgangspunktet uavhengig kunst- eller kulturfagleg skjønn i førsteinstansen – ikkje har gitt medhald i ein søknad om tilskot eller liknande. Klagehøvet vil dermed redusere faren for at eit spesielt kunst- eller kultursyn sementerer seg i kommuneadministrasjonen, jf. over. Departementet føreslår derfor å slå fast at den særskilte føresegna om armlengds avstand i § 2a ikkje vil gjelde ved klage etter forvaltningslova § 28 andre leddet.

Departementet er samd med dei høyringsinstansane som meiner at omgrepet «verksemd» i den føreslåtte ordlyden er overflødig. Departementet vurderer at eit kompetansekrav uansett vil vere knytt til personar, uavhengig av om dei er del av ein kulturfagleg verksemd, og føreslår derfor å stryke omgrepet frå føresegna. Departementet vurderer også at «kunstnarleg» er eit betre omgrep enn «kunstnarisk», som blei brukt i høyringsforslaget.

Som nemnt vil lovforslaget ikkje hindre «overordna styring gjennom økonomiske og juridiske rammer og generelle mål». Det sentrale er derfor at politisk styring av «avgjerder som i hovudsak er baserte på kunstnarleg eller kulturfagleg skjønn» skjer på tilstrekkeleg overordna nivå. Det er utfordrande å setje ei tydeleg grense mellom legitim styring av offentlege verkemiddel og inngrep i den kunstnarlege fridomen. Her kan føremålsbetraktningar gi rettleiing, jf. over om forslaget til ny føremålsføresegn.

Med utgangspunkt i døma i rapporten til Per Mangset, jf. pkt 7.5.2 over, vil det etter departementet si vurdering til dømes kunne vere i tråd med «armlengdsprinsippet» å gi føringar i form av vilkår eller føresetnader for tilskot om at inkludering, mangfald eller universell utforming e.l. skal bli prioritert. Eksempel kan vere løyvingar retta mot minoritetsgrupper eller minoritetsspråk.

Forventningar om at det blir planlagt konkrete arrangement eller tiltak knytt til eit konkret nasjonalt jubileum eller liknande vil ligge noko nærmare grensa, men bør framleis kunne vere akseptabelt så lenge det nærmare innhaldet i arrangement og tiltak blir overlate til uavhengige kunstnarlege og kulturfaglege vurderingar. Det kan òg vere høve der slike forventningar likevel ikkje bør vere akseptable, til dømes der eit jubileum inneheld eit meir politisk element. Dette blir ei konkret vurdering.

Derimot vil det som hovudregel vere eit brot på prinsippet dersom politiske styresmakter stiller konkrete krav til korleis temaet (jubileet e.l.) skal bli handtert, til dømes om kva for kunstnarlege verk som skal bli vist eller framført, kva for perspektiv som skal bli løfta i ei utstilling, kven som skal vere involvert, eller om konkrete innhaldsmessige val knytt til presentasjon og framføring.

Det klassiske brotet på «armlengdsprinsippet» vil vere å gi føringar om at ei historisk hending, ein person, ei statleg styresmakt, ei politisk retning eller eit parti skal bli omtala i positive ordelag, eller at ein skal unngå eller tone ned kritiske ytringar mot slike, jf. pkt. 7.5.1 om grunngjevinga for prinsippet.

Departementet understreker at dette berre er meint som døme som kan gi ei viss rettleiing for vurderinga. Til sjuande og sist må det uansett gjerast ei konkret vurdering.

Som nemnt vil framlegget i hovudsak ha ein normativ funksjon. Ei god praktisering og etterleving av lova vil derfor vere avhengig av at offentlege organ har kunnskap om lova. Departementet legg til grunn at god rettleiing og internkontroll etter kommuneloven vil bidra til at kulturlova blir etterlevd på ein god måte. Departementet vil vurdere å utarbeide rettleiingsmateriell til praktiseringa av «armlengdsprinsippet» dersom erfaringane med gjennomføringa av føresegna tilseier det. Her vil det, som fleire av høyringsinsansane nemner, vere naturleg å konsultere mellom andre KS.