8 Kommunal planlegging

8.1 Bakgrunn

Det er Stortinget si behandling av kulturmeldinga frå 2018 som dannar dei politiske rammene for arbeidet med å revidere kulturlova. I meldinga blei det orientert om at departementet ville gå gjennom kulturlova med sikte på å gjere ho til eit «styringsverktøy». Ei konkret løysing som blei omtalt som aktuell, var å styrkje fylkeskommunane og kommunane sitt ansvar ved å «utvide kulturlova med planføresegner etter mønster frå folkehelselova». Føremålet skulle vere å «styrkje og samordne planlegginga for kulturverksemd regionalt og lokalt og gi dette arbeidet ei tydeleg forankring på nasjonalt nivå, der staten òg er forplikta til å delta».

I innstillinga støtta fleirtalet (H, FrP, V og KrF) «regjeringens intensjon om å styrke og samordne planleggingen for kulturvirksomhet regionalt og lokalt, og gi dette en tydelig forankring på nasjonalt nivå». Mindretalet (Ap, Sp og SV) ønska på si side «en kulturlov som stiller tydeligere krav til kulturforvaltning lokalt og regionalt». Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti uttrykte i tillegg ei forventing om «klare krav til den lokale forvaltningen, og krav om kulturplan i alle kommuner».

Det var derfor brei støtte i Stortinget til å revidere og styrkje lova, og til å vurdere ei eiga planføresegn for kulturfeltet.

8.2 Gjeldande rett

8.2.1 Kulturlova

Fylkeskommunane og kommunane sitt ansvar og oppgåver på kulturfeltet er regulert i kulturlova §§ 4 og 5. Føresegnene slår mellom anna fast at kommunar og fylkeskommunar skal sørge for økonomiske, organisatoriske, informerande og andre relevante virkemiddel og tiltak som fremjar og legg til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd regionalt og lokalt.

Førearbeida til kulturlova, jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007), omtalar planarbeid som inkluderer kultursektoren som eit viktig ansvar for fylkeskommunar og kommunar:

Den innsatsen fylkeskommunane gjer på kulturområdet, dreiar seg om enkelte lovpålagde oppgåver, om medansvar for oppgåver som òg er forankra på statleg nivå, og om sjølvdefinerte oppgåver. Lovpålagde oppgåver er først og fremst knytt til fylkesbibliotek og -arkiv og til planarbeid som òg omfattar kulturverksemd.

[…]

Det kommunale forvaltningsnivået har i dag eit omfattande engasjement på kulturområdet. Til liks med fylkeskommunane omfattar det medansvar for oppgåver som òg er forankra på statleg nivå, det gjeld enkelte lovpålagde oppgåver og sjølvdefinerte oppgåver. […] Plan- og bygningslova pålegg kommunane planleggingsoppgåver med sikte på å samordna den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklinga i kommunane.

8.2.2 Plan- og bygningslova

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningslova) inneheld fleire føresegner som er relevante for kulturområdet. Planlegging etter lova skal bidra til å samordne statlege, regionale og kommunale oppgåver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressursar. Eit av omsyna som skal takast i planlegginga er at det skal setjast mål for den kulturelle utviklinga i kommunar og regionar, jf. § 3-1 første leddet bokstav a.

Kommunane er lokal planstyresmakt. Gjennom plan- og bygningslova er alle kommunar pålagde å ha ein kommunal planstrategi, og ein kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og ein arealdel.

Den kommunale planstrategien er eit hjelpemiddel for kommunestyret til å avklare kva for planoppgåver kommunen skal prioritere i valperioden for å møte behova i kommunen. Eit viktig siktemål er å styrkje den politiske styringa av kva for planoppgåver som skal prioriterast. Den kommunale planstrategien er ikkje ein plan i seg sjølv, men skal drøfte utviklingstrekk i kommunane som samfunn og organisasjon, som grunnlag for å vurdere planbehovet i kommunestyreperioden.

Kommuneplanen er styrande for all planlegging i kommunen, og skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien, jf. plan- og bygningslova § 10-1. Kommunane kan utarbeide kommunedelplanar for bestemte område, tema eller delar av verksemda. Kommunedelplanane skal ha ein handlingsdel som seier korleis planen skal følgjast opp dei fire påfølgjande åra eller lenger. Handlingsdelen skal reviderast årleg, jf. plan- og bygningslova § 11-1. Ein kommunedelplan, til dømes for kultur, vil vere forpliktande for kommunestyret. Samfunnsdelen til kommuneplanen er det overordna styringsdokumentet til kommunestyret og skal ta stilling til langsiktige utfordringar, mål og strategiar for kommunesamfunnet som heilskap og kommunen som organisasjon. Samfunnsdelen i kommuneplanen skal vere grunnlag for planane og verksemda til dei ulike sektorane i kommunen. Samfunnsdelen skal ha ein handlingsdel som viser korleis planen skal følgjast opp. Handlingsdelen gir grunnlag for kommunen si prioritering av ressursar, planleggings- og samarbeidsoppgåver og konkretiserer tiltaka innanfor kommunen sine økonomiske rammer, jf. plan- og bygningslova § 11-2. Handlingsdelen har ein fireårig horisont, og skal reviderast årleg saman med økonomiplanen og budsjettet i kommunen. Økonomiplanen etter kommunelova § 14-2 kan inngå i eller utgjere handlingsdelen.

I regional planstrategi blir dei regionale planbehova i fylkestingsperioden avklart, inkludert korleis pågåande og nye regionale planoppgåver skal følgjast opp, jf. plan- og bygningslova §§ 7-1 og 7-2.

Regjeringa fastset nasjonale forventingar som peiker på mål, oppgåver og interesser som regjeringa meiner fylkeskommunane og kommunane bør leggje vekt på i planlegginga etter plan- og bygningslova i kommande fireårsperiode.

Ifølgje plan- og bygningslova kan Kongen mellom anna gi pålegg om å utarbeide regional plan for særskilte område og gjennom forskrift fastsetje nærmare føresegner om innhald og organisering, jf. § 8-1.

8.2.3 Kommunelova

Kommunelova §§ 2-1 og 2-2 slår fast at kommunane utøver sjølvstyre innanfor nasjonale rammer, og at sjølvstyret ikkje skal avgrensast meir enn det som er nødvendig for å nå nasjonale mål. Hovudprinsippet for statleg styring av kommunar er økonomisk og juridisk rammestyring. Det inneber mellom anna at ein skal unngå detaljert regulering av organisatoriske høve i kommunane, og unngå detaljert regulering av korleis kommunane skal løyse sine oppgåver.

I kapittel 25 har kommunelova reglar om internkontroll. Kommunar og fylkeskommunar skal ha internkontroll med verksemda til administrasjonen for å sikre at lover og forskrifter blir følgt, og det er kommunedirektøren som er ansvarleg. Internkontrollen skal vere systematisk og tilpassa storleiken, eigenarten, aktivitetane og risikotilhøva til verksemdene. Det følgjer av kommunelova § 25-2 at kommunedirektøren skal rapportere minst ein gong i året til kommunestyret eller fylkestinget om mellom anna internkontrollen.

8.2.4 Døme på andre lover med reglar om kommunal planlegging

Folkehelselova

Etter folkehelselova § 5 første leddet skal kommunen ha «nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne». Oversikta skal mellom anna baserast på opplysningar frå statlege, fylkeskommunale og kommunale helsestyresmakter, i tillegg til «kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse». Tilsvarande reglar gjeld for fylkeskommunen etter folkehelselova § 21.

Folkehelseinstituttet (FHI) skal etter folkehelselova § 25 gjere tilgjengeleg opplysningar som grunnlag for oversiktene til kommunane og fylkeskommunane. FHI gir kvart år ut folkehelseprofilar med mellom anna befolkningsdata, data om oppvekst og levekår, miljø, skader og ulykker, helserelatert åtferd og helsetilstand. I tillegg gjer FHI gjennom statistikkbankane Norgeshelsa og Kommunehelsa tilgjengeleg opplysningar som kommunane nyttar i oversiktsarbeidet saman med lokalkunnskap og andre relevante kjelder. Oversikta skal vere ein del av grunnlaget for arbeidet med kommunen sin planstrategi.

Etter § 6 andre leddet skal kommunen i kommuneplanen «fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte» dei utfordringane som er identifisert i oversikta. Måla og strategiane skal vere eigna til å møte dei utfordringane som kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikta. Helsedirektoratet har etter § 24 i oppgåve å gi råd til mellom anna kommunar og fylkeskommunar om strategiar og tiltak i folkehelsearbeidet.

Alkohollova

Kommunen har etter alkohollova § 1-7d ei plikt til å utarbeide ein alkoholpolitisk handlingsplan. Lova gir ingen direkte krav om kva planen skal innehalde, men den bør innehalde dei alkoholpolitiske hovudmåla og dei delmåla kommunen legg til grunn for alkoholpolitikken, samt dei verkemidla som vil bli tatt i bruk for å nå desse måla. Til dømes kan verkemiddel som tak på talet sals- og skjenkestader, opningstider og kontrolltiltak vere med i planen. Planen bør konkretisere kva for tiltak kommunen vil satse på for å nå den landsomfattande målsettinga om å redusere alkoholforbruket. Planen bør behandlast i kvar kommunestyreperiode. Det er ikkje utarbeidd nærmare forskrifter til føresegna.

Lov om kommunane sitt ansvar på det bustadsosiale feltet

Lov 20. desember 2022 nr. 121 om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet presiserer kommunen sitt ansvar for organisering og samordning, og pålegg kommunen å ta bustadsosiale omsyn i planlegginga. Lova presiserer også at kommunen skal samarbeide med andre offentlege aktørar som kan bidra i arbeidet for vanskelegstilte på bustadmarknaden. Kommunen blir gitt ei plikt til å ha ei oversikt over behovet for ordinære og tilpassa bustader for vanskelegstilte på bustadmarknaden, og denne oversikta skal vere ein del av grunnlaget for arbeidet med planstrategien i kommunen. Lova slår også fast at kommunen i arbeidet med kommuneplan etter plan- og bygningslova kapittel 11 skal fastsetje overordna mål og strategiar for det bustadsosiale arbeidet. Lova blei sett i kraft 1. juli 2023.

8.3 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet ei føresegn om kommunal og fylkeskommunal planlegging på kulturfeltet. Føresegna pålegg kommunar og fylkeskommunar å utarbeide ei skriftleg oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet. Oversikta vil inngå som grunnlag for arbeidet med kommuneplanar etter plan- og bygningslova. Vidare pålegg føresegna fylkeskommunar og kommunar å fastsetje overordna mål og strategiar for kulturfeltet. Måla og strategiane bør vere eigna til å møte dei utfordringane som er identifisert i oversikten. Kravet vil kunne oppfyllast gjennom samfunnsdelen i kommuneplanen. Føremålet er å sikre at kommunar og fylkeskommunar kan ta det ansvaret dei har for å «fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd», jf. føremålsføresegna i § 1.

8.4 Høyringsinstansane sitt syn

Av dei 96 høyringsinstansane som uttalte seg støttar 92 forslaget til føresegn om kommunal og fylkeskommunal planlegging. Dette inkluderer sju av totalt ni fylkeskommunar og 23 av totalt 36 kommunar. I tillegg til desse er det åtte høyringsinstansar, inkl. fire kommunar, som berre kommenterer – og støttar – forslaget om skriftleg oversikt.

Til dømes uttaler Viken fylkeskommune:

Viken fylkeskommune støtter forslaget om en ny bestemmelse i § 4 om at fylkeskommunen og kommunen skal ha en skriftlig oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet, og utarbeide mål og strategier gjennom sitt arbeid med planer etter plan og bygningslovens kapittel 8 og 11. Viken fylkeskommune mener dette gir et godt utgangspunkt for å styrke kulturpolitikkens posisjon og betydning lokalt og regionalt, og bidra til å synliggjøre kultursektorens status og utviklingsbehov i planarbeidet.

Kultursektoren er i kontinuerlig endring, og et krav om en kunnskapsbasert tilnærming til lokalt og regionalt planarbeid vil etter Viken fylkeskommunes oppfatning være en viktig presisering for å i større grad «fremja og leggja til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd.

Kristiansand kommune uttaler:

En bestemmelse om kommunal og fylkeskommunal planlegging på kulturfeltet vil styrke og synliggjøre fagområdet på en god måte. For Kristiansand, og andre liknende kommuner, vil det være naturlig at egne kulturplaner og kulturfagets tilstedeværelse i overordet planverk allerede er etablert. Det er likevel ikke til å unngå at kunst- og kulturfeltets tilstedeværelse i plandokumenter ofte er etablert på individnivå, og er avhengig av godt samarbeid, kjennskap til kolleger i ulike deler av organisasjonen og interesse ut over eget fagområde. For at kulturfeltet som fag i større grad skal kunne få en posisjon i kommunal og fylkeskommunal planlegging må det etableres bestemmelser som gjør at dette fungerer på systemisk- og ikke på individnivå.

Kristiansund kommune uttaler:

Å utarbeide en oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet gir mulighet for medvirkning fra kommunens innbyggere, herunder ulike grupperinger i kulturlivet, og fra tilgrensende aktivitet der kulturen har instrumentell betydning. Som politisk redskap vil en oversikt være helt vesentlig for å kunne arbeide målrettet med kultur som en drivkraft for samfunnsutviklingen. At oversikten skal være skriftlig gir status som kunnskapsgrunnlag for politikere og administrasjon.

Fire høyringsinstansar går imot forslaget. Dette er KS – Kommunesektorens organisasjon, Levanger kommune, Verdal kommune og Vestland fylkeskommune.

KS uttaler:

KS mener at en styrking av kulturfeltets plass i kommunale planer best ivaretas gjennom veiledning og utviklingsarbeid, og ikke gjennom en spesifikk lovregulering som undergraver muligheten for å inkludere kulturfeltet som en del av en helhetlig kommunal planlegging. Det er imidlertid positivt at lovforslaget innebærer at plikten kan oppfylles gjennom kommuneplanens samfunnsdel.

Vestland fylkeskommune uttaler:

Fylkesdirektøren er kritisk til den konkrete setninga i lovforslaget som set krav til kommunar og fylkeskommunar om skriftleg oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet i sin kommune/sitt fylke. Vi ser dette som ein del av kunnskaps- og planarbeid som det ikkje skal setjast krav om frå statlege mynde. I Vestland og andre store fylke og kommunar vil dette også medføre at ressursar om omprioriterast frå tilskot til kulturfeltet til arbeid med analyse.

Samstundes meiner fleire høyringsinstansar at forslaget ikkje går langt nok. 27 høyringsinstansar – i hovudsak innanfor kultursektoren, men òg seks kommunar – meiner at lova bør stille krav om eigen kulturplan i alle kommunar.

Til dømes uttaler Ålesund kommune:

Ålesund kommune mener lovforslaget vil styrke kulturlivet, men mener ordlyden «Kravet vil kunne oppfylles gjennom kommuneplanens samfunnsdel» er ødeleggende for lovforslagets muligheter til virkelig å gjøre en forskjell. Vi mener at en lovfesting av kulturplan er nødvendig.

Ei rekkje høyringsinstansar argumenterer for at lova på andre måtar bør stille strengare eller meir detaljerte krav til den kommunale planlegginga enn departementet har føreslått, til dømes planlegging for fysisk infrastruktur og krav til inkludering av det lokale og regionale kulturlivet i planleggingsprosessen.

Fleire meiner òg at departementet bør utarbeide rettleiingsmateriell til oversikts- og planarbeidet, og nokre peiker på at dette bør gjerast i samarbeid med KS. Nokre få trekkjer fram behovet for informasjon og statistikk til bruk i planarbeid, til dømes frå Kulturdirektoratet og andre offentlege organ. KORO peiker her på seg sjølv som ein kunnskapsressurs i arbeidet for kommunal og fylkeskommunal infrastruktur, planverk og gjennomføring av prosjekt knytt til kunst i offentlege rom.

8.5 Departementet sine vurderingar og forslag

8.5.1 Kultur i kommunal planlegging

I rapporten Ung kultur – et kunnskapsgrunnlag (TF-rapport nr. 493) peiker Telemarksforsking på heilskapleg kommunalt planarbeid som ein viktig faktor for kulturtilbodet i ein kommune (side 115):

Hvordan planprosessen er organisert, forankret og gjennomført kan således ha stor betydning for prioritering og gjennomføring på politikkområdet. Som på andre politikkområder vil det også være lettere å utløse regionale og statlige midler til tiltak for barn og unge, dersom tiltaket er forankret i kommunalt planverk.

Samstundes er det store variasjonar i kva grad kultursektoren får merksemd i lokale planprosessar.

På oppdrag frå Norsk kulturforum og Fagforbundet gjennomførte Telemarksforsking i 2019 to undersøkingar om kommunal organisering av kultur og kompetanse blant kulturarbeidarar (TF-rapport nr. 532). Undersøkingane viste at berre 36 prosent av kommunane har ein dedikert kulturplan, det vil seie at kultur ikkje berre inngår i til dømes samfunnsdelen i kommuneplanen. Det er særleg små kommunar som ikkje har ein eigen kulturplan. Undersøkinga viste vidare at kommunar som har ein kulturplan, bruker opp mot 25 prosent meir pengar på kultur og idrett (netto driftsutgifter) per innbyggjar enn kommunar som ikkje har dette.

Rapporten Kultur + skole = sant – et kunnskapsgrunnlag om kulturskolen i Norge (TF-rapport nr. 489) slår fast at kulturskolesektoren manglar politisk styring både på nasjonalt og lokalt nivå, og at det lokale planverket ofte er mangelfullt, noko som gjer at kulturskolane får lite merksemd i politiske organ lokalt.

I ein rapport frå 2021 (Kulturfeltet i kommunesektoren. En fri, mangfoldig og skapende kraft) har Oxford Research mellom anna gjennomført ei spørjeundersøking, der alle dei 356 kommunane i landet blei invitert til å delta. I undersøkinga svarte dei fleste av respondentane at kulturfeltet har ei eller anna forankring i planverket. Dei fleste kommunane har utarbeidd, eller held på med å utarbeide, ein strategiplan for kulturfeltet. Omtrent ein av fire kommunar har likevel ikkje strategiplan for kulturfeltet, og har heller ikkje mål om å få det. Oxford research kommenterer til dette at: «Nå er det heller ikke slik at det er lovfestet at kulturfeltet skal behandles i kommunens planverk». Undersøkinga viser at «en del kommuner utelater kulturfeltet i sine planer». Når det gjeld kva for konsekvensar dette kan få, uttalar Oxford Research:

I møte med flere kulturpolitikere understrekes viktigheten av at kulturfeltet er behandlet i planverket. Flere av politikerne tar opp bekymringer rundt at dersom feltet ikke en gang er nevnt i kommunens planer, blir kultur lett et lite aktuelt politikkområde som ansees for å være lite nyttig og viktig i samfunnsutviklingen. I ytterste konsekvens kan det føre til at kulturfeltet innskrenkes og nedskaleres i kommunebudsjettet. Da mister kommunene mye av mulighetene til å kunne gi innbyggerne tilgang til kunst og kultur av høy kvalitet og til å stimulere mekanismer som gjør at lokalsamfunn blir attraktive og levende. Samtidig innskrenkes muligheten til å bruke kunst og kultur som virkemiddel for samfunnsutvikling på tvers av politikkområder.

Nokre høyringsinstansar kommenterte dette spørsmålet særskilt i høyringa. Til dømes uttaler Fagforbundet:

Svak kommuneøkonomi rammer hele tjenesteapparatet. Kultur- og fritidssektoren er særlig utsatt, fordi de ikke anses som lovpålagt tjenester, og fordi de har lite ressurser i utgangspunktet. Ifølge KS er ikke- lovpålagte tjenester i kommuner med dårlig økonomi under press, og i ROBEK-kommuner blir kulturtilbudet «omtrent borte». Tall fra Redd Barna/Ungdom og Fritid fra 2020 viste at halvparten av fritidsklubbene hadde blitt truet med nedleggelse eller nedskjæringer det siste året.

Ålesund kommune uttaler:

Kulturloven har til nå vært generell og lite forpliktende, og har ikke fungert som et styringsverktøy for kommunene. Det at loven ikke skulle legge detaljerte føringer for tildeling, prioriteringer eller organiseringen av det offentlige kulturområdet har gjort loven lite funksjonell. Resultatet har vært at kulturfeltet i mange kommuner, herunder Ålesund kommune, har blitt salderingspost og ofte omtalt som «ikke lovpålagt», stikk i strid med lovens hensikt. Lovforslaget som blir presentert i høringen medfører en styrking av kulturloven, men vi frykter at mangel på etterprøvbarhet og krav fortsatt vil gjøre loven for generell.

Departementet legg etter dette til grunn at kombinasjonen av varierande merksemd i kommunale planprosessar og få rettslege plikter inneber ein klar risiko for at kultursektoren kan bli ein «salderingspost», særleg i tider med anstrengd kommuneøkonomi. Fleire av høyringsinstansane kommenterer at kulturlova ikkje har fungert slik det var tenkt da lova blei vedtatt i 2007. Det uttalte føremålet med lova var «å gje kultursektoren større tyngd og status som offentleg ansvarsområde», jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) pkt. 5.1. Departementet vurderer derfor at det er behov for å styrkje kulturlova som styringsverktøy for fylkeskommunar og kommunar.

8.5.2 Oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet

Kulturlova gir kommunar og fylkeskommunar eit sjølvstendig ansvar for å leggje til rette for kulturverksemd lokalt og regionalt. Dette har samanheng med at dei lokale behova og utfordringane vil vere ulike, jf. Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) pkt. 5.1:

I lovframlegget er det lagt vekt på at lovfesting ikkje må skapa firkanta rammevilkår som hindrar nødvendig tilpassing til lokale behov og kontinuerlege endringar i kultursektoren. Kulturpolitikken må heile tida kunna tilpassa seg ein sektor i rask endring og fanga opp nye behov. Både løyvingsnivå og prioriteringar bør difor vera gjenstand for politiske vedtak og ikkje bindast i lovs form.

Pliktreglane i lova er derfor basert på ein føresetnad om at behova vil variere, både geografisk og over tid. Plikta som kommunane og fylkeskommunane har etter lova § 4 til å «syta for økonomiske, organisatoriske, informerande og andre relevante verkemiddel og tiltak som fremjar og legg til rette for eit breitt spekter av kulturverksemd regionalt og lokalt», føreset derfor innsikt i status og utviklingsbehov.

Å ha god oversikt over lokale tilhøve er, slik departementet ser det, nødvendig for å kunne oppfylle målet om at alle innbyggjarar skal ha høve til å oppleve og delta i kulturaktivitetar. Det er òg ein føresetnad for å kunne identifisere og føreseie utfordringar og behov framover. Identifisering av status og utviklingsbehov vil gi kommunane eit grunnlag for å møte utfordringane og ta det ansvaret dei har etter kulturlova, og eit grunnlag for å treffe avgjerder i det løpande arbeidet og i planlegginga etter plan- og bygningslova.

Sjølv om slik oversikt etter departementet si vurdering er ein føresetnad for å kunne ivareta pliktene etter gjeldande kulturlov, er det ikkje eit uttalt krav i lova i dag. Departementet opprettheld derfor forslaget om ei føresegn som gir kommunar og fylkeskommunar ei plikt til å skaffe seg oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet. Forslaget fekk brei støtte i høyringa, jf. pkt. 8.4.

Oversikta bør vere skriftleg. Krav om skriftlegheit legg til rette for at oversikta kan inngå som grunnlag for planarbeidet. Slik kan oversikta bidra til ei faktabasert tilnærming til kulturfeltet. Eit krav om at det skal utarbeidast eit skriftleg grunnlag, kan i seg sjølv bidra til at kulturfeltet får auka merksemd i planprosessane. Dokumentet vil òg vere tilgjengeleg for kommunestyret, fylkestinget og andre folkevalde organ. Desse vil ha høve til å ta det opp dersom behov eller utfordringar identifisert i oversikta ikkje blir tilstrekkeleg reflektert eller følgt opp i planverket. Publikum vil også kunne få innsyn i dokumentet etter reglane i offentleglova og plan- og bygningslova (pbl). I medhald av pbl. § 1-9 har einkvar rett til å «gjøre seg kjent med alternative utkast til planer etter denne lov, herunder dokumenter som ligger til grunn for planutkastene med de unntak som følger av § 13 eller §§ 20 til 26 i offentleglova». Endeleg vil dette vere eit lovkrav som vil vere underlagt internkontroll etter reglane i kommunelova kapittel 25, jf. pkt. 8.2.3 over.

Departementet føreslår ingen andre konkrete krav til oversikta enn at den skal vere skriftleg. I denne samanhengen legg departementet vekt på at fylkeskommunar og kommunar vil ha ulike føresetnader og behov – også med omsyn til kva innhald og omfang oversikta vil ha, kva for kjelder som skal brukast, korleis kulturlivet bør inkluderast i arbeidet osv. Dette tilseier at kommunane må gjere ei vurdering lokalt av kva som er nødvendig for føremålet. Departementet legg òg vekt på prinsippet om kommunalt sjølvstyre, som tilseier at ein skal unngå detaljert regulering av organisatoriske tilhøve i kommunane og generelt unngå detaljert regulering av korleis oppgåver skal løysast, sjå pkt. 8.2.3.

Forslaget skil seg med dette vesentleg frå systemet i folkehelselova, der kommunane og fylkeskommunane sitt oversiktsarbeid er omfattande, detaljert regulert og i stor grad understøtta av Folkehelseinstituttet, sjå pkt. 8.2.4. Departementet viser likevel til at statlege etatar som Kulturdirektoratet, Kulturtanken og KORO produserer ein del statistikk og annan relevant informasjon og legg til grunn at dette vil kunne fungere som kunnskapsressursar for kommunane i planarbeidet.

Kultur- og likestillingsdepartementet vil vurdere å utarbeide rettleiingsmateriell til oversikts- og planarbeidet dersom erfaringane med gjennomføringa av føresegna tilseier det. Her vil det, som fleire av høyringsinsansane nemner, vere naturleg å konsultere mellom andre KS.

8.5.3 Mål og strategiar for kulturfeltet i planverket

Førearbeida til kulturlova omtaler planarbeidet i kommunane som ein sentral del av det kommunale ansvaret på kulturfeltet, jf. pkt. 8.2.1. Trass i dette inneheld kulturlova ingen konkrete referansar eller krav til dette arbeidet.

I plan- og bygningslova blir kulturfeltet omfatta av § 3-1, som handlar om oppgåver og omsyn i planlegging etter lova. Det følgjer til dømes av bokstav a) at planar etter lova skal «sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses». Ifølgje førearbeida nemnner § 3-1 «en del viktige oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planleggingen». Generelt blir det slått fast at «uttrykkene som er valgt skal forstås i vid betydning». Kva som meir konkret ligg i omgrepet «kulturell utvikling», blir ikkje kommentert.

Nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging er eit dokument som gir ei oversikt over nasjonale forventingar og samla nasjonal politikk av betydning for planlegginga. Den nasjonale politikken som blir formidla gjennom dokumentet skal gi meir føreseielegheit og vere eit grunnlag for statlege styresmakter si medverknad i planlegginga regionalt og lokalt. I gjeldande nasjonale forventingar for perioden 2023–2027 har regjeringa uttrykt ei forventing om at «[d]et legges til rette for kultur, kunst, idrett og frivillighet i planleggingen og settes av tilstrekkelige arealer til kultur- og idrettsformål». I grunngjevinga blir det mellom anna vist til:

Et variert og inkluderende kulturliv bidrar til å skape levende lokalsamfunn og et godt liv for den enkelte. Kunst og kultur, idrett og øvrig frivillighet bidrar til sosiale fellesskap og gjør lokalsamfunn mer attraktive. Det er viktig at det i planleggingen avsettes tilstrekkelige arealer for kulturutøvelse, idrett og øvrig frivillighet, og at disse behovene ses i sammenheng. Frivilligheten har behov for tilgang til kommunale og fylkeskommunale bygg, og både profesjonelt og frivillig kulturliv har behov for egnede lokaler til kulturaktivitet.

Oppsummert følgjer det av plan- og bygningslova at kulturfeltet er omfatta av fylkeskommunane og kommunane sine oppgåver i planarbeidet. Det er likevel ingen nærmare reglar om kva dette ansvaret inneber eller korleis det skal ivaretakast. Dei nasjonale forventingane, som er litt meir konkrete, i denne perioden særleg når det gjeld areal og lokale til kulturføremål, er på si side tidsavgrensa.

Samstundes er det som nemnt variasjonar i kor stor merksemd kultursektoren får i planarbeidet, og ein del kommunar har ikkje med kulturfeltet i planane, jf. pkt. 8.5.1.

Kultur- og likestillingsdepartementet føreslår derfor å ta inn eit krav i kulturlova om at fylkeskommunar og kommunar skal fastsetje overordna mål og strategiar for kulturfeltet i arbeidet med planar etter plan- og bygningslova kapittel 8 og 11. Departementet viser til at forslaget fekk støtte frå eit stort fleirtal av dei som uttalte seg i høyringa.

Mål og strategiar kan til dømes inkludere tilhøvet til andre forvaltningsnivå eller nabokommunar, andre sektorer i kommunen og fylkeskommunen og dessutan tilhøvet til private aktørar og frivillig kulturliv.

Den skriftlege oversikta, jf. pkt. 8.5.2, vil inngå som grunnlag for arbeidet med kommuneplanar, særleg samfunnsdelen til kommuneplanen. Måla og strategiane bør svare på dei utfordringane som er identifisert i oversikta over status og utviklingsbehov.

Kommuneplanen er forpliktande for verksemda i kommunen. Samfunnsdelen i kommuneplanen skal leggjast til grunn for verksemda til både kommunen sjølv og statlege og regionale styresmakter si verksemd i kommunen. Til dømes vil handlingsdelen, som handlar om korleis planen skal følgjast opp, gi grunnlag for prioriteringa av ressursar, planleggings- og samarbeidsoppgåver. Handlingsdelen i kommuneplanen skal konkretisere tiltaka innanfor dei økonomiske rammene i kommunen, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) pkt. 6.11.

Som det framgår av gjennomgangen av høyringa i pkt. 8.4, er det relativt mange høyringsinstansar som etterlyser strengare eller meir detaljerte krav til planlegginga, særleg i form av eit krav om eigen kommunedelplan for kultur. Departementet føreslår ikkje å stille krav om ein eigen kommunedelplan for kultur, og heller ikkje anna detaljert regulering av planprosessen eller innhaldet i planverket. Departementet viser for det første til at det kan vere store lokale skilnader i føresetnader og behov, og for det andre til omsynet til det kommunale sjølvstyret, sjå pkt. 8.5.2 over. Etter forslaget vil det dermed vere kommunane sjølv som vurderer om dei skal oppfylle plikta gjennom samfunnsdelen i kommuneplanen eller om dei til dømes skal utarbeide ein eigen tematisk kommunedelplan for kultur. Det vil òg vere opp til kommunane å vurdere kva slags mål og strategiar dei treng med bakgrunn i oversikta over status og utviklingsbehov.

Som nemnt gjekk KS imot forslaget, og viste til at sektorvise plankrav kan svekke den heilskaplegeheitlege planlegginga etter plan- og bygningslova og mangle nødvendig forankring. Departementet viser til at forslaget nettopp har som føremål å sikre at kultursektoren blir trekt inn i den ordinære planlegginga i kommunen. Det er til dømes ikkje tale om å skilje feltet ut i eigne planar eller separate planprosessar. Det blir heller ikkje føreslått andre krav som kan hindre eller vanskeleggjere inkludering av kulturfeltet den heilskaplege planlegginga.

Norsk teater- og orkesterforeining kommenterte i høyringa at det er viktig at ei planføresegn ikkje fører til sterkare politisk styring, instrumentelle føringar og målkonflikter. Departementet understreker at det ikkje vil vere eit motsetningsforhold mellom ei planføresegn og ei lovfesting av «armlengdsprinsippet». Kulturpolitisk styring er både legitimt og nødvendig, sjå drøftinga i pkt. 7.5. «Armlengdsprinsippet» inneber i praksis at styring må skje på tilstrekkeleg overordna nivå og at konkrete kunst- og kulturfaglege avgjerder derfor skal fattast uavhengig av politiske styresmakter. Planverket vil vere eit av dei mest sentrale verktøya for nettopp den overordna politiske styringa i kommunen. At det er tale om styring på overordna nivå, går òg fram av omgrepet «mål og strategiar» i lovforslaget. Departementet føreset uansett at planverket på kulturområdet blir utforma innanfor rammene av «armlengdsprinsippet».

Som nemnt vil Kultur- og likestillingsdepartementet vurdere å utarbeide rettleiingsmateriell til oversikts- og planarbeidet dersom erfaringane med gjennomføringa av føresegna tilseier det.