6 Karantenetid på to år før søknad om ny autorisasjon mv.

6.1 Innleiing

I dag kan helsepersonell når som helst søkje om å få tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning som anten er trekt tilbake av Statens helsetilsyn eller som helsepersonellet frivillig har gitt avkall på. Departementet foreslår i dette kapittelet ei ny føresegn i helsepersonelloven § 62 andre ledd som inneber ei generell karantenetid før ein kan søkje om ny autorisasjon mv. etter vedtak om tilbaketrekking. Departementet foreslår at søknad om ny autorisasjon mv. kan setjast fram tidlegast to år etter vedtaket om tilbaketrekking. Karantenetida på minst to år blir også foreslått å omfatte søknader om ny autorisasjon etter frivillig avkall, når avkallet blir gitt under ei pågåande tilsynssak. Vidare blir det foreslått at Helsetilsynet kan gjere unntak frå kravet om karantenetid på to år når særlege grunnar tilseier det.

Departementet presiserer at forslaget om karantenetid i kapittel 6 ikkje berre gjeld ved tilbaketrekking av autorisasjon, men også ved tilbaketrekking av lisens og spesialistgodkjenning. I dette kapittelet blir berre nemninga «autorisasjon mv.» eller «autorisasjon» nytta.

6.2 Gjeldande rett

6.2.1 Tilbaketrekking av autorisasjon mv. etter helsepersonelloven § 57

Helsepersonelloven § 57 regulerer Helsetilsynet sin åtgang til å kalle tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning frå alle grupper av autorisert helsepersonell. Formålet med tilbaketrekkinga er først og fremst å ivareta pasienttryggleiken. Det blir vist til Ot.prp. nr. 13 (1998–99) Om lov om helsepersonell m.m. side 170:

«Når helsepersonell blir fratatt autorisasjonen som følge av ett eller flere alvorlige pliktbrudd, vil hovedformålet med dette være å hindre fortsatt aktivitet for å ivareta fremtidige pasienters sikkerhet.»

Helsetilsynet har bevisbyrda for at det ligg føre grunn til tilbaketrekking. Som hovudregel er beviskravet alminneleg overvekt av sannsyn, slik at tilsynet skal byggje på det faktumet det finn mest sannsynleg.

Helsepersonelloven § 57 første ledd angir ulike grunnlag som kan føre til at helsepersonell blir vurdert som «uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig», og som derfor kan gi grunnlag for tilbaketrekking av autorisasjon. «Uegnet» tyder at det er ein alvorleg situasjon med ei viss varigheit. For at helsepersonell kan reknast som ueigna som følgje av uforsvarleg yrkesutøving, må det som utgangspunkt dreie seg om meir enn enkelthendingar.

I enkelte saker har helsepersonell utført handlingar som er så alvorlege at samfunnet ikkje lenger har nødvendig tillit til dei (tap av allmenn tillit), og som ikkje kan foreinast med å ha autorisasjon som helsepersonell. Grunnlaget for tilbaketrekking av autorisasjon i slike saker er «atferd som anses som uforenlig med yrkesutøvelsen», jf. § 57 første ledd.

Dei andre grunnlaga for tilbaketrekking som er lista opp i § 57 første ledd kan delast inn i tre hovudgrupper:

• Sjukdom (grunnlaga «alvorlig sinnslidelse» og «psykisk eller fysisk svekkelse»)

• Rusmiddelavhengnad (grunnlaget «bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning»)

• Fagleg svikt eller mangel på kompetanse (grunnlaga «langt fravær fra yrket», «vesentlig mangel på faglig innsikt», «uforsvarlig virksomhet» og «vesentlige pliktbrudd»).

Det treng ikkje vere forhold som kan klandrast vedkommande, også sjukdom kan føre til at helsepersonell blir vurdert som ueigna. Formålet med tilbaketrekking er tryggleik i helse- og omsorgstenesta, og ikkje straff.

Bruk av rusmiddel er i praksis den hyppigaste årsaka til tilbaketrekking av autorisasjon. Grov mangel på fagleg innsikt er eit anna grunnlag som kan føre til at helsepersonellet ikkje kan reknast som eigna. Misbruk av stilling og rollesamanblanding knytt til å skaffe seg seksuell omgang med pasientar kan også vere ein tilbaketrekkingsgrunn, anten det skjer direkte i samanheng med pasientbehandling eller på fritida. Dette vil ofte utgjere både vesentleg mangel på fagleg innsikt, uforsvarleg verksemd og åtferd som er uforlikeleg med yrkesutøvinga.

Høgsterett har (Rt. 2007 s. 1851) slått fast at to omsyn som det særleg må leggjast vekt på, er om helsepersonellet på tidspunktet for vedtaket om tilbaketrekking representerer ein fare for pasienttryggleiken og om tilliten til helse- og omsorgstenesta vil bli svekt om vedkommande får høve til framleis å praktisere yrket på trass av det aktuelle forholdet.

Terskelen for tilbaketrekking og avgrensing av autorisasjon ved fagleg svikt blei senka ved lovendringar som tok til å gjelde 1. juli 2019. Ordlyden i helsepersonelloven § 57 første ledd blei forandra frå «grov» mangel på fagleg innsikt til «vesentleg» mangel på fagleg innsikt. Det blir vist til Prop. 150 L (2016–2017) Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) side 55, der det kjem fram at formålet med endringa er å senke terskelen noko, slik at Helsetilsynet kan få litt større handlingsrom i dei sakene der det er tale om manglande fagleg forsvarleg yrkesutøving. Departementet uttaler i samband med dette mellom anna:

«Det er en vanskelig avveining mellom de ulike hensynene. Departementet mener likevel det er riktig og viktig å ha en tilnærming hos tilsynsmyndighetene som fokuserer på læring. En dreining fra individ til systemperspektiv er en ønsket og riktig utvikling. En slik utvikling kan imidlertid ikke frata individet ansvar i tilfeller hvor det avdekkes uforsvarlig yrkesutøvelse. Særlig av hensyn til rettssikkerheten til pasientene og pasientsikkerheten er tilsyn og administrative reaksjoner overfor helsepersonell viktig når uforsvarlighet er påvist. Departementet vil derfor foreslå å senke terskelen noe for bruken av autorisasjonstap og bruken av begrensning av autorisasjon når grunnlaget for reaksjonen gjelder faglig uforsvarlig virksomhet. Rent konkret handler det om å endre ordlyden fra «grov mangel på faglig innsikt» til «vesentlig mangel på faglig innsikt» i helsepersonelloven § 57. Ordlyden i begge alternativer tilsier at det kun er i alvorlige tilfeller at reaksjoner skal gis. Forskjellen i ordlyden er ikke stor, men terskelen er noe lavere ved «vesentlig» kontra «grov».»

Etter helsepersonelloven § 57 andre ledd kan autorisasjon mv. også trekkast tilbake dersom innehavaren trass i fagleg pålegg etter helsepersonelloven § 56, framleis lar vere å innrette seg etter lovfesta krav. Frå 1. juli 2022 blei åtgangen til tilbaketrekking etter § 57 andre ledd utvida til å omfatte tilfelle der helsepersonellet bryt vilkåra for ein avgrensa autorisasjon etter helsepersonelloven § 59. Etter andre ledd er det ikkje eit grunnvilkår at helsepersonellet blir sett på som ueigna til å utøve yrket sitt forsvarleg. Grunnlaget for tilbaketrekking fell derfor bort når vedkommande helsepersonell har innretta seg etter dei lovfesta krava som var bakgrunnen for pålegget eller avgrensinga av autorisasjonen.

Etter helsepersonelloven § 57 tredje ledd kan autorisasjon mv. trekkast tilbake dersom vilkåra for autorisasjon mv. fastsett i forskrift til §§ 48 a, 49 og 51 ikkje er oppfylte.

Vidare følgjer det av helsepersonelloven § 57 fjerde ledd at autorisasjon mv. som er gitt på grunnlag av tilsvarande godkjenning i eit anna land, kan kallast tilbake dersom den utanlandske godkjenninga som var grunnlaget for den norske autorisasjonen, mister si gyldigheit i det andre landet.

Helsetilsynet kan suspendere ein autorisasjon inntil det er tatt endeleg avgjerd i ei sak, jf. helsepersonelloven § 58. Helsetilsynet kan gi helsepersonell forbod mot konkrete delar av yrkesutøvinga inntil det er tatt endeleg avgjerd i saka (avgrensa suspensjon) «dersom det er nødvendig for å stanse virksomhet som kan være til fare for sikkerheten og tilliten til helse- og omsorgstjenesten». Vidare kan tilsynet mellombels trekke tilbake ein autorisasjon mv. (full suspensjon) inntil det er tatt endeleg avgjerd i saka viss det er «grunn til å tro at vilkårene for tilbakekall etter § 57 er til stede og helsepersonellet anses å være til fare for sikkerheten i helse- og omsorgstjenesten». Suspensjonen kan gjerast gjeldande i seks månader, og kan forlengjast ein gong med ytterlegare seks månader.

Helsepersonelloven § 57 gir som nemnt Helsetilsynet åtgang til å kalle tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, jf. uttrykket «kan». Det inneber at i tilfelle der vilkåra for å kalle tilbake autorisasjon mv. elles er oppfylte, må Helsetilsynet gjere ei skjønnsmessig vurdering av om reaksjonen bør ileggjest. Sjølv om vilkåra for tilbaketrekking etter § 57 er oppfylte, er det i staden åtgang til å avgrense autorisasjonen etter § 59 dersom dette er tilstrekkeleg for å oppnå tryggleik i helse- og omsorgstenesta. Dersom tilsynet vurderer at helsepersonellet er skikka til å utøve verksemd på eit avgrensa felt under tilsyn og rettleiing, kan det treffast vedtak om å avgrense autorisasjonen. Avgrensingane kan til dømes vere knytte til plikt for helsepersonellet til å få behandling, ikkje arbeide med bestemte pasientgrupper eller ha annan pasientkontakt og ikkje ha sjølvstendig behandlingsansvar.

Tilbaketrekking av autorisasjon mv. etter helsepersonelloven § 57 er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket kan klagast inn for Statens helsepersonellnemnd etter helsepersonelloven § 68 andre ledd. Vedtak i Helsepersonellnemnda etter § 57 kan bringast inn for retten som kan prøve alle sider av saka, jf. helsepersonelloven § 71 første ledd.

Eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon inneber at helsepersonellet ikkje lenger kan utøve yrket sitt og bruke beskytta yrkestittel, jf. helsepersonelloven § 74. Helsepersonellet kan like fullt yte helsehjelp som ikkje krev autorisasjon. Se nærare omtale i kapittel 9.

6.2.2 Ny autorisasjon mv. etter helsepersonelloven § 62

Helsepersonelloven fastset ikkje noko tidsavgrensa lengd på vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon mv. Helsepersonell som har fått trekt tilbake autorisasjonen, kan i dag når som helst søkje Statens helsetilsyn om å få ny autorisasjon. I praksis varer derfor tilbaketrekkinga på ubestemt tid fram til helsepersonellet eventuelt søkjer om ny autorisasjon og får autorisasjonen tilbake etter at Helsetilsynet har vurdert søknaden og funne vedkommande skikka til å utøve yrket. I praksis gjeld derfor eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon fram til det eventuelt blir gitt ny autorisasjon. For helsepersonell som ikkje kan godtgjere at dei er skikka til å få ny autorisasjon, vil eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon i praksis kunne få varig verknad.

Helsepersonelloven § 62 regulerer Helsetilsynet sin åtgang til å gi ny autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning til helsepersonell som tidlegare har mista desse, anten ved tilbaketrekking eller ved frivillig avkall. Vilkåret er at Helsetilsynet finn det dokumentert at helsepersonellet kan vurderast som skikka. Dersom Helsetilsynet innvilgar søknaden, inneber det at helsepersonellet igjen kan bruke den aktuelle yrkestittelen og utøve yrket som autorisert helsepersonell.

Formålet med føresegna er å synleggjere at i slike situasjonar er det helsepersonellet og ikkje tilsynsmyndigheitene som har bevisbyrda for å godtgjere at dei igjen er skikka til å utøve yrket og ikkje lenger har ei åtferd som er uforlikeleg med yrkesutøvinga. Bakgrunnen er at det er Helsetilsynet som har bevisbyrda for at vilkåra for tilbaketrekking er oppfylte etter helsepersonelloven § 57. Når det blir søkt om å få autorisasjonen tilbake, blir det kravd dokumentasjon på at tilbaketrekkingsgrunnen(-ane) ikkje lenger er til stades, noko som inneber ei omvend bevisbyrde. Ein del av denne dokumentasjonen kan vere at helsepersonellet har fått rettleiing og/eller behandling som har ført til endring som vil ha avgjerande betydning for meistringsevne og sjølvkontroll.

Helsepersonelloven § 62 gir Helsetilsynet åtgang til å gi ny autorisasjon mv., jf. uttrykket «kan». Det inneber at i tilfelle der helsepersonellet godtgjer at vedkommande er skikka, må Helsetilsynet gjere ei skjønnsmessig vurdering av om ny autorisasjon likevel bør innvilgast.

Ny autorisasjon kan avgrensast etter helsepersonelloven § 59 til å gjelde utøvinga av ei bestemt verksemd under bestemte vilkår. Slik avgrensing kan fastsetjast i tilfelle der det er nødvendig for å gripe inn i yrkesutøving som kan vere til fare for tryggleiken i og tilliten til helse- og omsorgstenesta. Avgrensingane kan til dømes vere knytte til plikt for helsepersonellet til å få behandling, ikkje arbeide med barn eller ha annan pasientkontakt, ikkje ha sjølvstendig behandlingsansvar mv. Når det gjeld helsepersonell som har fått trekt tilbake autorisasjonen og som søkjer om ny autorisasjon, er Helsetilsynet si praksis at helsepersonellet i første omgang får ein avgrensa autorisasjon dersom vedkommande er skikka til det. Ein avgrensa autorisasjon gir høve til å etablere rammer som kan styrke kompetansen til helsepersonellet og gi grunnlag for å vurdere om vedkommande er skikka til å få autorisasjon utan avgrensingar, samtidig som pasienttryggleiken blir ivaretatt. Helsepersonell som er idømd straff eller som har vedtatt eit førelegg for brot på dei føresegnene i straffeloven som er nemnde i helsepersonelloven § 20 a femte ledd, vil ikkje kunne få innvilga autorisasjon utan avgrensingar.

Avslag på søknad om ny autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning etter helsepersonelloven § 62 er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket kan klagast inn for Statens helsepersonellnemnd etter helsepersonelloven § 68 andre ledd. Vedtak i Helsepersonellnemnda etter § 62 kan bringast inn for retten som kan prøve alle sider av saka, jf. helsepersonelloven § 71 første ledd.

I Rundskriv IK-2/2017 frå Statens helsetilsyn er det gitt nærare informasjon til helsepersonell om vilkåra for å få tilbake autorisasjonen. Det kjem fram av rundskrivet at søknad om ny eller avgrensa autorisasjon som hovudregel skal behandlast innan tre månader. I rundskrivet blir det skissert kva som skal til for å få innvilga søknad om ny autorisasjon i ulike typetilfelle basert på tilbaketrekking knytt til åtferd som blir sett på som uforlikeleg med yrkesutøvinga, bruk av rusmiddel, uforsvarleg verksemd, alvorleg psykisk sjukdom og seksuallovbrot.

Til dømes i saker der helsepersonell har mista autorisasjonen som følgje av rusavhengnad, blir det lagd inn krav om at helsepersonellet har arbeida med årsakene som utløyste rusavhengnaden. I tillegg må vedkommande dokumentere samanhengande rusfridom over ein lengre periode gjennom rusmiddeltesting. For helsepersonell som søkjer om ny autorisasjon (utan avgrensingar), vil Helsetilsynet vanlegvis krevje dokumentasjon på minimum to års samanhengande rusfridom på søknadstidspunktet. Ved omfattande bruk av rusmiddel vil Helsetilsynet vanlegvis krevje vesentleg meir enn to års samanhengande rusfridom. Ved søknad om avgrensa autorisasjon vil tilsynet vanlegvis krevje dokumentasjon på samanhengande rusfridom i minimum seks månader på søknadstidspunktet, men også her vil tilsynet vurdere konkret kvar enkelt sak og mellom anna sjå på kor lenge bruken av rusmiddel har vart, og om det har vore tilbakefall.

Eit anna døme er saker om tap av autorisasjon som følgje av alvorleg psykisk sjukdom. For å godtgjere at helsepersonellet igjen er eigna til å utøve yrket sitt, må vedkommande dokumentere å ha fått behandling, og kunne vise til at lidinga er under kontroll. Helsepersonellet må også vise at vedkommande har sjukdomsinnsikt.

6.3 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet å følgje opp Pasientovergrepsutvalget sitt forslag om å lovfeste ei alminneleg karantenetid på minst to år for å kunne søkje om ny autorisasjon etter at helsepersonell har fått trekt tilbake autorisasjonen. Karantenetida på to år vart i høyringsnotatet foreslått å gjelde i alle saker, med unntak av saker der det er grunnlag for varig tilbaketrekking av autorisasjonen, jf. departementet sitt forslag i kapittel 7 i denne lovproposisjonen.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at ei føresegn om karantenetid bør utformast som ei minstetid før søknad om ny autorisasjon kan setjast fram, og ikkje som ei minstetid før søknaden kan behandlast, slik utvalet foreslo. Vidare blei det i høyringsnotatet foreslått at karantenetida også bør gjelde i saker der helsepersonellet frivillig har gitt avkall på autorisasjonen i samband med ei pågåande tilsynssak. Utvalet tok ikkje opp dette temaet i sin rapport.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at Statens helsetilsyn bør få åtgang til å gjere unntak frå hovudregelen om minst to års karantenetid i saker det dette kravet kan slå særleg uheldig ut. Rapporten frå utvalet nemnde ikkje spørsmålet om behov for slik unntaksåtgang.

6.4 Høyringsinstansane sitt syn

Eit fleirtal av høyringsinstansane som har uttalt seg, sluttar seg til departementet sitt forslag om å lovfeste ei generell karantenetid på to år før det tidlegast kan søkjast om ny autorisasjon etter tilbaketrekking av autorisasjon. Følgjande høyringsinstansar støttar forslaget utan ytterlegare merknader: Folkehelseinstituttet, Politidirektoratet, Rådet for psykisk helse, Oslo kommune, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Helse vest RHF, Oslo universitetssykehus HF, Norsk Kiropraktorforening og Pilar – kompetanseteneste for psykisk syke og barnevern.

Den norske tannlegeforening meiner at forslaget er fornuftig og peiker på at det vektigaste argumentet er at utvalet viser til at det er høg risiko for at helsepersonell får tilbake autorisasjonen etter relativt kort tid og på feil grunnlag.

KS – Kommunesektorens organisasjon skriv at innføring av karantenetid kan bidra til å skape ein føreseieleg situasjon der autorisasjonen er kalla tilbake. Forslaget balanserer omsynet til pasienttryggleik og tillit til helse- og omsorgstenestene med omsynet til rettstryggleiken til helsepersonellet.

Pasient- og brukaromboda støttar forslaget om to års karantenetid og uttaler:

«Vi er med dette enige i at søknader som fremsettes før karenstiden på to år er utløpt, kan avvises uten realitetsbehandling. Formålet med lovendringen er å unngå at Helsetilsynet bruker store ressurser på søknader om ny autorisasjon som fremsettes så tidlig at søknaden åpenbart ikke blir innvilget. Vi støtter denne begrunnelsen, og vil også legge til at det svekker tilliten til effekten av de administrative reaksjonene når det i dag er mulig å søke om ny autorisasjon før klagesak om tap av autorisasjon er endelig avgjort. Vi er enige i at det vil gå minst to år før helsepersonellet kan sies å være skikket igjen, og skikketheten er tilstrekkelig dokumentert, etter å ha utført handlinger som ga grunnlag for tap av autorisasjon. Det er med andre ord svært lite sannsynlig at denne lovendringen vil ramme helsepersonell på en urimelig eller utilsiktet måte. Uansett må befolkningens tillit til helsetjenesten, helsepersonell og tilsynsinstansene veie tyngst i disse sakene.»

Nokre høyringsinstansar har uttalt seg eksplisitt om departementet sitt forslag om at karantenetida på minst to år også bør gjelde i tilfelle der helsepersonellet frivillig gir avkall på autorisasjon mv. i samband med ei pågåande tilsynssak. Den norske tannlegeforening peiker på at viss ikkje den same karantenetida skal gjelde ved frivillig avkall, vil ein kunne omgå regelverket ved å gi frivillig avkall og deretter søkje om ny autorisasjon kort tid etter. Pasient- og brukaromboda viser til at i slike saker er faktagrunnlaget lite fordi det ikkje blir treft vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon når denne blir innlevert frivillig. Dette opnar for vanskelege vurderingar når ny søknad blir sett fram fordi det ikkje er gjort ein tidlegare vurdering av om helsepersonellet er skikka. Pasient- og brukaromboda antar at helsepersonell i dag spekulerer i dette, og søkjer om ny autorisasjon kort tid etter at dei har gitt frivillig avkall og tilsynssaka er avslutta.

Pasient- og brukaromboda støttar elles forslaget frå departementet om å utforme føresegna om karantenetid slik at søknader ikkje kan setjast fram før det er gått to år, framfor forslaget frå utvalet om at søknader ikkje kan behandlast før det er gått to år. Omboda viser til at forslaget frå utvalet inneber at søknader må liggje «på vent» i Helsetilsynet inntil to år er passerte og behandlinga av saka kan starte. Omboda påpeiker at ved å endre dette til at det er ein rettsleg skranke på to år før det er mogleg å søkje, vil søknader før dette bli avvist med vedtak og ikkje bli registrert som ei open og pågåande sak i Helsetilsynet.

Enkelte av høyringsinstansane som er positive til forslaget om å innføre ei generell karantenetid, har samtidig innvendingar til lengda på karantenetida. Nokre er opptekne av at lengda på karanteneperioden kan føre til at helsepersonell ikkje er tilgjengelege for arbeid over lengre tid. Sykehuset Østfold HF påpeiker at forslaget om karantenetid gir eit viktig signal om alvoret i saker som fører til tap av autorisasjon, samtidig som det skaper ein meir føreseieleg situasjon for personellet. Som arbeidsgivar vil likevel helseføretaket påpeike at det ut frå bemanningsbehov ikkje er ønskjeleg at varigheita på tilbaketrekkingsvedtak skal vere lengre enn nødvendig. Helseføretaket meiner at ei karantenetid på to år kan gi urimelege utslag mellom anna i saker om rusavhengnad og at det må vurderast tryggingsmekanismar for å hindre at helsepersonell er ute av verksemd lenger enn nødvendig. Vestre Viken HF meiner det bør vurderast om lengda på karantenetida er formålstenleg, både ut frå rimelegheit og bandlegging av arbeidskraft. Norsk sykepleierforbund skriv at forslaget kan føre til at helsepersonell i større grad fell ut av yrket, og at dette er uheldig når det er mangel på helsepersonell.

Helsedirektoratet støttar forslaget om karantenetid på to år og uttalar:

«Pasientovergrepsutvalget har foreslått to års karantenetid. Også Helsetilsynet har i sin rapport 2 fra 2022 foreslått ‘at det bør vurderes å ilegge en karenstid før helsepersonell som har utført grenseoverskridende seksuelle handlinger eller rollesammenblandinger med en seksuell relasjon kan søke Helsetilsynet om ny og/eller begrenset autorisasjon. Anbefalingen følger både av en tilpasning til en allmenn rettsoppfatning, men også en vurdering av et realistisk tidsrom for å opparbeide seg innsikt og kompetanse på handlingene som førte til autorisasjonstap.’

Helsedirektoratet støtter muligheten for karantenetid. Departementets forslag om karantenetid på to år gjelder uavhengig av tilbaketrekkingsgrunn. Forslaget i rapportene til Pasientovergrepsutvalget og Helsetilsynet omhandler sakstyper der helsepersonell har utført alvorlige grenseoverskridende handlinger. Departementet viser til at i saker hvor standard karantenetid på to år vil være lite formålstjenlig, vil unntaksbestemmelsen kunne vurderes.

Dersom det skal legges til grunn en slik standardisert karantenetid for alle typer saker, og ikke bare for sakstypen som er gjennomgått i de to rapportene, mener Helsedirektoratet at behovet for to års karantene bør kunne understøttes faglig også for de andre sakskategoriene. Det er ikke gitt at den faglige begrunnelsen for to års karantenetid er den samme i saker der tapsgrunnen ikke er grenseoverskridende adferd. Dersom det viser seg at det faglige grunnlaget ikke tilsier en generell karantenetid på to år, bør det vurderes om et bedre alternativ ville være å gi for eksempel Helsetilsynet adgang til å fastsette varighet av karanteneperioden i forbindelse med tilbaketrekkingsvedtaket i den enkelte sak.»

Stiftelse 99 meiner det kan vere formålstenleg å differensiere varigheita på karantenetida ut frå alvorsgraden i saker, i tråd med den foreslegne inndelinga frå utvalet og at tilsynsmyndigheitene derfor bør stå fritt til å kunne lengre karantenetid i kvar enkelt sak. Stiftelsen tilrår at det også bør påleggjast ny karantenetid på minimum to år dersom ein har fått avslag på søknad om ny autorisasjon etter tilbaketrekking eller frivillig avkall i samband med tilsynssak.

Når det gjeld departementet sitt forslag om at Statens helsetilsyn bør kunne gjere unntak frå kravet om karantenetid på minst to år når det ligg føre særlege grunnar, blir dette mellom anna støtta av Norsk sykepleierforbund. Forbundet meiner at ei generell karantenetid femner for vidt sidan ho omfattar alle tapsgrunner og at det vil vere andre saksområde der dette vil slå særleg uheldig ut, og uttaler i samband med dette:

«Et eksempel som er fremhevet i den sammenheng, og som er en hyppig tapsgrunn for våre medlemmer, er rusmiddelmisbruk. Slik forslaget er utformet vil mange i denne gruppen få en svakere rettsstilling enn de har i dag. I dag kan disse etter å ha tapt sin autorisasjon, som utgangspunkt komme relativt raskt tilbake i yrket i trygge former gjennom en begrenset autorisasjon allerede etter 6 måneder med testing og oppfølging. Helsepersonell som har havnet i en vanskelig livssituasjon med rusmiddelmisbruk som en del av problematikken, vil i mange tilfeller havne utenfor arbeidslivet når adgangen til å praktisere sitt yrke tas fra dem. Dess lenger de er ute fra praktiseringen av yrket, dess større er sannsynligheten for at disse ikke gjeninntrer i sitt arbeid i helse- og omsorgssektoren. I en virkelighet der mangelen på helsepersonell er stor og stadig økende, bør ikke endringer i helsepersonelloven bidra til dette, når dette kan løses på annen måte samtidig som kravet til trygghet og kvalitet i tjenestene opprettholdes.

NSF foreslår derfor at det gjøres et unntak for karantenetid ved søknad om begrenset autorisasjon med en opplisting av saker som omtalt i punkt 6.4.4 i høringsnotatet i tillegg til adgangen til å gjøre unntak som foreslått.

Dersom dette ikke tas til følge, må eksisterende praksis i russaker som omtalt i Statens helsetilsyn sitt rundskriv IK 2/2017 knyttet til søknad om begrenset autorisasjon, videreføres som et etablert unntaksgrunnlag iht. ny § 62 annet ledd.»

Pasient- og brukaromboda er ikkje einige i at det bør kunne gjerast unntak frå den generelle karantenetida på to år, og skriv i fellesfråsegna si:

«En slik vid hjemmel vil åpne for at helsepersonell i alle kategorier, uavhengig av tilbakekallsgrunnlag, vil forsøke å benytte seg av denne muligheten. Helsetilsynet vil måtte vurdere om særlige grunner foreligger i alle sakskategoriene. Forslaget vil være ressurskrevende og innebære omfattende saksbehandling. Lite vil i så måte være endret mtp. formålet med lovendringen som nettopp er ressursbesparende, samtidig som den skal øke tillit og pasientsikkerhet. En løsning kan være å åpne for at Helsetilsynet allerede i vedtak om tap av autorisasjon kan ta stilling til om helsepersonellet kan søke om ny autorisasjon før utløpet av karenstiden på to år eller ikke, basert på sakens karakter og faktiske opplysninger. Dette spørsmålet vil da være vurdert og tatt stilling til under realitetsbehandlingen av saken som uansett er ressurskrevende. Man unngår dermed søknader om unntak i etterkant basert på påstander om at det nå foreligger særlige grunner.»

Den norske legeforening støttar heller ikkje forslaget om at det bør kunne gjerast unntak frå karantenetida på to år. Legeforeningen meiner det må vurderast om formålet, og dessutan ønsket om nyanserte reaksjonar, betre vil kunne ivaretakast ved at det blir anslått eit tidsperspektiv ut frå alvorsgraden som ein del av rettleiinga knytt til kva tiltak som bør setjast i verk, dokumentasjon som blir kravd og liknande, før søknad om ny autorisasjon kan fremjast.

Statens helsetilsyn viser til at døma i høyringsnotatet på tilfelle der det bør kunne gjerast unntak frå karantenetida, er relativt vanlege og sakstypar som førekjem hyppig, til dømes der helsepersonell har dokumentert langvarig rusfridom gjennom rusmiddeltesting. Helsetilsynet meiner at slik forslaget er utforma, ser det ut til å gi åtgang til å gjere unntak for enkelte sakstypar, ikkje enkelte tilfelle. Helsetilsynet viser til at i slike saker blir unntaket hovudregelen.

Norsk psykologforening viser til at ein unntaksåtgang kan bli så mykje nytta at det blir vanskeleg å handtere for Helsetilsynet og at det då er risiko for at ressursbruken hos tilsynet blir vel så høg som i dag.

Nasjonalt klageorgan for helsetenesta (Helseklage) skriv at det er tvilsamt om det vil vere klagerett på ei avgjerd frå Helsetilsynet om å nekte unntak frå karantenetida på to år i tilfelle der helsepersonell hevdar at det ligg føre særlege grunnar for å gjere unntak.

Når det gjeld starttidspunktet for utrekninga av karantenetida, er Statens helsetilsyn ikkje samd med departementet om at karantenetida skal reknast frå endeleg vedtak eller rettskraftig dom. Helsetilsynet meiner at karantenetida bør reknast frå tidspunktet for vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon, og uttaler i samband med dette mellom anna:

«I praksis innebærer forslaget at helsepersonell som velger å klage på vedtaket får en lengre karantenetid, noe som svekker den enkeltes reelle klageadgang og prinsippet om to-instansbehandling i forvaltningen. Dette er uheldig ved et såpass inngripende vedtak som tilbakekall av autorisasjon, og kan svekke helsepersonellets rettssikkerhet. Vi bemerker i denne sammenheng at Statens helsepersonellnemnd i flere år har hatt en saksbehandlingstid som overstiger ett år. Det er også svært få vedtak om tilbakekall som får sin avslutning i domstolene. Forslaget om at karantenetiden skal løpe fra rettskraftig dom, kan gjøre terskelen enda høyere for å få prinsipielle spørsmål avgjort i domstolene.»

Helsetilsynet viser også til at prøvingsretten til domstolane er den same etter helsepersonelloven som han er etter advokatloven, der karantenetida er gitt verknad frå tidspunktet for tap av advokatløyve. Helsetilsynet ser derfor ingen grunn til at ikkje same regel kan gjelde etter helsepersonelloven.

Den norske legeforening meiner også at karantenetida må reknast frå vedtaket er gjort gjeldande, altså frå helsepersonellet er utan autorisasjon, uavhengig av om det blir klaga på. Legeforeningen påpeiker at dersom tida skal reknast frå endeleg vedtak eller rettskraftig dom, vil ei karantenetid på to år fort bli fire og ti års karantene til tolv. I lys av den lange saksbehandlingstida, vil dette kunne få uforholdsmessig stor betydning i vurderinga av om ein skal nytte åtgangen til å klage på eit vedtak.

Nasjonalt klageorgan for helsetenesta (Helseklage) skriv følgjande om starttidspunktet for karantenetida:

«Slik vi kjenner rettspraksis blir tilhøva på vedtakstidspunktet avgjerande for gyldigheita av tilbaketrekkingsvedtak. Illustrerande er tilbaketrekkingssaka etter hpl. § 57 i LE-2015-81248 som også viser til RT-2012-1985: ‘Videre er det forholdene på vedtakstidspunktet som skal legges til grunn. Dette er slått fast av Høyesterett i plenumsdommen inntatt i Rt-2012-1985. Etterfølgende omstendigheter, kan imidlertid belyse forholdene på vedtakstidspunktet.’ Retten har likevel full åtgang til å treffe ny avgjerd og vurdere om helsepersonellet er eigna på domstidspunktet, jf. LE-2020-30001. Dersom ein skal legge tidspunktet for rettskraftig dom til grunn som utgangspunkt for karantenetida, vil det i mange tilfelle føre til at helsepersonellet reelt sett vil få lengre karantenetid etter eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon. Helsepersonell vil vurdere risikoen for eit endå lengre opphald utan autorisasjon som konsekvens ved eit mogleg søksmål. Det blir då eit spørsmål om rettstryggleiken for helsepersonellet faktisk blir svekka som ei konsekvens av forslaget. Det bør derfor vurderast nærare om eit av vedtakstidpunkta i forvaltninga bør leggjast til grunn som utgangspunkt for karantenetida.»

Statens helsetilsyn meiner primært at det ikkje er behov for å innføre ei generell karantenetid. Helsetilsynet noterer at gjentekne grunnlause søknader ikkje bind opp mykje av ressursane i tilsynet og at ei karantenetid for helsepersonell, med unntaksheimel, heller ikkje nødvendigvis vil medføre færre grunnlause søknader. Helsetilsynet ser at karantenetid kan vere ei løysing i saker der den primære grunnen til at autorisasjonen er trekt tilbake er tap av allmenn tillit (åtferdssaker), som til dømes ved overgrep og annan grov kriminalitet. Helsetilsynet viser til at trass i at tid åleine ikkje er tilstrekkeleg for å rette opp igjen tillit, er tid likevel ein faktor, og det kan svekkje tilliten til helse- og omsorgstenesta dersom helsepersonell raskt får ny autorisasjon etter alvorlege tillitsbrot. Helsetilsynet uttaler mellom anna:

«Vi er enige med departementet i at det nødvendigvis må ta noe tid å gjenopprette tilliten når forholdene er så alvorlige at de fører til tilbakekall av autorisasjon. En karantene på minimum to år vil gi et tydelig signal om at det tar tid før tilliten kan gjenopprettes. Det vil også kunne spare noen ressurser at vi kan avvise søknader som åpenbart er fremsatt for tidlig.

Det er likevel noen utfordringer ved forslaget som gjør at vi er usikre på om det bør innføres en karantenetid. Allmenn tillit har sammenheng med samfunnets forventninger til helsepersonell og til helse- og omsorgstjenesten. Dette medfører at man i mange sammenhenger ikke har tillit til det enkelte helsepersonell, selv om det eksempelvis kan være lav gjentagelsesfare for de konkrete handlingene vedkommende tidligere har utført.

Det er svært krevende å vurdere hvor lang tid som skal til før allmenn tillit kan anses gjenopprettet. I praksis har Helsetilsynet lagt til grunn at helsepersonell som er straffedømt må ha sonet straffen (både fengselsdom og evt. rettighetstap), inkludert prøvetid, før de kan søke om ny autorisasjon (ev. med begrensninger). Der det ikke foreligger straffedom er det en utfordring at vi ikke har noen klar målestokk for hvor lang tid det tar før tilliten kan anses gjenopprettet. Forvaltningspraksis på dette området er ikke entydig, verken egen praksis eller praksis fra Statens helsepersonellnemnd. Det er også lite domstolspraksis på dette området. I de avgjørelsene som foreligger gjøres individuelle vurderinger, og det er vanskelig å trekke paralleller mellom ulike typer forhold. En innføring av karantenetid vil ikke gi Helsetilsynet en klarere målestokk for hvor lang tid det tar å gjenopprette allmenn tillit i ulike situasjoner. Det er en risiko for at to år vil bli oppfattet som normen, slik at helsepersonell forventer at to år er tilstrekkelig.

Som nevnt er ikke tid den eneste faktoren som skal vurderes. Helsetilsynet legger også vekt på helsepersonellets erkjennelse, bearbeidelse og mottatt behandling eller veiledning. Vi vurderer om helsepersonellet har oppnådd innsikt i egne handlinger og innarbeidet nye handlingsalternativer. Dette er krevende vurderinger, som ikke vil forenkles av at det innføres en karantenetid.

Det vil også by på en utfordring dersom kun ett av tilbakekallsgrunnlagene, ‘atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen’, utløser karantene. I mange typer saker er det flere tilbakekallsgrunnlag som kommer til anvendelse. For eksempel har saker som gjelder rollesammenblanding både elementer av faglig svikt og tap av allmenn tillit. Et annet eksempel er helsepersonell som stjeler vanedannende legemidler fra arbeidsplassen på grunn av rusmiddelavhengighet. Helsetilsynet har som praksis at tyveriet er ‘atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen’, men det sentrale i saken er at helsepersonellet har en rusmiddelavhengighet. Det at kun ett av tilbakekallsgrunnlagene utløser en karantenetid vil komplisere vurderingen, og Helsetilsynet vil i større grad måtte vurdere hvilket grunnlag som er det mest sentrale.»

I andre sakstypar enn saker om tap av allmenn tillit (åtferdssakene) meiner Helsetilsynet det er både unødvendig og uforholdsmessig å krevje karantenetid. Helsetilsynet utdjupar sitt syn på dette slik:

«Når helsepersonell mister autorisasjonen på grunn av faglig svikt, sykdom eller rusmiddelavhengighet, mener vi at innføring av en karantenetid er unødvendig. Vi mener at disse sakene etter gjeldende praksis håndteres på en måte som ivaretar pasientsikkerheten og hensynet til helsepersonellet, og at innføring av karantenetid ikke vil gi så vesentlig bedre ressursutnyttelse at det oppveier ulempene.

I disse sakene må helsepersonellet iverksette tiltak for å igjen være skikket. Dersom grunnlaget for tilbakekall var faglig svikt, vil vi kreve at helsepersonellet gjennomfører kompetansehevende tiltak. Ved tilbakekall på grunn av psykisk lidelse vil vi kreve dokumentasjon på gjennomgått behandling, stabilitet og sykdomsinnsikt, og ved rusmiddelavhengighet vil vi også kreve dokumentasjon på sammenhengende rusfrihet over en lengre periode.

Når helsepersonell kan dokumentere at de igjen er skikket til å utøve yrket, er det ikke nødvendig ut fra hensyn til sikkerhet og kvalitet i tjenesten at de venter med å søke om ny autorisasjon (ev. med begrensninger). I mange saker tar dette lengre tid enn to år, men i noen tilfeller kan det gå raskere. Det er nødvendig å gjøre individuelle vurderinger i hver enkelt sak. Å kreve at noen må vente lengre enn nødvendig, gjør at reaksjonen kan oppfattes å ha en straffende karakter.

Vi legger til at Helsetilsynet som hovedregel vil gi autorisasjon med begrensninger før helsepersonellet får ny autorisasjon uten begrensninger. Helsetilsynet vil da normalt stille som vilkår at arbeidsgiver er kjent med bakgrunnen for tilbakekallet og sier seg villig til å rapportere jevnlig til oss. Som hovedregel blir det også stilt vilkår om veiledning/supervisjon, behandling eller andre aktuelle tiltak. På denne måten sikrer vi at helsepersonell som har vært uten autorisasjon, jobber under veiledning og kontroll når de kommer tilbake til yrket, og at vi får tilbakemelding fra arbeidsgiver på hvordan helsepersonellet fungerer. Vi vurderer at en slik praksis er egnet til å ivareta sikkerheten og kvaliteten i tjenesten. Vi mener det er lite hensiktsmessig å kreve at helsepersonell må vente to år før de kan søke om begrenset autorisasjon. Dette er i så fall en skjerping fra dagens praksis.»

Norsk psykologforening har også innvendingar til forslaget om ei generell karantenetid på to år, og peiker på at forslaget er meint å gjelde for alt helsepersonell som får autorisasjonen trekt tilbake, uavhengig av kva som er årsaka til dette. Psykologforeningen uttaler mellom anna:

«Det er et meget inngripende vedtak å frata helsepersonell muligheten til å utøve yrket sitt og sikre sin inntekt. Da kan ikke ressurshensyn gjøre at man må vente med å sende ny søknad hvis vilkårene for å inneha autorisasjon et på plass. Dette gjør seg for eksempel gjeldede i saker hvor helsepersonell har psykiske lidelser. Når sykdommen ikke er under kontroll, kan vilkårene for tilbakekall av godkjenning være innfridd. I slike situasjoner går ofte helsepersonellet til behandling og får kontroll på sykdommen. Norsk psykologforening er av den oppfatning at slike standardiserte virkemidler som dette kan virke uheldig og at minimumstiden på to år da medfører et mer inngripende tiltak enn nødvendig for å oppnå formålet med lovendringen. Helsepersonell som blir friske av sykdom bør ikke henvises til unntaksadgangen for å søke om ny autorisasjon før det har gått to år. I denne sammenheng er det viktig å holde søkelys på at et tilbakekall ikke er ment å være straff, og det skal derfor ikke vare lenger enn nødvendig. Forslaget om 2 års generell karantene ved autorisasjonstap fremstår som en udifferensiert og lite egnet løsning som ikke ivaretar ulike situasjoner og tilstander for helsepersonellet.»

Den norske legeforening støttar heller ikkje forslaget om ei generell karantenetid og viser til at karantenetid antakeleg vil hindre ein del grunnlause klagar, men vil også kunne forhindre rettkomne klagar. Dette kan svekkje rettstryggingsgarantiar som ligg i klageåtgang og domstolsprøving. Vidare uttaler foreininga:

«Utvalgets erfaring med gjennomgang av saker viste at mange leger raskt søkte om å få autorisasjonen tilbake uten å ha arbeidet grundig og alvorlig med det de hadde gjort. Karantenetid vil signalisere alvoret i pliktbruddet samt formidle at det tar tid å erkjenne og bearbeide. Det skaper også forutsigbarhet og kan være ressurs- og arbeidsbesparende. Det kan også ta fokus bort fra andre tiltak som må iverksettes for å godtgjøre skikkethet. Erfaringsmessig er helsepersonell opptatt av nettopp hvor lang tid det må gå før de kan søke om ny autorisasjon. Tidsangivelse kan også skape en forventning om ny autorisasjon så snart karantenetiden er over.»

Til liks med legeforeningen, meiner Norsk psykologforening og Bergen kommune at forslaget om karantenetid på to år kan oppfattast slik at tilbaketrekkinga er tidsavgrensa til to år. Forslaget kan dermed sende feil signal om at helsepersonell kan forvente å få tilbake autorisasjonen etter to år. I nokre saker kan det vere riktig, medan det i andre saker må gå betydeleg lengre tid før det aktuelle helsepersonellet kan få autorisasjon igjen. Forslaget kan i så fall lesast som ein mindre streng reaksjon enn i dag.

Statens helsetilsyn viser til at dei fleste som søkjer om ny autorisasjon først får innvilga ein autorisasjon med avgrensingar, som gir helsepersonell moglegheit til å byggje kompetanse og rette opp igjen tillit, samtidig som dei er underlagde vilkår og kontroll. Helsetilsynet meiner det er meir formålstenleg at det gjennom praksisendring blir innført eit hovudprinsipp om at helsepersonell må arbeide med avgrensa autorisasjon i ein viss periode før dei kan få ny autorisasjon utan avgrensingar, enn å påleggje to års fråvær frå yrket. Helsetilsynet viser til at ei slik praksisendring kan gjennomførast utan at det er behov for lovendring.

Norsk psykologforening viser til at reaksjonen avgrensa autorisasjon blir brukt for lite i dag og at denne reaksjonen betre kan tilpassast alvoret i den enkelte saka. Psykologforeningen peiker på at det å gradere autorisasjon og pasientansvar gjennom ein avgrensa autorisasjon, og ikkje å anten ha full autorisasjon eller ingen, vil gi betre moglegheiter for «rehabilitering» av helsepersonellet og hindre at tilbaketrekking får verknad som straff. Samtidig vil ein utvida bruk av avgrensa autorisasjon vere ein styrke for pasienttryggleiken.

6.5 Departementet sine vurderingar

Departementet fastheld forslaget frå høyringsnotatet om å innføre ei generell karantenetid på minst to år før det kan søkjast om ny autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning i tilfelle der helsepersonellet har mista autorisasjon mv. ved tilbaketrekking eller frivillig avkall i samband med ei pågåande tilsynssak. Dette inneber at søknader som blir sett fram før perioden på to er gått ut, som hovudregel kan avvisast. Det blir vist til forslaget til endringar i helsepersonelloven § 62 andre ledd.

Departementet foreslår at karantenetid på to år skal vere hovudregelen i alle saker om tilbaketrekking av autorisasjon etter helsepersonelloven § 57 første, nytt tredje og fjerde ledd. Dette gjeld med unntak av dei alvorlegaste sakene der vilkåra for varig tilbaketrekking er oppfylte, jf. forslaget til § 57 nytt andre ledd. Det blir vist til departementet sitt forslag om ei eiga karantenetid på minst ti år i dei alvorlegaste sakene, jf. kapittel 7 i proposisjonen.

Fleirtalet av høyringsinstansane er positive til forslaget. Samtidig er det fleire høyringsinstansar som i utgangspunktet støttar intensjonen bak forslaget om karantenetid, som også har innvendingar mot delar av forslaget. Innvendingane gjeld i hovudsak behovet for lovendring, lengda på karantenetida, om karantenetida bør gjelde for alle sakstypar og om det bør opnast for å gjere unntak frå kravet om karantenetid i særlege tilfelle.

Innleiingsvis vil departementet presisere at formålet med forslaget om karantenetid ikkje er å regulera lengda på tapet av autorisasjon, men tida som må gå før ein kan søkje om ny autorisasjon. Det er viktig å understreke at forslaget ikkje gir helsepersonell ein rett til å få innvilga ny autorisasjon når det er gått to år, men ei moglegheit til å søkje på nytt. Helsetilsynet må vurdere om helsepersonellet på nytt er skikka for å utøve yrket og at vedkommande kan seiast å ha gjenvunne tilstrekkeleg tillit. Karantenetida er ikkje å forstå som ein presumsjon for at autorisasjonen bør givast tilbake etter to år. Karantenetida åleine kan dermed heller ikkje gi helsepersonell grunn til å forvente at dei får innvilga ny autorisasjon når det er gått to år.

Departementet viser til Pasientovergrepsutvalget si utgreiing, der utvalet meiner at det er ei utfordring ved Helsetilsynets saksbehandling at fleire søkjer og får tilbake autorisasjonen relativt kort tid etter tilbaketrekkingsvedtaket utan at det er gjort ei forsvarleg risikovurdering. Etter departementet si vurdering kan dette bidra til å auke faren for at helsepersonell får ny autorisasjon på mangelfullt grunnlag. Dette kan utgjere ein fare for pasienttryggleiken og svekkje den allmenne tilliten til helse- og omsorgstenesta.

Vidare påpeiker departementet at det ligg ein føresetnad i helsepersonelloven § 57 første ledd om at ein autorisasjon ikkje kan kallast tilbake utan at den manglande evna til å vere eigna til å utøve yrket på ein forsvarleg måte, er av ei viss grad (alvor) og varigheit. Vilkåra for tilbaketrekking av autorisasjon er i seg sjølv av ein slik karakter at det ikkje bør kunne søkjast om ny autorisasjon kort tid etter vedtaket om tilbaketrekking. Føresetnaden for å få innvilga ny autorisasjon er at helsepersonellet igjen kan godtgjere å vere skikka. Det å vere skikka føreset at tilliten er gjenvunnen.

Etter departementet si meining vil det vanlegvis vere påkravd at det må gå ei viss tid etter vedtaket om tilbaketrekking før helsepersonellet igjen kan reknast som skikka og ikkje lenger ueigna til å utøve yrket sitt. Det gir heller ikkje særleg meining i å søkje om ny autorisasjon før årsakene til tilbaketrekkinga er tilstrekkeleg identifisert og gjennomarbeidd, til dømes ved at helsepersonellet har gjennomgått rettleiing og behandling for å endre åtferd og auke rolleforståinga. Helsepersonell som har fått trekt tilbake autorisasjonen kan i dag når som helst søkje om å få ny autorisasjon og dei har i utgangspunktet krav på at søknaden blir realitetsbehandla. Forslaget om karantenetid er mellom anna grunngitt i omsynet til den alminnelege rettsoppfatninga og at det er behov for eit realistisk tidsrom for å opparbeide seg innsikt og kompetanse når det gjeld handlingane som førte fram til autorisasjonstap.

Departementet finn derfor at det er behov for å lovfeste ei generell karantenetid før helsepersonell kan søkje om ny autorisasjon. Innføring av krav om karantenetid vil gi eit tydeleg signal om alvoret ved tilbaketrekkingsvedtaket og at det nødvendigvis vil ta tid før tilliten til helsepersonellet kan rettast opp igjen. Lovfesting av ei karantenetid vil gi ein føreseieleg situasjon for helsepersonellet, auke pasienttryggleiken og effektivisere saksbehandlinga til tilsynsmyndigheitene. Mellom anna vil lovfesting av karantenetid gi Helsetilsynet klar heimel for å kunne avvise søknader som openbert er sett fram for tidleg. Slik heimel har Helsetilsynet ikkje i dag.

Departementet har merka seg Helsetilsynet sitt synspunkt om at formålet bak karantenetid i sin heilskap kan ivaretakast gjennom praksisendring og at det dermed ikkje er nødvendig med lovendring. Til liks med Helsetilsynet, meiner departementet at ny autorisasjon i hovudsak bør innvilgast i form av ein avgrensa autorisasjon med avgrensa pasientansvar som set vilkår for yrkesutøvinga, før det kan tildelast ny autorisasjon utan avgrensingar. Vilkåra kan blant bestå i krav om rettleiing, behandling og kompetansehevande tiltak. På den måten kan ein sikre at helsepersonell som har vore utan autorisasjon, arbeider under rettleiing og kontroll når dei kjem tilbake til yrket. Bruk av avgrensa autorisasjon kan derfor vere eit viktig verkemiddel for å gjenreise tilliten og bidra til trygg tilbakeføring til arbeidslivet. Avgrensa autorisasjon kan også forhindre at helsepersonell fell ut av yrket for godt.

Departementet ser at slike justeringar av praksis innanfor gjeldande regelverk kan redusere behovet for å lovfeste ei karantenetid. Departementet meiner like fullt at formålet om å auke pasienttryggleiken og allmenta si tillit til det enkelte helsepersonellet og helse- og omsorgstenesta, ikkje kan ivaretakast på ein tilstrekkeleg måte åleine gjennom praksisendring hos tilsynsmyndigheitene. Ei avgrensing av den nye autorisasjonen løyser ikkje alle utfordringar. Etter departementet si vurdering er det i tillegg til justering av praksis, behov for eit meir universelt verkemiddel for standardsetjing i form av lovfesting av ein minstetid som må vere gått før ny søknad om autorisasjon kan setjast fram.

Departementet held fast på forslaget frå høyringsnotatet om at lengda på karantenetida blir fastsett til minst to år. Gjennomgangen frå Pasientovergrepsutvalget viser at i saker over ein periode frå 2010 til 2020 der det er fatta vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon på grunn av rollesamanblanding og seksuelle relasjonar, er medianen for å få ny autorisasjon etter søknad 3,2 år, inkludert Helsetilsynet si saksbehandlingstid. For helsepersonell som skal innrette seg etter eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon, vil ei karantenetid på to år kunne gi ein meir føreseieleg situasjon og likebehandling. Ein tidsperiode som strekk seg over minst to år vil i dei fleste sakene gi helsepersonellet tilstrekkeleg høve til å erkjenne forholda som låg til grunn for vedtaket om tilbaketrekking, og dessutan eventuelt få behandling og rettleiing og på den måten igjen kunne godtgjere å vere skikka til å få ny, eventuelt avgrensa, autorisasjon. Ved vurderinga av lengda på karantenetida er det òg sett hen til dei vedtekne lovendringane som gjeld for tilbaketrekking av advokatløyve, der det er innført ein generell hovudregel om karantenetid på to år for ny søknad.

Forslaget frå høyringsnotatet om at det også bør gjelde ei karantenetid på minst to år i tilfelle der helsepersonell frivillig har gitt avkall på autorisasjonen under ei pågåande tilsynssak, blir fastheldt i proposisjonen. Det er få høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget, men dei er til gjengjeld positive. Utgangspunktet er at helsepersonell kan søkje om ny autorisasjon straks etter at dei har gitt frivillig avkall på autorisasjonen. I enkelte tilfelle der helsepersonell sjølv gir avkall på autorisasjonen i samband med ei pågåande tilsynssak, kan dette vere ei strategisk tilpassing for å unngå vedtak om tilbaketrekking. Av omsyn til faren for omgåing, bør kravet om karantenetid før ny søknad om autorisasjon òg gjelde i desse tilfella. Dersom helsepersonellet gir frivillig avkall på autorisasjonen i tilsynssaker før det er fatta vedtak om tilbaketrekking, blir tilsynssaka avslutta. Det varierer i kva grad tilsynsmyndigheitene har greidd ut grunnlaget for tilbaketrekking før frivillig avkall skjer. Helsetilsynet rår dermed ikkje nødvendigvis over alle saksopplysningar på tidspunktet for frivillig avkall. Dette avheng av når avkallet blir gitt. Dersom frivillig avkall skjer i samband med pågåande tilsynssaker der det er aktuelt med tilbaketrekking, ligg det vanlegvis føre eit førehandsvarsel med ei førebels vurdering av saka. Helsetilsynet vil dermed kunne ha eit samanlikningsgrunnlag for vurdering av om helsepersonellet er skikka dersom vedkommande seinare søkjer om å få autorisasjonen tilbake.

Når det gjeld frå kva for eit tidspunkt karantenetida tek til å gjelde, har departementet merka seg motførestillingane frå fleire høyringsinstansar mot å leggje til grunn tidspunktet for endeleg vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon eller rettskraftig dom. Departementet ser at forslaget i høyringsnotatet kan få vilkårlege utslag ved at helsepersonell som vel å nytte seg av klageretten og/eller fører saka inn for domstolane får ei lengre karantenetid. Det vil vere uheldig dersom starttidspunktet for utrekning av karantenetida fører til at det blir ei ulempe for den enkelte å nytte seg av dei rettstryggingsgarantiane som ein to-instansprøving utgjer og at terskelen for å få prinsipielle spørsmål avgjort av domstolane blir høgare. I tillegg vil saksbehandlingstida i klageinstansen kunne få avgjerande betydning for den reelle lengda på karantenetida. Etter ei samla vurdering finn departementet derfor at utforminga av lovforslaget bør endrast slik at karantenetida i staden blir rekna frå tidspunktet for vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon, uavhengig av om vedtaket blir påklaga. Ved vurderinga er det også sett hen til dei vedtekne føresegnene i advokatloven, der karantenetida er gitt verknad frå tidspunktet for tilbaketrekking av advokatløyve, eventuelt frå tidspunktet for suspensjon av løyvet.

Enkelte høyringsinstansar har påpeikt at det ikkje er rimeleg å miste moglegheita til å søkje om ny autorisasjon før det er gått to år etter vedtaket om tilbaketrekking, dersom vilkåra er oppfylte på eit tidlegare tidspunkt. Fleire høyringsinstansar meiner dessutan at forslaget om karantenetid femner for vidt, sidan det omfattar alle tapsgrunner og ikkje berre er avgrensa til saker om rollesamanblanding og grenseoverskridingar, slik Pasientovergrepsutvalget la til grunn for forslaget sitt. Departementet legg til grunn at det kan vere behov for karantenetid i andre saker enn dei som utvalet har vurdert, det vil seie saker der autorisasjonen er trekt tilbake som følgje av åtferd som er uforlikeleg med yrkesutøvinga. Karantenetid kan òg vere aktuelt i saker der autorisasjonen er trekt tilbake på grunnlag av forhold som gjer helsepersonellet ueigna til å utøve yrket forsvarleg, til dømes ved vesentleg mangel på fagleg innsikt og vesentlege pliktbrot.

Departementet vidarefører forslaget frå høyringsnotatet om å opne for at det kan gjerast unntak frå karantenetida på to år når det ligg føre særlege grunnar. Departementet sitt forslag skil seg her markant frå Pasientovergrepsutvalget sitt forslag som ikkje inneheldt ein slik unntaksåtgang. I mange saker tar det lengre tid enn to år for å kunne dokumentere at helsepersonell på nytt er skikka til å kunne utøve yrket, medan i nokre tilfelle går dette raskare. Departementet innser at lovfesting av ei generell karantenetid på minst to år kan vere eit standardisert verkemiddel som ikkje passar i alle tilfelle og som dermed kan verke urimeleg og unødig inngripande.

Ved å opne for at Helsetilsynet kan gjere unntak frå hovudregelen om to års karantene når det ligg føre særlege grunnar, blir det tatt høgd for at eit slikt krav kan gi uheldige utslag i enkeltsaker. I tilfelle der helsepersonell kan godtgjere å vere skikka til å utøve yrket før utløpet av perioden på to år, blir det sett på som lite formålstenleg å krevje at helsepersonell må vente i to år før dei kan søkje om ny, eventuelt avgrensa, autorisasjon. Unntaket blir gitt ved at Helsetilsynet ikkje avviser søknaden som for tidleg sett fram, men realitetsbehandlar og innvilgar søknaden. Dette kan i nokre tilfelle skje før det er gått to år etter vedtaket om tilbaketrekking.

Departementet understrekar at om det bør gjerast unntak frå karantenetida, avheng av ei individuell vurdering av den enkelte saka på tidspunktet for behandlinga av søknaden om ny autorisasjon. Det blir sett på som lite formålstenleg å liste opp spesifikke unntak i lovteksten framfor å gi ei generell unntaksføresegn, slik enkelte høyringsinstansar foreslår. Ein slik opplisting kan vere retningsgivande, men neppe uttømmande. Samtidig kan ein vid ordlyd føre til at helsepersonell vil prøve å nytte seg av unntaksåtgangen ved å sette fram søknad om ny autorisasjon før utløpet av perioden på to år, sjølv om vilkåra openbert ikkje er oppfylt på dette tidspunktet. Det blir vist til dei spesielle merknadane til lovforslaget i kapittel 13, der departementet gir nærare rettleiing om korleis ein skal bruke føresegna.