7 Karantenetid på ti år før søknad om ny autorisasjon mv. i dei alvorlegaste sakene (varig tilbaketrekking)

7.1 Innleiing

Det blir vist til kapittel 6 i proposisjonen der departementet foreslår å innføre ei generell karantenetid på minimum to år før det kan setjast fram ny søknad om autorisasjon. I kapittelet her foreslår departementet ei ny føresegn i § 57 andre ledd som gir heimel for at Statens helsetilsyn kan treffe vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon mv. i dei alvorlegaste sakene. Departementet foreslår i tillegg ei ny føresegn i helsepersonelloven § 62 tredje ledd som innfører ei karantenetid på ti år før det kan søkjast om ny autorisasjon mv. etter vedtak om tilbaketrekking i dei alvorlegaste sakene.

Departementet presiserer at forslaget om karantenetid i kapittel 7 ikkje berre gjeld ved tilbaketrekking av autorisasjon, men også ved tilbaketrekking av lisens og spesialistgodkjenning. I dette kapittelet blir berre nemninga «autorisasjon mv.» eller «autorisasjon» nytta.

7.2 Gjeldande rett

Når det gjeld dei ulike grunnlaga for tilbaketrekking av autorisasjon mv. etter helsepersonelloven § 57 og åtgangen til å søkje om ny autorisasjon etter helsepersonelloven § 62, er dette omtalt i samband med gjeldande rett under punkt 6.2.

Eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon er i utgangspunktet ikkje tidsavgrensa, då det gjeld så lenge grunnlaget for tilbaketrekking er til stades. Helsepersonell som har fått trekt tilbake autorisasjonen kan i dag når som helst søkje Statens helsetilsyn om å få ny autorisasjon. For enkelte vil det på grunn av alvoret i saka ikkje vere mogleg å godtgjere at dei er skikka i samband med ein søknad om ny autorisasjon. Eit vedtak om tilbaketrekking vil derfor i praksis kunne vere varig og helsepersonellet vil bli verande utan autorisasjon livet ut.

7.3 Forslaga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet å følgje opp Pasientovergrepsutvalget sitt forslag om at Statens helsetilsyn får klar lovheimel for å kunne gjere vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon i dei alvorlegaste sakene. Medan utvalet foreslo at åtgangen til å fatte vedtak om tilbaketrekking burde avhenge av om det ligg føre «særlege grunnar», foreslo departementet ei meir spesifikk utforming av føresegna. For å treffe vedtak om varig tilbaketrekking, foreslo departementet at minst eitt av grunnlaga for tilbaketrekking i § 57 første ledd må vere oppfylt og i tillegg at innehavaren for framtida kan utgjere ein alvorleg fare for pasienttryggleiken eller alvorleg svekkje tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstenesta.

Vidare har departementet i høyringsnotatet vist til at eit vedtak om varig tilbaketrekking vil vere svært inngripande overfor det aktuelle helsepersonellet og at den faktiske situasjonen kan endre seg over tid også i dei alvorlegaste tilfella. Departementet la derfor til grunn at det også i dei alvorlegaste tilfella bør vere mogleg å søkje om ny autorisasjon etter ei gitt karantenetid. I høyringsnotatet blei karantenetida foreslått sett til minimum ti år. Utgreiinga frå utvalet tok ikkje opp spørsmål om karantenetid ved varig tilbaketrekking av autorisasjon.

7.4 Høyringsinstansane sitt syn

Forslaget om å gi Statens helsetilsyn klar heimel for å fatte vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon i dei alvorlegaste sakene, og forslaget om at helsepersonell likevel skal kunne søkje om ny autorisasjon mv. etter ei karantenetid på minst ti år, får støtte utan atterhald frå Folkehelseinstituttet, Oslo kommune, Trondheim kommune, NTNU v/Fakultet for medisin og helsevitskap, Helse vest RHF, Oslo universitetssykehus HF, Norsk Kiropraktorforening, Norsk sykepleierforbund og Pilar – kompetanseteneste for psykisk syke og barnevern.

Norsk sykepleierforbund meiner dette er ei viktig endring og støttar departementet sitt forslag om å etablere ein åtgang til å trekke tilbake autorisasjon med varig verknad slik det er utforma i lovforslaget. Forbundet peiker på at ein slik heimel vil bidra til å auke pasienttryggleik i tillegg til eksisterande strafferettslege reguleringar, og dessutan auke tilliten til systemet generelt.

Helse vest RHF ser behovet for ei ny føresegn i helsepersonelloven om varig tilbaketrekking av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning i svært alvorlege saker. Helse vest RHF har forståing for at eit vedtak om varig tilbaketrekking kan opplevast inngripande, og ser at situasjonen kan endre seg over tid. Helse vest RHF er derfor positive til at det blir opna for at ein kan søkje om ny autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning etter ei karantenetid på ti år.

Vestre Viken HF støttar forslaget om varig tilbaketrekking, men meiner at den tilsette likevel bør kunne søkje på nytt for å godtgjere at vedkommande er skikka og vise at tilliten er gjenvunnen.

Stavanger kommune støttar forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon og karantenetid før ny søknad om autorisasjon, men påpeiker samtidig at ei karantenetid på ti år vil vere svært inngripande for det aktuelle helsepersonellet og i praksis utgjere eit yrkesforbod i den aktuelle perioden. Kommunen uttaler vidare mellom anna:

«En varig tilbaketrekking av autorisasjon sammen med en karantenetid på ti år vil være svært inngripende for det aktuelle helsepersonellet. Det representerer i praksis et yrkesforbud i den aktuelle perioden. Stavanger kommune mener likevel at dette kan være en nødvendig administrativ reaksjon i de mest alvorlige tilfellene. Hensynet til å ivareta pasientsikkerheten må veie tyngst. For å ivareta en grad av rettssikkerhet for helsepersonell er det imidlertid viktig at denne reaksjonen forbeholdes de alvorligste sakene, og at det ikke skjer en utglidning til å omfatte mindre alvorlige saker. […].»

Enkelte høyringsinstansar støttar forslaget om varig tilbaketrekking, men ikkje forslaget om karantenetid før det kan søkjast om ny autorisasjon. Sjukehuset Østfold HF meiner at svikten som fører til varig tap av autorisasjon vil vere så graverande, og vilkåra etter loven så strenge, at det burde vere unødvendig med ein slik tryggingsventil.

Pasient- og brukaromboda støttar forslaget om varig tilbaketrekking, men meiner at dei gode argumenta for lovendringa blir svekt betydeleg dersom det blir innført ei karantenetid i dei alvorlegaste sakene:

«Som en konsekvens av vårt tydelige standpunkt til dette spørsmålet, mener vi det heller ikke skal åpnes for en mulighet til å kunne søke om ny autorisasjon etter 10 år. Et varig tilbakekall mener vi innebærer at helsepersonellet for all framtid vil være avskåret fra muligheten til å kunne søke om ny autorisasjon med påfølgende realitetsbehandling. De gode argumentene for lovendringen svekkes betydelig dersom det innføres en ‘sikkerhetsventil’ som departementet foreslår. Selv om situasjonen kan ha endret seg over tid, vil handlingene som førte til tap av autorisasjonen være så krenkende og skadelige for de pasientene og brukerne som har vært utsatt, at de skal slippe å bære med seg en frykt for helsepersonellet en gang i framtiden vil kunne praktisere igjen. Vi minner om at dette dreier seg om de få og de mest graverende sakene, og stiller oss med dette bak Pasientovergrepsutvalgets vurdering og anbefaling.»

Stiftelse 99 støttar forslaget om varig tilbaketrekking, men ikkje forslaget om karantenetid. Foreininga er samd med Pasientovergrepsutvalget at i dei alvorlegaste tilfella bør det ikkje vere mogleg å kunne søkje om ny autorisasjon. Foreininga grunngir dette dels med alvorsgraden i sakene og omsynet til pasientane som har blitt utsette for slike overgrep, og dels at helsepersonellet vil ha vore ute av praksis i for lang tid til å kunne halde oppe den faglege kompetansen sin. Stiftelse 99 meiner at dersom ti års karantene likevel blir innført, bør det også i desse sakene påleggjast ny karantenetid på minimum to år dersom ein etter karantenetida har søkt om og fått avslag på ny autorisasjon.

Bergen kommune støttar intensjonen om strenge reaksjonar overfor helsepersonell i dei alvorlegaste sakene, og påpeiker at i røynda vil eit autorisasjonstap på minst ti år nesten alltid bli varig. Kommunen viser til at dersom det likevel blir vurdert at tilliten kan gjenvinnast, vil helsepersonellet etter ti år eller meir ha hatt så langt fråvær frå yrket at vilkåra for å få autorisasjon likevel ikkje kan vere oppfylt. Etter kommunen si vurdering bør det i slike tilfelle aldri vere mogleg å få tilbake full autorisasjon utan først å gå vegen om avgrensa autorisasjon med krav om å arbeide under rettleiing. Kommunen påpeiker at ei viktig ulempe ved lovforslaget om ti års karantenetid i dei alvorlegaste sakene er at autorisasjonstapet kan oppfattast å vere tidsavgrensa til ti år. I så fall kan det lesast som ein mindre streng reaksjon enn i dag. Men det må i så fall vegast opp mot risikoen for at uskikka helsepersonell unngår reaksjonar med dei konsekvensane som dette inneber for pasienttryggleiken.

Nokre høyringsinstansar har kommentarar til utforminga av forslaget til lovføresegn, og meiner det er behov for å klargjere i lovteksten, lovforarbeida, rundskriv mv. i kva tilfelle heimelen for varig tilbaketrekking skal kunne nyttast. Enkelte etterlyser også meir konkrete døme på kva sakstypar som blir rekna blant dei alvorlegaste sakene som kan gi grunnlag for slike reaksjonar.

Helsedirektoratet støttar forslaget om varig tilbaketrekking i dei alvorlegaste sakene. Direktoratet viser til at føresegna er formulert som «for alltid», men at det òg blir foreslått ei opning for at det kan søkjast om autorisasjon etter ti år. Direktoratet merker seg at departementet i høyringsnotatet gir uttrykk for at ein har forsøkt å gi tilsynet både eit handlingsrom og samtidig gi klare rammer for bruk av reaksjonsforma varig tilbaketrekking. Helsedirektoratet skriv vidare:

«Tilleggsvilkårene for varig tap er likevel skjønnsmessig utformet i utkast til lovtekst, samtidig som reaksjonen er inngripende. Det er viktig at det gis anvisning på hvilke skjønnsmomenter som er relevante å legge vekt på i vurderingen av varig tap. Eksempelvis bør kategoriene fra utvalgets rapport beskrives slik at man i forarbeidene kan søke støtte for vurderinger, og slik at det er tydeligere for både pasienter, brukere og helsepersonell hva som ligger i for eksempel ‘alvorlig svekker tilliten’. Samtidig burde det beskrives og eksemplifiseres tilfeller som ikke utgjør grenseoverskridende handlinger av en slik karakter og alvorlighet at reaksjonen vil være aktuell.»

Nasjonalt klageorgan for helsetenesta (Helseklage) støttar forslaget om varig tilbaketrekking og karantenetid på ti år, men meiner at vilkåret om alvorleg fare for pasienttryggleik og tillitssvikt kan oppfattast som ei lite tydeleg avgrensing. Helseklage påpeiker samtidig at det er lovteknisk vanskeleg å avgrense ordlyden på ein annan og meir formålstenleg måte. Helseklage viser til at føringane som kjem fram i høyringsnotatet gir relativt god rettleiing på kva som er formålet og kva tilfelle lovgivar meiner skal omfattast. Helseklage meiner at tydelege avgrensingar i lovforarbeida kan bøta på litt uklar ordlyd her.

Stavanger kommune skriv om dette:

«I henhold til høringsforslaget er det et vilkår for varig tilbaketrekking av autorisasjon at innehaveren for fremtiden kan utgjøre en alvorlig fare for pasientsikkerheten eller alvorlig svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten. Særlig det siste alternativet åpner for mange tolkninger. Stavanger kommune mener lovbestemmelsen bør regulere tydeligere rammene for hvilke saker som kan gi grunnlag for varig tilbaketrekking. Stavanger kommune foreslår at reaksjonen knyttes til at det må være tale om straffbare handlinger, og at det under henvisning til straffeloven defineres et nivå på strafferamme som illustrerer alvorlighetsgraden i sakene. Dette, sammenholdt med angivelser i forarbeider og veiledere av type saker som er ment å rammes av lovbestemmelsen, vil tydeliggjøre hvilke saker som kan utløse varig tilbaketrekking av autorisasjon og 10 års karantenetid.»

Molde kommune peiker på at Helsetilsynet i saksbehandlingsrettleiaren sin skriv at dersom det er motstridande opplysningar i saka, må tilsynet ta stilling til kva saksforhold det kan leggje til grunn, og at ein då legg til grunn det som er mest sannsynleg. Vidare uttaler kommunen:

«Mangelfull eller feil ‘bevisvurdering’ fra tilsynsmyndighetene kan resultere i at helsepersonell fratas autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenningen på feilaktig grunnlag. Samtidig kan også en for ‘lempelig’ bevisvurdering innebære at uskikket helsepersonell ikke gis en hensiktsmessig administrativ reaksjon. Av rettssikkerhetsmessige hensyn er det derfor viktig å sikre at like saker behandles likt og at reaksjonene tilpasses hver enkelt sak, jf. omtalte forslag fra Pasientovergrepsutvalget. Avgjørende for rettssikkerheten er at foreslåtte administrative reaksjonsformer anvendes på en forutsigbar og etterprøvbar måte, og at lovbestemmelsene anvendes i råd med lovgivers intensjon. Molde kommune mener derfor at departementet i rundskriv eller lovkommentarer må omtale når og hvordan Helsetilsynet skal bruke ny bestemmelse om varig tilbaketrekking av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Molde kommune ber departementet særlig vurdere å konkretisere hvilke situasjoner som er aktuelt for hhv. tap av autorisasjon/lisens og spesialistgodkjenning.»

Den norske legeforening er ikkje einig i forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon, og uttaler mellom anna:

«Vi forstår bakgrunnen for forslaget. Enkelte helsepersonell bør fjernes fra pasientrettet virksomhet, og en offentlig godkjenning bør kunne tilbakekalles, unntaksvis for alltid. Det er likevel vanskelig å støtte forslaget slik det foreligger. Varig tilbakekall av autorisasjon er svært inngripende og alvorlig for den det gjelder, og dersom det skal innføres, er det viktig at terskelen er høy og forutsigbar, at vilkårene er tydelige og vurderingene etterprøvbare. Avgjørende for både effekt og tilliten til tilsynsmyndighetene er at reaksjoner anvendes på en forutsigbar og etterprøvbar måte. Lovteksten som foreslås er skjønnsmessig og generelt utformet og høringsnotatet er ikke særlig klargjørende.

[…]

Helsepersonell forvalter et stort ansvar og muligheten for sanksjoner som følge av yrkesutøvelsen vet vi oppleves som en belastning i seg selv. Det offentlige fokuset i senere tid har bidratt til å skape bevissthet om hvor grensen går og at man skal melde fra. Det er positivt at informasjon om uheldige hendelser generelt, men ikke minst grenseoverskridende adferd spesielt, kommer til overflaten. Samtidig har risikoen for uriktige anklager økt, og kanskje også sannsynligheten for å nå frem med disse. I lys av tilsynsmyndighetenes mandat og kanskje drevet av offentlighetens forventninger vil en slik bevisvurdering hvor det står ord mot ord, ofte kunne slå ut i helsepersonellets disfavør. Et varig tilbakekall vil da fremstå urimelig inngripende.

Vi vil i den sammenheng også peke på at departementet åpner for at varig tilbakekall også kan være aktuelt i alvorlige saker som ikke er knyttet til yrkesutøvelsen, og som eksempler nevnes overgrep og voldtekt, drap, grov vold og saker som er så alvorlige at det ikke er mulig å gjenopprette tilliten til befolkningen i overskuelig fremtid. Vurderingen av ‘befolkningens tillit’ er krevende, og vi har eksempler på saker hvor dette har rammet urimelig hardt ut fra omstendighetene i saken.

Vi viser i den sammenheng til forarbeidene til helsepersonelloven, Ot.prp.nr.13 (1998–1999) side 179 hvor det står; ‘Kritikkverdig atferd som ikke har noe med yrkesutøvelsen å gjøre, bør tilsynsmyndigheten i utgangspunktet avstå fra å gripe inn overfor, med mindre det dreier seg om svært alvorlige forhold, for eksempel straffbare handlinger som tyveri, underslag, legemskrenkelser, legemsbeskadigelser, gjentatte tilfeller av promillekjøring eller brudd på straffelovens sedelighetskapittel’. Dersom varig tilbakekall skal være aktuelt som reaksjon på forhold som ikke er knyttet til yrkesutøvelsen, mener vi at terskelen må ligge vesentlig høyere enn flere av de nevnte eksemplene.

Norsk psykologforening er også kritisk til forslaget om varig tilbaketrekking, og uttaler:

«Et varig tilbakekall av autorisasjon og dermed et forbud mot å utøve det yrket man er utdannet til, er et svært inngripende vedtak ovenfor helsepersonell. Ved tilbakekall av autorisasjon/ lisens etter gjeldende regelverk, er det flere helsepersonell som aldri får sin autorisasjon tilbake, fordi de etter en konkret vurdering, ikke er egnet. Psykologforeningen mener det er riktig at noen former for grenseoverskridelser kan diskvalifisere helsepersonell fra fremtidig ansvar for å behandle pasienter, men at det må bygge på individuelle vurderinger. Vi vurderer at det gjeldende regelverket derfor ivaretar dette aspektet. I saker hvor det for eksempel er tale om alvorlige tilfeller av overgrep vil handlingene uansett omfattes av straffeloven. Domstolen vil være det naturlige sted for avgjørelse i slike saker, da dette er en arena som er bedre egnet til å ivareta rettssikkerheten til helsepersonellet.

Å være borte fra et yrke i 10 år vil i de fleste tilfeller føre til at det aktuelle helsepersonellet ikke kommer tilbake til yrket ettersom utviklingen går fort og mye skjer på 10 år. Derfor er dette i realiteten et forslag om livsvarig yrkesforbud. Norsk psykologforening mener at helsetilsynets oppgave er å følge med på det faglige nivået i helse- og omsorgstjenesten, ikke å være en dømmende instans. Hvis det har så alvorlig konsekvenser at man i praksis kan få yrkesforbud resten av livet uten å ha vært innom behandling i rettsapparatet, kan det medføre risiko for at helsepersonell ikke sier ifra om bekymringer og hendelser, og dermed være en større risiko for pasientsikkerheten. I de mest alvorlige sakene vil det uansett være en straffesak også, og da mener vi at det er domstolen som er riktig instans for å vurdere dette. Det kan imidlertid ikke utelukkes at tidligere helsepersonell vil forsøke å komme tilbake til yrket også etter mange år borte fra det aktuelle yrket. Skjer dette så må det foretas en konkret vurdering etter helsepersonelloven av om vilkårene for å inneha godkjenning igjen er til stede.»

Statens helsetilsyn meiner det ikkje er behov for å innføre ein ny reaksjon i form av varig tilbaketrekking av autorisasjon. Helsetilsynet deler departementet og Pasientovergrepsutvalget sitt ønske om konkrete verkemiddel for dei mest alvorlege sakene. Helsetilsynet er samd med departementet om at det i enkelte saker er nødvendig å sende eit signal om at vedkommande ikkje kan forvente å få tilbake autorisasjonen, og at det er nødvendig å få på plass ordningar for dette. Helsetilsynet ser at eit vedtak om varig tilbaketrekking kan bidra til ein meir føreseieleg situasjon for den enkelte, og det kan spare tilsynsmyndigheitene og klageinstansen for ressursar som går med til å behandle søknader som openbert ikkje vil føre fram. Samtidig merker tilsynet seg at det det dreier seg om relativt få saker, og at innføringa av ein ny reaksjon kan få utilsikta konsekvensar. Helsetilsynet meiner at formålet som ligg bak forslaget om varig tilbaketrekking kan oppnåast med andre tiltak som allereie eksisterer etter gjeldande rett. Helsetilsynet kommenterer at varig tilbaketrekking av autorisasjon er eit svært inngripande tiltak og bør behandlast av domstolen. Vidare understrekar tilsynet:

«Ved tilbakekall av autorisasjon har Helsetilsynet konkludert med at helsepersonellet er uegnet til å utøve yrket sitt på ubestemt tid. Vi mener dette er dekkende og tilstrekkelig for å ivareta pasientsikkerheten. En innføring av to nivåer eller to typer tilbakekall av autorisasjon, vil kunne skape et ytre press for å anvende den strengere reaksjonen. Det er også mulig at pasienter, brukere eller pårørende kan oppleve det som belastende dersom den strengere reaksjonen ikke gis, da det kan oppleves som en nedvurdering av alvorsgraden av handlingene de har blitt utsatt for.»

Dersom det likevel skal innførast åtgang til å ileggje varig tilbaketrekking av autorisasjon, meiner Helsetilsynet at det er behov for å sjå nærare på ordlyden i forslaget til føresegn, slik at det blir tydelegare når det er aktuelt med varig tilbaketrekking. Helsetilsynet uttaler i samband med dette:

«Helsetilsynet er enig med departementet i at et så inngripende vedtak som varig tilbakekall krever en lovhjemmel som gir tilstrekkelig klare holdepunkter for når den kan brukes. Vi mener det er behov for å tydeliggjøre hva som skal til for at tilbakekall skal få varig virkning.

I den foreslåtte ordlyden er det i hovedsak ordet ‘alvorlig’ som skiller varig tilbakekall fra ordinært tilbakekall. Det er en risiko for at dette vil oppfattes utad som at varig tilbakekall er et logisk neste steg i en ‘reaksjonstrapp’, og at den skal brukes i vesentlig flere tilfeller enn hva som var intensjonen. Vi mener det bør fremgå av ordlyden at dette er ment å være en snever unntaksregel som bare får anvendelse i et fåtall saker.

Etter vårt syn vil bestemmelsen, slik den er formulert i utkastet, kunne anvendes på mange av sakene der vi i dag tilbakekaller autorisasjon. Vilkåret om at «innehaveren for fremtiden kan utgjøre en alvorlig fare for pasientsikkerheten eller alvorlig svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten» er svært skjønnsmessig, og vil bli krevende å anvende i praksis.

Slik vi forstår det, er varig tilbakekall kun aktuelt i tilfeller der helsepersonell har utført alvorlige straffbare handlinger. Vi ber derfor departementet om å vurdere om det bør være et vilkår at tilbakekallet er begrunnet i ‘atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen’, jf. hpl § 57. Som vi kommer tilbake til nedenfor, mener vi at reaksjonen ikke er aktuell for andre sakstyper.

Vi ber også departementet vurdere om vilkårene bør knyttes mer direkte opp mot straffeforfølgning. Dette kan for eksempel være ved å angi konkrete straffebud, eller typer straffbare forhold (for eksempel ‘seksuallovbrudd’) sett i sammenheng med straffens lengde.

Høringsnotatet omtaler ikke det forholdet at en del saker omhandler handlinger helsepersonellet skal ha utført relativt langt tilbake i tid. Mange saker som gjelder seksuelle overgrep varsles først når det har gått lang tid siden de konkrete handlingene. Det bør avklares i forarbeidene om handlinger som ligger langt tilbake i tid skal kunne danne grunnlag for varig tilbaketrekking. Domstolene har i et par tilfeller kommet til at det skal gis begrenset autorisasjon i saker som gjaldt seksuelle overgrep overfor mindreårige som lå langt tilbake i tid. Det bør være tydelig i forarbeidene om forslaget om varig tilbakekall er ment å endre denne rettstilstanden.

Det bør også avklares om hendelser som har skjedd før helsepersonell fikk autorisasjon, kan danne grunnlag for varig tilbakekall.

Helsetilsynet mener at ordlyden i forslaget til ny § 62 tredje ledd ikke angir tydelig at man som hovedregel ikke kan forvente å få autorisasjonen tilbake etter et varig tilbakekall. Det bør være tydelig i ordlyden at muligheten til å søke på nytt etter 10 år er en sikkerhetsventil, som kun er ment å brukes i særlige tilfeller.»

Nokre høyringsinstansar meiner at forslaget om varig tilbaketrekking og karantenetid på ti år er problematisk i forhold til beviskrav og straffereaksjonar. Bergen kommune reiser spørsmål om beviskravet i saker om varig tilbaketrekking av autorisasjon bør vere strengare enn kravet om sannsynsovervekt. Dette på grunn av risikoen for at helsepersonell kan få strenge reaksjonar på feilaktig grunnlag.

Den norske legeforening uttaler mellom anna:

«Vi må særlig peke på at tilsynsmyndighetene i all hovedsak baserer seg på skriftlig saksbehandling, i kontrast til politiets etterforskning og domstolenes muntlighets- og bevisumiddelbarhetsprinsipp. I saker knyttet til vilkåret «atferd uforenelig», og særlig om grensekrenkelser/overgrep er det ofte ord mot ord, og vanskelig å bedømme hva som har skjedd. For vedtak om tilbakekall kreves det (bare) alminnelig sannsynlighetsovervekt. I kontrast til strafferetten, hvor utgangpunktet er «at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode», og reaksjonen er forbeholdt dem man er helt sikre på at har brutt loven.

[…]

Det må pekes på at selv om departementet konkluderer med at varig tap av autorisasjon (og karantenetid) ikke er straff, har reaksjonene et fremtredende pønalt preg, og vil nok av mange oppleves mer som straff enn en administrativ reaksjon. Påtalemyndighetenes rolle og ansvar, og forholdet til straff, omtales i begrenset grad i høringsnotatet. Det er likevel viktig å skille klart mellom tilsyns- og påtalemyndighetens roller og oppgaver, og mellom straff og tilsyn. Straffebestemmelsen i helsepersonelloven § 67 ble tatt inn for å styrke samhandlingen mellom tilsyn- og påtalemyndighet. Pasientovergrepsutvalget peker også på at påstand om rettighetstap (etter straffeloven) må benyttes i større grad. Det har vært drøftet om inngripende reaksjoner som tilbakekall av autorisasjon og rettighetstap bør være forbeholdt domstolene, og diskusjonen bør aktualiseres av foreliggende forslag.

Om departementet velger å innføre muligheten for varig tilbakekall må det konkretiseres og spesifiseres nærmer hva som kreves. Mellom anna både knyttet til bevisvurderingen, og krav til sannsynlighetsovervekt. Det bør fremkomme tydelig av lovforarbeidene, ev. rundskriv når og hvordan Helsetilsynet skal anvendende og praktisere varig tilbakekall. Det bør også vurderes om kravet til sannsynlighet bør heves for vedtak om varig tilbakekall.»

Norsk psykologforening skriv om dette:

«Den norske rettsstaten er bygget på en grunnleggende tro om at mennesker kan rehabiliteres og fortjener å bli en del av samfunnet igjen når man har ferdig sonet. Med forslag om minimumstid på 10 år i de mest alvorlige sakene sendes det et signal om at i slike saker fortjener ikke helsepersonellet en ny sjanse. Norsk psykologforening er ikke uenig i at det er grenser psykologer kan skride over som det er rimelig at diskvalifiserer fra å påta seg et slikt fremtidig faglig og relasjonelt ansvar – i noen tilfeller på livstid. Men da må det være domstolene som idømmer et slikt langvarig autorisasjonstap. En dom i rettsapparatet gir helt andre rettsikkerhetsgarantier enn et vedtak fra Helsetilsynet/Helseklage. En straffedom er ment å være en straff og dermed et viljes påført onde mot et enkeltindivid og dermed settes det helt andre krav til bevisførsel med videre. Blir en psykolog idømt et slikt rettighetstap kan det tas opp til vurdering jevnlig, og det mener vi er en bedre løsning. På tidspunktet for den nye vurdering skal det vurderes hvorvidt vilkårene for å få tilbake godkjenningen er innfridd. Er det fare for pasientsikkerheten, så skal søknad om regodkjenning avslås.

Videre mener vi at det er vanskelig å vurdere situasjonen 10 år frem i tid på tidspunktet tilbakekall bestemmes. Situasjonen kan endre seg, og hvis dette er tilfellet må det aktuelle helsepersonellet ha anledning til å søke ny godkjenning. Hvis man ikke sikres en rett til å søke om ny godkjenning når vilkårene for autorisasjon er til stede, så vil et slikt tilbakekall fremstå som straff. Vi mener i denne sammenheng at forslaget om unntak fra kravet om at det har gått 10 år er for snevert.»

Statens helsetilsyn viser til at i saker der det er aktuelt å ileggje varig tilbaketrekking vil det ofte også finnast ein straffedom, der rettstap kan inngå som ein del av dommen. Helsetilsynet meiner forholdet mellom rettstap og varig tilbaketrekking bør drøftast i forarbeida. Tilsynet påpeiker at det kan vere utfordrande å forstå samanhengen dersom til dømes domstolen i ei konkret sak finn grunnlag for å oppheve eit tidsubestemt rettstap etter seks år, medan det framleis står att fire år før helsepersonellet kan søkje om ny autorisasjon etter helsepersonelloven.

Vidare skriv Helsetilsynet følgjande om forholdet til straffereaksjonar:

«Helsetilsynet viser til at domstolene allerede har mulighet til å ilegge varig rettighetstap etter strl § 56. Vi mener idømt rettighetstap er et mer egnet tiltak av flere grunner. Når helsepersonell utfører alvorlige overgrep i behandlingssituasjonen, er dette primært en straffbar handling. Det er åpenbart også brudd på forsvarlighetskravet, men helsepersonellets handlinger ligger langt utenfor hva som forventes av forsvarlig yrkesutøvelse. Det er derfor det strafferettslige aspektet som er dominerende, og straff bør være den primære reaksjonen.

Det er naturlig at straffeforfølgning skjer i saker der kriminelle handlinger har blitt utført. Politiet har gjennom sin etterforskning bedre forutsetninger for å opplyse de faktiske forholdene i saken. Grunnlaget for en dom vil derfor være bedre enn ved et forvaltningsvedtak. Vi viser til de etterforskningsmetodene politiet har i etterforskningen av lovbrudd generelt og seksuallovbrudd spesielt, sammenlignet med tilsynsmyndighetenes tilgang på informasjon og dokumentasjon. Vi viser også til de ulike beviskrav som foreligger i henholdsvis straffesaker og forvaltningsvedtak.

Helsetilsynet bemerker også at idømt rettighetstap på ubestemt tid kan prøves på nytt for domstolene hvert tredje år, jf. strl § 58 tredje ledd. Til sammenligning skal varig tilbakekall ikke gi adgang til å søke på nytt før etter 10 år. Den foreslåtte 10-årsfristen skal ikke leses som en anvisning om at helsepersonellet kan forvente å få autorisasjonen tilbake etter denne tiden, men skal fungere som en sikkerhetsventil. Helsetilsynet vurderer at en adgang til å fremme ny søknad etter 10 år er en svak rettssikkerhetsgaranti, sammenlignet med det skjerpede beviskravet og adgangen til jevnlig prøving av idømt rettighetstap.»

Riksadvokaten stiller spørsmål ved vurderinga til departementet av forholdet til straffereaksjonen dom på rettstap og uttaler:

«Riksadvokatens overordnede vurdering av departementets analyse på dette punktet er at det et gjenstår noe uforklart hvordan ikke-pønale hensyn vil bli ivaretatt i større grad gjennom en ny bestemmelse om varig administrativt tilbakekall i de forutsetningsvis få og mer alvorlige sakene der denne reaksjonen vil kunne være aktuell. Riksadvokaten viser særlig til at Høyesterett i HR-2016-2507-A utledet fra forarbeidene til bestemmelsene om rettighetstap i straffeloven 1902 at reglene ‘først og fremst er motivert av hensynet til samfunnsvernet’ (avsnitt 47). I forarbeidene til straffeloven § 56 er det uttalt at ‘[f]or visse stillinger og virksomheter gjelder det særlig strenge krav til etisk standard eller faglig skikkethet’, og det sies om blant annet leger at de må ‘være forberedt på at det stilles strenge krav til skikkethet og etisk standard’, se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 455.

Riksadvokaten vil også bemerke at det kan stilles noen praktiske spørsmål om forholdet mellom den foreslåtte bestemmelsen om en minstetid på 10 år ved administrativt varig tilbakekall, og den alminnelige adgangen etter straffeloven § 38 tredje ledd til å kreve (ny) domstolsprøving etter 3 år av rettighetstap som er idømt på ubestemt tid, jf. straffeloven § 58.

Så vidt en kan forstå gir uttalelsen i høringsnotatet ikke klarhet om forholdet mellom en ny lovbestemt minstetid for administrativt tilbakekall, og den domfeltes rett til domstolsprøving etter idømt rettighetstap. Riksadvokaten har merket seg at det for de tilfeller der minstetiden er på ti år, ikke er foreslått noen uttrykkelig unntaksbestemmelse slik som ved minstetid på to år. Den foreslåtte ordlyden gir dermed, isolert sett, minstetiden på ti år et absolutt preg. I merknaden til foreslått § 62 tredje ledd, står det at søknad ‘som blir sett fram før det er gått ti år kan avvisast’ (vår utheving), noe som i mindre grad gir inntrykk av at minstetiden er absolutt.

Dersom den foreslåtte bestemmelsen om minstetid skal medføre at personen er avskåret fra å få realitetsbehandlet en søknad om ny autorisasjon selv om et rettighetstap som er idømt på grunnlag av samme forhold er falt bort etter domstolsprøving, kan det hevdes at den prøvingen av rettighetstapet som straffeloven § 58 tredje ledd pålegger påtalemyndigheten og domstolene å gjennomføre, får liten praktisk realitet. Av hensyn til å unngå uklarhet om disse spørsmål, som berører blant annet påtalemyndighetens arbeid med rettsprosesser knyttet til rettighetstap, kan det synes hensiktsmessig å gi klarere veiledning i en eventuell proposisjon.»

7.5 Departementet sine vurderingar

Departementet held fast på forslaget frå høyringsnotatet om å innføre reaksjonen varig tilbaketrekking med ei karantenetid på minst ti år før det kan søkjast om ny autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning i dei alvorlegaste tilfella der helsepersonellet har mista autorisasjon mv. ved tilbaketrekking. Dette inneber at søknader som blir sett fram før det er gått ti år, kan avvisast. Det blir vist til departementet sitt forslag til endringar i helsepersonelloven §§ 57 andre ledd og 62 tredje ledd.

Innvendingane frå høyringsinstansane dreier seg i hovudsak om at reaksjonen varig tilbaketrekking av autorisasjon, inkludert ei karantenetid på minst ti år før ein kan søkje på nytt, vil vere svært inngripande for det aktuelle helsepersonellet og i praksis utgjere eit yrkesforbod i den aktuelle tidsperioden. Fleire høyringsinstansar etterlyser ei forklaring på kva for sakstypar som skal reknast blant dei alvorlegaste sakene som kan gi grunnlag for varig tilbaketrekking. Dei peiker på at forslaget har rettstryggingsutfordringar og at det av omsyn til likebehandling er viktig at vilkåra i loven kan nyttast på eit føreseieleg vis og kan etterprøvast.

Nokre høyringsinstansar meiner at terskelen for varig tilbaketrekking bør vere så høg at han blir avgrensa til straffbare handlingar knytt til yrkesutøvinga. Enkelte viser til at dei alvorlegaste tilfella uansett vil vere straffbare handlingar som er meir eigna til å ivaretakast i «straffesporet» av påtalemakta og domstolane, enn av tilsynsmyndigheitene. Det er også påpeikt at tilbaketrekking av autorisasjon i dag blir vedtatt utan tidsavgrensing og dermed kan bli varig, dersom helsepersonellet ikkje kan godtgjere å på nytt vere skikka. Det blir derfor reist spørsmål om forslaget til lovendring er nødvendig.

Eit vedtak om tilbaketrekking av autorisasjon er vanlegvis ikkje tidsavgrensa og gjeld dermed på ubestemt tid, inntil helsepersonellet eventuelt igjen kan godtgjere å vere skikka til å utøve yrket. I ein del tilfelle vil helsepersonellet ikkje reknast for ha gjenvunne tillit etter berre to år. Det kan også tenkjast at åtferda til helsepersonellet tilseier at vedkommande aldri bør kunne få autorisasjon igjen. Helsepersonellet vil dermed ikkje kunne godtgjere å på nytt vere skikka til å utøve yrket. Eit vedtak om tilbaketrekking vil i slike tilfelle bli varig.

Departementet legg til grunn at for enkelte vil det aldri vere aktuelt å få innvilga ein søknad om ny, eventuelt avgrensa, autorisasjon. Reaksjonen avgrensa autorisasjon gir fleksibilitet for å fastsette både større og mindre inngripande avgrensingar i yrkesutøvinga. Sjølv om ein avgrensa autorisasjon kan hindre direkte pasientkontakt og er eit verkemiddel som Stortinget gjennom behandlinga av Prop. 57 L (2021–2022) har føresett bør nyttast i større grad enn tidlegare, vil ikkje denne reaksjonen vere eit reelt alternativ i dei alvorlegaste tilfella der helsepersonellet ikkje lenger kan fortruast den tilliten som ei offentleg godkjenning gir. Av omsyn til pasienttryggleiken og særleg med tanke på tilliten befolkninga har til helse- og omsorgstenesta, kan det i dei alvorlegaste tilfella vere nødvendig å trekke tilbake autorisasjonen for å stengje ute det aktuelle helsepersonellet frå all klinisk verksemd i uoverskodeleg framtid.

Det vil truleg dreie seg om eit fåtal saker der det vil vere behov for varig tilbaketrekking av autorisasjon. Sjølv med presumptivt få aktuelle saker, er det etter departementet si vurdering ikkje mindre viktig å ha åtgang til å kunne reagere strengt mot helsepersonell som er til alvorleg fare for pasienttryggleiken og kor det ikkje lenger er mogleg å rette opp igjen tillit. Departementet meiner at det av omsyn til rettstryggleiken til helsepersonellet er nødvendig med eksplisitt lovheimel for å kunne treffe eit så inngripande vedtak som varig tilbaketrekking av autorisasjon vil vere. Slik heimel har Helsetilsynet ikkje i dag.

Det er ein føresetnad at heimelen for varig tilbaketrekking skal tolkast snevert og reserverast for dei aller mest alvorlege tilfella, soleis at den heilt unntaksvis bør nyttast. Det blir lagt til grunn at det store fleirtalet av saker om tilbaketrekking av autorisasjon framleis vil bli behandla etter hovudføresegna i helsepersonelloven § 57 første ledd. Departementet understrekar at den foreslegne heimelen for varig tilbaketrekking vil vere eit verktøy som gir Helsetilsynet legitimitet og handlingsrom til å reagere overfor helsepersonell i dei aller mest alvorlege tilfella.

Departementet sitt lovforslag inneber at minst eitt av grunnlaga for tilbaketrekking etter helsepersonelloven § 57 første ledd må vere oppfylt. For å kunne treffe vedtak om varig tilbaketrekking, må i tillegg det aktuelle helsepersonellet anten utgjere ein alvorleg fare for pasienttryggleiken, eller alvorleg svekkje tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstenesta. Det betyr at i den graden det ikkje er grunnlag for tilbaketrekking etter føresegna i første ledd, vil det heller ikkje vere grunnlag for varig tilbaketrekking. Lovforslaget tar dermed ikkje sikte på å utvide grunnlaget for tilbaketrekking eller endre Helsetilsynets praksis når det gjeld det store fleirtalet saker som blir behandla etter føresegna i første ledd. Utforminga av lovforslaget er eit forsøk på å balansere dei ulike omsyna ved angi eit meir tydeleg og avgrensa vurderingstema framfor å vise til «særlege grunnar», slik Pasientovergrepsutvalget har gjort i forslaget sitt. Samtidig finn departementet det vanskeleg å gi meir spesifikke kriterium utan at lovteksten blir for kasuistisk og svulmar opp. Ei meir detaljert utgreiing i lovteksten av vilkåra for varig tilbaketrekking kan skape større klarheit, men samtidig skapa nye gråsoner.

Etter departementet si vurdering bør tilbaketrekking av autorisasjon kunne gjerast varig i dei sakene som Pasientovergrepsutvalget har kategorisert med grad 4 og 5, jf. omtalen av forslaget frå utvalet i punkt 2.2.2.1 i proposisjonen. Det kan til dømes vere tilfelle der helsepersonell har brukt behandlingsrommet som ein arena for å utføre alvorlege seksuelle overgrep mot pasientar, mellom anna valdtekt, og som dermed er til alvorleg fare for pasienttryggleiken og tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstenesta. Forslaget til lovføresegn er like fullt generelt utforma og ser ikkje bort frå at det etter omstenda òg kan vere behov for varig tilbaketrekking av autorisasjon i andre alvorlege saker enn dei som utvalet har nemnt. Departementet vil understreke at vedtak om varig tilbaketrekking vil avhenge av ei konkret vurdering av den enkelte saka opp mot vilkåra i loven. Det blir vist til dei spesielle merknadene til lovforslaget i kapittel 13 i proposisjonen.

Vidare held departementet fast ved forslaget frå høyringsnotatet om ei føresegn i helsepersonelloven § 62 tredje ledd som inneber at helsepersonell som i utgangspunktet har mista autorisasjonen for alltid, likevel bør få moglegheit til å søkje om ny autorisasjon når det har gått ei viss tid etter vedtaket om varig tilbaketrekking. Departementet sitt forslag skil seg her markant frå Pasientovergrepsutvalget sitt forslag om varig tilbaketrekking, som ser bort frå moglegheita for å søkje om ny autorisasjon.

Departementet legg til grunn at eit vedtak om varig tilbaketrekking som skal gjelde «for alltid» utan moglegheit til nokon gong i framtida å kunne sette fram ein søknad og få vurdert spørsmålet om ny autorisasjon, vil innebere eit livsvarig yrkesforbod. Eit vedtak om varig tilbaketrekking vil dermed kunne vere svært inngripande. Forholda kan dessutan endre seg over tid slik at vedkommande på ny kan godtgjere å vere skikka og ikkje lenger til alvorleg fare for pasienttryggleiken. Dette vil vere krevjande vurderingar, særleg dersom grunnlaget for tilbaketrekkinga er handlingar som ligg langt tilbake i tid. Sjølv om departementet vanskeleg kan sjå for seg at den faktiske situasjonen kan endre seg så vesentleg i dei alvorlegaste sakene at det bør innvilgast ny autorisasjon, kan ein ikkje sjå bort frå at det er mogleg. Departementet meiner derfor at det er behov for ein tryggingsventil som kan ta høgd for slike situasjonar ved at helsepersonell som er fråteke autorisasjonen får moglegheit til å søkje om ny autorisasjon etter ei viss tid. Etter kva departementet kjenner til, er det på andre samfunnsområde heller ikkje tilbaketrekking av offentlege løyve gitt til enkelpersonar som er varige i den tydinga at ein er fullstendig avskore frå å få løyvet tilbake eller i det minste å søkje på nytt. Etter departementet si vurdering bør det ved varig tilbaketrekking gå lang tid før det kan søkjast om ny autorisasjon.

På denne bakgrunnen fastheld departementet forslaget frå høyringsnotatet om at karantenetida for søknad om ny autorisasjon etter vedtak om varig tilbaketrekking, bør setjast til minimum ti år. Dette er betydeleg lengre enn på fleire andre samfunnsområde der det er gitt føresegner om karantenetid før ny søknad. Til dømes er karantenetida for ny søknad om advokatløyve fastsett til to år i tilfelle der advokaten blir vurdert som uskikka til å utøve advokatverksemd som følgje av straffbare forhold, manglande økonomisk kontroll, grove eller gjentekne brot av plikter gitt i eller i medhald av lov eller andre tilsvarande alvorlege forhold. Forslaget til karantenetid er også vesentleg lengre enn til dømes minstetida på fem år før det kan søkjast om gjenerverv av førerett til motorvogn etter tap av føreretten for alltid, som er ein strafferettsleg reaksjon (men ikkje straff). Samtidig med ilegging av straff, kan det fastsetjast tap av førerett til motorvogn for ei bestemt tid eller for alltid, dersom omsynet til trafikktryggleiken eller allmenne omsyn elles krev det. Departementet finn like fullt at det er nødvendig med ei så vidt lang karantenetid ved varig tilbaketrekking av autorisasjon, gitt dei svært alvorlege forholda som ligg til grunn for vedtaket og den potensielle skadeverknaden helsepersonellet kan ha for pasientar og for tilliten befolkninga har til helse- og omsorgstenesta.

Departementet vil presisere at formålet med forslaget om karantenetid ikkje er å regulere lengda på tapet av autorisasjon, men tida som må gå før ein kan søkje om ny autorisasjon. Til liks med forslaget om ei generell karantenetid på to år, er det viktig å understreke at forslaget her ikkje gir helsepersonell ein rett til å få innvilga ny autorisasjon når det er gått ti år, men ei moglegheit til å søkje på nytt. Helsetilsynet må vurdere om helsepersonellet på nytt er skikka for å utøve yrket og om vedkommande kan seiast å ha gjenvunne tilstrekkeleg tillit. Karantenetida er ikkje å forstå som ein presumsjon for at autorisasjonen bør givast tilbake etter ti år. Langt fråvær frå yrket kan i seg sjølv gjere helsepersonellet ueigna og etter så lang tid kan det vere vanskeleg å dokumentere at vedkommande igjen er skikka for å utøve yrket og har gjenvunne den nødvendige tilliten. For mange yrkesgrupper og profesjonar skjer det relativt store endringar i krav til evner og kompetanse over ein såpass lang tidsperiode. Karantenetida åleine kan dermed ikkje gi vedkommande grunn til å forvente å få innvilga ny autorisasjon etter utløpet av karanteneperioden.

Departementet viser til Pasientovergrepsutvalget si utgreiing, kor utvalet har gjennomgått ei rekkje alvorlege overgrepssaker mot pasientar der utvalet meiner at varig tilbaketrekking burde ha vore mogleg og kunne ha forhindra ytterlegare overgrep. Som det kjem fram av punkt 2.2 i proposisjonen, har utvalet si gjennomgang av saker som enda med tilbaketrekking av autorisasjon vist at det er stor variasjon i alvoret i desse sakene. Gjennomgangen viser at det er stor avstand frå ei grensekrenking der gjentakingsfaren blir vurdert som liten eller fråverande til regelrette overgrep der risiko for gjentaking blir vurdert til å vere høg. Utvalet har påpeikt at denne variasjonen i alvoret i sakene ikkje alltid blir reflektert i reaksjonane frå Helsetilsynet, og at det er behov for meir nyanserte reaksjonar. Samla sett inneber departementet sitt forslag til lovfesting av karantenetid på høvesvis to og ti år ein todelt modell med ulik lengd på karantenetida for ulike saker avhengig av alvorsgraden i saka. Etter departementet si vurdering vil forslaget om karantenetid vere eit av fleire verkemiddel for å imøtekomme behovet for større differensiering av reaksjonar mot helsepersonell.

Lovfesting av ei karantenetid ved varig tilbaketrekking vil gi Helsetilsynet heimel for å avvise søknader som er sett fram før det er gått ti år. Starttidspunktet for utrekning av karantenetida på ti år vil vere tidspunktet for vedtak om varig tilbaketrekking, jf. departementet si vurdering i punkt 6.5 i proposisjonen.

7.6 Forholdet til dom på rettstap etter straffeloven

Fleire høyringsinstansar stiller spørsmål ved om forslaget om varig tilbaketrekking bør reknast som straff og dermed bli reservert for domstolsbehandling, framfor å vere ei oppgåve for tilsynsmyndigheitene. Det blir òg påpeikt at rolla og ansvaret til påtalemakta og forholdet til straffereaksjonen dom på rettstap bør omtalast i proposisjonen.

Straffeloven § 56 første ledd bokstav b gir domstolane åtgang til, når allmenne omsyn tilseier det, å idømme tap av ei konkret stilling eller tap av retten til for framtida å ha ei stilling eller utøve ei verksemd eller aktivitet, når den straffbare handlinga viser at vedkommande er uskikka til eller kan misbruke ei stilling, verksemd eller aktivitet. Rettstapet kan avgrensast til forbod mot å utøve visse funksjonar som ligg til stillinga eller verksemda, eller til påbod om å utøve verksemda eller aktiviteten på bestemte vilkår.

Rettstapet trer i kraft ved endeleg dom eller førelegg. Normalt skal slikt rettstap berre idømmast når tungtvegande grunnar taler for det, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) side 454. Høgsterett har lagt stor vekt på om den dømde risikerer å bli avskoren frå levebrødet sitt eller om eit rettstap vil innebere at vedkommande ikkje lenger kan nyttiggjere seg utdanninga si. Dom på rettstap blir rekna som straff, jf. straffeloven § 29 første ledd bokstav f.

Lengda på rettstapet etter § 56 første ledd bokstav b er regulert i straffeloven § 58 andre ledd. Tap av retten til i framtida å inneha ei stilling, utøve verksemd eller aktivitet blir ilagt for ei bestemt tid inntil fem år, eller når særlege grunnar tilseier det, på ubestemt tid. Tidsubestemt rettstap etter straffeloven er berre aktuelt i alvorlege saker, jf. Ot. nr. 90 (2003–2004) side 456. Den dømde har rett til å få prøvd rettstapet på nytt av tingretten etter tre år, jf. straffeloven § 58 andre ledd. Åtgangen til å krevje ny prøving av rettstapet gjeld både i saker der det er reagert med eit langvarig tidsavgrensa rettstap og ved rettstap på ubestemt tid.

Departementet påpeiker at det er i samfunnet si interesse at yrkesutøvarar som er avhengig av særleg tillit for å praktisere, har eit offentleg løyve. Gjennom autorisasjonsordninga for visse yrkesgrupper av helsepersonell utøver myndigheitene kontroll med verksemda deira. Åtgangen til å kalle tilbake autorisasjonen er eit sentralt verkemiddel for å utøve denne kontrollen og sikre tryggleik for pasientane. Tilbaketrekking er direkte retta inn mot dei omsyna som autorisasjonsordninga skal ivareta.

Idømming av rettstap knytt til verksemd eller stilling kan vere aktuelt overfor helsepersonell som står i fare for å miste autorisasjonen i samband med ei tilsynssak. Autorisasjonen fell automatisk bort ved idømd rettstap. Departementet understrekar at administrative reaksjonar etter helsepersonelloven og strafferettslege reaksjonar i utgangspunktet representerer parallelle system med til dels ulike formål. Formålet med straff er gjengjelding frå samfunnet mot lovbrytar, og straffa skal verke både allmennpreventivt i samfunnet og individualpreventivt overfor den enkelte lovbrytar. Dom på rettstap blir rekna som straff etter Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 og vil presumptivt vere meir inngripande overfor den enkelte. Det er omsynet til tillit, kvalitet og tryggleik som ligg bak reaksjonssystemet i helsepersonelloven, og det er i forarbeida til lova lagt til grunn at straffeaspektet i liten grad skal vere styrande for reaksjonar.

Departementet presiserer at formålet med forslaget om varig tilbaketrekking ikkje er straff, men ein administrativ reaksjon som blir vedtatt på bakgrunn av formåla med tilsyn. Formålet er ikkje å sanksjonere lovbrot, men å ta vare på samfunnsvernet. Omsynet til samfunnsvernet kan gjere det nødvendig å stengje ute ein yrkesutøvar frå klinisk pasientretta verksemd i uoverskodeleg framtid. I motsetning til dom på rettstap, er det ikkje eit vilkår for varig tilbaketrekking av autorisasjon at det må liggje ei straffbar handling til grunn for at vedkommande blir vurdert som ueigna til å utøva yrket, sjølv om det òg kan vere tilfelle. Tilbaketrekking utgjer ikkje straff sjølv om det faktiske forholdet som grunngir tilbaketrekkinga er straffbart. Karantene med ein minstetid på ti år er meint som ein tryggingsventil som skal hindre livsvarig yrkesforbod i tilfelle der både åtferda til helsepersonellet og faktiske omstende kan endre seg over tid. Karantenetida vil bidra til å skape ein meir føreseieleg situasjon for personen som har mista autorisasjonen og tryggleik for pasientar.

Ein intensjon med forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon er mellom anna å redusere framtidig risiko for nye overgrep i behandlingsrelasjonar. På den måten kan varig tilbaketrekking forhindre alvorlege straffbare handlingar. Det kan derfor hevdast at varig tilbaketrekking har eit pønalt element som fell saman med preventive omsyn som ligg bak straffeføresegnene om rettstap. Samtidig er det slik at administrative reaksjonar også kan ha ein individuell og allmenndannande effekt på den måten at dei gir høve til erkjenning, innsikt og haldningsendring og betring gjennom behandling og rettleiing mv. slik at ein igjen kan bli vurdert som skikka til å utøve yrket. At varig tilbaketrekking òg kan ivareta preventive omsyn, gjer ikkje utan vidare at reaksjonen må reknast som straff.

Fleire høyringsinstansar er kritiske til at karantenetida er foreslått sett til minimum ti år og viser til at lengda på karantenen kan opplevast som straff for den enkelte. Det kan reisast spørsmål om den reelle betydninga for den enkelte ved at vedkommande har rett til å få prøvd rettstapet på nytt etter tre år, medan forslaget om karantenetid inneber at den som blir fråteke autorisasjonen tidlegast kan få den tilbake etter ti år. Departementet understrekar at sjølv om domstolsprøvinga skulle medføra at rettstapet fell bort, er det ikkje automatikk i at den dømde får tilbake autorisasjonen. Det vil derfor uansett kunne gå tid før ein person igjen kan reknast som skikka til å få ny autorisasjon.

Forslaget om karantenetid vil føre til at den dømde ikkje vil få høve til å få realitetsbehandla ein søknad om ny autorisasjon før det er gått minst ti år frå vedtaket om tilbaketrekking. I kva grad dette kan opplevast som straff, vil mellom anna kunne avhenge av koordineringa av sakene i høvesvis straffe- og reaksjonssystemet. I saker der begge system blir igangsette på bakgrunn av same forhold, kan det etter departementet si vurdering vere behov for betre samordning mellom tilsynsmyndigheitene og påtalemakta med tanke på kva som er den mest formålstenlege sanksjonen eller reaksjonen og for å unngå dobbeltbehandling.

Ved at statsforvaltarane melder dei alvorlegaste sakene til politiet og at påtalemakta bidrar til å løfte desse sakene frå «forvaltningssporet» over i «straffesporet», kan ein i større grad få prøvd spørsmålet om idømming av rettstap etter straffeloven § 56. I slike saker som er inngripande overfor enkelpersonar, utgjer domstolsbehandling ein sentral rettstryggingsgaranti. Ifølgje Pasientovergrepsutvalget si utgreiing har straffbare forhold i for liten grad blitt melde til politiet. Dette er følgd opp gjennom endringar i tilsynsmyndigheitene sin praksis.

Etter ei lovendring som tok til å gjelde 1. juli 2022 har ikkje Statens helsetilsyn lengre myndigheit til å krevje offentleg påtale, men tilsynsmyndigheitene kan framleis melde straffbare forhold. Endringa blei gjort i samband med fleire tilsvarande endringar i særlovgivinga, der ein ønskte å oppheve slike særlege påtaleordningar og samle påtalekompetansen hos påtalemakta, sjå Prop. 146 L (2020–2021) Lov om endringer i straffeprosessloven mv. (aktiv saksstyring). Slik departementet ser det, gir lovendringa ei formålstenleg oppgåvefordeling mellom tilsynsmyndigheitene og påtalemakta innanfor eigne ansvarsområde, som kan føre til betre pasienttryggleik. Endringa kan gi Helsetilsynet moglegheit til å ta kontakt med påtalemakta tidlegare i forlaupet av saksutgreiinga dersom ein meiner det også bør vurderast strafferettslege reaksjonar, samanlikna med ordninga der Helsetilsynet sjølv skulle krevje påtale. Krav om påtale føreset grundigare utgreiing av saka enn melding til politiet, og det må leggjast til grunn at påtalemakta har ressursar som er betre eigna for etterforsking av moglege straffbare forhold.

Det er like fullt tydeleg at det vil oppstå situasjonar der det vil vere nødvendig å skjerme pasientar frå helsepersonell som utgjer ein alvorleg fare for pasienttryggleiken, også der påtalemakta er involvert. Det er derfor departementet si vurdering at det i tillegg til dei strafferettslege og forvaltingsmessige verkemidla ein har i dag, er behov for ytterlegare verktøy for å ha høve til å kunne gi ein strengare administrativ reaksjon i dei alvorlegaste sakene, som inneber varig tilbaketrekking og karantene med ein minstetid på ti år før ein kan søkje om ny autorisasjon.

7.7 Forholdet til administrative sanksjonar etter forvaltningsloven kapittel IX

I samband med forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon mv. har departementet også sett på forholdet til dei generelle føresegnene i §§ 43 til 50 i forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjonar, som inkluderer lovbrotsgebyr og administrativt rettstap. Føresegnene kodifiserer krav som følgjer av Grunnloven § 96 om ingen straff utan dom og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) knytt til straff. Føresegnene set skrankar for utforminga av nasjonale reglar om administrative reaksjonar.

Vidare inneheld kapittel X i forvaltningsloven ei føresegn om tvangsmulkt. Sjå nærare om dette under punkt 9.5.4 i proposisjonen.

Eit formål med dei nemnde føresegnene i forvaltningsloven har vært å leggje til rette for ei einskapleg tilnærming til bruk av administrative sanksjonar gjennom tverrgåande føresegner som er felles for ulike sektorområde. Føresegnene gir ikkje i seg sjølv heimel for administrative sanksjonar. Slik heimel må finnast i særlovgivinga.

Føresegnene byggjer på eit skilje mellom administrativt rettstap som utgjer ein administrativ sanksjon og tilbaketrekking av offentlege løyve som ikkje har karakter av sanksjon. Administrative rettstap er sanksjonar mot utførte lovbrot og utgjer straff etter EMK. Det blir vist til legaldefinisjonen av «administrativ sanksjon» i forvaltningsloven § 43 andre ledd:

«Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.»

Omgrepet «administrativt rettighetstap» er presisert i forvaltningsloven § 45 første ledd:

«Administrative rettighetstap er administrative sanksjoner som trekker tilbake eller begrenser en offentlig tillatelse.»

Rekkevidda av omgrepet «administrativ sanksjon» blir dermed fastsett av straffeomgrepet i EMK. Dersom ein reaksjon må reknast som ein straffesanksjon, må dei alminnelege føresegnene i forvaltningsloven kapittel IX nyttast. Føresegnene i forvaltningsloven §§ 43 til 45 gir føringar for utforminga av reaksjonsføresegner i særlovgivinga. Føresegner om tilbaketrekking av offentlege løyve må i særlovgivinga utformast slik at tilbaketrekkinga ikkje blir rekna som straff etter EMK. Vidare har forvaltningsloven § 47 føresegner om samordning av sanksjonssaker mellom anna der eit forvaltningsorgan har grunn til å tru at både straff og administrativ sanksjon kan vere ein aktuell reaksjon mot same forhold. I slike tilfelle må organet i samråd med påtalemakta avklare om forholdet skal forfølgjast strafferettsleg og/eller administrativt. I tillegg inneheld forvaltningsloven §§ 48 og 49 føresegner som setter krav til kontradiksjon (orientering om teierett) og krav om å orientere parten i tilfelle der saka avsluttast utan at det ileggjest administrativ sanksjon. Forvaltningsloven § 50 fastset dessutan at ved prøving av vedtak om administrative sanksjonar, skal retten kunne prøve alle sider av saka.

Departementet viser til at tilbaketrekking av eit offentleg løyve i utgangspunktet ikkje blir rekna som straff etter EMK dersom grunnlaget for tilbaketrekkinga er at den som har fått løyvet ikkje er skikka eller på anna måte eigna til å ha ei stilling mv. som løyvet er bygd på, jf. vurderingar frå Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 14.2.2. Dette gjeld sjølv om tilbaketrekking kan verke svært tyngande for den som blir ramma.

Departementet legg vidare til grunn at gjeldande føresegner om tilbaketrekking av autorisasjon etter helsepersonelloven § 57 første ledd ikkje blir rekna som straff etter Grunnloven og EMK. Høgsterett har i Rt. 2004 s. 1343 konkludert med at eit vedtak om suspensjon av turnuslisensen til ein lege på grunn av utførte straffbare handlingar, ikkje kan reknast som (dobbelt-)straff etter EMK. Det ble lagt vekt på at det overordna temaet for vurderinga var om legen var uskikka til å utøve yrket og at formålet med reaksjonar etter helsepersonelloven ikkje er å straffe. Høgsterett si avgjerd blei klaga inn for Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), men blei avvist, jf. Haarvig mot Norge av 11. desember 2007 (EMDN-2005-11187). EMD avviste klagemålet som «manifestly ill-founded». Tilbaketrekking av autorisasjon mv. vil dermed heller ikkje utgjere ein administrativ sanksjon etter definisjonen i forvaltningsloven § 43, sjølv om bakgrunnen for tilbaketrekkinga skulle vere at det har skjedd eit lovbrot, eventuelt ei straffbar handling.

Formålet med forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon er å styrkje pasienttryggleiken og tilliten befolkninga har til helsepersonell og helse- og omsorgstenesta. Formålet med forslaga er dermed avverjande og samfunnsbeskyttande. Dette er formål som er gjennomgåande både for gjeldande føresegner i helsepersonelloven og for Helsetilsynet si tilsynsverksemd, jf. helsetilsynsloven § 1. Forslaga er ikkje først og fremst meint å sanksjonere lovbrot eller å verke avskrekkande på den enkelte eller allmenta, men å ivareta omsynet til samfunnsvernet. Sjølv om eit vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon vil ramme den enkelte hardt, er formålet like fullt ikkje straff. Reaksjonen er ikkje meint som eit vonde, men skal verne pasientar. Forslaget til ei karantenetid på ti år før ein kan søkje om ny autorisasjon, har til formål å avhjelpe verknaden av vedtaket. Karantenetida er meint som ein tryggingsventil som skal hindre livsvarig yrkesforbod i tilfelle der både åtferda til helsepersonellet og faktiske omstende kan endre seg over tid. Karantenetida vil skape ein føreseieleg situasjon for helsepersonellet og tryggleik for pasientar. Departementet kan etter dette ikkje sjå at varig tilbaketrekking av autorisasjon med karantenetid for ny søknad på ti år, kan reknast som straff etter EMK og dermed som eit administrativt rettstap etter forvaltningsloven § 45.

Departementet vil elles presisere at forslaget om varig tilbaketrekking av autorisasjon omfattar høve til etterfølgjande klagebehandling hos Helsepersonellnemnda og full domstolsprøving av nemnda sitt vedtak, jf. helsepersonelloven §§ 68 og 71. Det er dermed allereie innebygd gode rettstryggingsgarantiar i lovverket for å ivareta helsepersonellet sitt behov for rettstryggleik.