8 Innlevering av pasientjournalarkiv ved varig tilbaketrekking av autorisasjon
8.1 Innleiing
Det blir vist til kapittel 7 i proposisjonen der departementet foreslår at det blir etablert klar heimel for at Helsetilsynet på visse vilkår kan fatte vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon. Forslaget reiser spørsmål om kva som skal skje med pasientjournalarkiva til helsepersonell som har fått autorisasjonen trekt tilbake for alltid. Departementet foreslår i dette kapittelet ei føresegn som slår fast at dersom det blir fatta vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, så har helsepersonell plikt til å levere inn pasientjournalarkivet sitt til Helsedirektoratet, med mindre pasientjournalarkivet blir overført til anna kvalifisert helsepersonell eller verksemd.
Departementet presiserer at forslaget om innlevering av pasientjournalarkiv i kapittel 8 ikkje berre gjeld ved varig tilbaketrekking av autorisasjon, men også ved varig tilbaketrekking av lisens og spesialistgodkjenning. I dette kapittelet blir berre nemninga «autorisasjon mv.» eller «autorisasjon» nytta.
8.2 Gjeldande rett
I samsvar med helsepersonelloven § 62 a første ledd kan Helsetilsynet ved tilbaketrekking og suspensjon av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning påleggje helsepersonell å levere inn pasientjournalarkivet sitt til Helsedirektoratet.
Det følgjer av pasientjournalforskrifta § 17 første ledd at viss det ved overdraging eller opphøyr av verksemd ikkje er aktuelt å overføre pasientjournalane til eit bestemt helsepersonell eller til ei bestemt verksemd, skal dei avleverast til Helsedirektoratet eller det organet direktoratet bestemmer.
Føresegna i helsepersonelloven § 62 a kom inn i lova i samband med Stortinget si behandling av Prop. 99 L (2011–2012) Endringar i helseregisterlova m.v. (etablering av Norsk helsearkiv m.m.). Det blei i samband med dette gjort endringar i regelverket for å ivareta praktiske og tekniske utfordringar ved oppbevaring av pasientjournalar.
I Prop. 150 L (2016–2017) Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) punkt 10.6 side 64 har departementet lagt til grunn at Helsedirektoratet som dataansvarleg etter pasientjournalforskrifta § 17 første ledd, inngår databehandlaravtale med andre organ for oppbevaring av pasientjournalarkiv. Frå 1. oktober 2021 blei det innført ei nasjonal ordning med innlevering og oppbevaring av pasientjournalarkiv hos Norsk helsearkiv.
Føresegna i § 62 a første ledd skal nyttast i tilfelle der ein praksis ikkje blir vidareført, til dømes dersom ein fastlegepraksis ikkje blir overtatt av ein ny fastlege. Føresegna skal ivareta retten for pasientane til innsyn i eigen pasientjournal sjølv om det aktuelle helsepersonellet har blitt fråteke autorisasjonen. Vidare skal føresegna sikre ei forsvarleg handtering og oppbevaring av dei teiepliktige opplysningane, også for framtida, og dessutan leggje til rette for flytting av journal over til ein ny behandlar. Den nasjonale ordninga med oppbevaring av pasientjournalarkiv hos Norsk helsearkiv legg til rette for at opplysningane blir oppbevart på ein trygg måte og kan brukast i saker der det i ettertid er nødvendig.
Innlevering av pasientjournal etter denne føresegna skjer ikkje automatisk, men føreset eit pålegg som blir gitt av Statens helsetilsyn etter ei konkret vurdering av behovet for innlevering, jf. «kan». Pålegg om innlevering kan skje i samband med både tilbaketrekking og suspensjon.
Eit av omsyna bak pålegget om innlevering etter § 62 a, er å hindre at teiepliktige opplysningar kjem på avvege. Derfor kan ikkje helsepersonellet behalde kopi av pasientjournalarkivet når det blir innlevert. I dei tilfella helsepersonellet har behov for opplysningar frå pasientjournalane for å dokumentere eit forhold, til dømes i ei erstatningssak, vil vedkommande på same måte som pasientane måtte vende seg til Helsedirektoratet.
8.3 Forslag i høyringsnotatet
I høyringsnotatet foreslo departementet ei ny føresegn i § 62 a første ledd andre punktum om at Statens helsetilsyn ved varig tilbaketrekking av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning skal påleggje helsepersonellet å levere inn pasientjournalarkivet sitt til Helsedirektoratet.
8.4 Høyringsinstansane sitt syn
Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om denne endringa, er fleirtalet støttande. Dette gjeld mellom anna Datatilsynet, Helsedirektoratet, Oslo kommune, Den norske tannlegeforening, Norsk Kiropraktorforening og Norsk psykologforening. Det blir mellom anna vist til at forslaget gir ein tydeleg lovheimel for avlevering av pasientjournalarkiv knytt til vedtaket om tilbaketrekking, at pasientjournalar inneheld særleg sensitiv informasjon med særskilt vern i personvernregelverket og at ein slik regel vil redusere risikoen for at journalar går tapt.
KS støttar forslaget, men stiller spørsmål om føresegna bør femne vidare:
«Forslaget støttes som hensiktsmessig, men vi stiller spørsmål ved om pasientsikkerheten ivaretas godt nok så lenge ikke alt helsepersonell som mister autorisasjonen må innlevere pasientjournalarkiv. Slik regelen lyder i dag kan helsepersonell som ikke varig har mistet autorisasjonen, men likevel ikke får den tilbake etter to år, bli sittende med ansvar for pasientjournalarkiv.»
Nasjonalt klageorgan for helsetenesta (Helseklage) støttar intensjonen med forslaget, men har kommentarar til utforminga av føresegna. Helseklage uttaler:
«Pålegg vil som hovudregel vere einskildvedtak med klagerett. Sett i lys av merknaden om obligatorisk plikt for helsepersonellet, er det heller tvilsamt om det har vore meininga å gi klagerett på eit slikt pålegg frå Helsetilsynet. Helseklage vil her føreslå at ordlyden i føresegna blir formulert slik at plikta til innlevering blir retta direkte til helsepersonellet i lova – og då slik at det ikkje blir naudsynt for Helsetilsynet å pålegge dette.»
Molde kommune peiker på tekniske utfordringar knytt til avlevering av pasientjournalarkiv som er del av felles journalsystem med andre helsepersonell, eller der kommunen eig pasientjournalarkivet. Vidare uttaler kommunen:
«Departementet bes også vurdere hvorvidt det skal gis adgang til å gi tvangsmulkt dersom et slikt pålegg ikke etterkommes.
Departementet bør også vurdere om Helsetilsynet kan gis adgang til ikke å gi et slikt pålegg i situasjoner hvor virksomheten/pasientjournalsystemet selges/overføres til annet kvalifisert helsepersonell. Det vil trolig innebære betydelige tekniske og administrative utfordringer å overføre et innlevert pasientjournalarkiv til annet helsepersonell. I et pasientrettighetsperspektiv vil det også være uheldig om muligheter til innsyn i journal begrenses av en innlevering til Helsedirektoratet.»
Statens helsetilsyn støttar ikkje det framlagde forslaget, men meiner det er nødvendig å gjere endringar i dagens regelverk. Dei uttaler:
«Etter vår vurdering er det uheldig at det ikke er samsvar mellom helsepersonelloven § 62 a og bestemmelsen i pasientjournalforskriften § 17 om arkivering av journaler ved opphør av virksomhet. Ifølge forskriften § 17 skal journaler leveres til arkivering ved overdragelse eller opphør av virksomhet dersom det ikke er aktuelt å overføre journalene til andre.
I praksis vil mange helsepersonell overdra sin virksomhet til andre dersom de mister sin autorisasjon. Dersom journalene overføres til annet helsepersonell som overtar virksomheten, vil det etter vårt syn ikke være behov for å pålegge arkivering. Slik sett mener vi at det er lite hensiktsmessig at Helsetilsynet skal pålegge arkivering ved varig tilbaketrekking.
Videre mener vi det er behov for å kunne pålegge arkivering også ved frivillig avkall på autorisasjon og ved vedtak om begrensning av helsepersonells autorisasjon. I enkelte tilfeller innebærer en begrensning at helsepersonellet ikke kan fortsette å drive selvstendig virksomhet. Dersom virksomheten ikke overdras, bør vi kunne pålegge arkivering av journalene for sikker oppbevaring. Det samme gjelder ved frivillig avkall på autorisasjon, enten det er i forbindelse med en pågående tilsynssak og/eller straffesak, eller at helsepersonellet av andre grunner avslutter sin praksis, for eksempel ved uførhet eller ved at vedkommende går av med alderspensjon.
Vi ber departementet vurdere om § 62 a bør endres slik at Helsetilsynet kan gi pålegg om innlevering der våre vedtak fører til opphør av virksomhet og det ikke er aktuelt å overføre journalene.»
Den norske legeforening støttar ikkje forslaget. Foreininga har fleire innvendingar. Dei skriv:
«Vi ser ikke behovet for den foreslåtte endringen. Det er en rekke praktiske, tekniske og økonomiske utfordringer og uavklarte spørsmål knyttet til innlevering av journalarkiv. En ‘skal’- bestemmelse som foreslått skaper flere utfordringer og spørsmål som departementet ikke synes å ha vurdert.
Ut fra ordlyden er det kun innlevering til Helsedirektoratet som kan pålegges. I de fleste tilfellene vil imidlertid virksomheten og ansvar for pasientene overtas av annet kvalifisert helsepersonell. Pasientgrunnlaget og journalene vil utgjøre en vesentlig del av virksomheten som overdras. Da vil formålet være oppfylt, uten at et pålegg vil være nødvendig. For eksempel for fastleger som fratas autorisasjonen, vil pasientlisten/hjemmelen overføres til ny lege. I mellomtiden vil kommunen ha ansvar for å ivareta pasientene på listen, mellom anna å skaffe vikar og/eller ny fastlege til hjemmelen. Det fremstår da lite praktisk at journalarkivet skal leveres til Norsk helsearkiv, for så å leveres ut igjen til vikar/ny fastlege. Vilkårene for utlevering av journalarkiv som er innlevert er heller ikke vurdert.
Det er også spørsmål knyttet til de som har felles journalsystem, hvor det kan være teknisk vanskelig å skille ut det aktuelle helsepersonells journaler for avlevering.
Som nevnt er det en rekke utfordringer knyttet til innlevering av pasientjournaler for virksomheter som opphører. Legeforeningen har tidligere tatt opp flere av disse med både departementet, direktoratet og Norsk helsearkiv. Det må også nevnes at Norsk helsearkiv hittil ikke har fungert etter intensjonen, og det har vært store praktiske, tekniske og økonomiske utfordringer knyttet til avlevering av pasientjournalarkiv, og uthenting av opplysninger. Selv om det må legges til grunn at det på sikt vil fungere som tenkt, gjenstår det mange utfordringer.
Det er heller ikke omtalt hvordan eller fra hvem pasientene skal få informasjon om pålegget og bakgrunnen for dette, og om de skal gis mulighet til å motsette seg eller be om at journalen overføres til et annet personell. Videre hvordan deres pasientrettigheter, som rett til innsyn i journal, skal ivaretas.»
8.5 Departementet sine vurderingar
Blant høyringsinstansane er det eit fleirtal som støttar forslaget, men det har kome nokre innspel til justeringar av føresegna.
Helseklage har peikt på at eit pålegg om avlevering som hovudregel vil vere eit enkeltvedtak, og at det ikkje er formålstenleg med åtgang til å klage på eit slikt vedtak der formålet er å påleggje ei absolutt plikt. Dette kunne vore løyst med å presisere at det ikkje var klageåtgang på pålegget. På bakgrunn av innspelet vil departementet likevel gjere noko om på formuleringa av føresegna, slik at plikta for helsepersonellet til avlevering av pasientjournalarkiv følgjer direkte av at det blir fatta vedtak om varig tilbaketrekking av autorisasjon mv. Dette vil føre til at Statens helsetilsyn ikkje må gi eit sjølvstendig pålegg om innlevering. Departementet legg til grunn at plikta til innlevering vil gå tydeleg fram av vedtaket om tilbaketrekking.
Vidare har fleire høyringsinstansar påpeikt at det ikkje vil vere nødvendig å avlevere pasientjournalarkivet til Helsedirektoratet ved varig tilbaketrekking av autorisasjon viss pasientjournalane blir overførte til anna helsepersonell. Departementet er einig i at det ikkje vil vere same behov for avlevering i dei situasjonane pasientjournalarkivet blir tatt vare på av anna kvalifisert personell eller verksemd. Personvernet og moglegheita som pasientane har til innsyn blir ivaretatt dersom pasientjournalane blir tatt hand om av anna helsepersonell. På det viset blir også omsynet til bevaring og oppbevaring av journalane for andre formål som til dømes ytterlegare tilsynssaker, erstatningssaker mv. ivaretatt. Dette vil også løyse nokre av dei praktiske problema som er reist i høyringa knytt til å skilje ut journalar frå felles journalsystem, til dømes for fastlegar med felles journalsystem. For dei tilfella der slik overføring skjer vil det heller ikkje vere nødvendig for Statens helsetilsyn å følgje opp at helsepersonellet som har mista autorisasjonen faktisk leverer inn pasientjournalarkivet sitt. Ei slik utforming av føresegna vil òg gjere at ho er i samsvar med helsepersonell si plikt til avlevering av pasientjournalar ved opphøyr av verksemd etter pasientjournalforskrifta § 17 første ledd. Departementet vil på denne bakgrunnen justere forslaget til ny lovføresegn, slik at innlevering av pasientjournalarkiv ved varig tap av autorisasjon skal skje i dei tilfella pasientjournalarkivet ikkje blir overtatt av anna kvalifisert personell.
Informasjon til pasienten om avlevering av pasientjournalarkiv blei tatt opp i høyringa. Departementet viser til pasientjournalloven § 24, som lyder:
«Ved overdragelse eller opphør av virksomhet kan behandlingsrettet helseregister overføres til en annen virksomhet. Den enkelte pasient eller bruker kan motsette seg overføring av sin journal og i stedet kreve at registeret overføres til en annen bestemt virksomhet. Dersom det er praktisk mulig, skal pasienten eller brukeren gjøres kjent med denne retten.»
Departementet viser til at det i denne føresegna ligg ei plikt til å informere pasienten om overføring av pasientjournalane, både for avleverande helsepersonell og det helsepersonellet eller verksemda som mottek pasientjournalane. Norsk helsearkiv vil likevel ikkje ha tilsvarande plikt til å informere pasientane direkte, jf. unntaket etter personvernforordninga artikkel 14 nr. 5 bokstav c. Norsk helsearkiv har på nettsidene sine oversikt over alle verksemder som har avlevert pasientjournalarkiv til dei.
Når det gjeld retten pasientar har til innsyn i journalar avlevert til Norsk helsearkiv, viser departementet til at pasientar som har journalen sin i pasientjournalarkiv som blir avlevert til oppbevaring hos Norsk helsearkiv, vil ha høve til innsyn i desse i same omfang som dei elles ville hatt. Det må sendast søknad via helsenorge.no. Det same gjeld dersom pasientar ønskjer overføring av journal til ny behandlar.
I høyringa blei det også stilt spørsmål om regelen om pliktig avlevering bør gjelde for alle tilfelle av tilbaketrekking, og ikkje berre der tilbaketrekkinga blir gjort varig. Departementet meiner dette er tilstrekkeleg dekt av føresegna i § 62 a første ledd. Statens helsetilsyn kan etter denne føresegna påleggje innlevering av pasientjournalarkiv ved tilbaketrekking av autorisasjon. Denne kan-regelen må sjåast i lys av føresegna i pasientjournalforskrifta § 17, som gir helsepersonell plikt til å avlevere pasientjournalane ved opphøyr av verksemd viss ikkje dei blir overførte til andre helsepersonell. Departementet legg til grunn at Statens helsetilsyn vurderer behovet for innlevering i den enkelte saka, og finn denne regelen tilstrekkeleg til å ivareta omsyna bak bevaring av pasientjournalar i fleirtalet av saker om tilbaketrekking. Sakene der det blir gjort vedtak om varig tilbaketrekking er av spesiell karakter, og nødvendiggjer etter departementet si vurdering ein særleg tydeleg heimel for å sikre at pasientjournalar blir tekne vare på.
Det har òg kome innspel i høyringa om tekniske utfordringar ved overlevering til Norsk helsearkiv, og departementet er kjent med at det er behov for forbetringar på dette området. Departementet viser til at det går føre seg arbeid for å forbetre den tekniske funksjonaliteten i pasientjournalsystema. Departementet påpeiker i denne samanhengen at pasientjournalar skal avleverast i det formatet og etter dei rutinane som blir fastsette av den dataansvarlege.
Statens helsetilsyn har i innspelet sitt peikt på eit behov for å kunne påleggje arkivering av pasientjournalar også ved frivillig avkall på autorisasjon og ved vedtak om avgrensing av autorisasjonen til helsepersonell. Departementet ser at innlevering av pasientjournalar kan vere aktuelt også i desse situasjonane, men dette er ikkje tatt opp i høyringa. Departementet vil derfor vurdere desse problemstillingane nærare i seinare arbeid.
Når det gjeld moglegheita til å «tvinge gjennom» innlevering av pasientjournal, viser departementet til at unnlating av å avlevere pasientjournalarkiv kan sanksjonerast etter helsepersonelloven § 67. Av denne føresegna følgjer at den som forsettleg eller grovt aktlaust bryt føresegner i lova eller i medhald av ho, blir straffa med bøter eller fengsel i inntil tre månader.