13 Organisatoriske rammer for Eldreombudet

13.1 Høringsforslaget

Høringsnotatet inneholdt også forslag om de rettslige rammene for organiseringen av Eldreombudet, herunder organisering, oppnevning av eldreombudet, organisatorisk tilknytning og administrativ styring av organet. I høringsnotatet ble det foreslått at det etter modell av Barneombudet, etableres en ombudsordning med oppnevning av et personlig eldreombud.

Det ble foreslått at det reguleres direkte i loven både at organet ledes av et personlig eldreombud og at eldreombudet åremålsbeskikkes av Kongen i statsråd for en periode på seks år uten adgang til gjenoppnevning.

I høringsnotatet ble det foreslått at det lovfestes at Eldreombudet er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kongen og departementet. I høringsnotatet ble det vist til at Helse- og omsorgsdepartementet hadde en egen eldre- og folkehelseminister som har særlig oppmerksomhet rettet mot å ivareta eldres interesser på mange områder, ikke bare i helse- og omsorgstjenesten. På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet foreslått at Eldreombudet legges administrativt inn under Helse- og omsorgsdepartementet.

Videre ble det i høringsnotatet foreslått at det gis en lovhjemmel til å gi nærmere regulering av Eldreombudets virksomhet i en alminnelig instruks og at kompetansen til å gi en slik alminnelig instruks legges til Kongen.

13.2 Høringen

Norges kvinne- og familieforbund mener at utnevnelse av et personlig eldreombud kan bidra til å gjøre det lettere å henvende seg. Siden Eldreombudet vil være et nytt forvaltningsorgan mener Fylkeseldrerådet i Hordaland at det er svært viktig at den rette personen ansettes som eldreombud. Pensjonistforbundet mener at den som utnevnes til eldreombud bør være en person med høy seniorpolitisk kompetanse, troverdighet og gjennomføringsevne. Forskningsgruppen USN EldreForsk mener den som ansettes bør være en med solid faglig kompetanse og kjennskap til politikkområdet samt har gjennomføringsevne til å knytte til seg ansatte med bred kompetanse som reflekterer mangfoldet i eldres interesser, rettigheter og behov.

Eldrerådet i Bamble kommune ser det som naturlig at Eldreombudet i likhet med andre ombud åremålsbeskikkes og Klepp kommune mener åremål på seks år vil være en god ordning både med tanke på forutsigbarhet, kontinuitet i rollen og fornyelse etter seks år. Pensjonistforbundet, Fylkeseldrerådet i Hordaland og Telemark fylkeskommunale eldreråd er enig i at eldreombudet utnevnes på åremål for en periode på seks år uten mulighet for gjenoppnevning, og Forskningsgruppen USN EldreForsk mener det vil styrke ombudets uavhengighet og bidra til en friere utøvelse av embetet. Oppland fylkes eldreråd mener derimot at en åremålsperiode på seks år er for lang tid og foreslår heller fire år, med mulighet for forlengelse, og en evaluering i løpet av perioden.

Pensjonistforbundet,Norsk sykepleierforbund og Forskningsgruppen USN EldreForsk støtter at Eldreombudet organiseres under Helse- og omsorgsdepartementet. Både Halden kommune og Forskningsgruppen USN EldreForsk understreker viktigheten av Eldreombudets rolle på alle aktuelle samfunnsarenaer. Videre påpeker Pensjonistforbundet at det kunne vært mer formålstjenlig om Eldreombudet ble mer assosiert med likestilling, deltakelse og inkludering, enn helse og sykdom.

Forsvarets seniorforbund mener Eldreombudet må stå fritt i relasjon til Stortinget og regjeringen og at Eldreombudet må ha tilstrekkelig sekretariat til å ivareta sitt mandat på en kraftfull og god måte. Videre påpeker Pasient- og brukerombudene i Norge et generelt ønske om gjennomgang av hvordan ombudene er plassert og mener det for den faglige uavhengigheten ikke bør organiseres i linje under de som har ansvar for tjenesten og peker samtidig på at det kan være mer hensiktsmessig med en plassering direkte under Stortinget enn under et departement.

Når det gjelder muligheten for å utfylle loven med en instruks uttaler Fylkeseldrerådet i Hordaland at de er glad for at det ikke kan bli gitt faglige instrukser.

13.3 Departementets vurdering

13.3.1 Et personlig eldreombud

Departementet fastholder forslaget om at Eldreombudet organiseres og etableres etter modell av Barneombudet og at det fremgår direkte av loven at organet ledes av et personlig eldreombud. Høringsinstansene som uttaler seg er positive til et personlig eldreombud, og departementet er enig i at den som utnevnes må være den rette med tanke på både kompetanse og tillit. Ansettelse av eldreombudet tas i prosess parallelt med lovprosessen.

Ansettelse av øverste leder i offentlige virksomheter skjer ofte på åremål. Åremål innebærer at lederen ansettes på en tidsbegrenset kontrakt for en klart angitt periode, for eksempel fire eller seks år. Ansettelser på åremål er regulert i lov om statsansatte med forskrift. Dersom eldreombudet skal ansettes på andre vilkår enn det som følger av dette regelverket, må ansettelsen reguleres særskilt i lov om Eldreombudet.

Barneombudet ansettes i åremålsstilling på seks år uten mulighet for gjenoppnevning for en ny periode, jf. barneombudsloven § 2. Bestemmelsen ble endret i 2009, og da ble tilsvarende endring også gjort for likestillings- og diskrimineringsombudet og forbrukerombudet. Før dette ble ombudene ansatt for fire år med mulighet for gjenoppnevnelse for én periode til i stillingen, altså maksimalt åtte år til sammen.

Vurderingene bak endringen av åremålsperioden går fram av Ot.prp.nr.74 (2008 – 2009). Om begrunnelsen for å kun kunne utnevne ombudet for én åremålsperiode, uttales:

«Departementet viser til at forslaget om utnevning for kun én åremålsperiode vil kunne bidra til at ombudenes faktiske uavhengighet styrkes ytterligere. Ved å oppheve adgangen til fornyelse av åremålsperioden, fjernes samtidig enhver diskusjon om at spørsmålet om gjenoppnevning kan påvirke ombudenes uttalelser og opptreden. Dette kan følgelig både styrke ombudenes pådriverrolle overfor myndighetene og offentlighetens oppfatning av ombudenes uavhengighet.

Det ble videre vist til at ved å oppheve adgangen til gjenoppnevning vil man oftere oppnå de fordeler som nyansettelser kan medføre, først og fremst nytenking og dynamikk i ombudenes virke. Dersom ombudene utnevnes for kun én åremålsperiode vil man unngå eventuelle forventninger om automatikk i gjenoppnevningen, uten reell vurdering av det sittende ombudet etter utløpet av første åremålsperiode. Det kan også tenkes at adgangen til gjenoppnevning kan avskjære andre kvalifiserte kandidater fra å søke stillingen.»

Når det gjelder lengden på åremålsperioden, ble det uttalt at en periode på seks år ble ansett egnet til å oppfylle de ulike hensyn som ombudsrollen skal ivareta og vil forene behovet for kontinuitet i stillingen med ønsket om omstilling og fornyelse. Følgende ble blant annet uttalt:

«Departementet viser til at erfaringen med ombudene og deres virksomhet tilsier et behov for kontinuitet. Et nyutnevnt ombud har behov for tid til å sette seg inn i, og sette sitt preg på, ombudets arbeid. Åremålsperioden bør dessuten være av en viss lengde for at vedkommende skal ha mulighet til å opparbeide seg kontakter og erfaring som er viktig for oppgaven. I tillegg vil ombudet ha behov for tilstrekkelig tid til å kunne iverksette og følge opp ideer, initiativ og langsiktige oppgaver, for eksempel pågående lovarbeider. […]»

Det ble også vist til at en åremålsperiode på seks år vil å gi større forutberegnelighet for potensielle søkere, dersom søkerne forlater en fast stilling til fordel for en åremålsstilling. Det ble påpekt at dette kan bidra til å sikre at kvalifiserte personer fortsetter å finne det attraktivt å søke stillingene som ombud.

Eldreombudet vil ha samme type rolle og oppgaver som barneombudet. Det naturlige utgangspunktet er derfor at eldreombudet ansettes på samme vilkår som barneombudet. Flertallet av høringsinstansene støtter at eldreombudet åremålsbeskikkes for en periode på seks år uten adgang til gjenoppnevning. Departementet fastholder forslaget om at det fremgår direkte av loven at eldreombudet åremålsbeskikkes av Kongen i statsråd for en periode på seks år uten adgang til gjenoppnevning.

13.3.2 Forvaltningsorganet Eldreombudet

Flere av høringsinstansene understreker viktigheten av at Eldreombudet er faglig uavhengig. Departementet fastholder forslaget om at det fremgår direkte av loven at Eldreombudet er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kongen og departementet, se lovforslaget § 2 første ledd og nærmere omtale i kapittel 10.

Eldreombudet bør, i likhet med Barneombudet, være et forvaltningsorgan med en administrativ og økonomisk tilknytning til et departement. Selv om Barneombudet er faglig frittstående og uavhengig, har Barneombudet status som forvaltningsorgan både fordi det er et statlig oppnevnt organ og fordi det er økonomisk og administrativt tilknyttet Barne- og familiedepartementet.

Noen av høringsinstansene mener Eldreombudet må stå fritt i relasjon til Stortinget og regjeringen eller eventuelt heller plasseres direkte under Stortinget enn under et departement. Samtidig støtter flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om organiseringen, at det per i dag vil være mest naturlig at Eldreombudet i likhet med de øvrige ombudene legges administrativt under et departement. På samme måte som Barneombudet, vil Eldreombudets virksomhet omfatte forhold på mange ulike samfunnsområder og vil dermed berøre mange departementers ansvarsområder og være relevant for de fleste departementers ansvarsområder. Selv om Eldreombudet plasseres under ett departementet, skal ikke Eldreombudet begrense seg til visse samfunnsområder, men skal kunne uttale seg om og være en pådriver for eldres interesser på alle områder i samfunnet. Den tidligere eldre- og folkehelseministeren hadde særlig oppmerksomhet rettet mot å ivareta eldres interesser på mange områder, ikke bare i helse- og omsorgstjenesten. Etter endringene i regjeringen 24. januar 2020 er denne rollen nå ivaretatt av helse- og omsorgsministeren, som er ansvarlig for hele Helse- og omsorgsdepartementets portefølje. Departementet mener derfor fortsatt at Eldreombudet bør være tilknyttet Helse- og omsorgsdepartementet.

Departementet er enig i innspillet om at Eldreombudet må ha tilstrekkelig sekretariat til å ivareta sitt mandat. Som det er omtalt i kapittel 5 så er et effektivt sekretariat en forutsetning for et velfungerende ombud, og et sekretariat vil sammen med det personlige ombudet jobbe for eldres interesser og utføre ombudets oppgaver.

13.3.3 Alminnelig instruks

De få instansene som uttalte seg om muligheten til å gi instruks er positive, og departementet fastholder forslaget om at det i lovens § 8 reguleres at det kan gis alminnelig instruks om nærmere regulering av Eldreombudets virksomhet.

Kompetansen til å gi en slik instruks ligger hos Kongen når det gjelder Barneombudet og at kompetansen legges til Kongen i statsråd er anbefalt av Forvaltningslovutvalget (NOU 2019:5 kapittel 32, side 533). I en instruks hjemlet i loven vil ikke Eldreombudet kunne bli instruert om faglige forhold, og departementet understreker at ved uklarheter eller motstrid vil alltid hjemmelsloven gå foran instruksen. Hjemmelen til å gi instruks vil være en sikkerhetsventil for å ivareta behov for eventuelle presiseringer til lovteksten, slik som alminnelige forskriftshjemler i lover. Hjemmelen kan for eksempel benyttes hvis det viser seg et behov for å klargjøre nærmere hva som anses å falle inn under Eldreombudets arbeidsområde.