13 Institusjonens klagenemnd

13.1 Dagens regler

Statlige høyere utdanningsinstitusjoner er forvaltningsorganer og underlagt forvaltningsloven. For private institusjoner gjelder lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) i saker hvor de treffer «enkeltvedtak eller utferdiger forskrift», jf. forvaltningsloven § 1. Etter forvaltningsloven er det klagerett på enkeltvedtak og egne regler om saksbehandling som må følges under klagebehandlingen. Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) inneholder flere regler om klage, og det er også flere ulike klageinstanser som ivaretar klagebehandlingen. Dette er gjort for å sikre at saksbehandlingen er best mulig tilpasset sakstypene i universitets- og høyskolesektoren. Særreglene er begrunnet med at ulike type klagesaker krever ulike typer tilnærming og behandling. Det er for eksempel ulike regler for klage på eksamen og klage på opptak til høyere utdanning.

Det fremgår uttrykkelig av universitets- og høyskoleloven § 7-6 at en del typer vedtak skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det gjelder for eksempel avgjørelser om tilrettelegging, rett til utsatt eksamen, utestenging og bortvisning. Bestemmelsen i § 7-6 klargjør at alle vedtakstypene som er nevnt her regnes som enkeltvedtak, uten at en konkret vurdering av kriteriene i forvaltningsloven § 2 bokstavene a og b er nødvendig.

Opplistingen av vedtak i universitets- og høyskoleloven § 7-6 er ikke uttømmende. Andre typer vedtak kan også regnes som enkeltvedtak. For noen vedtakstyper er det fastsatt egne klageregler i universitets- og høyskoleloven som supplerer eller erstatter klagereglene i forvaltningsloven, for eksempel i §§ 4-7 til 4-10. For andre typer enkeltvedtak er det ikke fastsatt særregler om klagebehandling.

Universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd fastslår at alle institusjonene skal ha en klagenemnd. Videre angir bestemmelsen klagenemndas myndighet. Institusjonens klagenemnd skal «behandle klager over enkeltvedtak og, etter styrets bestemmelse, andre klagesaker for kandidatene». En naturlig forståelse av å «behandle klagesaker» er å behandle en sak etter at det har kommet inn en klage, altså å behandle saken som andre instans. Styret har imidlertid hjemmel til å fastsette at klagenemnda skal være første instans i noen saker i stedet for styret, jf. § 5-1 første ledd. Etter §§ 4-7 til 4-10 om fusk, bortvisning og utestenging kan styret ved institusjonen bestemme at klagenemnda skal behandle disse sakene som første instans, jf. § 4-7 første ledd første punktum, § 4-8 første ledd andre punktum og § 4-10 tredje ledd første punktum. For politiattestsaker er det lovfestet at det skal være institusjonens klagenemnd som skal avgjøre «om studenten skal nektes retten til å delta i klinisk undervisning eller praksisstudier» i første instans, jf. § 4-9 fjerde ledd. Et annet eksempel der klagenemnda fatter enkeltvedtak som første instans, er når den fatter vedtak om utestenging på grunn av brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, jf. § 7-9 andre ledd fjerde punktum.

Sammensetningen av nemnda er regulert i universitets- og høyskoleloven § 5-1 andre ledd. Nemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Lederen og varamedlemmet for leder skal fylle de lovbestemte kravene for lagdommere og kan ikke være ansatt ved institusjonen. Bestemmelsen slår også fast at representanter for institusjonens eier eller medlem av institusjonens styre ikke kan være medlem av klagenemnda. Det er lovfestet at to av medlemmene skal være studenter. Loven stiller ikke krav om lengden på perioden medlemmene er utnevnt for.

Universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd gir departementet hjemmel til å opprette særskilte nasjonale klageorganer som skal behandle klager over enkeltvedtak innenfor bestemte områder og over avgjørelser etter offentlighetsloven. I dag er det to slike organer: Nasjonal klagenemnd, som behandler klager på enkeltvedtak om opptak til lavere grads utdanninger ved universiteter og høyskoler, og Felles klagenemnd, som behandler klager over institusjonenes vedtak etter universitets- og høyskoleloven §§ 4-7 til 4-10 og klager over vedtak etter offentlighetsloven.

13.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen to alternative lovbestemmelser for organisering av førstegangsbehandling og klagebehandling av enkeltsaker ved institusjonene for å supplere gjeldende regelverk. Alternativ 1 innebar at institusjonene kunne utvide dagens (klage)nemnd med flere medlemmer. Alternativ 2 innebar at institusjonene kunne opprette to nemnder, der én nemnd har ansvaret for saker nemnda behandler som første instans i stedet for styret, og en annen nemnd har ansvar for saker nemnda behandler som klageinstans (institusjonens interne klagesaker).

Bakgrunnen for forslagene var at fusjoner i sektoren og utfordringer med omlegging av eksamenspraksisen har medført store utfordringer i kapasiteten for klagenemnda ved enkelte institusjoner. Økningen i antallet saker har ført til utfordringer med å få behandlet sakene innen rimelig tid. Forslaget var ment å gi institusjonene større fleksibilitet, som igjen ville bidra til å redusere saksbehandlingstiden og slik også styrke studentenes rettssikkerhet.

Videre viste departementet i høringen til at dagens bestemmelse bruker begrepet «klagenemnd» både når nemnda behandler saker som første instans og som klageinstans. Det kan være misvisende å kalle nemnda for klagenemnd i saker hvor den behandler saker som første instans. Departementet foreslo derfor å endre «klagenemnd» til «nemnd» og ønsket innspill på begrepsbruken.

13.3 Høringsinstansenes syn

21 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene til endring av reglene om institusjonens klagenemnd. Høringsinstansene er delt i synet på forslagene. Av høringsinstansene som har kommentert forslagene, støtter to høringsinstanser alternativ 1 til ny organiseringsform for behandling av enkeltvedtak, mens fem støtter alternativ 2. Fire høringsinstanser støtter ingen av alternativene, mens fem høringsinstanser ikke tar stilling til denne delen av forslaget. Høringsinstansene som har uttalt seg, har ulike innspill til resten av forslagene som ble hørt. Disse er referert under.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Norges forskningsråd, Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning og Akademikerne uttaler generelt at de støtter forslagene, uten at de tar stilling til hvilket av de to alternativene for organisering av klagenemnder de foretrekker.

Høgskolen i Innlandet kan ikke se at noen av forslagene vil bidra til mer effektiv saksbehandling, men slutter seg til forslaget om at klagenemnda endrer navn.

Høyskolen Kristiania tar til orde for at alternativ 1 er det mest hensiktsmessige forslaget. Høyskolen viser til at en slik organisering vil gjøre det enklere å få gjennomført møter i nemnda.

Universitetet i Agder (UiA) uttaler at de ønsker en mulighet for å ha en utvidet nemnd med ti medlemmer, som kan fungere fleksibelt med fem medlemmer pr. møte. Ved å ha flere medlemmer å spille på, vil nemnda kunne gjennomføre hyppigere møter uten at belastningen på medlemmene blir for stor. UiA uttaler videre at alternativ 2 har den fordelen at nemndene vil kunne bli mer spesialiserte. Ettersom dagens klagenemnd behandler langt flere saker som første instans enn som klageorgan, støtter likevel ikke UiA dette forslaget. UiA synes å slutte seg til alternativ 1 i lovforslaget.

Nord universitet (Nord) tar til orde for at organiseringen av nemnda burde beholdes slik den er i dag. Ved valget mellom de to foreslåtte alternativene, mener Nord at alternativ 2 er det mest hensiktsmessige, da det vil gi et stort rom for spesialisering i nemndene. Dette kan heve kvaliteten på saksbehandlingen. Ulempen er at man mister synergieffekten mellom saksområdene som skapes ved dagens ordning. Nord mener betegnelsen «klagenemnda» bør videreføres, ettersom dette er et godt innarbeidet begrep.

Norges handelshøyskole støtter alternativ 2 i lovforslaget, under forutsetning av at forslagets valgfrihet videreføres slik at institusjonene ikke må opprette to nemnder. Videre slutter høyskolen seg også til forslaget om at «klagenemnd» endrer navn til «nemnd».

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) støtter ingen av de to foreslåtte organiseringsalternativene. Universitetet kan ikke se at en utvidet nemnd, alternativt opprettelsen av to nemnder, vil effektivisere saksbehandlingen.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet støtter også alternativ 2, og uttaler at de vanskelig kan se for seg at en utvidet nemnd vil bidra til å redusere saksbehandlingstiden.

Universitetet i Bergen (UiB) uttaler at de ikke ser behovet for en endring av nemndas sammensetning. UiB bemerker at de aktuelle lovforslagene om organisering av nemnda er formulert som kan-regler, og presiserer at de setter pris på fleksibiliteten som gjør at institusjonen kan gjøre de endringene den selv finner hensiktsmessig. Hva gjelder begrepsbruken slutter UiB seg til at betegnelsen «klagenemnd» kan være egnet til å skape forvirring, men mener på tross av dette at navnet ikke bør endres. Universitetet peker på at en navneendring til «nemnd» kan skape pedagogiske utfordringer ettersom dette begrepet vil favne for vidt.

Universitetet i Oslo (UiO) tar ikke direkte stilling til de alternative organiseringsforslagene for klagenemnda, men uttaler at det for universitetet i dag verken er aktuelt å opprette en utvidet nemnd eller to nemnder. Hva gjelder navneendringsforslaget er UiO enig i at betegnelsen «klagenemnda» er uheldig i de tilfeller der nemnda opptrer som førsteinstans. For å unngå misforståelser mener universitetet at organet bør få et mer meningsbærende navn enn «nemnd». UiO viser til at institusjonene også har sikkerhetsnemnder.

UiT – Norges arktiske universitet (UiT) er positivt til å endre begrepsbruken fra «klagenemnd» til «nemnd», da gjeldende begrepsbruk etter universitetets syn til dels er misvisende. UiT ser imidlertid ikke behov for en omorganisering av nemnda, ettersom det etter deres syn ikke vil bidra til kortere saksbehandlingstid.

Universitetet i Sørøst-Norge (USN) støtter alternativ 2 i lovforslaget. USN hevder at en oppdeling av nemndene vil kunne øke effektiviteten ved saksbehandlingen, og at dette også vil gi rom for at nemndene kan spesialisere seg innen sine fagfelt. Videre uttaler USN at alternativ 1 kan øke sjansen for at nemnda blir mer ineffektiv, og dermed også øke faren for lengre behandlingstid. USN støtter forslaget om å endre navnet på klagenemnda. Universitetet peker imidlertid på at begrepet «nemnd» ikke i særlig stor grad bidrar til klargjøring. USN foreslår at en førsteinstansnemnd får navnet «nemnda for studentsaker», og at en eventuell klageinstans får betegnelsen «Nasjonal klagenemnd for universiteter og høyskoler».

NMBUs klagenemnd støtter heller ingen av de foreslåtte alternativene. NMBUs klagenemnd er enig i at betegnelsen «klagenemnd» i en del sakstyper er lite treffende. Universitetet fraråder likevel en endring av navnet fordi betegnelsen «klagenemnd» er kjent og etablert for både studenter og ansatte. Dette må etter NMBUs klagenemnds syn veie tyngre enn språklig presisjon.

Norsk studentorganisasjon (NSO) uttaler at de vanskelig kan se at en dobling av medlemmer i nemnda vil kunne bedre situasjonen med lang saksbehandlingstid. På denne bakgrunn støtter organisasjonen alternativ 2, men peker på at en slik organisering kan gjøre det vanskelig for studentene å forstå hvor de skal henvende seg med sakene sine. Hvis forslaget vedtas, mener NSO derfor at det bør etableres et felles saksmottak for begge nemndene. NSO mener navnet «klagenemnd» bør videreføres, da det er et veletablert navn med en tydelig funksjon.

13.4 Departementets vurdering

Departementet mener i utgangspunktet at å opprette to nemnder, der én nemnd behandler saker i første instans i stedet for eller på vegne av styret, og én nemnd behandler klagesaker, kan være en god løsning (alternativ 2 i høringsforslaget). For det første vil dette kunne skape en tydeligere arbeidsfordeling enn hva som er tilfellet etter dagens ordning, eller hva som ville vært tilfellet med en utvidet nemnd i tråd med alternativ 1. Dessuten vil nemndene få anledning til å spesialisere seg innen sine respektive fagfelt. Denne løsningen har også fått størst oppslutning i høringen.

Flere av høringsinstansene mener at forslaget om to nemnder vil kunne føre til økt og mer kompleks administrasjon. Departementet vil understreke at forslaget som var på høring bare var ment å gi institusjonene muligheten til å opprette to nemnder dersom de finner dette hensiktsmessig. Forslaget var bare ment som en supplering til gjeldende regelverk. Departementet mener høringen viser at det er mest hensiktsmessig å overlate til institusjonene selv å vurdere om de ønsker å beholde dagens ordning med én nemnd eller opprette flere nemnder, og å fastsette eventuell arbeidsdeling mellom flere nemnder. Institusjonene har ulik størrelse og egenart, og departementet mener derfor det er hensiktsmessig at den enkelte institusjons styre må vurdere dette opp mot egne behov og konkrete forhold.

Høringsinstansene er også delt i synet på spørsmålet om begrepet «klagenemnd» burde endres. Noen peker på at «institusjonens klagenemnd» er et godt innarbeidet begrep og sånn sett kan eller bør beholdes. Andre peker på at det kan skape forvirring i de tilfellene hvor nemnda opptrer som første instans i stedet for styret. Departementet foreslår å bruke begrepet «nemnd for studentsaker» i stedet for «klagenemnd» som foreslått i høringen av Universitetet i Sørøst- Norge.

13.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd, slik at institusjonene får mulighet til selv å velge om de ønsker å ha én eller flere nemnder. Dette er etter departementets vurdering også i tråd med bestemmelsen i § 9-2 fjerde ledd som gir styret selv fullmakt til å fastsette virksomhetens interne organisering på alle nivåer. Forslaget innebærer at styret selv kan velge om og hvordan de vil fordele oppgaver og myndighet hvis det etableres flere nemnder. Styret kan derfor selv vurdere om det for eksempel er hensiktsmessig å etablere et skille mellom en nemnd som behandler saker som første instans i stedet for styret og én nemnd som behandler klagesaker fra institusjonen.

Departementet foreslår også å bruke begrepet «nemnd for studentsaker» i stedet for «klagenemnd». En slik endring av begrepsbruk medfører språklige endringer i andre bestemmelser i loven.

Departementet viser til forslaget til endring av universitets- og høyskoleloven § 5-1.