8 Universell utforming
8.1 Dagens regler
Det følger av dagens regler at institusjonene alltid skal arbeide aktivt, systematisk og målrettet, både for å sørge for universell utforming av læringsmiljøet og for god individuell tilrettelegging der hvor universell utforming ikke er mulig eller hensiktsmessig, jf. lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) § 4-3 andre og femte ledd. Institusjonene må selv, ut fra en analyse av situasjonen og mulige utfordringer, vurdere hvilke tiltak som er aktuelle og hensiktsmessige å gjennomføre.
Kravet om universell utforming er også regulert i lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) §§ 17 og 18. I § 17 første og andre ledd er det presisert at offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging i de fysiske forholdene, slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse. I § 18 første ledd presiseres det at offentlige og private virksomheter også har plikt til universell utforming for informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) rettet mot eller stilt til rådighet for bruker, slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse. Universell utforming skal likevel ikke utelukke hjelpemidler for bestemte grupper av mennesker med nedsatt funksjonsevne når det er behov for det, jf. FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Pliktene til universell utforming etter §§ 17 og 18 gjelder ikke hvis de medfører en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten, jf. § 17 tredje ledd og § 18 tredje ledd.
Utdanning var tidligere unntatt fra de eksplisitte kravene til universell utforming av IKT i likestillings- og diskrimineringsloven § 18. Siden henholdsvis 2019 og 2021 gjelder plikten til universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) også for universitetene og høyskolene, jf. forskrift 21. juni 2013 nr. 732 om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske løsninger § 11. Digitaliseringsdirektoratet, som er tilsynsorganet for universell utforming av IKT, har gitt en veileder til forskriften som er tilgjengelig på direktoratets nettsider. Fristen for universell utforming av nye IKT-løsninger i utdanningssektoren var 1. januar 2019, mens også eksisterende IKT-løsninger måtte være universelt utformet innen 1. januar 2021. Dette berører blant annet nettsider, e-læringsplattformer, dokumenter, digital eksamen og apper.
Likestillings- og diskrimineringsloven § 19 gir en særskilt aktivitetsplikt når det gjelder universell utforming. En plikt til å arbeide aktivt for universell utforming kan i en viss utstrekning også utledes av likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Bestemmelsen gir offentlige myndigheter en plikt til å arbeide for å fremme likestilling og hindre diskriminering, herunder på grunnlag av funksjonsnedsettelse.
I forbindelse med gjennomføringen av direktiv 2016/2102 om tilgjengelighet av nettsteder og mobilapplikasjoner (WAD-direktivet) i norsk lov, jf. Prop. 141 LS (2020–2021) Endringer i likestillings- og diskrimineringsloven mv. (universell utforming av IKT-løsninger) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 59 av 5. februar 2021 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv (EU) 2016/2102 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner og Innst. 456 L (2020–2021), ble det besluttet at ny § 19 bare skal knytte seg til virkeområdet til likestillings- og diskrimineringsloven § 17. Plikten til å arbeide aktivt og målrettet for universell utforming av IKT er skilt ut i en ny bestemmelse i likestillings- og diskrimineringsloven § 19 a. Denne stiller krav til at det skal utarbeides en tilgjengelighetserklæring som skal opplyse om, og i hvilken grad, virksomhetenes nettsteder og mobilapplikasjoner etterlever direktivets krav. Erklæringen skal publiseres på virksomhetens nettsted. Dette skal følges av en tilbakemeldingsfunksjonalitet som innebærer at brukeren kan be om tilgang til innhold og informasjon som er unntatt fra kravene, og en lenke til klageprosedyre. Vurderinger av om kravene medfører en uforholdsmessig stor byrde skal også dokumenteres i erklæringen.
Med gjennomføringen av WAD-direktivet stilles det også nye krav til tilgjengeligheten av offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner. Dette gjelder i hovedsak nye krav til universell utforming av forhåndsinnspilte tidsbaserte medier (video) gjennom synstolkning, og krav til universell utforming av nye intranett og ekstranett. I Prop. 141 LS (2020–2021) er det vist til at universiteter og høyskoler publiserer mye videoinnhold på sine nettsteder, deriblant ulike former for undervisningsvideoer. På bakgrunn av dette er det behov for en nærmere utredning av hvordan direktivet best kan gjennomføres i universitets- og høyskolesektoren. I tråd med dette har HK-dir i tildelingsbrevet for 2022 fått midler til et prosjekt om universell utforming av digitalt utstyr, digitale tjenester og læringsformer ved universiteter og høyskoler. Prosjektet vil omfatte en utredning av hvordan WAD-direktivet best kan gjennomføres i universitets- og høyskolesektoren. Nærmere krav til etterlevelse av direktivet er regulert i forskrift om universell utforming av IKT-løsninger. Direktivet trådte i kraft 1. januar 2022 og skal etterleves innen 1. januar 2023.
Våren 2022 skal også EUs tilgjengelighetsdirektiv etter planen tas inn i norsk rett. Planlagt ikrafttredelse er juni 2025. Tilgjengelighetsdirektivet skal sørge for felles regulering av krav til tilgjengelighet for produkter og tjenester, og gjelder både offentlige og private virksomheter. Direktivet omfatter blant annet nye krav til e-bøker.
I dag har Arbeidstilsynet ansvar for tilsyn med at kravene til læringsmiljøet etter universitets- og høyskoleloven overholdes, jf. § 4-3 sjette ledd. Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern (arbeidsmiljøloven) kapittel 18 om tilsyn og tvangsmidler mv. gjelder tilsvarende så langt det passer.
8.2 Høringsforslaget
På bakgrunn av Prop. 111 L (2020–2021) Endringer i universitets- og høyskoleloven, utdanningsstøtteloven, fagskoleloven og yrkeskvalifikasjonsloven mv. (samleproposisjon) ble det tatt inn en henvisning til likestillings- og diskrimineringsloven § 17 i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd andre punktum. I den nevnte proposisjonen ble det ikke foreslått å endre ordlyden om at utformingen av det fysiske læringsmiljøet skal skje «så langt det er mulig og rimelig». Denne ordlyden skiller seg fra ordlyden i likestillings- og diskrimineringsloven § 17, som sier at statlige og private utdanningsinstitusjoner har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner, men at plikten til universell utforming ikke gjelder utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.
I høringen foreslo departementet å omformulere bestemmelsen om universell utforming i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd. Forslaget gikk ut på å ta inn samme formulering som i likestillings- og diskrimineringsloven § 17 tredje ledd om at statlige og private utdanningsinstitusjoner har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner, men at plikten til universell utforming ikke gjelder utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.
Departementet foreslo i høringen å videreføre at Arbeidstilsynet skal ha ansvaret for å føre tilsyn med læringsmiljøet. Videre foreslo departementet strukturelle endringer ved å flytte reglene om tilsyn til en egen bestemmelse. Men departementet foreslo ikke å lovfeste tilsynsansvaret til Digitaliseringsdirektoratet og NOKUT i kapitlet om læringsmiljø. Dette ble derimot foreslått av universitets- og høyskoleutvalget og ble dermed hørt i forbindelse med NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler.
Departementet foreslo heller ikke å presisere i loven hva plikten til universell utforming omfatter. Universitets- og høyskoleutvalget foreslo derimot en presisering om at plikten til universell utforming omfatter institusjonens fysiske omgivelser, informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og det digitale læringsmiljøet. Dette forslaget ble dermed hørt i forbindelse med NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler.
8.3 Høringsinstansenes syn
Det kom inn 26 høringssvar til dette lovforslaget. Vestfold og Telemark fylkeskommune, Norges forskningsråd, Handelshøyskolen BI(BI), Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning, Universitetet i Bergen, Akademikerne og Studentdemokratiet i Sørøst-Norge støtter forslaget uten ytterligere kommentarer. De øvrige 19 høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Forsvarets høgskole, Høyskolen Kristiania, Norges handelshøyskole (NHH), Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Agder, Universitetet i Sørøst-Norge, Norges Blindeforbund, Norges Blindeforbunds Ungdom, Norsk studentorganisasjon (NSO), Norsk sykepleierforbund, Organisasjon for norske fagskolestudenter og Unge funksjonshemmede støtter tydeliggjøringen av at universell utforming ikke lenger bare er et prinsipp, men et konkret rettslig krav etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17.
Seks av høringsinstansene har merknader til at lovteksten bare nevner at plikten til universell utforming gjelder det fysiske læringsmiljøet. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener formuleringen i loven er forvirrende, da plikten gjelder både virksomhetens alminnelige funksjoner og informasjons- og kommunikasjonsteknologi etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17. Ombudet mener at henvisningen departementet har valgt, gir inntrykk av at universell utforming er en mindre omfattende plikt enn den i realiteten er. NTNU fremhever at kravet om universell utforming gjelder det helhetlige læringsmiljøet, og foreslår å stryke «fysisk» fra lovteksten om universell utforming. NSO mener at loven bør stille krav til universell utforming av de psykososiale, digitale, organisatoriske og pedagogiske rammene, i tillegg til de fysiske. Unge funksjonshemmede mener forslaget er snevert og utdatert, og at det bør tydeliggjøres i lovverket at universell utforming skal ligge til grunn for alle deler av læringsmiljøet. Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges Blindeforbund, Norges Blindeforbunds Ungdom og Unge funksjonshemmede viser også til at loven bør oppdateres i tråd med endringene i likestillings- og diskrimineringsloven § 18 om universell utforming av IKT.
Likestillings- og diskrimineringsombudet er skeptiske til at bare inngangsvilkåret for å gjøre unntak fra plikten til universell utforming er nevnt, og ikke hvilke vurderingskriterier som er relevante for å anse universell utforming som en «uforholdsmessig byrde». Norges Blindeforbund, Norges Blindeforbunds Ungdom og Unge funksjonshemmede ønsker ikke å inkludere bestemmelsen om uforholdsmessig byrde, da denne legger for store avgrensninger på plikten utdanningsinstitusjonene har til universell utforming. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Hørselshemmedes landsforbund støtter Unge funksjonshemmedes høringssvar og peker spesielt på lovens snevre tolkning av universell utforming. Norges Blindeforbund og Norges Blindeforbunds Ungdom mener også at det at institusjonene gjør denne vurderingen selv, fører til en uheldig bruk av skjønn. I tillegg mener de at begrepet «uforholdsmessig byrde» er vanskelig å definere og derfor ikke i tråd med prinsippet om klart lovspråk.
Dysleksi Norge støtter Norges Blindeforbund forslag om å endre og presisere begrepet «uforholdsmessig byrde» og legger til at tolkningen av begrepet fører til ulik praksis blant læresteder. Norges døveforbund ønsker heller ikke å inkludere unntaket som gjelder når det er en uforholdsmessig byrde.
HK-dir mener også at det bør trekkes frem hvilket tilsynsansvar andre organer enn Arbeidstilsynet har når det gjelder læringsmiljøet. Norges Blindeforbund og Norges Blindeforbunds Ungdom stiller spørsmål ved hvordan tredelingen av tilsynsansvaret mellom NOKUT, Digitaliseringsdirektoratet og Arbeidstilsynet, foreslått i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler, følges opp, da det i høringsforslaget bare foreslås å videreføre det ansvaret Arbeidstilsynet allerede har.
Norsk studentorganisasjon mener at loven må stille krav til at utdanningsinstitusjonene har en handlingsplan for universell utforming som dokumenterer institusjonens arbeid og inngår i institusjonens interne system for kvalitetssikring.
Likestillings- og diskrimineringsombudet påpeker at departementet ikke har fulgt opp forslaget fra NOU 2020: 3 om en omstrukturering av universitets- og høyskoleloven, med en egen bestemmelse om universell utforming. Ombudet mener dette ville skapt en mer brukervennlig lov. Forsvarets høgskole foreslår å legge til et nytt ledd i § 4-3 som henviser til § 4-3 c om individuell tilrettelegging.
8.4 Departementets vurdering
8.4.1 Kravet til universell utforming
Innspillene fra høringsinstansene knytter seg i hovedsak til fem temaer:
(i) presisering av at universell utforming gjelder mer enn det fysiske læringsmiljøet,
(ii) problematiske sider ved begrepet uforholdsmessig byrde og presisering av vurderingskriteriene som skal ligge til grunn,
(iii) presisering av tilsynsansvar utover Arbeidstilsynets ansvar,
(iv) struktur (universell utforming i egen bestemmelse) og
(v) institusjonenes ansvar for å ha handlingsplaner for universell utforming.
Flere av disse innspillene knytter seg til universitets- og høyskolelovutvalgets forslag i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler og går utover det opprinnelige høringsforslaget. Disse forslagene vil departementet vurdere i arbeidet med ny universitets- og høyskolelov, som etter planen skal fremmes i 2023. Samtidig vurderer departementet at det er gode grunner for å følge opp enkelte av innspillene i denne runden. Dette gjelder innspillene om å presisere hva plikten til universell utforming omfatter og å presisere Digitaliseringsdirektoratets tilsynsansvar. De øvrige innspillene vil bli vurdert i arbeidet med ny universitets- og høyskolelov. Da vil departementet også vurdere om det er hensiktsmessig å følge opp innspillene med andre virkemidler enn lovendringer.
Flere av høringsinstansene peker på at formuleringene i dagens universitets- og høyskolelov og i høringsforslaget gir inntrykk av at universell utforming er en mindre omfattende plikt enn den i realiteten er, ved at plikten bare er knyttet til den fysiske utformingen av læringsmiljøet. Departementet er enig i at det er uheldig.
Kravet om universell utforming følger av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18. Departementet mener at bestemmelsen om universell utforming i universitets- og høyskoleloven bør endres slik at det blir tydelig at kravet om universell utforming gjelder institusjonens alminnelige funksjoner. Dette omfatter institusjonens fysiske omgivelser, informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og det digitale læringsmiljøet. Forslaget innebærer bare en presisering av dagens regler jf. likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18, og er en oppfølging av forslaget i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler.
Ettersom kravene til universell utforming av IKT i likestillings- og diskrimineringsloven har blitt utvidet til å omfatte utdanning, mener departementet at det er hensiktsmessig at Digitaliseringsdirektoratets tilsynsansvar presiseres i lovteksten, slik flere høringsinstanser har påpekt. Digitaliseringsdirektoratet har allerede startet tilsyn med institusjonenes digitale læringsmiljø og IKT-løsninger, og har gitt flere institusjoner pålegg om endringer i datasystemer knyttet til eksamensavvikling. Forslaget om å lovfeste tilsynsansvaret til Digitaliseringsdirektoratet i universitets- og høyskoleloven er bare en presisering av dagens regler, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 36, og er en oppfølging av forslaget i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler.
Departementet vil i arbeidet med ny universitets- og høyskolelov vurdere universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å lovfeste NOKUTs tilsynsansvar i kapitlet om læringsmiljø.
I høringsforslaget var det foreslått å presisere at plikten til universell utforming ikke gjelder utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Dette følger av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18. Dette omtales gjerne som forholdsmessighetsbegrensningen, og innebærer at det skal gjøres en konkret interesseavveining for den enkelte virksomheten. Det vil kreves mer av en stor virksomhet med solid økonomi enn av en liten privat virksomhet, jf. Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) kapittel 30. I vurderingen skal det særlig legges vekt på momentene som er opplistet i likestillings- og diskrimineringsloven § 17 tredje ledd bokstav a til f og § 18 tredje ledd bokstav a til d. Blant disse momentene er effekten av å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse, kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser. Lovens oppramsing er ikke uttømmende, og også andre momenter kan være aktuelle å vurdere.
Enkelte høringsinstanser mener at unntaksbestemmelsen om uforholdsmessig byrde ikke skal gjelde for universiteter og høyskoler. Andre peker på at dette er et udefinerbart begrep som gir institusjonene for store muligheter for bruk av skjønn. Enkelte høringsinstanser foreslår at vurderinger som konkluderer med at universell utforming i seg selv er en uforholdsmessig byrde, skal meldes inn til riktig tilsynsorgan, og at tilsynsorganet skal vurdere og etterprøve alle saker som rapporteres inn.
Departementet vil understreke at kravet om universell utforming i universitets- og høyskoleloven bare er en henvisning og en overordnet gjengivelse av reglene i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 som uansett gjelder. De nevnte bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven og forarbeidene til denne er avgjørende for forståelsen av begrepet «uforholdsmessig byrde» i universitets- og høyskoleloven. Departementet vil forøvrig vurdere behovet for ytterligere presiseringer i arbeidet med ny universitets- og høyskolelov. Da vil vi også vurdere om det er hensiktsmessig med andre virkemidler for å bidra til økt forståelse av forholdsmessighetsbegrensningen og betydningen av denne i universitets- og høyskolesektoren.
Departementet ser ikke behovet for en egen meldeordning for tilfeller der institusjonene konkluderer med at det er en uforholdsmessig byrde å oppfylle plikten om universell utforming. Departementet legger til grunn at tilsynsmyndighetene på eget initiativ og på egnet vis vil følge opp om kravene til universell utforming er oppfylt.
I arbeidet med ny universitets- og høyskolelov vil departementet vurdere forslaget om at universell utforming skilles ut i en egen bestemmelse. Departementet ser imidlertid ikke at det i § 4-3 om læringsmiljø er behov for å henvise til § 4-3 c om individuell tilrettelegging.
8.4.2 Arbeidstilsynets plikt til å føre tilsyn med læringsmiljøet ved institusjonene
Bestemmelsen om læringsmiljøet ved institusjonene i universitets- og høyskoleloven § 4-3 ble endret med virkning fra 1. august 2021. I punkt 2.9.2.4 i Prop. 111 L (2020–2021) pekte departementet på at
kravene til læringsmiljø har endret seg siden bestemmelsen ble fastsatt i 2005. Studentene må derfor kunne kreve mer av institusjonene i dag. Dagens bestemmelse retter seg fortrinnsvis mot det fysiske læringsmiljøet, men departementet mener det er flere deler av læringsmiljøet som bør omtales i loven. Departementet mener at læringsmiljøbegrepet bør omfatte både fysisk, psykososialt, organisatorisk, digitalt og pedagogisk læringsmiljø.
Departementet understreket i den proposisjonen at oppdateringen av læringsmiljøbegrepet ikke var ment som en utvidelse av begrepet. Endringen skulle bare presisere og tydeliggjøre dagens regler og institusjonenes ansvar.
Etter universitets- og høyskoleloven § 4-3 sjette ledd skal Arbeidstilsynet føre tilsyn med at kravene til læringsmiljøet overholdes. På grunn av en feil i lovendringsprosessen i 2021 viser bestemmelsens sjette ledd nå til at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at kravene i andre ledd overholdes. Andre ledd gir en definisjon av begrepet læringsmiljø, og inneholder ikke krav det kan føres tilsyn med. Henvisningen skal være til første ledd, som fastsetter styrets ansvar for at læringsmiljøet skal være fullt ut forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd, og ut fra krav om universell utforming. Det er dette Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med. Feilen rettes opp i denne lovproposisjonen.
For å unngå tvil om hva som er rekkevidden for Arbeidstilsynets tilsynskompetanse etter universitets- og høyskoleloven, foreslår departementet å presisere i loven at Arbeidstilsynet, som tidligere, bare skal føre tilsyn med det fysiske og psykososiale læringsmiljøet ved institusjonene (og ikke for eksempel de pedagogiske sidene av læringsmiljøet). I det fysiske læringsmiljøet inngår kravene til universell utforming. Forslaget til presisering av disse kravene, jf. kapittel 8.4.1, innebærer ingen endring i tilsynskompetansen til Arbeidstilsynet.
8.5 Departementets forslag
Departementet foreslår å oppdatere bestemmelsen om universell utforming i universitets- og høyskoleloven i tråd med likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18. Dette innebærer at styret skal sørge for at institusjonenes alminnelige funksjoner er universelt utformet. Videre innebærer det en presisering av at plikten til universell utforming omfatter institusjonens fysiske omgivelser, informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og det digitale læringsmiljøet. Videre foreslår departementet å presisere i universitets- og høyskoleloven at plikten ikke gjelder utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonen. Departementet foreslår å presisere at Digitaliseringsdirektoratet har ansvar for å føre tilsyn med det digitale læringsmiljøet. Departementet foreslår også å presisere at Arbeidstilsynet bare skal føre tilsyn med det fysiske og psykososiale læringsmiljøet. Departementet foreslår for øvrig språklige endringer og en annen oppdeling av bestemmelsene enn i dagens lov.
Departementet viser til forslaget til endringer i universitets- og høyskoleloven § 4-3 andre ledd og forslaget til ny § 4-3 g.