6 Klage over godkjenningsvedtak

6.1 Dagens regler

Bestemmelsene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningen (forvaltningsloven) om behandling av klager på enkeltvedtak, gjelder for forvaltningsorganer. Forvaltningsorganer kan være statlige universiteter og høyskoler og andre organer som behandler klager over vedtak fattet med hjemmel i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven), lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) eller lov 8. juni 2018 nr. 28 om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven). Private universiteter og høyskoler, fylkeskommunale og private fagskoler og fylkeskommunale foretak med ansvar for opplæring regnes også som forvaltningsorgan i saker der de treffer enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 1.

Et vedtak om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er å regne som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, ettersom det er bestemmende for søkers rettigheter, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette er også presisert i universitets- og høyskoleloven § 7-6. Det at en beslutning regnes som et enkeltvedtak, utløser en rett til å klage over vedtaket, jf. forvaltningsloven §§ 28 flg.

Vedtak om godkjenning av utenlandsk utdanning etter fagskoleloven og opplæringsloven er også enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven §§ 2 første ledd bokstav b og 28 flg.

Klageinstansen kan vanligvis prøve alle sider av saken, også forvaltningsskjønnet, jf. forvaltningsloven § 34. Det innebærer at klageinstansen kan overprøve alle rettslige og faktiske forhold som knytter seg til avgjørelsen – både rettsanvendelsen, bevisvurderingen, saksbehandlingen og underinstansens utøving av forvaltningsskjønn. Klageinstansen har en videre kompetanse enn en domstol vanligvis har. Som hovedregel kan domstolen ikke overprøve forvaltningsskjønnet. Hvis en klage tas til følge, kan klageinstansen treffe et nytt realitetsvedtak. Vedtaket i klagesaken kan normalt ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

Enkeltvedtak kan normalt påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28. Hvis personkretsen som har rettslig klageinteresse skal begrenses utover det som følger av reglene i forvaltningsloven, må dette fremgå av særlov.

Etter forskrift 1. februar 2010 nr. 96 om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning av (studiekvalitetsforskriften) § 7-1 oppnevner departementet en klagenemnd som avgjør klager over vedtak truffet av NOKUT, jf. forskriften § 1-9. Det er i dag to klagenemnder, én for høyere utdanning og én for fagskoleutdanning. Den klagenemnda som behandler saker etter universitets- og høyskoleloven behandler både klagesaker om akkreditering og klager på vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Klagenemnda som behandler saker etter fagskoleloven behandler bare klagesaker om akkreditering. For klage på vedtak om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning er det departementet som er klageinstans. Det følger videre av opplæringsloven § 3-4 a at departementet kan gi forskrift om vilkår for godkjenning, saksbehandling, klage og begrensning i klageretten. Vilkårene er fastsatt i forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringsloven § 11-7, hvor det står at vedtak i saker om godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring kan påklages til en klagenemnd valgt av departementet. I dag er det departementet som behandler klagene på vedtak om godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden foreslo regjeringen Solberg å etablere en klagenemnd for ordningen, jf. punkt 7.5.2 i meldingen.

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-4 har NOKUTs klagenemnd i dag myndighet til å behandle klager over søknader om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Omfanget av overprøvingen er begrenset til en legalitetsprøving, ved at NOKUTs klagenemnd ikke kan overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens omfang og nivå, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd siste punktum. Det er også begrensninger i hvem som kan klage over slike vedtak. Mens forvaltningsloven, som nevnt ovenfor, har regler om at parter og andre med rettslig klageinteresse kan påklage enkeltvedtak, er det i saker om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning bare søkeren som kan påklage vedtaket, jf. § 3-4 tredje ledd første punktum. En grunn til begrensningen i klageretten er at disse sakene først og fremst berører den som søker godkjenning.

Det fremgår også av fagskoleloven § 7 at klageinstansen ikke kan overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang. Det er ingen begrensning i loven når det gjelder hvem som kan påklage vedtaket i fagskoleloven.

Når det gjelder klage over godkjenningen av utenlandsk fag- og yrkesopplæring er ingen begrensning i vedtakskompetansen. Klageinstansen kan derfor prøve alle sider av vedtaket. Det foreligger heller ingen begrensning i opplæringsloven når det gjelder hvem som kan påklage vedtaket.

6.2 Høringsforslaget

6.2.1 Klagenemndas vedtakskompetanse

Departementet foreslo i høringen at vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke lenger skal være regulert som en oppgave som er faglig uavhengig. Når generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke er en faglig uavhengig oppgave, er det heller ingen grunn til at klagenemnda ikke skal foreta en fullstendig vurdering av alle sider av vedtaket. Forslaget medfører at klageordningen med generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning vil samsvare bedre med klagereglene for den faglige godkjenningen av utdanningen som universiteter eller høyskoler gjør etter universitets- og høyskoleloven §§ 3-5, 3-5 a, 3-5 b, 3-5 c, 3-5 e og 3-5 f. Departementet foreslo i høringen at også klagebehandling av vedtak om generell godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og vedtak om godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring skal følge forvaltningslovens alminnelige regler om klagebehandling, slik at klageorganet kan prøve alle sider av vedtaket, jf. forvaltningsloven § 34.

6.2.2 Klage over vedtak – rettslig klageinteresse

Departementet foreslo i høringen å endre opplæringsloven § 3-4 a slik at bare den som har søkt om godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring, kan påklage vedtaket. Departementet foreslo en tilsvarende endring i fagskoleloven § 7 når det gjelder godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning. Departementet la til grunn at dette kunne bidra til en samordning av reglene på godkjenningsfeltet. Det vil også harmonere med universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd første punktum, som på samme måte begrenser hvem som kan klage over vedtak om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning.

6.2.3 Felles nasjonal klagenemnd for godkjenningsordningene

Departementet foreslo i høringen at det etableres en felles nasjonal klagenemnd for alle godkjenningsordningene innenfor utenlandsk utdanning og opplæring som NOKUT i dag forvalter. Dette vil kunne skape synergieffekter og utvikle kompetansen.

I dag er det saksbehandlere i NOKUT som fungerer som sekretariat og legger til rette for klagenemndas behandling av klager over vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. For klage over vedtak om godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning og utenlandsk fag- og yrkesopplæring, er det departementet som legger til rette og behandler klagen. For å profesjonalisere saksbehandlingen og gjøre den mer enhetlig mente departementet at det var hensiktsmessig å ha en felles nasjonal klagenemnd og ett sekretariat som tilrettelegger sakene om klage over godkjenning av utenlandsk utdanning og opplæring for klagenemnda.

6.3 Høringsinstansenes syn

Av 52 høringsinstanser har 10 kommentert denne delen av høringen og støttet også i hovedsak forslagene. Dette var Viken fylkeskommune, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), NOKUT, Høyskolen Kristiania, Norges handelshøyskole, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Sørøst-Norge, Akademikerne og Norsk sykepleierforbund (NSF). NSF hadde for øvrig en merknad knyttet til rettslig klageinteresse, og foreslo at studentenes interesseorganisasjoner skal ha mulighet til å klage på vegne av studentene.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Klagenemndas vedtakskompetanse

Universitets- og høyskolelovutvalget drøftet i NOU 2020: 3 Ny lov om universiteter og høyskoler om NOKUTs klagenemnd skal kunne prøve alle sider av vedtaket, slik det følger av forvaltningsloven § 34 andre ledd. Et flertall i utvalget mente at dagens regler med begrenset vedtakskompetanse bør videreføres, mens et mindretall gikk inn for å gjeninnføre forvaltningslovens regler om klagebehandling.

I høringen av NOU-en støttet en del høringsinstanser mindretallets forslag, inkludert Universitets- og høgskolerådet (UHR).

I forbindelse med behandlingen av utvalgets forslag i Prop. 111 L (2020–2021) Endringer i universitets- og høyskoleloven, utdanningsstøtteloven, fagskoleloven og yrkeskvalifikasjonsloven mv. (samleproposisjon) viste departementet til beslutningen om å slå sammen flere virksomheter til et nytt direktorat for høyere utdanning og kompetanse. Departementet signaliserte i lovproposisjonen at NOKUTs oppgaver og lovregulering derfor ville bli utredet samlet våren 2021. Som en del av dette arbeidet ville «departementet, i lys av høringen og den delte anbefalingen fra utvalget, også se nærmere på klagenemndas vedtakskompetanse.»

Vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning er ikke lenger en oppgave som er omfattet av faglig uavhengighet. Departementet ser derfor ingen grunn til at klagenemnda ikke skal kunne foreta en fullstendig vurdering av alle sider av vedtaket. Departementet mener at klagebehandlingen bør skje i henhold til forvaltningslovens alminnelige regler om klagebehandling, jf. forvaltningsloven § 34. Denne løsningen vil innebære at ordningen blir lik til den som gjelder ved behandling av klager over faglig godkjenning av utdanning som universiteter eller høyskoler gjør etter universitets- og høyskoleloven §§ 3-5, 3-5 a, 3-5 b, 3-5 c, 3-5 e og 3-5 f. Også klage over vedtak om godkjenning av fag- og yrkesopplæring følger forvaltningslovens alminnelige regler om klagebehandling. I dag er det i fagskoleloven § 7 første ledd siste setning en begrensning i klagenemndas vedtakskompetanse lik den vi finner i universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd siste setning. Godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning er ikke er en faglig uavhengig oppgave, og også for denne typen godkjenning skal klagenemnda kunne behandle alle sider av vedtaket.

Det at klageorganet skal prøve alle sider av vedtaket, betyr at organet også må ta hensyn til eventuelle endrede forhold som fremgår av sakens dokumenter. Klageorganet plikter å overprøve om vedtaket er lovlig og har tilstrekkelig hjemmel, selv om klager ikke direkte har tatt opp dette i klagen. Klageorganet må normalt også være pliktig til å prøve gyldigheten av forskrifter og andre vedtak av betydning for saken. Adgangen til å prøve alle sider ved saken gjelder selv om klageren bare har påberopt seg visse forhold som klagegrunn. Klageorganet er således ikke bundet av klagers anførsler og kan også bygge sin avgjørelse på andre grunner enn dem klager har anført. Klageorganet trenger ikke å bygge på at, eller ta stilling til om, det er begått feil for å gi klager medhold. Det kan også omgjøre vedtaket av rimelighets- eller hensiktsmessighetsgrunner.

6.4.2 Klage over vedtak – rettslig klageinteresse

Det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 er at både parter og «andre med rettslig klageinteresse» har adgang til å påklage enkeltvedtak. Formålet bak bestemmelsen er blant annet å åpne for at interesseorganisasjoner og andre foreninger kan klage der saken berører interessene til en større del av medlemmene og ligger innenfor området hvor organisasjonen eller foreningen etter sitt formål og sine oppgaver ellers har interesse.

I Prop. 111 L (2020–2021) ble universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd endret slik at det bare er søkeren som kan påklage vedtaket. Bakgrunnen for å begrense klageadgangen er at disse sakene først og fremst berører den som søker godkjenning. Begrensningen i klageadgangen er et unntak fra det generelle utgangspunktet for klage.

Departementet foreslo i høringen 2. juli 2021 at en begrensning av den rettslige klageinteressen i saker om godkjenning også burde fremkomme av fagskoleloven og opplæringsloven for slik å ha lik praksis på godkjenningsområdet.

Norges sykepleierforbunds innspill om at studentenes interesseorganisasjoner skal ha mulighet til å klage på vegne av studentene, retter seg mot universitets- og høyskolesektoren. Det gjelder derfor ikke forslagene som var på høring om endringer i fagskoleloven og opplæringsloven.

Departementet har vurdert det slik at et godkjenningsvedtak først og fremst berører den som søker om godkjenning. Samtidig er en begrensning i den rettslige klageinteressen inngripende for dem som mener at de har relevant tilknytning til og interesser i resultatet av vedtaket. Departementet har funnet at det ikke er sterke grunner for å gjøre unntak fra den alminnelige regelen i forvaltningsloven om rettslig klageinteresse i saker om godkjenning av utdanning etter opplæringsloven og fagskoleloven. Departementet har derfor valgt ikke å gå videre med forslaget.

Begrensningen i hvem som har rettslig klageinteresse etter universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd har vært praktisert i lang tid, siden begrensningen også fremgår av studiekvalitetsforskriften § 1-9 første ledd som ble vedtatt i 2010. Spørsmålet om endring av denne begrensningen i klageretten var ikke gjenstand for høringen. Departementet vil gjøre en ny vurdering av spørsmålet i den helhetlige gjennomgangen av universitets- og høyskoleloven som skal resultere i forslag til ny lov.

6.4.3 Hjemmel til å etablere en felles nasjonal klagenemnd for godkjenningsordningene

For å skape synergieffekter og utvikle kompetansen på behandling av klager mener departementet det er hensiktsmessig å opprette en felles nasjonal klagenemnd for alle godkjenningsordningene innenfor utenlandsk utdanning og opplæring. Departementet foreslår derfor å innføre en hjemmel i opplæringsloven og fagskoleloven som legger til rette for at en slik felles klagenemnd kan opprettes. Hjemmel for å opprette felles nasjonal klagenemnd for universiteter og høyskoler finnes allerede i universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd.

Departementet vil vurdere sekretariatsoppgavene for en slik felles klagenemnd i forbindelse med overføringen av godkjenningsoppgavene fra NOKUT til HK-dir.

6.4.4 Andre endringer

Departementet foreslår også å endre strukturen i bestemmelsene ved at reglene om behandling av personopplysninger i universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og opplæringsloven tas ut av gjeldende bestemmelser i de respektive lovene og legges inn i nye bestemmelser. Dette vil gjøre bestemmelsene lettere tilgjengelige, se ny § 3-4 a i universitets- og høyskoleloven, § 7 b i fagskoleloven og § 3-4 c i opplæringsloven.

I Prop. 111 L (2020–2021) ble innholdet i begrepet «godkjenning» endret, slik at loven bare skulle bruket begrepet «godkjenning», og at dette også skal omfatte begrepene «fritak» og «godskriving». Ved en feil ble ikke § 4-7 første setning og § 7-6 første ledd endret i 2021. Endringene foreslås i denne proposisjonen.

6.4.5 Presisering av forskriftshjemmel

I høringsbrevet av 2. juli 2021 fremgikk det at det skulle tas inn en forskriftshjemmel i universitets- og høyskoleloven § 3-4 for å fastsette regler om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Dette var imidlertid feilaktig angitt i høringsbrevet fordi det ikke var lagt inn en slik bestemmelse i selve lovforslaget.

Departementet viser til at universitets- og høyskoleloven § 3-5 g gir departementet hjemmel til å gi forskrift om «godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, norsk høyere utdanning, annen utdanning og dokumentert realkompetanse». Når det gjelder godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, er det ikke presisert i bestemmelsen om dette gjelder faglig godkjenning eller generell godkjenning, eller begge deler. Departementet legger til grunn at selv om forskriftshjemmelen er plassert under reglene om faglig godkjenning, gir bestemmelsen departementet hjemmel til å fastsette forskrift om både generell og faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Det er ikke holdepunkter i forarbeidene for at ordlyden skal tolkes innskrenkende.

6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre universitets- og høyskoleloven § 3-4 tredje ledd, slik at klageorganet kan prøve alle sider av vedtaket ved behandling av klage over vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, jf. forvaltningsloven § 34. Endringen gjøres ved at § 3-4 tredje ledd andre punktum foreslås tatt ut av loven. Den samme endringen foreslås i fagskoleloven § 7 første ledd.

Departementet foreslår en hjemmel for departementet til å etablere en felles nasjonal klagenemnd for godkjenningsordningene innenfor utenlandsk utdanning og opplæring. Departementet viser til lovforslagene i opplæringsloven § 3-4 b og fagskoleloven § 7 a. For universiteter og høyskoler finnes allerede en slik hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd.

Departementet foreslår at bestemmelsene om behandling av personopplysninger i opplæringsloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven tas ut fra sine respektive bestemmelser og blir egne bestemmelser for å gjøre bestemmelsene mer tilgjengelig. I tillegg foreslår departementet å endre § 4-7 første setning og i § 7-6 første ledd siden fellesbegrepet «godkjenning» også omfatter de tidligere brukte begrepene «fritak» og «godskriving».