1 Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til nødvendige endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven) for gjennomføring i norsk rett av antatt fremtidige internasjonale forpliktelser i protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer og antatt fremtidige EØS-forpliktelser i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/40/EU om produksjon, presentasjon og salg av tobakk og relaterte produkter (tobakksdirektivet) artikkel 15 og 16. Forslagene gjelder tiltak mot ulovlig handel med tobakksvarer, som utgjør en trussel mot folkehelsen og medfører tapte avgiftsinntekter for myndighetene. Protokollen og direktivet inneholder tre hovedtiltak. For det første krever protokollen art. 6 at det enten opprettes en bevillingsordning for produksjon, import og eksport av tobakksvarer eller at slik virksomhet forbys. For det andre har både protokollen art. 8 og direktivet art. 15 krav til etablering av et sporingssystem for tobakksvarer, som skal sikre bedre kontroll med omsetningskjeden og forhindre at lovlig fremstilte tobakksvarer tar veien inn i ulovlige kanaler. Det tredje tiltaket er krav til et sikkerhetsmerke på tobakkspakkene, jf. direktivet art. 16. Merket skal forhindre omsetning av forfalskede tobakksvarer.

Forpliktelsene i protokollen og direktivet art. 15 og 16 gjelder tobakksvarer og produksjonsutstyr. Elektroniske sigaretter defineres ikke som en tobakksvare, verken etter protokollen eller direktivet, og faller utenfor reguleringen.

Departementet fremmet 6. april 2018 Prop. 60 L (2017–2018) Endringer i alkoholloven, atomenergiloven, folkehelseloven, legemiddelloven, lov om medisinsk utstyr, strålevernloven og tobakksskadeloven mv. (overtredelsesgebyr mv.), hvor det ble foreslått ny § 36 a om overtredelsesgebyr, endringer i § 37 om klage, endringer i § 43 om beslag og destruksjon og ny § 46 om ikrafttredelse. I proposisjonen her foreslås det en rekke endringer i lovens systematikk. For å sikre en mest mulig helhetlig og samkjørt lovsystematikk, fremmes disse bestemmelsene på nytt i denne lovproposisjonen i oppdaterte versjoner.

1.1 Protokollen mot ulovlig handel

Protokollen er en selvstendig avtale under tobakkskonvensjonen. Den ble vedtatt 12. november 2012 og signert av Norge 16. oktober 2013. Ratifikasjon forutsetter at nødvendige lovendringer er vedtatt og at Stortinget har gitt sitt samtykke. Utenriksdepartementet legger derfor samtidig fram en samtykkeproposisjon, der det bes om Stortingets samtykke til ratifikasjon av protokollen, jf. Prop. 79 S (2017–2018) Samtykke til ratifikasjon av protokoll mot ulovlig handel med tobakksvarer av 12. november 2012.

I proposisjonen her foreslås det lovendringer som vil gjennomføre antatt fremtidige internasjonale forpliktelser. Protokollen er forventet å tre i kraft høsten 2018, og første partsmøte er planlagt i oktober 2018.

Det er forventet at partsmøtet vil kunne igangsette arbeid med utvikling av nærmere retningslinjer til protokollens bestemmelser for å utfylle forpliktelsene som fremkommer der.

1.2 Tobakksdirektivet

Direktiv 2014/40/EU ble vedtatt i EU 3. april 2014, og frist for gjennomføring i nasjonal rett i EU var 20. mai 2016. Direktivets art. 15 og 16 omhandler sporingssystem og sikkerhetskode. Disse to bestemmelsene begynner å gjelde i EU 20. mai 2019 for sigaretter og rulletobakk, og 20. mai 2024 for øvrige tobakksvarer. Direktivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, men vurderes som EØS-relevant og akseptabelt, og prosessen med innlemmelse i EØS-avtalen er påbegynt. Gjennomføring av tobakksdirektivet i norsk rett gjør det nødvendig med lovvedtak, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Vedtaket i EØS-komiteen vil derfor gjøres med forbehold om samtykke fra Stortinget.

I tillegg til direktivet vedtok EU-kommisjonen 15. desember 2017 følgende gjennomføringsrettsakter (uoffisielle norske titler):

• Kommisjonens gjennomføringsforordning om tekniske standarder for etablering av et system for identifisering og sporing av tobakksprodukter

• Kommisjonens delegerte forordning om nøkkelelementer for datalagringskontrakter som inngås som ledd i sporingssystemet for tobakksvarer

• Kommisjonens gjennomføringsbeslutning om tekniske standarder for sikkerhetselementer på tobakksvarer

Forordningene er ennå ikke formelt godkjente i EU-systemet.

Gjennomføringsrettsaktene gir utfyllende regler til tobakksdirektivet art. 15 og 16, og departementet tar sikte på å gjennomføre dette regelverket i forskrifter til tobakksskadeloven. Det må påregnes at EU-regelverket de første årene vil være under utvikling og at det derfor vil kunne bli nødvendig med ytterligere lov- eller forskriftsendringer senere.

1.3 Kort om forpliktelsene og proposisjonens forslag

Protokollen fastsetter i art. 6.1 at det må innføres et forbud mot produksjon, eksport og import av tobakksvarer og utstyr for produksjon av tobakksvarer, med mindre det innføres en bevillingsordning. Departementet foreslår en bevillingsordning for import, eksport og produksjon av tobakksvarer. Når det gjelder annen befatning med tobakksvarer, som engrossalg, detaljhandel, transport- og agentvirksomhet, fastsetter protokollen i art. 6.2 at partene skal vurdere bevillingsordning. Departementet finner det på nåværende tidspunkt ikke hensiktsmessig med bevillingsordning for slik virksomhet. Forslaget om bevillingsordning er beskrevet i kapittel 4.

I tillegg til ovennevnte forpliktelser fastsetter protokollen i art. 7 at alle bevillingshavere skal pålegges å gjennomføre kundekontroll av sine forretningsforbindelser. Artikkel 9 fastsetter en generell plikt til bokføring av transaksjoner, og en særlig bokføringsplikt for produsenter. Foreslåtte lovendringer om dette er beskrevet i hhv. underkapittel 4.6.10 og 4.6.12.

Både i protokollen art. 8 og direktivet art. 15 er det oppstilt krav om opprettelse av et sporingssystem for tobakksvarer. Sporingssystemet innebærer at ansvarlige myndigheter kan spore tobakksvarene fra produksjon via transport, lagring, import og videre til salg. EU-kommisjonen har siden 2014 arbeidet med opprettelse av et felles europeisk sporingssystem for tobakksvarer. Systemet er nærmere beskrevet i en gjennomføringsforordning.

Sporingen baserer seg på at produsenter og importører blir pålagt å merke tobakkspakningene med et identifikasjonsmerke utstedt av nasjonalt ansvarlig myndighet, eller uavhengig tredjepart på vegne av nasjonal ansvarlig myndighet. Videre blir produsenter og importører pålagt å inngå avtale med uavhengig tredjepart om lagring av data om blant annet tobakksvaren, produksjonssted, produksjonstidspunkt og forsendelsesrute fram til detaljist. Nasjonale myndigheter og EU-kommisjonen skal sikres innsyn i lagrede data via et brukergrensesnitt. Sporingssystemet og foreslåtte lovendringer er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Direktivet fastsetter i art. 16 at tobakksvarer skal sikkerhetsmerkes. Sikkerhetsmerket skal forhindre forfalskning av tobakksvarer. Krav om sikkerhetsmerking og foreslåtte lovendringer er nærmere beskrevet i kapittel 6.

I kapittel 7 omtales forslag til reaksjoner ved overtredelser av de nye forpliktelsene i loven, nærmere bestemt retting, tvangsmulkt og inndragning.

Kapittel 8 inneholder forslag til hjemler for informasjonsutveksling mellom ulike nasjonale og internasjonale myndighetsorganer.

I kapittel 9 omtales forslagenes anvendelse på Svalbard.

I kapittel 10 foreslås det at myndighetenes kostnader med bevillingsordningen og systemene for sporing og sikkerhetsmerking skal finansieres ved søknadsgebyr og sektoravgift, som belastes tobakksindustrien.

I kapittel 11 omtales et forslag til utvidelse av tobakksskadelovens beslags- og destruksjonshjemmel, slik at denne også omfatter ulovlige produkter i omløp.

Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslagene drøftes i kapittel 12, og kapittel 13 inneholder spesialmerknader til de foreslåtte bestemmelsene.