2 Bakgrunn

2.1 Ulovlig handel med tobakk

Ulovlig handel undergraver den politikken myndighetene fører for å forebygge tobakksskader, forårsaker betydelige tap i statlige avgiftsinntekter, og bidrar samtidig til finansiering av grenseoverskridende kriminell virksomhet. Hovedformålet med det internasjonale arbeidet mot ulovlig handel, og dette lovforslaget, er å forhindre dette.

Ulovlig handel øker tilgangen på tobakksvarer og gjør dem lettere tilgjengelig for mindreårige, som ikke har tilgang på slike varer i butikk. Tilgjengeligheten øker også ved at tobakksvarene selges til en betydelig lavere pris. Samlet sett kan den økte tilgjengeligheten ha betydning for unges oppstart av tobakksbruk og for det totale forbruket av tobakk. Ved at nye generasjoner blir avhengig av tobakk, opprettholdes en vedvarende negativ innvirkning på folkehelsen. Beskyttelse av fremtidige generasjoner er et overordnet mål i arbeidet med å forebygge tobakksskader, herunder tiltak for å forhindre at barn og unge begynner å bruke tobakksvarer, jf. tobakkskonvensjonen art. 3 og tobakksskadeloven § 1.

I en studie fra 2010 ble det undersøkt hvordan ulovlig handel påvirker nivået av statlige inntekter. Studien konkluderte med at utryddelse av slik handel ville gi myndighetene inntekter på 31 milliarder amerikanske dollar årlig, på verdensbasis. Utryddelse av ulovlig handel ville også medføre at det hvert sjette år ville være 1 million færre tidlige dødsfall som følge av tobakksbruk, hovedsakelig i lav- og mellominntektsland. Studien konkluderte videre med at ulovlig handel utgjorde ca. 12 prosent av tobakksmarkedet på verdensbasis, hvorav ca. 10 prosent i høyinntektsland og ca. 17 prosent i lavinntektsland.

Folkehelseinstituttet har siden 2015 gjennomført en spørreundersøkelse for å kartlegge forsyningskilder for sigaretter og snus i Norge. Undersøkelsen konkluderer med at smugling som forsyningskilde utgjør ca. 3–5 prosent av tobakksmarkedet. Det er samtidig lagt til grunn at det er en viss underrapportering av illegal adferd i spørreundersøkelser, og at det derfor er grunn til å tro at smugling kan være en mer betydningsfull forsyningskilde enn det som er rapportert i undersøkelsen.

2.2 Tobakksbruk og helseskader i Norge

I 2017 røyket 11 prosent av befolkningen daglig og 8 prosent av og til. Røyking er sosialt skjevfordelt og en av hovedårsakene til sosiale helseforskjeller. Andelen dagligrøykere blant unge (16–24 år) var 3 prosent i 2017. I tillegg røykte 14 prosent av og til.

Røyking er fortsatt den viktigste enkeltårsaken for både sykdom og tidlig død i Norge. Tall fra Global Burden of Disease-prosjektet viser at røyking hvert år fører til over 6200 dødsfall i Norge, noe som tilsvarer 15 prosent av alle dødsfall.1 Over 40 sykdommer, hvorav omtrent 20 dødelige, har direkte sammenheng med røyking. De viktigste sykdommene er ulike former for kreft, luftveissykdommer og hjerte- og karsykdommer.

En stor amerikansk studie fra februar 2015 påviser at listen over sykdommer som forårsakes og forverres av røyking er enda lenger enn tidligere antatt, og at antall dødsfall som skyldes røyking antagelig er langt høyere enn dagens estimater.

Samtidig som stadig færre røyker i Norge, bruker flere snus. I 2017 brukte 12 prosent av befolkningen snus daglig. I aldersgruppen 16–24 år brukte 19 prosent snus daglig og 8 prosent av og til.

Global Burden of Disease-prosjektet beregnet i 2017 for første gang sykdomsbyrde av røykfri tobakk (tyggetobakk og snus). På bakgrunn av deres risikoberegninger ble det ikke funnet tilstrekkelige holdepunkter for å kunne tilskrive sykdomsbyrde ved snusbruk.

Selv om bruk av snus er langt mindre helseskadelig enn røyking, kan også bruk av snus innebære risiko for alvorlig sykdom. Folkehelseinstituttet utga i november 2014 en rapport om helserisiko ved snusbruk som bl.a. konkluderer med at snus er kreftfremkallende, gir økt risiko for å dø etter hjerteinfarkt og hjerneslag, diabetes type 2 og fosterskader som for tidlig fødsel, lav fødselsvekt og dødfødsel.

2.3 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven inneholder i dag en rekke bestemmelser om hvordan tobakksvarer skal utformes, merkes og selges til forbruker, mens produksjon, import og eksport i liten grad er regulert. En registrerings- og tilsynsordning for detaljsalg og engrossalg ble innført fra 1. januar 2018. Det er også vedtatt en registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter, men denne har ikke trådt i kraft ennå.

Loven utfylles av fire forskrifter; forskrift 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv., forskrift 6. februar 2003 nr. 141 om innhold i og merking av tobakksvarer, forskrift 13. oktober 1989 nr. 1044 om forbud mot nye tobakks- og nikotinprodukter og forskrift 21. september 2017 nr. 1446 om registrering av og tilsyn med salg av tobakksvarer mv.

Norge er i dag bundet av to EU-direktiver om tobakk: direktiv 2003/33/EF om tobakksreklame og direktiv 2001/37/EF om tilvirkning, presentasjon og salg av tobakksprodukter.

Tobakkskonvensjonen (WHO Framework Convention on Tobacco Control) er en internasjonal juridisk bindende avtale, som trådte i kraft i 2005. Konvensjonens formål fremkommer i artikkel 3:

«Formålet med denne konvensjon og dens protokoller er å beskytte nålevende og framtidige generasjoner mot de ødeleggende helsemessige, sosiale, miljømessige og økonomiske følgene av tobakksbruk og eksponering for tobakksrøyk, ved å stille til rådighet et rammeverk for tiltak til forebygging av tobakksskader som skal iverksettes av partene på nasjonalt, regionalt og internasjonalt plan for å oppnå en vedvarende og betydelig reduksjon i utbredelsen av tobakksbruk og eksponering for tobakksrøyk.»

Konvensjonen har nå 181 parter, og Norge var det første landet som signerte og ratifiserte den. Det pågår et løpende arbeid med å implementere og utdype konvensjonens forpliktelser. Protokollen mot ulovlig handel utdyper og konkretiserer partenes forpliktelser etter tobakkskonvensjonen art. 15 om ulovlig handel.