5 Sporing av tobakksvarer
Protokollen art. 8.1 fastsetter at det skal etableres et globalt system for sporing av tobakksvarer innen fem år etter protokollens ikrafttredelse. Det globale sporingssystemet skal bestå av nasjonale og regionale sporingssystemer, og et globalt knutepunkt for informasjonsdeling lokalisert hos sekretariatet for tobakkskonvensjonen.
Det er forventet at protokollen vil tre i kraft høsten 2018. Tobakksdirektivet art. 15 gjennomfører denne bestemmelsen for EUs vedkommende. Implementeringsfrist for EUs sporingssystem er 20. mai 2019 for sigaretter og rulletobakk og 20. mai 2024 for andre tobakksvarer.
Formålet med protokollen og direktivet er å redusere avgiftsunndragelser gjennom systematisk bekjempelse av ulovlig handel med tobakksvarer på tvers av landegrensene, globalt og innenfor EU/EØS-området. Dette vil igjen bidra til å beskytte folkehelsen. Arbeidet handler om å kartlegge varestrømmer på tvers av landegrensene. Informasjonen fra denne kartleggingen vil kunne brukes til målrettet grensekontroll av varepartier. Myndighetene vil med sporingssystemet få et nytt verktøy i arbeidet mot organisert smugling og annen kriminalitet knyttet til dette. Internasjonalt samarbeid mellom myndighetene i ulike land vil være avgjørende for å lykkes i arbeidet mot ulovlig handel og for å oppfylle forpliktelsene i protokollen og direktivet knyttet til sporingssystemet.
5.1 Overordnet om sporingssystemet
5.1.1 Høringsforslaget
Høringsforslaget om sporingssystem baserte seg på hovedkravene i protokollen og direktivet.
Departementet uttalte i høringsnotatet at det var nødvendig med en nærmere utredning av hvilken myndighet som bør være ansvarlig for sporingssystemet, og at departementet måtte komme tilbake til dette senere i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til lovbestemmelsene, sammen med en nærmere vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser. Bakgrunnen for dette var at EUs gjennomføringsrettsakter, som fastsetter detaljene for systemet, på det tidspunkt ikke var vedtatt.
5.1.2 Generelle tilbakemeldinger fra høringsinstansene
Et flertall av høringsinstansene støtter innføring av et sporingssystem. Flere av uttalelsene er knyttet til finansiering, kostnader for næringen, effekten av tiltakene og teknologiske løsninger. En del av uttalelsene knytter seg til krav som er fastsatt i direktivet og gjennomføringsrettsaktene, hvor det ikke finnes et nasjonalt handlingsrom. Videre knytter flere av kommentarene seg til forhold som departementet vil vurdere i forbindelse med forskriftshøringen.
Om frist for implementering uttaler British American Tobacco (BAT):
«BAT kan gjennomføre den nødvendige merking for egne, norske produkter etter samme tidsskjema som i EU, men det er svært tidkrevende å implementere samme system i alle ledd av næringskjeden. BAT foreslår på denne bakgrunn at man gis en overgangsperiode på to år til komplett implementering må være gjennomført, det vil si fra 20. mai 2019 til 20. mai 2021. Alternativt kan man utsette den norske implementeringen for produsenter til 20. mai 2020 og de resterende leddene til 20. mai 2021.»
Skråprodusenten Oliver Twist foreslår at virksomheter og nisjeprodukter med et salgsvolum på det norske markedet på under for eksempel 10 millioner enheter unntas fra kravet om sporingssystem og sikkerhetsmerking, og uttaler:
«Området «sporingssystem og sikkerhetsmerking» bør kun gælde tobakskategorier for hvem indsmuglede og forfalskede produkter utgør et problem, således bør små nicheprodukter med lav omsætningshastighed uden for disse kategorier undtages fra dette.
Implementering at det forslåede sporingssystem og sikkerhetsmerking vil medføre massive administrative byrder og økonomiske omkostninger. Disse vil også involvere og påvirke vores norske samhandelspartnere. Som tobaksprodusent af et nicheprodukt vil vi risikere at blive udmeldt af varesortimenter på baggrund af lille volum og lav omsætningshastighed forårsaget af disse omkostninger.»
Tobakksimportøren Conraad Langaard mener det må gjøres unntak for produsenter av nisjeprodukter der ulovlig handel ikke utgjør et problem og støtter uttalelsen til Oliver Twist.
5.1.3 Departementets vurderinger
Direktivet fastsetter at sporingssystemet omfatter alle tobakksvarer, og Norge har ikke anledning til å gjøre unntak fra dette. Hva gjelder detaljene i forpliktelsene er det i gjennomføringsrettsaktene gjort enkelte unntak for små og mellomstore bedrifter og produsenter av håndlagede produkter.
Direktivet art. 15(13) fastsetter implementeringsfristen for sporingssystemet. Det er fastsatt en overgangsbestemmelse i gjennomføringsrettsaktene hva gjelder sirkulasjon på markedet av tobakksvarer uten id-merke. Sigaretter og rulletobakk som er produsert i EU eller importert til EU før 20. mai 2019 og som ikke er merket med id-merke, kan være i fri sirkulasjon på markedet fram til 20. mai 2020. Tilsvarende kan øvrige tobakksprodukter uten id-merke være i fri sirkulasjon på markedet fram til 20. mai 2026.
Gjennomføringsrettsaktene fastsetter videre at datalagringssystemene skal være klare for testing 20. mars 2019, altså to måneder før implementeringsfristen for sigaretter og rulletobakk. Norge har ikke anledning til å fastsette egne implementeringsfrister, slik BAT foreslår, men i og med at direktivet ikke er innlemmet i EØS-avtalen gjelder foreløpig ikke disse fristene for Norge.
5.2 Unike identifikasjonsmerker
5.2.1 Høringsforslaget
Departementet foreslo et forbud mot å føre inn i Norge enkeltpakninger eller større enheter med tobakksvarer som ikke er merket med unikt identifikasjonsmerke (heretter id-merke).
Sporingssystemet som er beskrevet i protokollen og direktivet baserer seg på at alle enkeltpakninger med tobakksvarer har et id-merke, jf. protokollen art. 8.3 og direktivet art. 15(1). Kartonger, esker, paller og andre enheter med tobakksvarer skal påføres et id-merke som gjør rede for alle enkeltpakningene i enheten, jf. direktivet art. 15(5). På den måten forhindrer man at alle enkeltpakningene må pakkes ut ved registrering, jf. kapittel 5.3.
Bestemmelsen om unikt id-merke gjelder for alle varer som er bestemt for eller markedsføres på EU-markedet, jf. direktivet art. 15(1). Alle tobakksvarer som importeres til Norge må følgelig ha id-merke, også når varen er produsert og importert fra land utenfor EU.
I henhold til protokollen art. 8.4.1 og direktivet artikkel 15(2) skal det knyttes informasjon til id-merket om varens produksjonssted, produksjonsanlegg, produksjonsskift, produksjonstidspunkt, produktinformasjon, forespeilet reiserute og marked for salg til forbruker, lagerfasiliteter og opplysninger om alle aktører i omsetningskjeden fram til detaljist, samt faktura, ordrenummer og betalingsopplysninger vedrørende disse. I henhold til protokollen artikkel 8.5 skal opplysningene nedtegnes på tidspunktet for produksjon, første forsendelse fra produsenten eller ved innførsel til partens territorium. Departementet foreslo at det blir inntatt i forskrift hvilken informasjon som skal knyttes til id-merket.
5.2.2 Høringsinstansenes syn
Coop Norge uttaler følgende om id-merking:
«Krav om ID merking av forbruker og engros-pakninger (i tillegg til sikkerhetsmerke for korrekt avgiftsbetaling på hver forbrukerpakning, jf § 16) vil sikkert bidra til økt sporbarhet av ikke-smuglede varer, men tilfører ikke mye når det gjelder smuglervarer som allerede i dag kan avsløres ved å studere emballasje og pakningstrykk. Videre kan kravene til ID merke føre til uønsket svinn dersom det i forskriftene blir krevet at engros-pakninger med dårlig lesbart eller tapt merke må kastes, til tross for at hver kartong i esken og hver sigarettpakke i kartongen har sin merker i behold. Den foreslått bestemmelsen er for enkelt formulert sammenlignet med den operative hverdagen for de seriøse aktørene i markedet.»
British American Tobacco (BAT) uttaler:
«Gitt det handlingsrom medlemsstatene har og vil få til nasjonal implementering, poengteres det fra vår side at det er ønskelig å fortsatt bruke ISO-standarden ISO 15459-1, den aggregerte sporingsstandarden for transportenheter, for hver enkeltpakning. For å unngå unødvendig kostnadsbelastning for de berørte aktører, bør også kodene være så korte som mulig. Videre er det hensiktsmessig at kodene kan kjøpes fra det landet tobakksproduktet er produsert, fremfor at produsentene må kjøpe spesifikke koder for hvert enkelt destinasjonsland. Norge bør derfor åpne for at man kan bruke koder fra produksjonslandet.»
Philip Morris, Virke, NHO mat og drikke, Næringslivets sikkerhetsråd og Norwegian Anti Counterfeit Group understreker behovet for å benytte åpne standarder i sporingssystemet, av konkurransemessige hensyn og av hensyn til brukervennlighet.
5.2.3 Departementets vurderinger
Departementet er enig med Coop Norge i at systemet er innrettet på å spore varer som i utgangspunktet er lovlig fremstilt. Det er imidlertid et problem at lovlig fremstilte varer finner veien inn i illegale kanaler på veien til det tiltenkte markedet for salg til forbruker (såkalte «illicit whites»). Gjennom sporingssystemet vil myndighetene kunne avdekke på hvilket sted og tidspunkt i omsetningskjeden lovlig fremstilte varer har tatt veien inn i illegale kanaler. Forfalskede tobakksvarer uten id-merke vil ikke kunne spores, men sikkerhetsmerket, jf. kapittel 6, er et verktøy for å bekjempe forfalskede varer. Videre vil varer som ikke kan gjenfinnes i sporingssystemet ved grensekontroll eller annen kontroll, være en indikasjon på ulovlig handel.
Hva gjelder teknologien som skal benyttes, fastsetter gjennomføringsrettsaktene at systemet skal basere seg på «non-proprietary open standards». Konkurransemessige hensyn og hensynet til brukervennlighet er således ivaretatt, slik høringsinstansene ber om. Fornyingsdepartementet definerte begrepet åpen standard på følgende måte i St.meld. nr. 17 (2006–2007):
«Såkalla leverandøreigde standardar kan verke hemmande på konkurransen i marknaden og kan føre til monopolliknande tilstandar. Som ei motvekt til dette finst det ei rekkje internasjonale organisasjonar som driv standardiseringsprosessar der ulike aktørar gjennom opne debattar arbeider seg fram til vedtak om at einskilde spesifikasjonar kan få status som ein såkalla open standard. Ein slik standard er underlagd eit felles kontrollregime for endring og oppdatering, og dei tekniske detaljane er tilgjengelege for alle interesserte. Slik blir det danna eit felles teknologisk grunnlag som gjer at produkt frå ulike leverandørar i større grad kan samspele».
Det fremgår av gjennomføringsrettsaktene hvilke åpne standarder som skal benyttes for ulike deler av systemet. Kodenes lengde er også regulert. Norge har ikke anledning til å fravike bestemmelsene om standarder og koder som fremgår her. Departementet vil i forskriftene komme nærmere tilbake til detaljene om standarder og koder og øvrige elementer av sporingssystemet.
Gjennomføringsrettsaktene fastsetter at hvert enkelt medlemsland skal utpeke en enhet som skal være ansvarlig for å genere og utstede id-merker (id-utsteder). Id-merkene utstedes på bestilling fra aktørene i omsetningskjeden.
Tobakksprodusenten BAT ønsker å bruke id-merker fra id-usteder i produksjonslandet. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeidet komme tilbake til fra hvilket lands id-utsteder ulike norske aktører skal bestille id-merker.
For øvrig opprettholdes forslag til § 16 d.
5.3 Registrering av enkeltpakninger
5.3.1 Høringsforslaget
Departementet foreslo krav til registrering av enkeltpakninger, i samsvar med direktivets krav.
Kravet om registrering gjelder alle aktører involvert i tobakkshandel, fra produsent til siste økonomiske aktør før detaljistleddet, jf. direktivets art. 15(5). Alle forflytninger og den endelige flytting av varene ut av aktørens besittelse, skal registreres. Basert på denne registreringen kan hver enkeltpakning spores og følges videre i systemet. I ettertid kan myndighetene se varens reise gjennom hele omsetningskjeden og sammenstille det med andre tilgjengelige opplysninger om varene eller de økonomiske aktørene, f.eks. produksjonsdato og sted, planlagt reiserute, transaksjonshistorikk og opplysninger fra bevillingssystemet. Krav til registrering av alle enkeltpakninger betyr ikke at store varepartier må åpnes for registrering av hver enkeltpakning ved hver forflytning. Det er tilstrekkelig at enkeltpakningene merkes ved produksjon. Senere vil id-merket på utsiden av kartongen, esken, pallen eller annen enhet kunne gjøre rede for alle enkeltpakninger i enheten.
Direktivet pålegger tobakksprodusentene å finansiere utstyr til registrering av tobakksvarer og stille det til disposisjon for alle aktører i omsetningskjeden. Utstyret skal kunne lese og elektronisk overføre den registrerte informasjonen til en datalagringsfasilitet, jf. direktivet art. 15(7), jf. art. 15(8). Departementet forslo å lovfeste denne plikten.
5.3.2 Høringsinstansenes syn
Om registrering av enkeltpakninger uttaler Coop Norge:
«Kravet om registrering av hver enkelt sigarett-pakning som skal selges til forbruker, er som de kommenterte bestemmelsene ovenfor, lite praktisk innrettet. Kostnadene ved utvikling av IT-verktøy er tenkt plassert hos importørene, men vil med sikkerhet bli veltet videre i verdikjeden.
Flytting av varene skal også registreres, men er ikke nærmere definert. Coop disponerer flere lagre og interne bevegelser kan dermed forekomme innenfor samme ledd i verdikjeden. Ved utkjøring til butikk er logistikkmessige hensyn viktige for totalkostnader og lønnsomhet. Tobakksvarer fraktes på pall sammen med andre varer og er ikke nødvendigvis tilgjengelige for mottakskontroll direkte ved mottak, men først ved etterfølgende tømming av pallen.
Utlevering til forbruker skjer som hovedregel fra såkalt Vensafe i butikk. Kravene etter § 15 vil trolig kreve ombygging av alle landets Vensafer ettersom disse maskinene nå skal registrere utlevering av hver individuelle sigarettpakke til bruk i et landsdekkende sigarettregister.»
Tobakksindustriens felleskontor (TIF) påpeker at registrering av enkeltpakninger ikke omfatter detaljistleddet, jf. direktivet art. 15(5), og uttaler:
«TIF mener at detaljistleddet er av mindre interesse, og at denne avgrensningen derfor har de beste grunner for seg. Den norske lovgivningen burde således utformes tilsvarende.»
5.3.3 Departementets vurderinger
Som departementet foreslo i høringen, skal registreringskravet ikke gjelde detaljistleddet. Unntak for detaljistleddet er ikke gjort i lovteksten, men vil inntas i forskrift. Departementet ser at kravet vil innebære endring av rutiner for forsendelse og mottak av varer, men dette følger av kravene i direktivet.
Forslaget til ny § 16 g opprettholdes.
5.4 Datalagring hos uavhengig tredjepart og krav til ekstern revisor
5.4.1 Høringsforslaget og departementets vurderinger
Departementet foreslo at produsenter og importører av tobakksvarer skal inngå avtale om datalagring hos uavhengig tredjepart i samsvar med direktivet art. 15(8). Datalagringsfasiliteten skal fysisk være plassert i EU.
Kravet til uavhengighet henger sammen med protokollen art. 8.12, som fastsetter at partenes forpliktelser etter protokollen ikke skal utføres eller delegeres til tobakksindustrien. Videre fastsetter protokollen art. 8.13 at tobakksindustrien og andre som representerer deres interesser, kun skal involveres i sporingssystemet i den utstrekning det er strengt nødvendig for gjennomføringen.
Informasjonen som skal lagres (produksjonssted, produksjonsdato, produksjonsmaskin, planlagt reiserute osv, jf. omtale i punkt 5.2 ovenfor), må komme fra og innrapporteres av produsentene og importørene. Uavhengigheten skal sikres ved at informasjonen lagres hos uavhengig tredjepart, og ved at produsenter og importører ikke kan slette data som allerede er lagret, jf. direktivet art. 15(9).
Videre ble det i samsvar med direktivets krav lagt til grunn at produsenter av tobakksvarer skal foreslå en ekstern revisor som skal overvåke tredjepartens aktiviteter.
Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene og departementets opprettholder forslaget til ny § 16 e.
5.5 Krav om godkjenning fra EFTAs overvåkningsorgan
5.5.1 Høringsforslaget
For EU-landene skal EU-kommisjonen godkjenne avtaler om datalagring som inngås med tredjepart. Dette skal ikke kun sikre uavhengigheten til den aktuelle tredjeparten, men også være en kvalitetssikring av at tredjeparten har den nødvendige tekniske kapasiteten til å påta seg oppgaven.
Departementet foreslo i høringen at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) skal godkjenne avtaler med tredjeparter og eksterne revisorer for Norges del. Departementet foreslo videre at ESA skal godkjenne ekstern revisor hvis oppgave er å overvåke tredjepartens aktiviteter og avlegge årsrapport til ansvarlig myndighet og til ESA. Dette tilsvarer den myndigheten som EU-kommisjonen er tillagt i direktivets art. 15(8) annet avsnitt.
5.5.2 Høringsinstansenes syn
Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:
«Lovutkastet § 14 («Krav til datalagring hos uavhengig tredjepart») legger, etter det vi kan skjønne, opp til at EFTAs overvåkingsorgan skal utøve forvaltningsmyndighet ved å treffe avgjørelse om godkjenning av datalagringsansvarlig og revisor. Dette reiser prinsipielle spørsmål om overføring av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge overfor private rettssubjekter. Vi kan ikke se at spørsmålet er nærmere berørt i høringsnotatet. I en proposisjon om saken må de konstitusjonelle spørsmålene som en slik ordning reiser, drøftes.»
5.5.3 Departementets vurderinger
Grunnloven § 115 krever trefjerdedels flertall i Stortinget ved overføring av nasjonal myndighet til internasjonale organisasjoner. Etter sikker konstitusjonell praksis kan likevel avtaler om myndighetsoverføring som anses som «lite inngripende» inngås på samme måte som traktater, med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.
Grunnloven § 26 gir selv ingen veiledning om vurderingen av når myndighetsoverføring er å anse som lite inngripende. Vurderingen av hva som kan aksepteres, må prinsipielt ta utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelsen i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i.
I dette tilfellet er det spørsmål om å gripe inn i forvaltningens kompetanse etter Grunnloven § 3 og – som en følge av dette – indirekte i domstolenes kompetanse etter Grunnloven §§ 88 og 90. I St.prp. nr. 100 (1991–92) s. 342 er følgende uttalt:
«Kriteriet «lite inngripende» gir anvisning på en skjønnsmessig helhetsvurdering, der det ikke er mulig å gi en uttømmende oppregning en gang for alle av de hensyn som kan ha betydning ved vurderingen.»
I vurderingen av om myndighetsoverføringen er «lite inngripende» viser praksis at følgende momenter er relevante: I hvilken grad det skjer en gjensidig myndighetsoverføring, om Norge deltar i beslutningsprosessene i det organet myndigheten overføres til, i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen, hva slags myndighet som overføres, om overføringen skjer på et bestemt og avgrenset saksområde, saksområdets art, dvs. hvilke politiske og samfunnsmessige interesser myndighetsoverføringen gjelder og Stortingets eget standpunkt til grunnlovsspørsmålet.
Myndigheten til å godkjenne tobakksindustriens avtaler med uavhengige tredjeparter vil være ensidig i den forstand at norske myndigheter ikke tilføres kompetanse som tilsvarer kompetansen som overføres til ESA. De tre EØS/EFTA-statene har krav på et medlem hver i ESAs kollegium, som fatter alle bindende beslutninger. Selv om kollegiets medlemmer er utnevnt av EFTA-statene og representasjonen er likeverdig, er stillingene ikke politiske og medlemmene kan ikke instrueres i utøvelsen av sitt embete. Norske myndigheter vil derfor ikke ha noen innvirkning på de konkrete beslutningene som fattes i ESA. Det vil heller ikke foreligge noen mulighet til å avbøte det som eventuelt måtte anses som uheldige virkninger av myndighetsoverføringen.
På den annen side viser praksis at avtaler som innebærer overføring av myndighet til å ilegge bøter og tvangsmulkt på et begrenset saksområde direkte overfor nasjonale selskaper, har blitt innlemmet i EØS-avtalen med Stortingets samtykke etter § 26 annet ledd. I forbindelse med innlemmelse at forordning (EF) nr. 216/2008 om felles regler for sivil luftfart ble Det europeiske flysikkerhetsbyrå (EASA) gitt slik myndighet ved brudd på vilkår i EASAs regelverk og individuelle tillatelser. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling avga i den forbindelse tolkningsuttalelse av 18. januar 2010 med følgende konklusjon:
«[O]verføring av kompetanse til å ilegge sanksjoner med direkte virkning overfor norske foretak, [må] i utgangspunktet anses som et relativt omfattende inngrep i norsk forvaltningsmyndighet. På den annen side har myndighetsoverføringen et begrenset saklig virkeområde ved at den bare vil få betydning for virksomheter som har eller får utstedt sertifikater fra EASA, i dag bare fire norske foretak.»
Tilsvarende vurderinger ble gjort da Stortinget i juni 2017 sluttet seg til at ESA fikk overført myndighet til å treffe vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr overfor legemiddelselskaper ved brudd på bestemmelsene i pediatriforordningen (EF) nr. 1901/2006.
Den forvaltningsmyndigheten departementet i denne proposisjonen forslår overført til ESA, skal sikre at aktører i sporingssystemet ikke har bindinger til tobakksindustrien, og at den tekniske kapasiteten blir ivaretatt. Dette innebærer at alle avtalene som produsenter og importører inngår med dataleverandører og eksterne revisorer skal godkjennes av ESA. Det fremgår av gjennomføringsrettsaktene hvilke krav som stilles til uavhengighet og teknisk kapasitet. Det vil således være mulig for produsenter og importører av tobakksvarer å innrette seg etter disse kravene og inngå en avtale som ESA kan godkjenne. Kravene er tekniske og lite skjønnspregede. En godkjenningsmyndighet av en slik art kan i utgangspunktet anses som mindre inngripende enn pålegg om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.
Godkjenningsmyndigheten knytter seg likevel til avtaler av stor økonomisk verdi for dataleverandørene. Videre fremgår det av gjennomføringsrettsaktene at EU-kommisjonen skal ha mulighet til å tilbakekalle godkjennelser, dersom en revurdering viser at kravene til uavhengighet og teknisk kapasitet ikke lenger er oppfylt. Dette innebærer tilsvarende at ESA vil ha myndighet til å avslutte kontrakter av stor økonomisk verdi for nasjonale rettssubjekter.
Da Justis- og beredskapsdepartementet i forbindelse med forordning 216/2008 uttalte seg om EASAs myndighet til å ilegge bøter og tvangsmulkt overfor norske selskaper, ble det vist til forordning (EF) nr. 1592/2002. Forordningen gir EASA og EU-domstolen myndighet til å fatte vedtak om typesertifiseringer og luftdyktighetspåbud som vil få direkte virkning overfor private rettssubjekter. Slike vedtak kan også omgjøres eller oppheves av EASA. I tolkningsuttalelsen av 18. januar 2010 knyttet til forordning 216/2008, uttalte Justis- og beredskapsdepartementet:
«Etter dagens regelverk kan EASA ved brudd på regelverket trekke visse sertifikater tilbake. Dette kan være et mer inngripende virkemiddel for foretak som er avhengige av slike sertifikater for fortsatt drift, enn vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. (…)
Vurderingstemaet er ikke hvor inngripende vedtak som kan fattes i medhold av kompetansen som overføres, men i hvilken grad kompetanseoverføringen griper inn i statsmaktenes kompetanse etter Grunnloven. Slik sett kan kompetanse til å fatte sanksjonsvedtak med direkte virkning overfor norske rettssubjekter innebære mer «inngripende» overføring av forvaltningsmyndighet enn kompetanse til å omgjøre eller oppheve begunstigende vedtak som det internasjonale organet allerede har fattet.»
Regelverket som gir mulighet til å trekke sertifikater tilbake ble grunnlovsvurdert i St.prp. nr. 44 (2004–2005). Det ble konkludert med at det skulle overføres myndighet på et saklig avgrenset område, som i sum måtte anses som lite inngripende.
Selv om et vedtak om omgjøring av tidligere godkjenning kan få stor betydning for private aktører i enkelttilfeller, vurderer departementet at myndighetsoverføringen i liten grad griper inn i forvaltningsmyndigheten etter Grunnloven § 3. Godkjenningsmyndigheten gjelder dessuten på et svært begrenset saksområde. Myndigheten vil også gjelde et fåtall aktører innenfor dette saksområdet. Det er ingen tobakksprodusenter og få tobakksimportører til Norge. Det er nærliggende å forutsette at samme dataleverandør og leverandør av revisortjenester vil betjene flere av aktørene i det norske og internasjonale markedet, og at ESAs godkjenningsmyndighet i høyden vil gjelde et fåtall dataleverandører og revisorer.
Demokratihensyn kan tilsi at overføring av myndighet til å fatte politisk omstridte vedtak bør skje etter en grundig saksbehandling og bred politisk deltakelse, med hjemmel i Grunnloven § 93. I dette aktuelle tilfellet kan ikke departementet se at en myndighetsoverføring til ESA vil være politisk omstridt. Kompetansen som overføres er en del av et system skal ivareta et allment anerkjent folkehelseformål og bekjempe grenseoverskridende organisert kriminalitet og avgiftsunndragelser.
Som nevnt innledningsvis vil imidlertid Stortingets syn på grunnlovsvurderingen ha betydning i tvilstilfeller.
På bakgrunn av drøftelsen ovenfor, mener departementet at det bør være uproblematisk å overføre den aktuelle myndighet til ESA i dette tilfelle, og forslaget til § 16 e første ledd annet punktum og tredje ledd annet punktum opprettholdes. Det understrekes at lovbestemmelsen ikke vil settes i kraft før Stortinget har samtykket til innlemmelse av tobakksdirektiv 2014/40/EU i EØS-avtalen.
5.6 Tilgang til og behandling av opplysninger fra datalagringsfasilitetene
5.6.1 Høringsforslaget og departementets vurderinger
Departementet foreslo i høringen å gi den eksterne revisor, EU-kommisjonen, ESA, samt ansvarlige myndigheter i medlemslandene tilgang til informasjonen som blir lagret i datalagringsfasilitetene. Dette samsvarer med kravet i direktivet art. 15(8) tredje avsnitt. EU-kommisjonen, ESA eller det enkelte lands ansvarlige myndigheter kan i særlige tilfeller gi produsenter og importører tilgang til opplysninger fra datalagringsfasilitetene. Tilgang for produsenter og importører foreslås regulert i forskrift.
Når det gjelder behandling av lagrede opplysninger henviser direktivet art. 15(10) til at personopplysninger skal behandles i samsvar med direktiv 95/46/EF (personverndirektivet). Videre henvises det til at forretningsmessig følsomme opplysninger beskyttes i samsvar med relevant EU-lovgivning og nasjonal lovgivning, i de særlige tilfellene produsenter og importører får tilgang til opplysninger fra datalagringsfasilitetene. Departementet foreslo å regulere i forskrift behandlingen av og tilgangen til lagrede opplysninger.
Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene og departementets opprettholder forslaget til ny § 16 f.