10 Finansiering av bevillingsordning, sporingssystem og sikkerhetsmerking

10.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at utgiftene knyttet til bevillingsordningen, sporingssystemet og sikkerhetsmerkingen skulle finansieres gjennom innkreving etter selvkostprinsippet.

Departementet foreslo en lignende ordning som den som er opprettet for tilsyns- og registreringsordningen for detaljister og grossister, der registeret og tilsynet skal finansieres av avgifter, jf. tobakksskadeloven nåværende § 10. Tilsyn med grossistene dekkes inn gjennom en årlig tilsynsavgift, og drift og vedlikehold av selve registeret dekkes inn gjennom en egen registeravgift. Begge avgiftene er statlige sektoravgifter.

På samme måte foreslo departementet å finansiere driften av bevillingsordningen, der produsenter, importører og eksportører ilegges en årsavgift for direktoratets utgifter knyttet til registeret og tilsynsoppgavene med bevillingsordningen. Avgiftssatsen vil fastsettes i forskrift og skal gjenspeile de faktiske kostnadene Helsedirektoratet har til drift av og tilsyn med bevillingsordningen.

I tillegg ble det foreslått et søknadsgebyr. Søknadsgebyret skal dekke Helsedirektoratets kostnader knyttet til gjennomgang av innsendt dokumentasjon og saksbehandling ved avslag eller innvilgelse.

10.2 Høringsinstansene syn

Regelrådet uttaler:

«Departementet har imidlertid ikke beskrevet alternative måter for å gjennomføre en bevillingsordning innenfor rammene gitt i protokollen. Blant annet fremgår det av protokollen at partene oppfordres til å innkreve bevillingsgebyr. Regelrådet kan ikke se at det er gjort en vurdering av dette i høringsnotatet. (…)

Kostnadene knyttet til drift og forvaltningen av sporingssystemet foreslås imidlertid i høringsnotatet å pålegges næringen gjennom et selvkostprinsipp. Hvordan ordningen skal finansieres er imidlertid et nasjonalt valg. Regelrådet kan ikke se at departementet har diskutert positive og negative virkninger for næringslivet som følge av innføringen av et sporingssystem.»

Regelrådet viser også til at det bør gjøres en særskilt vurdering av virkningene for små virksomheter, som relativt sett kan bli pålagt en større økonomisk byrde, og mener at det bør gjøres tiltak for å lette byrden for disse.

Tobakksimportøren Augusto International AS uttaler:

«Det er likevel ingen tvil om at enhver innføring av endringer i forhold til dagens system vil medføre høyere kostnadsnivå, spesielt for mindre virksomheter som Augusto, og vi etterspør derfor informasjon om hvilke vurderinger som har vært gjort for kostnadsrammer ved implementeringen av en slik sporingsordning opp mot forventet nytteverdi.(…)

Det merkes at det i tillegg til avgift for drift av register såvel som tilsynsavgift som diskutert i høringsnotatet i tillegg påføres virksomhetene en ekstra avgift for håndtering av bevillinger i tillegg til selve søknadsgebyret. Dette medfører i praksis økt beskatning av små importører og butikker og motvirker tilsvarende entreprenørskap i Norge.»

Tobakksprodusenten Philip Morris International uttaler at det er vesentlig at avgiftene

«… holdes på et rimelig nivå, og ikke er til hinder for små grossister eller detaljister. Gjøres ikke dette, kan det hindre myndighetene i å etablere kontroll og oversikt over markedet, og i stedet videre drive frem ulovlig handel i Norge.»

Tobakksindustriens felleskontor uttaler:

«Industrien må sikres innsynsrett for kostnadene som skal finansieres gjennom avgifter, slik at industrien kan etterprøve at systemet drives etter selvkostprinsippet.»

10.3 Departementets vurderinger

Etter rundskriv R-112/2016 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, kan gebyrer etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Sektoravgifter kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer).

Departementet vurderer at finansiering av ordninger som skal begrense helseskader av tobakksbruk og bekjempe kriminalitet knyttet til produksjon og omsetning av tobakk, må bæres av industrien selv og ikke belastes samfunnet. Bruk av tobakksvarer har store samfunnsmessige konsekvenser. Røyking er fortsatt den viktigste enkeltårsaken for både sykdom og tidlig død i Norge. Røyking fører hvert år til over 6200 dødsfall i Norge, noe som tilsvarer 15 prosent av alle dødsfall. Tobakksvarer er således i en særstilling hva gjelder helsemessige konsekvenser. Departementet kan derfor ikke se at drift av bevillingsordningen eller systemet for sporing- og sikkerhetsmerking helt eller delvis skal finansieres av samfunnet. Kostnadene knyttet til disse systemene må følgelig vurderes i lys av hvilken nytte tiltakene har for samfunnet, snarere enn nytteverdien for industrien. I forbindelse med EU-kommisjonens konsekvensutredning ble det gjort en evaluering av kost-nytte-verdien av systemet for sporing og sikkerhetsmerking. Evalueringen viste at det ville koste ca. 155 millioner euro å implementere systemene i alle EU-landene, fordelt med ca. 4 millioner euro på myndighetene og 151 millioner på industrien. Til sammenligning ville de økonomiske gevinstene ved implementering utgjøre 59 millioner for industrien og hele 2 088 millioner for myndighetene, i tillegg til en sosial gevinst på 1 716 millioner euro for myndighetene og samfunnet. Den sosiale gevinsten utgjorde sparte liv, sparte kostnader for helsevesenet og økt produktivitet i arbeidslivet. Den økonomiske gevinsten utgjorde økte skatte- og avgiftsinntekter.1

Det er industrien selv som er pålagt å opprette et datasystem for sporing, ved å inngå kontrakt med leverandører av datalagringsfasiliteter, jf. art. 15(8). Myndighetene skal sikres tilgang til systemet gjennom et brukergrensesnitt. Dette er nærmere beskrevet i gjennomføringsrettsaktene. Gjennomføringsrettsaktene pålegger også industrien å utvikle sikkerhetsmerket etter krav fastsatt av nasjonale myndigheter. Departementet vil komme nærmere tilbake til finansieringen av enkeltelementene i systemet for sporing og sikkerhetsmerking i forskriftsarbeidet, herunder en beskrivelse av industri- og myndighetsoppgaver.

Når det gjelder positive og negative virkninger for næringslivet som følge av innføringen av et system for sporing og sikkerhetsmerking, vil departementet bemerke at direktivbestemmelsene om sporing- og sikkerhetsmerking er helt overordnede og ikke gir grunnlag for å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser, verken for næringslivet eller myndighetene. Gjennomføringsrettsaktene som beskriver systemene nærmere, ble først ble vedtatt av EU-kommisjonen 15. desember 2017. Disse er svært detaljerte og tekniske, og departementet vil komme tilbake til en nærmere vurdering i forbindelse med arbeidet med forskriftene.

Departementet foreslår at gebyr- og avgiftssatsene fastsettes i forskrift, jf. forslag til ny § 15 tredje ledd. Departementet vil komme tilbake til beregningen og fordelingen av avgiftene i det senere høringsnotatet om forskriftsbestemmelser. Herunder vil departementet vurdere i hvilken grad og på hvilken måte hensynet til små og mellomstore bedrifter skal ivaretas. Størrelsen på avgiftene vil justeres jevnlig basert på de kostnadene myndighetene har til de pålagte oppgavene.