4 Bevillingsordning – produksjon, import og eksport

4.1 Bakgrunn

Protokollen art. 6 forplikter partene til enten å forby produksjon, eksport og import av tobakksvarer og utstyr til tobakksproduksjon, eller å opprette en bevillingsordning for slik virksomhet.

Det er per i dag ikke noen produksjon av tobakksvarer eller utstyr til tobakksproduksjon i Norge. Det antas å være ca. 30 importører av tobakksvarer til Norge. Det er import som ledd i næringsvirksomhet som omfattes av protokollen, slik at import til privat bruk er unntatt fra bevillingsplikten. Da vi ikke har produksjon i Norge i dag, vil eventuell eksport foreløpig knytte seg til varer som føres inn i Norge og deretter føres ut igjen for salg til forbruker utenfor Norge.

4.2 Gjeldende rett

Det eksisterer i dag ingen bevillingsordninger for aktørene i tobakksindustrien. Toll- og skattemyndighetene plikter å gi Helsedirektoratet opplysninger som er nødvendige for å holde oversikt over hvem som driver import av tobakksvarer, hvilke typer produkter som importeres og i hvor stor skala, jf. tobakksskadeloven § 40. Videre er produsenter og importører underlagt en rekke rapporteringsplikter til Helsedirektoratet, herunder om salgsvolum og tobakksvarenes innhold og utslipp, jf. tobakksskadeloven § 38. De skal også sende inn alle markeds- og forbrukerundersøkelser knyttet til ingredienser og utslipp, og sammendrag av markedsundersøkelser i forbindelse med lansering av nye produkter. Helsedirektoratet har tilsynsansvar knyttet til tobakksvarenes innhold, merking og utforming, jf. tobakksskadeloven § 35.

Det er ingen virkemidler i loven som gir Helsedirektoratet opplysninger om importørenes forretningsdrift, og det er ingen særskilte krav til det å drive virksomhet knyttet til import av tobakksvarer, ei heller eksport og produksjon.

Toll- og skattemyndighetene fører kontroll med import og eksport av tobakksvarer på bakgrunn av lovgivningen som regulerer innbetaling av toll, skatter og avgifter. Næringsdrivende skal registreres i merverdiavgiftsregisteret når omsetning og uttak som er omfattet av loven, til sammen har oversteget 50 000 kroner i en periode på tolv måneder, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Eventuelle produsenter av tobakksvarer skal registreres som særavgiftspliktige etter forskrift om særavgift § 5-1, mens importører kan registreres etter § 5-2. Videre er det krav til godkjenning av lokaler som skal brukes til lagring av særavgiftspliktige varer der avgiftsplikten ikke har oppstått, jf. forskrift om særavgifter § 5-7. Tilsvarende er det krav om godkjenning av lagre for oppbevaring av ufortollede varer (tollager) for import og eksport, jf. tolloven § 4-30. Tollmyndigheten skal ha tilgang til ethvert område eller enhver bygning som er godkjent som tollager, og andre steder hvor tollmyndighetene har gitt tillatelse til lagring av ufortollede varer, jf. tolloven § 13-7. Tollmyndigheten kan blant annet også foreta kontroll hos importøren eller eksportøren etter § 13-4 og gi pålegg om bokføring etter § 13-5.

Når det gjelder grossister og detaljister trådte en ny registrerings- og tilsynsordning for salg av tobakksvarer og e-sigaretter delvis i kraft 1. juli 2017, jf. tobakksskadeloven kapittel 2. Ordningen er i drift fra 1. januar 2018. Hovedformålet med ordningen er å oppnå større kontroll med tobakkssalget for å unngå salg til mindreårige, samt sikre overholdelse av de øvrige bestemmelsene i tobakksregelverket. Tilsynet med detaljistene er lagt til kommunene, mens Helsedirektoratet fører tilsyn med grossistene.

En registreringsordning for fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter til forbruker er vedtatt, men ikke satt i kraft, jf. tobakksskadeloven § 21 a. Ordningen er basert på tobakksdirektivets regler.

Utover registreringsplikten som følger av disse ordningene er det ingen særskilte krav til oppstart av virksomhet knyttet til produksjon, import, engrossalg eller detaljsalg av tobakksvarer, ei heller lagring, transport eller distribusjon av tobakksvarer.

4.3 Protokollens krav og anbefalinger

Protokollen art. 6.1 fastsetter at partene enten må forby produksjon, eksport og import av tobakksvarer og utstyr for tobakksproduksjon, eller opprette en bevillingsordning for slik virksomhet. Når det gjelder dyrking av tobakk, engrossalg, detaljsalg, distribusjon, lagring og agentvirksomhet for tobakksvarer og utstyr til tobakksproduksjon, anbefaler protokollen at det innføres en bevillingsordning, men det er ikke et eksplisitt krav, jf. art. 6.2.

Ansvarlig bevillingsmyndighet skal kunne innvilge, fornye og inndra bevillinger, jf. art. 6.3(a). I art. 6.3(d) og (e) fremkommer at partene er forpliktet til å innføre hensiktsmessige tiltak for å forebygge, avdekke og etterforske brudd på bevillingsvilkårene, herunder jevnlige tilsyn eller inspeksjoner. Det oppfordres også til at bevillingene bør være tidsbegrensede, slik at det jevnlig må søkes på nytt eller innleveres oppdatert søknadsinformasjon, jf. art. 6.3(f).

Når det gjelder bevillingssøknaden fastsetter art. 6.3(b) at myndighetene skal kreve politiattest fra søkeren, og detaljert dokumentasjon som identifiserer foretaket, i tillegg til opplysninger om bl.a. tobakksproduktene og de bankkonti som er tenkt brukt i transaksjonsøyemed.

Art. 6.3(c) oppfordrer partene til å innkreve bevillingsgebyr, og anvende disse til drift av og tilsyn med ordningen eller til andre tobakksforebyggende tiltak.

Ved endring i selskapets stedlige plassering eller ved vesentlige endringer som er relevante for den aktiviteten det er gitt bevilling for, skal bevillingshaver varsle myndighetene på forhånd, jf. art. 6.3(g). Videre skal myndighetene varsles om ethvert oppkjøp eller avhending av produksjonsutstyr, og sikre at destruksjon av produksjonsutstyr eller deler av dette foregår under overvåkning av ansvarlig myndighet, jf. art. 6.3(h) og (i).

Protokollen fastsetter videre at bevilling ikke kan overdras uten forhåndsgodkjenning fra ansvarlig myndighet. Den bevillingen skal overdras til, skal fremlegge alle opplysninger som er nødvendige for å få bevilling, jf. art. 6.4.

Departementet vil bemerke at i tillegg til ovennevnte krav, vil også kravene som omtales i underkapittel 4.6 om kundekontroll, markedsovervåkning, rapportering, internkontroll og bokføring, og kapittel 5 om sporingssystem samt eksisterende krav i tobakksskadeloven, gjelde for bevillingshavere. Kravene som er omtalt i kapittel 6 om sikkerhetsmerking gjelder kun for importører og produsenter.

4.4 Produksjon av tobakksvarer og produksjonsutstyr

4.4.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes innspill til hvilken løsning som bør velges for produksjon av tobakksvarer og produksjonsutstyr i Norge.

Etter 2008 har det ikke blitt produsert tobakksvarer i Norge. Hverken tobakksproduksjon eller produksjonsutstyr omfattes av tobakksskadeloven eller andre særlover, og står derfor i samme stilling som produksjon av enhver annen vare.

Det må som følge av protokollforpliktelsene tas stilling til om Norge skal forby produksjon av tobakksvarer og produksjonsutstyr, eller om det skal innføres en bevillingsordning for ev. oppstart av slik virksomhet i fremtiden.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser fra tobakksindustrien og representanter for næringslivet ønsker ikke et forbud mot produksjon. Tobakksindustriens felleskontor (TIF) uttaler:

«Etter TIFs syn tilsier en eventuell bevillingsordnings begrensede betydning at man ikke bør ha for store betenkeligheter med å innføre den, all den tid et slikt system uansett skal implementeres for importører og eksportører.(…)

TIF mener at usikkerheten knyttet til fremtiden tilsier innføring av det fleksible regelverk som en bevillingsordning utgjør, fremfor å innføre et vidtrekkende og stringent totalforbud. Til dette kommer at all den tid tobakksvarer fortsatt skal selges til norsk forbrukere, er produksjon i skandinaviske land å foretrekke. Norge stiller strenge krav til kontroll og kvalitet, og i tillegg kan man eksempelvis innføre krav til tobakksvarers ingredienser tilsvarende Sveriges regulering av snusproduksjon. Et forbud innebærer i praksis en oppfordring til produksjon i land der slike kvalitetskrav enten ikke eksisterer, eller er vesentlig mindre strenge.(…) TIF tilføyer også at de økte kostnadene ved å la bevillingsordningen omfatte også produksjon neppe vil være vesentlig.»

Tobakksprodusenten Philip Morris Norway AS (PMI) uttaler:

«PMI mener at et forbud ikke er en løsning, og i dette tilfellet, heller ikke relevant, da det ikke produseres tobakk i Norge i dag. Så lenge tobakksprodukter selges til norske forbrukere, vil tobakksproduksjon i skandinaviske land, med strenge krav til kontroll og kvalitet, imidlertid være å foretrekke.»

Også snusprodusenten Swedish Match Norge AS og tobakksimportøren Conrad Langaard AS støtter en bevillingsordning. Sigarimportøren Augusto International AS

«… etterspør informasjon om hvorvidt et totalforbud mot produksjon vil påvirke muligheten til å midlertid tilvirke sigarer til eget bruk, eller om det bare gjelder varer som inngår i kommersielt salg ment for sluttbruker. Det ønskes bl.a en klargjøring hvorvidt det vil omfattes av produksjon om en importør som Augusto har en sigarruller på besøk fra en eksisterende produsent som demonstrerer for inviterte hvordan en sigar rulles og hjelper dem å rulle egne sigarer? Et totalforbud vil i så fall få konsekvenser inn over kulturen rundt sigarer og påvirke muligheten til å sette pris på dette produktet innenfor lovlige rammer og bør omfattes av unntak.»

Næringslivets sikkerhetsråd uttaler:

«Når det gjelder departementets spørsmål om produksjon av tobakksvarer bør forbys har NSR utfordringer med å se hvordan dette kan gjennomføres med tanke på at dette er lovlige varer som omsettes i Norge. NSR viser videre til at slik produksjon ikke eksisterer i Norge, og at et eventuelt forbud derfor kun vil ha en symbolsk verdi.»

Også NHO mat og drikke, Virke KBS, Virke Dagligvare og Dagligvareleverandørenes forening stiller seg kritiske til forbud mot produksjon av en vare som kan omsettes lovlig.

En rekke høringsinstanser var imidlertid positive til å innføre forbud.

Kreftforeningen uttaler:

«Et forbud vil, som departementet påpeker, ha begrenset betydning gitt at det ikke eksisterer slik industri i Norge i dag. Et forbud vil imidlertid være et signal til resten av verden og tobakksindustrien: Norge mener alvor når det gjelder å bekjempe de enorme sosiale og helsemessige konsekvensene som følge av røyking og realisere den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn.»

Kreftregisteret uttaler:

«Kreftregisteret vil peke på at et forbud mot produksjon av tobakk på norsk jord vil harmonere med de etiske reglene for de investeringer som gjøres i Oljefondet. Et eventuelt unntak fra forbudet kan kanskje overveies for produksjon av nikotin og hjelpemidler som er egnet til bruk i avvenning av tobakksbrukere.»

Den norske legeforening uttaler:

«Legeforeningen mener at det bør vedtas et forbud mot produksjon av tobakk i Norge. Et forbud vil i enda større grad enn en bevillingsordning synliggjøre og realisere den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn. (…) Legeforeningen håper at myndighetene ser sitt ansvar i å bedre folkehelsen gjennom ytterligere å redusere tilgjengeligheten av tobakksvarer fremover. Vi vil i den forbindelse gjenta vårt vedtak om at salg av tobakksprodukter bør forbys til alle født etter år 2000.»

Helsedirektoratet uttaler:

«Direktoratet er ikke kjent med at det er andre lovlige produkter man har forbudt produksjon av. Tobakk er fremdeles et lovlig, dog svært regulert, produkt. Det kan anføres at forbud mot produksjon av tobakksvarer medfører en begrensning i produktutviklingen av nye og potensielt mindre skadelige tobakksvarer.

Helsedirektoratet er likevel av den oppfatning at man bør forby produksjon av tobakksvarer i Norge. Først og fremst er dette er i tråd med tobakksskadelovens formål; «på sikt å bidra til å oppnå et tobakksfritt samfunn». Historisk bærer regulering på tobakksområdet preg av stadige innstramminger. Et forbud mot produksjon vil innebære en ytterligere innstramming, og være en naturlig videreføring av dette arbeidet. (…)

Så vidt direktoratet er kjent med vil per i dag ingen eksisterende bedrifter rammes av at det innføres et forbud. Et produksjonsforbud fremstår da heller ikke som inngripende, all den tid forbrukeren likevel har tilgang til tobakksvarer på markedet. (…)

Dersom man begrenser bevillingssystemet til kun å omfatte søknader om bevilling for import og eksport, vil dette også begrense forvaltningens oppgaver og dermed kostnadene ved ordningen.»

Norges arktiske universitet (UiT) uttaler:

«UiT mener at det er viktig at det fortsatt ikke produseres tobakksvarer av noe slag i Norge. Det er ingen grunn til å få nasjonale produsenter av tobakk som vil arbeide for å øke omsetningen av dette helseskadelige produktet nasjonalt og internasjonalt. UiT ønsker redusert omsetning av tobakk i Norge og globalt.»

Nasjonalforeningen for folkehelsen uttaler:

«Skal vi nå målet om et tobakksfritt samfunn i nær fremtid er det en dårlig idé å åpne for produksjon av tobakksvarer i Norge.»

Legemiddelverket mener at det bør innføres en tillatelses- eller registreringsordning for produksjon av e-sigaretter.

4.4.3 Departementets vurdering

Departementet vurderer det inntil videre som hensiktsmessig å opprette en bevillingsordning for produksjon av tobakksvarer og utstyr til tobakksproduksjon.

Departementet har fått et fåtall henvendelser knyttet til snusproduksjon, men det er ikke noe som tyder på å at det vil være tobakksproduksjon av stort omfang i Norge i nærmeste fremtid. Systemet for håndtering av bevillingssøknader vil kunne være det samme for produksjon, import og eksport. Det er i det alt vesentligste de samme opplysningene som skal inngis ved søknad om bevilling og de samme vurderingene som skal gjøres ved behandling av søknaden. Tilsynsoppgavene og systemet knyttet til det, vil kunne variere etter typen aktivitet, men departementet vurderer at det i utgangspunktet ikke vil påløpe vesentlige ekstra kostnader ved at også produksjon underlegges bevillingsplikt.

Departementet har imidlertid merket seg uttalelsene fra Kreftforeningen, Kreftregisteret Legeforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Norges arktiske universitet. Selv om det i dag ikke er noe som tyder på at det vil være grunnlag for tobakksproduksjon av stort omfang i Norge, vil departementet følge markedsutviklingen nøye. Tobakksmarkedet er i endring, med lansering av nye produkter, og det er vanskelig å vurdere fremtidens marked, hvor det vil være hensiktsmessig å produsere og hvilken betydning eventuelle norskproduserte produkter vil ha for forbruket av tobakksvarer.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes bevillingsplikt for produksjon av tobakksvarer og produksjonsutstyr. Departementet ser at det også kan være gode grunner for å regulere produksjon av e-sigaretter og andre nikotinprodukter med en tillatelses- eller registreringsordning, slik Legemiddelverket foreslår. Denne type produkter er ikke omfattet av protokollen og direktivet art. 15 og 16 og en ev. registreringsordning må utredes særskilt. Departementet vil vurdere slik regulering på et senere tidspunkt.

4.5 Import og eksport

Det ble i høringsnotatet foreslått å opprette en bevillingsordning for import og eksport av tobakksvarer og utstyr til tobakksproduksjon, med unntak av privatimport. Forslag til hvordan ordningen bør utformes og høringsinnspillene knyttet til dette fremgår av kapittel 4.6.

4.5.1 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene gir uttalt støtte til at det opprettes en bevillingsordning for import, eksport og produksjon av tobakksvarer og produksjonsutstyr.

Tobakksprodusenten Phillip Morris (PMI) uttaler:

«PMI støtter Departementets forslag om å etablere en bevillingsordning i samsvar med artikkel 6.»

Tobakksimportøren Conrad Langaard uttaler:

«For å forbygge ulovlig handel med tobakksvarer samt sikre produksjon i land med høye kvalitetskrav til produksjon, støtter Conrad Langaard en bevillingsordning for både import, eksport og produksjon.»

Den norske legeforening ønsker forbud mot produksjon, men uttaler følgende hva gjelder import og eksport:

«Legeforeningen støtter at det opprettes en bevillingsordning i tråd med føringene i protokollen art. 6.1. En bevillingsordning vil gi ansvarlige myndigheter bedre kontroll over tobakksmarkedet og aktørene i det. Vi er enig i at sammen med den vedtatte registreringsordningen for detaljister og grossister for tobakkssalg vil dette bidra til bedre kontroll med omsetningskjeden i Norge.»

Også Kreftforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Norges arktiske universitet gir støtte til en bevillingsordning for import og eksport av tobakksvarer.

Legemiddelverket ønsker en tillatelses- eller registreringsordning for import av nikotin som råstoff.

Tobakksindustriens felleskontor uttaler:

«For det første påpeker TIF kort at det fremstår som meningsløst å innføre en bevillingsordning for eksport av tobakk kombinert med et forbud mot produksjon av tobakk i Norge.»

Helsedirektoratet tar opp behovet for en legaldefinisjon av begrepene import, eksport, innførsel og utførsel.

Også Tolldirektoratet uttaler:

«Etter tolldirektoratets oppfatning er import og innførsel (hhv eksport og utførsel) det samme. Vi foreslår at begrepsbruken harmoniseres gjennom hele tobakksskadeloven, slik at man gjennomgående bruker enten import eller innførsel (hhv. eksport eller utførsel).»

4.5.2 Departementets vurdering

Høringssvarene viser at det er bred støtte for å opprette en bevillingsordning for import og eksport av tobakksvarer og produksjonsutstyr, og departementet opprettholder høringsforslaget med enkelte justeringer, som det vil bli redegjort for i kapittel 4.6.

Departementet er enig i at det er behov for legaldefinisjoner av begrepene innførsel, utførsel, import og eksport og vil følge opp dette i forskriftsarbeidet. Departementet vil bemerke at det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig å følge tollovens begrepsbruk. Etter tolloven er en vare innført når den fysisk er tatt inn i tollområdet, som er definert som det norske fastland med tilhørende territorialfarvann, jf. tolloven § 1-2, jf. § 1-1 i). Tolldirektoratet har i høringssvaret uttalt at innførsel og import er sammenfallende begreper. Dette medfører at en vare, etter tollovens begreper, vil være importert når den er tatt inn i norsk tollområde. Enkelte varepartier som tas inn i norsk tollområde er ikke ment for det norske markedet, men er i transitt, midlertidig oppbevaring eller disponeres på annen måte i norsk tollområde, uten at de fortolles eller avgiftsbelegges. Dersom importbegrepet skal følge innførselsbegrepet i tolloven vil varer som midlertidig oppbevares eller transporteres i tollområdet være importert. Når de senere sendes ut av norsk tollområde, til det markedet de er ment for, vil de være eksportert. Departementet vil i forskriftsarbeidet definere de relevante begrepene for tobakkslovgivningen.

Departementet ser at det kan være grunner for å regulere import av råstoffet nikotin med en tillatelses- eller registreringsordning, slik Legemiddelverket foreslår. Departementet vil vurdere dette på et senere tidspunkt, sammen med behovet for en tilsvarende ordning for produksjon av nikotinprodukter.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å innføre bevillingsordning for de øvrige aktørene i markedet på nåværende tidspunkt. Det har ikke vært innvendinger til dette blant høringsinstansene. Departementet vurderer at med en ny bevillingsordning for importleddet og den eksisterende registreringsordning for grossist- og detaljistleddet, vil myndighetene samlet sett få langt bedre kontroll med tobakksmarkedet enn tidligere. I den grad en virksomhet driver både produksjon, import eller eksport og engrossalg, vil den omfattes av både bevillings- og registreringsordningen. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere å gjennomgå regelverket med sikte på forenklinger mellom de ulike ordningene.

4.6 Bevillingsordningens utforming

4.6.1 Bevillingsmyndighet

4.6.1.1 Høringsforslaget og departementets vurderinger

Departementet foreslo i høringsnotatet en bevillingsordning for import og eksport av tobakksvarer, delvis basert på alkohollovens bevillingsordninger. Helsedirektoratet ble i høringen foreslått som bevillings- og tilsynsmyndighet, og det var ingen innvendinger til dette blant høringsinstansene. Forslaget opprettholdes i forslag til § 10 første ledd, jf. § 8 første ledd.

4.6.2 Bevillingsplikt

4.6.2.1 Høringsforslaget

Det ble i høringsnotatet foreslått at bevillingen gis til «den for hvis regning virksomheten drives», på samme måte som i alkoholloven § 1-4b. Dette omfatter både fysiske og juridiske personer.

Departementet forslo videre at bevilling gis inntil videre. Det vil si at den løper inntil den bortfaller eller blir inndratt. Departementet vurderte at et effektivt tilsynsarbeid og en plikt til varsling, vil være tilstrekkelig til å kontrollere bevillingshavers løpende drift av virksomheten.

4.6.2.2 Høringsinstansene syn

Kun et fåtall av høringsinstansene uttalte seg om forslaget.

Helsedirektoratet viser til hvem som er pliktsubjekt etter registreringsordningen for salgssteder og grossister og foreslår at bevillingsordningen utformes tilsvarende. Helsedirektoratet forslår følgende definisjon av bevillingspliktige: «(d)en juridiske enhet som har den (direkte) økonomiske interessen i og ansvaret for salget.» Direktoratet viser til følgende utdrag fra Prop. 109 L (2016–2017) om registrerings- og tilsynsordning for salg av tobakksvarer mv, inntatt på side 14, punkt 6.1.3.2:

«Det foreslås at det er den juridiske personen, eller den fysiske personen hvis navn er knyttet til enkeltpersonforetaket (juridiske personer og enkeltpersonforetak vil heretter bli omtalt som virksomheten), som er ansvarlig for salgsstedet som vil plikte å registrere dette. Dette er annerledes enn definisjonen av hvem som er bevillingshaver etter alkoholloven. Etter alkoholloven knytter bevillingen seg til «den for hvis regning virksomheten drives», noe som innebærer at salgs- og skjenkebevillinger for alkohol kan gis til fysiske personer i tillegg til virksomheter. Departementet kan ikke se at det er hensyn som tilsier at privatpersoner som ikke har et enkeltpersonforetak bør kunne drive salg av tobakksvarer mv. Gjennom innføringen av registrerings- og tilsynsordningen blir salg av tobakksvarer mv. undergitt plikter og tilsyn, for slik å sikre at salget skjer i henhold til regelverket, og departementet mener slikt salg bør kunne knyttes til en juridisk person eller et enkeltpersonforetak.»

Finnmark politidistrikt uttaler:

«Departementet opplyser i høringsnotatet at de på sikt vil vurdere om det bør fastsettes et krav om at bevillingsmyndigheten på regelmessig basis skal kontrollere bevillingshavernes vandel, f.eks. hvert fjerde år, jf. siste avsnitt i punkt 6.3.2.5. Dersom departementet mener med dette at det skal innhentes ny politiattest hvert fjerde år, men at bevillingen fortsatt løper, bemerker Finnmark politidistrikt at oppdragsgiver ikke kan kreve fremlagt ny politiattest basert på egne rutiner. En slik regel i tobakkskadeloven vil i prinsippet stå i motstrid til praksis overfor alle andre oppdragsgivere. Oppdragsgiver vil imidlertid ha anledning til å begjære såkalt «fornyet vandelskontroll» av enkeltpersoner, jf. politiregisterloven § 43. Bevillingsmyndighet vil da kunne få utlevert opplysninger om eventuelle straffereaksjoner som er ilagt etter at politiattesten ble utstedt. Dersom departementet mener at slik vandelskontroll skal skje ved utstedelse av ny politiattest etter et visst antall år, ber Finnmark politidistrikt om at det vurderes om bevillingen heller bør gis tidsbegrenset i stedet for «inntil videre», jf. forslagets § X1 første ledd.»

4.6.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Helsedirektoratet i at kun juridiske personer og enkeltpersonforetak bør kunne drive produksjon, import og eksport med tobakksvarer. De samme hensynene vil gjelde ved denne typen virksomhet, som ved engrossalg og salg til forbruker. Som for registrerings- og tilsynsordningen kan departementet ikke se at det er hensyn som tilsier at privatpersoner som ikke har et enkeltpersonforetak bør kunne drive import, eksport og produksjon av tobakksvarer. Gjennom innføringen av bevillingsordningen blir import, eksport og produksjon undergitt plikter og tilsyn, for å sikre at slik virksomhet skjer i henhold til regelverket, og departementet mener denne type virksomhet bør kunne knyttes til en juridisk person eller et enkeltpersonforetak. Departementet foreslår at bevilling utstedes til den juridiske enhet som har den direkte økonomiske interessen i og ansvaret for virksomheten eller den fysiske personen hvis navn er knyttet til enkeltpersonforetaket (juridiske personer og enkeltpersonforetak vil heretter bli omtalt som virksomheten), jf. forslag til § 8 første ledd annet punktum.

Departementet fastholder forslaget om at bevillingene løper inntil videre. Løpende bevillinger forutsetter aktiv kontroll fra bevillingsmyndigheten. Markedet for import og eksport av tobakksvarer i Norge er imidlertid preget av relativt få og stabile aktører, og det er ingen produksjon per i dag. Dette gir tilsynsmyndigheten gode muligheter for oppfølging og kontroll. Bevillingsmyndigheten vil gjennom tilsyn kunne oppdage ev. endringer i virksomheten som kan påvirke grunnlaget for bevillingen, og i slike situasjoner vurdere reaksjoner, herunder inndra bevillingen. Videre vil Helsedirektoratet ha mulighet til å be om fornyet vandelskontroll for å kontrollere om vandelskravet fortsatt er oppfylt. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeidet vurdere behovet for regelmessig vandelskontroll av bevillingshaverne.

4.6.3 Bevillingssøknad

4.6.3.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at skriftlig søknad om bevilling skal ledsages av kvittering for betalt søknadsgebyr. Videre ble det i tråd med protokollen foreslått at bevillingshaver og andre personer med vesentlig innflytelse på virksomheten, skal sende inn politiattest, jf. politiregisterloven § 36 annet ledd. Utover dette har departementet foreslått at de spesifikke kravene til søknaden fastsettes i forskrift, herunder detaljert dokumentasjon som identifiserer foretaket og opplysninger om tobakksproduktene, jf. kravene i protokollen art. 6.3(b).

4.6.3.2 Høringsinstansenes syn

Det innkom kun én høringsuttalelse til forslaget. Helsedirektoratet uttaler:

«Det foreslås at søknad om bevilling skal være skriftlig og ledsaget av kvittering for betalt søknadsgebyr, jf. forslag til § x2. I forslag til § x9 fremgår det at det for søknad om bevilling på forhånd skal betales et søknadsgebyr til Helsedirektoratet. Helsedirektoratet mener det er tilstrekkelig at søknadsgebyret reguleres i forslag til § x9, og at det er unødvendig å regulere at kvittering må sendes med i lovteksten. I tillegg ønsker vi at departementet vurderer å endre skriftlig til søknad sendes inn elektronisk.»

4.6.3.3 Departementets vurderinger

Helsedirektoratet vil bli ansvarlig myndighet for behandlingen av bevillingssøknader og innkreving av søknadsgebyr, og departementet har i utgangspunktet ingen innvendinger til direktoratets forslag til endringer i lovteksten. Kravet til kvittering tas derfor ut av lovteksten i samsvar med Helsedirektoratets forslag. Når det gjelder selve søknaden vil departementet imidlertid vurdere nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet hvordan systemet skal innrettes, herunder om det skal være et krav om at søknaden skal sendes elektronisk. Kravet til at søknaden skal være skriftlig tas derfor ut av lovteksten. For øvrig opprettholdes forslaget til § 9.

4.6.4 Saksbehandlingsregler

4.6.4.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen saksbehandlingsregler som delvis tilsvarer alkoholloven §§ 1-7 og 1-11. Departementet så imidlertid ikke behov for noen plikt for politiet til å uttale seg om bevillingssøknaden og vandelsvurderingen, slik det er krav om etter alkoholloven § 1-7 annet ledd. Departementet ba høringsinstansene om innspill på hvorvidt andre myndigheter, slik som toll- og skattemyndighetene, bør uttale seg i forbindelse med vandelsvurderingen.

Departementet foreslo en saksbehandlingsfrist på fire måneder, i samsvar med reglene i alkoholloven. Det ble lagt til grunn at fristen skal kunne forlenges én gang dersom det er nødvendig på grunn av saken kompleksitet.

Departementet la videre til grunn at import og eksport var økonomiske aktiviteter omfattet av tjenesteloven, og foreslo et unntak fra hovedregelen i tjenesteloven § 11 om automatisk innvilgelse dersom saksbehandlingsfristen oversittes. Unntak kan fastsettes i lov dersom spesielle allmenne hensyn gjør seg gjeldende.

I likhet med alkoholloven § 1-7 foreslo departementet at bevillingssøkeren kan pålegges å dokumentere de opplysninger som er nødvendige for å kunne ta stilling til om vandelskravene er oppfylt.

Det ble videre foreslått at melding om gitte bevillinger skal sendes til politiet, toll- og skattemyndighetene, slik at disse kan gjennomføre sine kontrolloppgaver og på eget initiativ informere om bevillingshaveres brudd på vandelskravet.

Endelig ble det foreslått å regulere nærmere i forskrift hvilke dokumenter bevillingsmyndigheten kan kreve fremlagt.

4.6.4.2 Høringsinstansenes syn

Vedrørende behovet for andre myndigheters uttalelse ved søknad om bevilling, uttaler Justisdepartementet:

«På en uttømmende og utvidet attest vises alle reaksjoner som er registrert i reaksjonsregisteret uten tidsbegrensning, med noen få unntak. En slik attest vil dermed vise alle relevante overtredelser. Vi kan dermed ikke se at det er behov for å innhente opplysninger fra andre myndigheter om brudd på relevant lovgivning. Dersom et forhold er av en slik art at det ikke anmerkes på attesten, for eksempel et forenklet forelegg, er det neppe relevant for hvorvidt en person bør få bevilling.»

Finnmark politidistrikt kan heller ikke se at det er behov for å innhente opplysninger fra andre myndigheter om brudd på relevant lovgivning, i tillegg til politiattest:

«Finnmark politidistrikt understreker at en politiattest som er uttømmende og utvidet vil inneholde alle straffereaksjoner som er ilagt overfør søkeren, samt verserende (ikke avgjorte) saker, med forbehold at reglene om sperring i politiregisterloven § 44-12 ikke kommer til anvendelse. I alle tilfeller vil Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester kunne anmode det politidistriktet hvor bevillingen skal utøves om å varsle bevillingsmyndigheten dersom det fremkommer forhold i politiets registre som kan ha betydning for bevillingen, men som av ulike grunner ikke skal anmerkes politiattesten.»

Den norske legeforening uttaler:

«Vi støtter de foreslåtte bestemmelsene om bevillingsplikt, bevillingsmyndighet, saksbehandlingsregler, tilsyn mm. Når det gjelder bevillingssøknad mener vi at det bør vurderes å kreve en uttalelse fra toll- og avgifts- og skattemyndigheter i tillegg til politiattest ved søknad om bevilling til import.»

Vedrørende meldeplikt om gitte bevillinger uttaler Helsedirektoratet:

«Helsedirektoratet mener at andre myndigheters behov for informasjon om hvem som har bevilling, heller bør ivaretas ved at bevillingen registreres i Tobakkssalgsregisteret. Direktoratet mener derfor at det ikke er behov for en egen meldeplikt for bevillingsmyndigheten, men at det heller bør reguleres at bevillingsmyndigheten skal registrere bevillingen i Tobakkssalgsregisteret slik at andre myndigheter kan hente ut informasjon derfra.»

4.6.4.3 Departementets vurderinger

Departementet forslo i høringen en saksbehandlingstid på fire måneder i samsvar med regelen i alkoholloven § 1-11.

Departementet la i høringen til grunn at import og eksport av tobakksvarer er en økonomisk aktivitet som omfattes av definisjonen «tjeneste» i EØS-avtalen og tjenesteloven. Departementet har etter nærmere vurdering i ettertid kommet til at import og eksport kun omfattes av varereglene, se kapittel 4.6.13 om forholdet til EØS-retten. Tjenestelovens regler om saksbehandling gjelder derfor ikke.

Når det gjelder importvirksomhet er Norge imidlertid forpliktet av en avtale om importlisensiering, som er et vedlegg til Avtale om opprettelse av Verdens handelsorganisasjon, og en av avtalene under GATT. I samsvar med avtalen om importlisensiering foreslår departementet derfor at saksbehandlingstiden for søknader om bevilling for import settes til 30 dager, med mindre årsaker utenfor Helsedirektoratets kontroll gjør det umulig å overholde fristen, jf. forslag til § 10 annet ledd. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 4.6.14 om forholdet til WTO-retten. Forslaget om fire måneders saksbehandlingstid for øvrige bevillingssøknader, opprettholdes. Videre foreslås det mulighet for forlengelse i de tilfellene sakens kompleksitet gjør det nødvendig. Det understrekes at saksbehandlingsfristen ikke fritar bevillingsmyndigheten fra å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a.

Hensynet til folkehelsen og kriminalitetsbekjempelse gjør det etter departementets syn ikke forsvarlig at bevillingssøknader etter tobakksskadeloven blir ansett som innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. Det er svært uheldig om bevilling blir gitt uten tilstrekkelig vurdering. En automatisk innvilgelsesordning kan medføre at aktører som ikke oppfyller vandelskravet likevel får bevilling. Det foreslås derfor presisert i forslag til § 10 annet ledd siste punktum at bevilling ikke anses for innvilget dersom saksbehandlingstiden oversittes.

Det vil etter departementets oppfatning være hensiktsmessig å se hen til overtredelser av toll-, skatte- og avgiftsregelverk ved vurderingen av bevillingssøknader, selv om overtredelsene ikke har medført en straffereaksjon. Departementet viser til vurderingen i kapittel 4.6.5, der det redegjøres nærmere for vandelsvurderingen. Departementet foreslår i § 10 fjerde ledd et krav til å innhente uttalelse fra toll- og skattemyndighetene.

Etter alkoholloven skal søknaden vurderes etter et alkoholpolitisk skjønn, og det er forutsatt i forarbeidene at politiets uttalelse bl.a. kan gjelde ordens- og trafikkmessige forhold som kan ha betydning for om salgs- og skjenkebevilling skal gis. Slike forhold vil ikke være relevante ved vurdering av søknader om bevilling etter tobakksskadeloven. Departementet vurderer derfor at det ikke vil være nødvendig med en uttalelse fra politiet, men at politiattesten i tilstrekkelig grad vil gi opplysninger som er relevante for vandelsvurderingen.

Departementet anser at politiet, toll- og skattemyndighetene, i forbindelse med kontrollvirksomhet og konkrete hendelser, vil kunne innhente informasjon fra tobakksregisteret. Departementet kan derfor ikke se at meldeplikt for Helsedirektoratet skulle være nødvendig og foreslår likevel ikke dette, i tråd med Helsedirektoratets innspill.

4.6.5 Vandelskrav

4.6.5.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at det skulle lovfestes et krav til uklanderlig vandel for bevillingshaver og andre med vesentlig innflytelse på virksomheten, basert på alkohollovens vandelskrav i § 1-7b. Utover kravet til vandel, er det ikke foreslått særskilte vilkår for utstedelse av bevilling.

Det ble foreslått at kravet om uklanderlig vandel skulle gjelde for all lovgivning som anses relevant for utøvelsen av bevillingen. Begrunnelsen for dette er at lovbrudd på ett område kan indikere manglende vilje til å overholde annet relatert regelverk.

Begrepet «uklanderlig vandel» er hentet fra alkoholloven § 1-7b. Det vil være opp til bevillingsmyndighetens skjønn i hver enkelt sak å vurdere om vandelskravet er oppfylt, og anmerkninger på politiattesten skal ikke automatisk føre til at vandelskravet ikke er oppfylt. Det må vurderes konkret om søkeren eller andre personer med vesentlig innflytelse på virksomheten er egnet til å drive virksomheten, i lys av eventuelle tidligere lovovertredelser.

Videre vurderte departementet i høringen at det ville være behov for uttømmende og utvidet politiattest i tråd med politiregisterloven § 41. En uttømmende politiattest vil gi oversikt over flere typer av straffereaksjoner enn en ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40, og tidsbegrensningen som gjelder for ordinær politiattest gjelder ikke for uttømmende attest. Når politiattesten er utvidet, vil også verserende saker anmerkes, med en kort forklaring på hva den verserende saken gjelder, hva slags straffebud saken gjelder og hvor langt saken har kommet i den påtalemessige behandlingen.

Departementet vurderte det imidlertid dit hen at det ikke vil være nødvendig med opplysninger om straffereaksjoner knyttet til alle typer av lovbrudd. Det ville etter departementets syn være tilstrekkelig at politiattesten begrenset seg til visse typer lovovertredelser som vil være relevante for bevillingsspørsmålet.

Når det gjelder personkretsen som skal vandelsvurderes, foreslo departementet samme personkrets som i alkoholloven § 1-7b. Det vil si bevillingshaver og personer med vesentlig innflytelse på virksomheten. Det ble videre foreslått at den som eier vesentlig del av virksomheten eller selskap som driver virksomheten, som oppebærer en vesentlig del av dens avkastning eller som har vesentlig innflytelse i kraft av sin stilling som leder, alltid skal antas å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. I vurderingen av om en person har vesentlig innflytelse skal det også tas hensyn til hvilken innflytelse personens nærstående har. Det ble foreslått samme definisjon av nærstående som i alkoholloven, herunder ektefelle, samboer, søsken, foreldre, barn m.fl.

Departementet foreslo ikke noe krav om fornyet vandelsvurdering i høringen, men uttalte at det på sikt skulle vurderes om bevillingsmyndigheten på regelmessig basis skal kontrollere bevillingshavernes vandel, f.eks. hvert fjerde år.

4.6.5.2 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler følgende om det foreslåtte vandelskravet:

«Det foreslås et krav om «uklanderlig vandel» i forhold til tobakksskadeloven mv. for bevillingshaver og personer med vesentlig innflytelse på virksomheten (§ x4). Kravet skal forstås på samme måte som etter alkoholloven, slik at ikke enhver overtredelse av relevant lovgivning skal medføre at vandelen ikke er «uklanderlig». Etter vår vurdering bør bestemmelsen strykes, jf. at politiattesten vil vise de opplysninger om brudd på lovgivning som det er relevant å legge vekt på. Dersom man ønsker å gi uttrykk for at ikke alle anmerkninger på en politiattest skal medføre at bevilling nektes, bør det heller sies at anmerkninger skal vurderes konkret.

I forslaget til § x8 pålegges politiet en melde- og opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt for opplysninger som er nødvendige for behandling av søknaden, og dersom det avdekkes opplysninger som antas å ha vesentlig betydning for bevillingssøknaden. Bestemmelsen tilsvarer alkoholloven § 1-15. Vi kan ikke se at det er nødvendig å regulere dette i tobakksskadeloven. Som nevnt vil politiattesten gi de relevante opplysninger i forbindelse med søknaden. For så vidt gjelder opplysninger som kan ha vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet, faller dette inn under politiregisterforskriften § 10-7 om at politiet skal underrette vedkommende myndighet dersom en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse blir siktet for et lovbrudd som kan få betydning for tillatelsen. Vi ber derfor om at politiet strykes fra bestemmelsen.»

Finnmark politidistrikt uttaler:

«Når det gjelder avgrensningen av innholdet i attesten, mener Finnmark politidistrikt at formålet om å forebygge ulovlig handel med tobakksvarer også tilsier at vinningsforbrytelser også bør omfattes av avgrensningen. Det foreslås at også brudd på straffeloven 1902 kapittel 24, 25, 26, 27 og 31 og straffeloven 2005 kapittel 27, 30 og 31 inntas i avgrensningsgrunnlaget i forslagets § x2.(…)

Departementet opplyser i høringsnotatet at de på sikt vil vurdere om det bør fastsettes et krav om at bevillingsmyndigheten på regelmessig basis skal kontrollere bevillingshavernes vandel, f.eks. hvert fjerde år, jf. siste avsnitt i punkt 6.3.2.5. Dersom departementet mener med dette at det skal innhentes ny politiattest hvert fjerde år, men at bevillingen fortsatt løper, bemerker Finnmark politidistrikt at oppdragsgiver ikke kan kreve fremlagt ny politiattest basert på egne rutiner. En slik regel i tobakkskadeloven vil i prinsippet stå i motstrid til praksis overfor alle andre oppdragsgivere. Oppdragsgiver vil imidlertid ha anledning til å begjære såkalt «fornyet vandelskontroll» av enkeltpersoner, jf. politiregisterloven § 43. Bevillingsmyndighet vil da kunne få utlevert opplysninger om eventuelle straffereaksjoner som er ilagt etter at politiattesten ble utstedt. (…)

Finnmark politidistrikt understreker i denne sammenheng at Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester kun har ansvaret for å utlevere informasjon i form av utstedelse av politiattester. Utlevering i forbindelse med politiets underretningsplikt etter politiregisterforskriften kapittel 10 gjøres av lokalt politi.»

Tobakksindustriens felleskontor har spilt inn at aksjelovens definisjon av nærstående bør angi den personkretsen som må utvist uklanderlig vandel, for å fange opp så mange koblinger som mulig. De uttaler videre:

«Det foreslås derfor at man tillegger aksjelovens § 1-5 nr. 3 og 5 i § x4 tredje ledd. Videre kan det være hensiktsmessig å presisere i lovteksten at begrepet vesentlig innflytelse også omfatter stråmannsvirksomhet, for eksempel gjennom å presisere at personer som etter en helhetsvurdering må antas å utøve bestemmende innflytelse over virksomheten alltid anses for å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. Vi foreslår derfor at § x4 tredje ledd utformes slik:

«Personer nevnt i aksjelovens § 1-5 nr. 3 og 5 eller som eier en vesentlig del av virksomheten eller et selskap som driver virksomheten, som oppebærer en vesentlig innflytelse på den, eller som på annet vis ut i fra en helhetsvurdering må antas å utøve bestemmende innflytelse over virksomheten, vil alltid anses for å ha vesentlig innflytelse på virksomheten.»»

4.6.5.3 Departementets vurderinger

Vandelskravet

Departementet foreslår at det inntas et vandelskrav som vilkår for bevilling, i samsvar med bevillingsordningene på alkoholområdet. Vandelskravet i alkoholloven er begrunnet i behovet for kontroll med tilvirkning og omsetning av alkohol, for å begrense bruken av alkohol og helseskadene knyttet til det. Tilsvarende skal vandelkravet i tobakksskadeloven sørge for kontroll med produksjons-, import- og eksportvirksomhet, for å motvirke ulovlig handel med tobakksvarer.

Dersom søkeren inngir alle opplysningene som kreves for at saken kan tas til behandling hos bevillingsmyndigheten, og vandelskravet er oppfylt, vil søkeren ha et rettskrav på bevilling. Dette gjelder tilsvarende for tilvirkningsbevilling for alkohol. Når det gjelder bevilling for salg og skjenking av alkohol har søkeren derimot ikke et rettskrav på bevilling selv om vandelskravet anses oppfylt. Her vil et alkoholpolitisk skjønn kunne innebære at bevilling ikke utstedes selv om grunnvilkårene er oppfylt.

Nærmere om vandelsvurderingen

Departementet har merket seg høringsinnspillene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Finnmark politidistrikt, men fastholder at det er behov for en bredere vandelsvurdering og at opplysninger fra andre myndigheter vil være relevante i denne vurderingen, i tillegg til politiattesten. Det må skilles mellom vandelskontrollen i politiregisterloven og bevillingsmyndighetens vandelsvurdering etter tobakksskadeloven. Vandelskontrollen etter politiregisterloven gir rammene for hvilke opplysninger politiet kan utlevere i form av en politiattest. Denne politiattesten vil kun inngå som ett element i bevillingsmyndighetens vandelsvurdering.

Det vil etter departementets oppfatning være hensiktsmessig å se hen til overtredelser av det regelverket som gjelder for virksomheten, selv om overtredelsene ikke har medført en straffereaksjon. Dette gjelder for det første opplysninger som bevillingsmyndigheten selv besitter om bevillingshavers forhold til tobakksskadeloven, men også overtredelser av tolloven, skatteloven, regnskapsloven m.m. Det å håndtere helseskadelige varer medfører et stort ansvar. En overtredelse av relevant regelverk kan etter omstendighetene være en indikasjon på at en søker er lite egnet til å håndtere denne typen varer. Overtredelsen kan være av en slik karakter at det vil kunne virke støtende om bevillingsmyndigheten skulle være forpliktet til å se bort fra den. Det er internasjonalt flere eksempler på at tobakksindustrien selv har vært involvert i smugling av tobakksvarer. De som smugler varer og ikke betaler avgifter kan bidra til å redusere prisene og øke tilgjengeligheten. Dette vil også virke konkurransevridende til fordel for useriøse aktører, og det er uheldig sett hen til tobakksskadelovens formål. Departementet mener derfor at det bør stilles strenge krav for å få bevilling.

Det inngår som et ledd i utøvelsen av bevillingsmyndighetens forvaltningsskjønn å vurdere om det skal legges avgjørende vekt på et konkret regelbrudd eller straffereaksjoner. Etter departementets syn må bevillingsmyndigheten ha stor grad av frihet i skjønnsutøvelsen slik at overprøvingsretten av bevillingsmyndighetens vurdering er begrenset. Bevilingsmyndighetens vurdering av hvorvidt kravet til uklanderlig vandel er oppfylt er etter departementets syn å anse som forvaltningens frie skjønn med begrenset overprøvingsrett. Domstolen må imidlertid kunne prøve om bevillingsmyndigheten har lagt til grunn rett forståelse av hvilke regelbrudd mv. som er relevante for vurderingen av begrepet uklanderlig vandel, men ikke hvordan bevillingsmyndigheten har vektet og prioritert ulike relevante forhold. Dette er tilsvarende som for bevillingsmyndighetenes vurderingen etter alkoholloven § 1-7b. Bevillingsmyndighetens skjønn innebærer også at det kan legges vekt på om søker på søknadstidspunktet er siktet eller tiltalt for et lovbrudd. Men bevillingsmyndighetene kan, dersom de finner det hensiktsmessig, avvente utfallet av en verserende sak før det tas endelig stilling til søknaden. Bevillingsmyndigheten skal gi foreløpig svar i henhold til forvaltningsloven § 11 a dersom det er nødvendig å avvente utfallet av verserende sak utover en måned etter at søknad om bevilling er mottatt. Bevillingsmyndigheten har en selvstendig plikt til å vurdere alle sider av saken. Dette innebærer også at det er adgang til å ta hensyn til ikke rettskraftige avgjørelser. Etter departementets syn vil siktelser, tiltaler eller ikke-rettskraftige avgjørelser kunne indikere hvorvidt søker er egnet eller ikke til å inneha en bevilling og disse momentene bør derfor inngå i en bredere vandelsvurdering slik deparementet her legger opp til. Når det gjelder spørsmålet om hvilken vekt overtredelser og eventuelt forhold som ikke er rettskraftig avgjort skal tillegges, må bevillingsmyndigheten vurdere dette i hvert enkelt tilfelle. Departementet bemerker at lovbruddets grovhet bør tillegges betydning, men mindre alvorlige forhold kan også tillegges vekt. Jo eldre et lovbrudd er, dess mer alvorlig bør det være for å tillegges vekt ved bevillingssøknaden. Bevillingsmyndigheten bør vurdere hvorvidt det aktuelle forholdet (rettskraftige og ikke-rettskraftige) indikerer hvordan søker vil drive sin virksomhet.

Departementet mener at bevillingsmyndighetens vandelsvurdering bør gjøres på grunnlag av flere opplysninger enn de som fremkommer av ordinær politiattest. Det bør være et bredt grunnlag for skjønnsutøvelsen, for å sikre fremtidig etterlevelse av regelverk som er relevant for å drive virksomheten. Reaksjoner som ligger noen år tilbake i tid, samt verserende saker, vil etter omstendighetene kunne være relevante, avhengig av lovbruddets karakter og øvrige opplysninger. Departementet opprettholder derfor forslaget om at politiattesten må være uttømmende og utvidet, jf. politiregisterloven § 41.

Bevillingsmyndigheten skal kun vurdere lovbrudd som er relevante for å drive import, eksport eller produksjon, og ikke den generelle lovlydigheten til søkeren. Departementet opprettholder forslaget om at politiattesten skal være begrenset til straffereaksjoner som har betydning for den virksomheten som skal drives, herunder smugling, avgiftsunndragelse og brudd på immaterielle rettigheter, samt straffereaksjoner for brudd på alkohollovgivningen. Både alkoholholdig drikk og tobakksvarer er spesielle forbruksvarer hvor myndighetene ønsker å regulere omsetningskjeden av hensyn til folkehelsen. Attesten bør også inkludere brudd på tobakksskadeloven, varemerkeloven, designloven, tolloven samt skatte-, avgifts og regnskapslovgivningen

Departementet er enig med Finnmark politidistrikt i at vinningsforbrytelser, bedrageri, skattesvik og lignende økonomisk kriminalitet bør omfattes. Det samme gjelder straffebud hvis formål er å verne kreditor, herunder ved uforsvarlige økonomiske disposisjoner eller kreditorbegunstigelse. Kriminalitet som faller inn under disse straffebudene vil etter departementets syn være relevante for om søker kan anses som egnet til å drive lovlig import- og eksportvirksomhet av tobakksvarer. Departementet foreslår derfor, i tråd med innspillet fra Finnmark politidistrikt, å innta en henvisning til straffeloven 1902 kapittel 24 til 27 og 31, og straffeloven 2005 kapittel 27, 30 og 31 i vandelsbestemmelsen.

Fornyet vandelskontroll

Departementet uttalte i høringsnotatet at det på sikt kunne være aktuelt å vurdere innføring av krav om ny politiattest på regelmessig basis, f.eks. hvert fjerde år. Finnmark politidistrikt har spilt inn at myndighetene kan begjære «fornyet vandelskontroll» etter politiregisterforskriften § 43, men at det ikke kan utstedes ny politiattest basert på egne rutiner.

Departementet fastholder at det ikke er hensiktsmessig med et lovpålagt krav til jevnlig fornyelse, som innebærer at det regelmessig må søkes om bevilling på ny. Departementet anser at muligheten til å begjære fornyet vandelskontroll for løpende bevillinger ivaretar tilsynsmyndighetens behov for kontroll med bevillingshavers egnethet. Fornyet vandelskontroll innebærer at det gis opplysninger om straffereaksjoner ilagt etter utstedelsen av den opprinnelig attesten, basert på hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av denne. Dersom politiet ikke har noen anmerkninger om vedkommende kan saken avsluttes uten at vedkommende får vite at kontroll har foregått. Dersom politiet har anmerkninger må imidlertid vedkommende varsles om at utlevering av disse opplysningene har funnet sted. Departementet foreslår at Helsedirektoratets tilsynshjemmel bør omfatte mulighet til å begjære fornyet vandelskontroll i forbindelse med tilsyn, jf. forslag til § 10 femte ledd. Departementet vil på et senere tidspunkt komme tilbake til spørsmålet om regelmessig vandelskontroll.

Om personer med vesentlig innflytelse på virksomheten og nærstående

Departementet foreslo i høringen at personer med «vesentlig innflytelse på virksomheten» bør vandelsvurderes. Videre ble det foreslått at person som eier en vesentlig del av virksomheten eller et selskap som driver virksomheten, som oppebærer en vesentlig del av dens avkastning eller som i kraft av sin stilling som leder har vesentlig innflytelse på den, alltid vil anses for å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. Bestemmelsen er skjønnsmessig utformet, og det er ikke avgjørende hvilken rolle en person formelt sett har i virksomheten. På den måten forhindrer man at noen bevisst organiserer virksomheten slik at enkeltpersoner faller utenfor, og slik at stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser ikke blir avgjørende for personkretsen som skal vandelsvurderes. Det er bevillingsmyndigheten som må sannsynliggjøre at vesentlig innflytelse foreligger og som vurderer hvorvidt de aktuelle personene oppfyller vandelskravet. Beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt.

I definisjonen av hvilke personer som alltid vil anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten, foreslår Tobakksindustriens felleskontor å ta inn en henvisning til aksjeloven § 1-5 nr. 3 og 5, og samtidig inkludere følgende passus: « .. eller som på annet vis ut ifra en helhetsvurdering må antas å utøve bestemmende innflytelse over virksomheten…».

Departementet finner ikke gode grunner for det. Forslaget vil etter departementets syn knytte vurderingen for nært til begrepet «bestemmende innflytelse» i aksjelovens forstand, noe som vil innebære en innsnevring av hvilke personer som skal vandelsvurderes. Videre ser ikke departementet gode grunner for at enkelte nærstående, jf. aksjeloven § 1-5 nr. 3 og 5, skal nevnes spesielt i lovteksten, mens andre nærstående utelates.

Departementet vurderer det som avgjørende for å unngå omgåelser av regelverket at det ikke tas inn begreper fra annet lovverk som kan snevre inn forvaltningens skjønnsutøvelse. Videre tilsier hensynet til sammenhengen i regelverket at forståelsen av hvilke personer som alltid vil anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten, bør basere seg på alkohollovens system. Det er samme kontrollhensyn som ligger bak begge regelverk og det er gode grunner for at vandelsvurderingene så langt som mulig harmoniseres.

Departementet opprettholder med dette forslaget om personkretsen som skal vandelsvurderes, jf. forslag til ny § 11 annet og tredje ledd.

4.6.6 Tilsyn

4.6.6.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen en bestemmelse om tilsyn med bevillingshavere. Det ble lagt til grunn at dette både kunne være dokumenttilsyn med opplysningene som ligger til grunn for bevillingssøknaden og stedlig tilsyn med virksomhetens hovedkontor, filialer og varelager. Videre kan tilsynet omfatte bokførte transaksjonsopplysninger og tilsyn med bevillingshavers system for overvåkning av markedet for egne tobakksprodukter, jf. protokollen art. 7.1(b).

4.6.6.2 Høringsinstansenes syn

Det innkom kun to høringsuttalelser til forslaget. Regelrådet uttaler:

«Regelrådet kan ikke se at virkningene for næringslivet er tilstrekkelig vurdert når det gjelder forslagene til regler om bevilling, herunder reglene om tilsyn og kontroll.»

Swedish Match uttaler:

«Swedish Match mener at tilgang til lokalene rimeligvis bør være begrenset til tilfeller der tilsynsmyndighetene mistenker ulovlig aktivitet for å unngå unødvendige avbrudd i daglig drift.»

4.6.6.3 Departementets vurderinger

Den foreslåtte tilsynsordningen er basert på tilsvarende bestemmelser i alkoholloven, og sikrer tilsynsmyndigheten en viss fleksibilitet når det gjelder tilsynsmetode. For å unngå ulovlig handel og ha god kontroll med forsyningskjeden av tobakksvarer, er det viktig med et effektivt og jevnlig tilsyn. Departementet opprettholder forslaget om en generell tilsynsbestemmelse, jf. forslag til endringer i § 35.

Departementet opprettholder også forslaget om at tilsyn i bevillingshavers lokaler skal kunne gjennomføres som kontrolltiltak og ikke kun i tilfeller der Helsedirektoratet har konkret mistanke om ulovlig aktivitet, slik Swedish Match foreslår. Tilsynet skal i tillegg til å undersøke eventuelle mistanker om ulovlig aktivitet også kunne innrettes mot å avdekke slik aktivitet i førstehånd, uten at mistanke foreligger.

Swedish Match ønsker at mistanke om ulovlig aktivitet skal være et vilkår for tilsyn for å unngå unødvendig avbrudd i daglig drift. Departementet vil bemerke at tilsyn som gjennomføres for å kontrollere at bevillingshaver driver lovlig, ikke kan anses som unødvendig selv om det vil kunne medføre enkelte ulemper. Når det er sagt skal tilsynet gjennomføres slik at det ikke medfører større ulempe enn det som er nødvendig. Departementet vil i forskriftshøringen komme nærmere tilbake til detaljer om tilsynsordningen.

4.6.7 Overdragelse, død og konkurs

4.6.7.1 Høringsforslaget og departementets vurdering

Departementet foreslo i høringen at bevillingen skal bortfalle ved overdragelse av virksomheten og ved bevillingshavers død eller konkurs. Den foreslåtte lovbestemmelsen var basert på alkoholloven § 1-10. Det gis der en overgangsperiode på tre måneder for ny eier og dødsbo. Bevillingsmyndigheten kan utvide overgangsperioden med en ekstra måned, dersom søknaden ikke er ferdig behandlet ved utløpet av overgangsperioden.

Det ble fremhevet som ønskelig at reglene på dette punkt er samkjørt med alkohollovens regler. Langvarig forvaltningspraksis etter alkoholloven § 1-10 vil således kunne legges til grunn for praktiseringen av tilsvarende bestemmelse i tobakksskadeloven. At bevillingen bortfaller i slike tilfeller er en følge av at den ikke er et rettsgode som kan overdras, men en tillatelse som forutsetter kontroll fra myndighetene. Ny eier må søke om ny bevilling slik at bevillingsmyndigheten kan vurdere om vilkårene er oppfylt. Av hensyn til næringen foreslås det likevel at driften, slik som etter alkoholloven, kan fortsette i en overgangsperiode på tre måneder dersom bevillingsmyndigheten underrettes om dette og det umiddelbart søkes om ny bevilling, senest innen 30 dager.

Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene og departementet opprettholder forslaget, jf. forslag til ny § 12.

4.6.8 Opplysnings- og meldeplikt

4.6.8.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen en bestemmelse om melde- og opplysningsplikt for politiet og skatte- og avgiftsmyndighetene, i likhet med alkoholloven § 1-15, som gjelder for salgs- og skjenkebevillinger.

Opplysningsplikten skal sikre at bevillingsmyndigheten kan motta de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av bevillingssøknaden. Dette kan være opplysninger om tiltale eller siktelse for lovbrudd, eller opplysninger om administrative sanksjoner for brudd på skatte- eller avgiftsregelverket.

Meldeplikten skal sikre at disse myndighetene av eget tiltak gir bevillingsmyndigheten melding dersom det avdekkes forhold som kan antas å ha betydning for bevillingsspørsmålet.

4.6.8.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet kan ikke se at det er nødvendig med en melde- og opplysningsplikt for politiet, og uttaler:

«Vi kan ikke se at det er nødvendig å regulere dette i tobakksskadeloven. Som nevnt vil politiattesten gi de relevante opplysninger i forbindelse med søknaden. For så vidt gjelder opplysninger som kan ha vesentlig betydning for bevillingsspørsmålet, faller dette inn under politiregisterforskriften § 10-7 om at politiet skal underrette vedkommende myndighet dersom en person som driver virksomhet med offentlig tillatelse blir siktet for et lovbrudd som kan få betydning for tillatelsen. Vi ber derfor om at politiet strykes fra bestemmelsen.»

Helsedirektoratet uttaler:

«Direktoratet støtter at det innføres meldeplikt for andre myndigheter til bevillingsmyndigheten om forhold som kan ha betydning for bevillingen. Meldeplikten bør gjelde politiet, skatte- og avgiftsmyndigheter og tollmyndigheter.»

Tolldirektoratet påpeker at det er uklart om tollmyndighetene er inkludert når den foreslåtte bestemmelsen om meldeplikt omhandler «skatte- og avgiftsmyndighetene», mens det i forslag til ny bestemmelse i § 40a tredje ledd om unntak fra taushetsplikten, er henvist til «tollmyndighetene» og «avgiftsmyndighetene». Direktoratet uttaler:

«Vi foreslår at begrepsbruken harmoniseres, og at det gjennomgående i lovteksten brukes «skattemyndigheter» der man mener de instansene som er omhandlet i skatteforvaltningsloven kapittel 2 (Skattedirektoratet mv.) og at man bruker «tollmyndighetene» (se tolloven § 1-5) der man mener Tolldirektoratet mv.»

4.6.8.3 Departementets vurderinger

Begrepsbruken

Ansvaret for særavgifter og merverdiavgift ved import ble i sin helhet overført fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten fra 1. januar 2017. Begrepet avgiftsmyndigheter blir derfor overflødig. Videre ønsker departementet at opplysninger om brudd på tollregelverket inkluderes i opplysnings- og meldeplikten. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen bør omfatte «toll- og skattemyndighetene», jf. forslag til ny § 13.

Opplysningsplikten

På bakgrunn av høringsinnspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet, anser departementet at det ikke er nødvendig at politiet pålegges en opplysningsplikt som opprinnelig foreslått. Politiattesten vil vise relevante straffereaksjoner som er ilagt og også gi opplysninger om verserende saker. Departementet kan ikke se at det er nødvendig med opplysninger utover dette i saker om tobakksbevilling. Denne typen bevilling skiller seg fra salgs- og skjenkebevilling på alkoholområdet, hvor uttalelser om f.eks. ordens- og trafikkmessige forhold i området der virksomheten skal utøves, kan være av betydning for bevillingsspørsmålet. En uttalelse fra politiet kan også inneholde opplysninger fra operasjonssentralen om andre forhold enn trafikk- og ordensforhold, samt opplysninger om henlagte saker. Departementet kan ikke se at det er behov for denne typen opplysninger ved søknad om tobakksbevilling. Toll- og skattemyndighetene vil derimot kunne ha opplysninger om lovbrudd som ikke har medført straffereaksjoner, som vil kunne være relevante i vandelsvurderingen.

Departementet opprettholder derfor opplysningsplikten for toll- og skattemyndighetene, jf. forslag til ny § 13 første ledd.

Meldeplikten

Departementet anser videre at behovet for å bli holdt løpende oppdatert fra politiet om forhold som kan få betydning for bevillingen, er ivaretatt ved underrettelsesplikten om siktelser etter politiregisterforskriften § 10-7. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kun toll- og skattemyndighetene omfattes av meldeplikten, jf. forslag til ny § 13 annet ledd.

4.6.9 Varslingsplikt og destruksjon av produksjonsutstyr

4.6.9.1 Høringsforslag

Departementet foreslo i høringen at varslingsplikten i protokollen art. 6.3(g) ble inntatt i loven, slik at bevillingshaver på forhånd skal varsle ved endring av virksomhetens beliggenhet eller annen vesentlig endring av opplysninger som er relevante for de aktiviteter det er gitt bevilling til.

Den særlige varslingsplikten for produsenter i protokollen art. 6.3(h) gjelder oppkjøp og avhending av produksjonsutstyr, og ble forslått inntatt i samme lovbestemmelse.

Plikten til å sikre at all destruksjon av produksjonsutstyr skjer under overvåkning av ansvarlig myndighet er foreslått hjemlet i egen lovbestemmelse, jf. protokollen art. 6.3 (i). Departementet fremhevet at formålet med bestemmelsen var å sikre myndighetenes totale oversikt over lovlig produksjonsutstyr, for på den måte å forhindre at utstyret kommer inn i ulovlige kanaler og blir brukt i ulovlig fremstilling av tobakksvarer.

4.6.9.2 Høringsinstansenes syn

Det innkom kun én høringsuttalelse om plikten til å sikre myndighetsovervåkning ved destruksjon av produksjonsutstyr.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Lovutkastet § 9 b («Destruksjon av produksjonsutstyr») inneholder ikke noen tydelig formulering om en plikt til å destruere produksjonsutstyr. En plikt til å destruere slikt utstyr følger ikke uten videre av at noen har ulovlig befatning med slikt utstyr.»

4.6.9.3 Departementets vurderinger

Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene vedrørende varslingsplikten ved endring av stedlig plassering og vesentlig endring av opplysninger. Varslingen skal sikre at myndighetene har oversikt over virksomheten og lette kontrollarbeidet. Oppdaterte opplysninger om slike forhold vil være helt nødvendige for at bevillingsmyndigheten kan gjennomføre et effektivt tilsynsarbeid, og det medfører begrenset arbeid for bevillingshaver. Departementet opprettholder forslaget, som er inntatt i § 14 første ledd bokstav a.

Varslingsplikten ved oppkjøp og avhending av produksjonsutstyr må sees i sammenheng med plikten til å sikre at destruksjon av produksjonsutstyr skjer under Helsedirektoratets overvåkning. Bestemmelsene skal påse at myndighetene til enhver tid har oversikt over alt produksjonsutstyr på norsk jord, for å forhindre at utstyret senere finner veien inn i ulovlige kanaler og blir anvendt til ulovlig fremstilling av tobakksvarer. Departementet ønsker med bestemmelsen ikke å pålegge noen plikt til å destruere produksjonsutstyr, men vil sikre at produsenter som planlegger å destruere slikt utstyr varsler myndighetene, slik at destruksjonsprosessen kan overvåkes. På den måten vil myndighetene sikre seg at produksjonsutstyret faktisk er destruert, og at det ikke har blitt avhendet til useriøse aktører.

Departementet opprettholder forslagene om avhending og oppkjøp, samt destruksjon av produksjonsutstyr, som er inntatt i henholdsvis forslag til § 14 første ledd bokstav b og § 16.

4.6.10 Kundekontroll, markedsovervåkning og rapportering

Protokollen art. 7 fastsetter at omsetningskjeden er forpliktet til kundekontroll, markedsovervåkning og rapportering. Omsetningskjeden er i art. 1.12 definert som produsenter, importører og eksportører. Dersom parten anser det hensiktsmessig, kan omsetningskjeden også inkludere detaljister, grossister, lagerholdere, transportører mv.

Protokollen art. 7.1(a) fastsetter at aktørene i omsetningskjeden for tobakksvarer skal gjennomføre kundekontroll ved oppstart av forretningsforhold. Det er også plikt til kundekontroll underveis i forretningsforholdet, uten at protokollen sier noe om hvor ofte eller på hvilke vilkår oppdatert informasjon om en kunde skal innhentes.

Det er ingen absolutte krav til hvilke opplysninger som skal innhentes ved kundekontroll, men protokollen nevner i art. 7.2 dokumentasjon på gyldig bevilling, hvis det foreligger bevillingsplikt. Videre anbefales det at deler av den samme informasjonen som kreves ved søknad om bevilling skal kunne inngå i en kundekontroll, slik som foretaksnavn og -nummer, mva-nummer og andre opplysninger som identifiserer selskapet, samt politiattest og opplysninger om bankkonti som brukes i transaksjonsøyemed, jf. art. 7.3.

Utover kundekontroll krever protokollen i art. 7.1(b) at aktørene overvåker salget til egne kunder, for å sikre at det er overenstemmelse mellom mengden salgsvarer og etterspørselen i markedet.

Videre foreligger det i art. 7.1(c) en plikt til å rapportere til ansvarlige myndigheter enhver dokumentasjon på at en kunde er involvert i aktiviteter som er i strid med pliktene som følger av protokollen. På grunnlag av denne informasjonen skal ansvarlige myndigheter iht. art. 7.4 iverksette alle nødvendige tiltak for å sikre overholdelse av forpliktelsene i protokollen, herunder for eksempel at en aktør blir utestengt/«svartelistet», slik dette er definert i nasjonal rett.

4.6.10.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste krav til kundekontroll ved oppstart og fortsettelse av forretningsforhold. Det innebærer blant annet at de som handler med bevillingspliktige må forvisse seg om at den man handler med har gyldig bevilling, og at den som handler med registreringspliktige må forvisse seg om at den man handler med er registrert.

Det ble også foreslått en bestemmelse om plikten til å overvåke mengden produkter sett opp mot etterspørselen, samt rapporteringsplikt ved mistanke om overtredelser av bestemmelsene i tobakksskadeloven.

Det ble videre foreslått en forskriftshjemmel for fastsettelse av nærmere krav til markedsovervåkning, rapportering og innholdet i en kundekontroll, herunder tidsintervall for fornyet kontroll.

Departementet fremhevet at krav til kundekontroll og markedsovervåkning, kombinert med en rapporteringsplikt, ville styrke kontrollen med omsetningskjeden, og utfylle tilsynsvirksomheten fra offentlige myndigheter. Opplysningene som skal kunne innhentes ved kundekontroll samsvarer i stor grad med opplysningene som skal inngå i en bevillingssøknad. Kundekontrollen som skissert i art. 9 innebærer ikke omfattende vurderinger, men er en sjekk av kundeidentifikasjon og dokumenter som allerede skal foreligge i virksomheten.

4.6.10.2 Høringsinstansenes syn

Coop Norge uttaler:

«Plikten til å gjennomføre kundekontroll er ikke avgrenset til næringsdrivende. Betegnelsen «Kunde» synes ikke definert. I loven brukes ellers betegnelser som grossister, detaljister, salgssteder og forbrukere, mm. Detaljister kan vanskelig føre kontroll med omsetningen til forbrukerne, uten å utløse andre myndigheters bekymringer omkring registrering og lagring av personopplysninger. Bestemmelsen bør gis en nærmere avgrensning.»

Phillip Morris International (PMI) uttaler:

«PMI støtter fullt ut innføringen av ekstra krav til kundekontroll og markedsovervåkning i kombinasjon med rapporteringsplikt til myndighetene.»

4.6.10.3 Departementets vurderinger

Det fremgår av høringsnotatet at plikten til kundekontroll gjelder i forretningsforhold. Departementet er enig med Coop Norge i at det i henhold til forslaget burde ha vært presisert i lovteksten at plikten til kundekontroll skulle gjelde næringsdrivende. Departementet vurderer imidlertid nå at forpliktelsen kun bør gjelde bevillingshavere, og foreslår å innta dette i lovteksten. Grossister og detaljister m.fl. vil dermed ikke omfattes av forpliktelsen. Departementet vil fortløpende vurdere behovet for å utvide forpliktelsen til å gjelde andre aktører i omsetningskjeden.

Forøvrig opprettholdes høringsforslaget, jf. forslag til ny § 16 b, herunder kravet til å overvåke eget salg for å sikre riktig forhold mellom tilbud og etterspørsel. Kravet er begrunnet i at overflod av tobakksvarer på markedet vil kunne øke risikoen for at varene tar veien inn i illegale kanaler. Det er ingen krav til å registrere personopplysninger i tilknytning til markedsovervåkningen, kun antall solgte tobakksvarer.

Når det gjelder bevillingshavernes rapporteringsplikt til myndighetene ved mistanke om lovbrudd, kan det stilles spørsmål ved hvor kvalifisert denne mistanken må være før rapporteringsplikten inntrer, og om varslingsplikten skal gjelde alle overtredelser av loven eller om den bør avgrenses til nærmere bestemte overtredelser. Departementet vil vurdere dette nærmere i forskriftshøringen og ev. foreslå å innta preseiseringer der.

Det nærmere innholdet i forpliktelsene vil bli inntatt i forskrift og bli gjenstand for høring på et senere tidspunkt.

4.6.11 Internkontroll

4.6.11.1 Høringsforslaget og departementets vurderinger

I høringsnotatet foreslo departementet krav til internkontroll som skal gjelde alle leddene i omsetningskjeden for tobakksvarer. Internkontrollen skal dokumenteres overfor myndighetene. Det ble foreslått at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om internkontroll i forskrift, på samme måte som i alkoholloven § 1-9 siste ledd, jf. alkoholforskriften kapittel 8. Det ble vist til at tilsvarende bestemmelse om internkontroll allerede er inntatt i tobakksskadeloven § 5 for detaljistleddet.

Departementet fremhevet at bestemmelser om internkontroll er en viktig del av bevillingsordningen og kontrollen med omsetningskjeden generelt. Internkontroll handler om å systematisere den daglige driften av virksomheten slik at kravene i regelverket overholdes. Internkontrollen skal sikre at tobakksskadelovens bestemmelser gjøres kjent for de ansatte, at det opprettes rutiner for å hindre brudd på bestemmelsene og at det foreligger et system for hvordan ev. overtredelser skal rettes og følges opp for å sikre at overtredelsen ikke gjentas.

Det innkom ingen merknader fra høringsinstansene. Departementet vurderer imidlertid at kravet til internkontroll i første omgang kun bør gjelde bevillingshavere. For øvrig opprettholdes forslaget, jf. forslag til ny § 16 a. Departementet vil fortløpende vurdere behovet for å utvide forpliktelsen til å gjelde andre aktører i omsetningskjeden.

4.6.12 Bokføring

Protokollen art. 9.1 fastsetter at aktører i omsetningskjeden for tobakksvarer må bokføre komplett og nøyaktig oversikt over alle relevante transaksjoner. Tilsvarende bestemmelse om bokføring finnes i tobakksdirektivet art. 15(6).

For produsenter fastsetter protokollen at de bokførte opplysningene skal kunne redegjøre for alle ingredienser som er anvendt i produksjonen av tobakksproduktene.

De bokførte opplysningene skal etter protokollen art. 9.5(b) gjøres tilgjengelig for myndighetene og oppbevares i et tidsrom på minst fire år, i det formatet myndigheten krever, jf. art. 9.5(a) og (c).

Protokollen art. 9.2(a) fastsetter en opplysningsplikt for alle bevillingshavere, på anmodning fra ansvarlig myndighet, om markedsvolumer, trender og prognoser. Det skal videre gis informasjon om mengde tobakksvarer og produksjonsutstyr som bevillingshaver besitter, forvalter eller kontroller, i eget varelager, tollvarelager under transittordning eller i omlasting, jf. art. 9.2(b).

Når det gjelder eksportvarer og varer i transitt og i omlastning/omskiping skal bevillingshavere, når varene forlater deres kontroll, på anmodning, være forpliktet til å gi detaljert informasjon til ansvarlig myndighet i avgangslandet, om produktet som fraktes, planlagt forsendelsesrute, destinasjon mv., jf. art. 9.3.

4.6.12.1 Høringsforslaget

Departementet vurderte i høringsforslaget at det generelle kravet til bokføring som fremkommer av protokollen art. 9.1 og tobakksdirektivet art. 15(6), er ivaretatt i bokføringsloven. Departementet viste til at bokføringsloven stiller krav til bokføring av alle transaksjoner og regnskapsmessige disposisjoner, jf. lovens § 2, jf. § 4. Opplysningene skal spesifiseres korrekt og nøyaktig, og skal kunne spores via et toveis kontrollspor mellom dokumentasjon, spesifikasjoner og pliktig regnskapsrapportering, jf. lovens § 4 første ledd nr. 4 og nr. 7, jf. § 6. Opplysningene skal også være dokumentert på en måte som viser deres berettigelse, jf. lovens § 4 første ledd nr. 6, jf. § 10. Det er krav til oppbevaring av opplysninger i fem år, jf. lovens § 13. Bokføringsloven har også krav til formatet det skal rapporteres i, jf. § 4.

Da det etter protokollen art. 9.5(b) også skal gis tilgang til regnskapene til øvrige aktører i omsetningskjeden, foreslo departementet å lovhjemle tilgang til alle aktørenes bokførte transaksjoner. Denne tilgangen skal gjelde for ansvarlig myndighet for sporingssystemet, som kan følge alle leddene i omsetningskjeden for tobakksvarer, og som i sin kontrollvirksomhet har nytte av å sammenstille transaksjonshistorikk med forflytningen av tobakksvarepartier.

Det ble videre foreslått å lovfeste et eget bokføringskrav for produsenter ved at de bokførte opplysningene skal redegjøre for alle ingrediensene som er anvendt i produksjonen av tobakksproduktene.

Kravet i protokollens art. 9.2(a) om å inngi statistisk informasjon på anmodning, ble ansett ivaretatt av tobakksskadeloven § 38.

4.6.12.2 Departementets vurderinger

Bortsett fra tobakksprodusenten Philip Morris, som stilte seg uttalt positiv til kravet om bokføring og rapportering, er det ikke innkommet merknader fra høringsinstansene. Departementet vurderer imidlertid at forpliktelsen kun bør gjelde bevillingshavere, slik at grossister, detaljister m.fl. ikke omfattes. Departementet vil fortløpende vurdere behovet for å utvide forpliktelsen til å gjelde andre aktører i omsetningskjeden.

Departementets opprettholder forøvrig forslaget i § 16 c.

4.6.13 Forholdet til EØS-retten

EØS-avtalens regler om fri flyt av varer, tjenester, personer og kapital innenfor EU/EØS-området legger begrensning på nasjonale myndigheters adgang til markedsregulering. Praksis fra EU-domstolen tilsier at gjenstander som transporteres over en grense som ledd i en kommersiell transaksjon, er omfattet av reglene om fritt varebytte. Handel med tobakksvarer over landegrensene vil etter departementets vurdering være omfattet av reglene om frie varebytte i EØS-avtalen kapittel II. Departementet har vurdert bevillingsplikten for import og eksport med bakgrunn i forbudet mot kvantitative import- og eksportrestriksjoner.

Bevillingsplikten for produksjon knytter seg kun til selve produksjonen, som vil foregå i Norge. Produksjonen har ikke et grenseoverskridende element og omfattes ikke av reglene om fritt varebytte.

4.6.13.1 Bevillingsordningen – en restriksjon etter EØS-avtalen art. 11 og 12

EØS-avtalen forbyr i utgangspunktet tiltak som hindrer eller begrenser den frie utveksling av varer. De relevante bestemmelsene i denne sammenheng er artikkel 11 og 12 i EØS-avtalen, som forbyr henholdsvis kvantitative import- og eksportrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning. Det følger av langvarig praksis fra EU-domstolen at en lisensordning eller lignende ordning for grenseoverskridende handel vil utgjøre en restriksjon etter art. 11 og 12. Dette innebærer at en bevillingsordning som foreslått i utgangspunktet er ulovlig, med mindre tiltaket omfattes av unntaket i art. 13.

4.6.13.2 Restriksjonen er lovlig etter EØS-avtalen art. 13

Artikkel 13 fastsetter at en restriksjon som nevnt i art. 11 og 12 likevel er lovlig hvis den er begrunnet i nærmere definerte allmenne hensyn. I det aktuelle tilfelle vil det være relevant å vurdere om bevillingsordningen er lovlig ut ifra hensynet til vernet om menneskers helse, samt hensynet til offentlig moral, og orden og sikkerhet.

Hovedformålet i tobakksskadeloven er å redusere forbruket av tobakk og på sikt bidra til å oppnå et tobakksfritt samfunn, blant annet gjennom å iverksette tiltak som forebygger at barn og unge begynner å bruke tobakksvarer, jf. § 1. Bevillingsordningen skal sørge for kontroll med omsetningskjeden og dermed redusere befolkningens tilgang til ulovlig produserte eller ulovlig omsatte tobakksvarer. Redusert tilgang til ulovlige tobakksvarer vil beskytte befolkningens helse fra de omfattende skadevirkningene av tobakksbruk, samt forhindre avgiftsunndragelser og kriminalitet. For at tiltaket skal være lovlig etter EØS-retten må det være egnet og nødvendig for å nå det påberopte formålet. Departementet vurderer at tiltaket er både egnet og nødvendig.

Egnethetsvilkåret

I EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-16/10 Phillip Morris la domstolen til grunn at forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer etter sin art kunne være egnet til å redusere forbruket av tobakksvarer i fremtiden. I mangel av klare bevis for det motsatte måtte tiltaket anses egnet til å nå formålet om beskyttelse av folkehelsen. Departementet anser at en bevillingsordning på samme måte, etter sin art, vil være egnet til å redusere forbruket av tobakksvarer, samt bidra til offentlig moral, orden og sikkerhet gjennom etterlevelse av toll- og avgiftsregelverket.

Bevillingsordningen gjennomfører forpliktelsene i protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer. Ulovlig handel øker tilgangen til tobakksvarer. Varer som omsettes i et illegalt marked er lettere tilgjengelige enn varer som selges lovlig hos registrert detaljist. Dette skyldes både at prisen er lavere og at varene kan selges uten å forholde seg til lovpålagte krav, som aldergrenser. Markedet for ulovlig handel kan således være utgangspunktet for tobakksavhengighet for barn og unge. Videre vil produsenter av ulovlig fremstilte varer ikke måtte forholde seg til produkt- og innholdskrav. For å begrense helseskadene av tobakksbruk er det derfor avgjørende å få bedre kontroll med markedet for produksjon og omsetning av tobakksvarer.

Nødvendighetsvilkåret

Departementet kan ikke se at det beskyttelsesnivået som søkes oppnådd gjennom en bevillingsordning kan oppnås med mindre inngripende, men like effektive tiltak. Norge har valgt et høyt beskyttelsesnivå for skader av tobakksbruk, og en bevillingsordning er etter departementets syn et nødvendig tiltak, som inngår i en omfattende regulering av tobakksmarkedet. Videre vil systematisk tilsynsarbeid etter departementets syn være nødvendig for å bekjempe avgiftsunndragelser, og komplimentere den kontrollvirksomheten tolletaten foretar ved grensepassering og via sporingssystemet som er beskrevet i kapittel 5.

En bevillingsordning som foreslått er etter departementets syn både egnet og nødvendig for å beskytte folkehelsen og forhindre tapte avgiftsinntekter. Tiltaket er følgelig lovlig etter EØS-retten.

4.6.14 Forholdet til WTO-retten

Norges medlemskap i Verdens handelsorganisasjon (WTO) innebærer en forpliktelse til å følge WTOs regelverk om handel over landegrensene. Brudd på reglene kan medføre mottiltak fra andre medlemmer gjennom en tvisteløsningsmekanisme.

Innføring av en bevillingsplikt for import og eksport av tobakksvarer faller først og fremst inn under reguleringen av varer, og da særlig GATT-avtalen. Reguleringen omfattes ikke av TBT-avtalen, som i all hovedsak regulerer tekniske forskrifter og standarder, herunder emballerings-, merkings- og etiketteringskrav, samt prosedyrer for vurdering av samsvar med tekniske forskrifter og standarder, dvs. krav til varers utforming. Videre må lovendringene vurderes opp mot GATS, da utenlandske aktører som etablerer seg i Norge for å tilby tjenester knyttet til bl.a. import og eksport samt salg, markedsføring eller distribusjon av tobakksprodukt, også kan være omfattet av GATS, jf. GATS Art. I:2 (c).

Bevillingsplikten for produksjon omfattes ikke av WTO-retten, da denne regulerer handel med varer og tjenester, og ikke produksjonsleddet.

Bestevilkårsprinsippet

Bestevilkårsprinsippet er nedfelt i både GATT og GATS, og fremgår av GATT artikkel I:1 og GATS artikkel II:1.

Selv om vilkåret er litt ulikt formulert i de to avtalene, er innholdet og vurderingen den samme. Vilkåret innebærer at tjenester eller like varer fra et medlemsland skal gis samme betingelser som fra et annet land, dvs. at prinsippet innebærer et forbud mot å behandle en vare eller tjeneste fra et medlemsland dårligere enn tilsvarende vare eller tjeneste fra et annet medlemsland.

Bevillingsplikten for import og eksport av tobakksvarer skiller ikke mellom like produkter eller tjenester, fra ulike land. Alle tobakksvarer underlegges samme type bevilling, herunder like regler for søknad, krav til bevillingshaver og saksbehandlingsregler for øvrig. Ordningen strider dermed ikke mot likebehandlingsprinsippet. Det er dermed ikke nødvendig å vurdere om reguleringen faller inn under unntaket for folkehelsehensyn i GATT artikkel XX eller lignende bestemmelser.

Nasjonal behandling

Både GATT og GATS oppstiller et prinsipp om nasjonal behandling. Prinsippet fremgår av GATT artikkel III og GATS artikkel XVII. Dette prinsippet innebærer at en vare eller tjeneste fra et annet land må få samme behandling som en tilsvarende vare eller tjeneste produsert i importlandet.

Det produseres ikke tobakksvarer i Norge i dag, men det innføres en bevillingsplikt også for produksjon av tobakksvarer. Dette innebærer at det i fremtiden kan komme norske produkter på markedet og bevillingsplikten må derfor vurderes opp mot prinsippet om nasjonal behandling.

Bevillingsplikten innebærer ikke ulik behandling av importerte produkter sammenlignet med eventuelle framtidige norske produkter, da ordningen ikke gjør forskjell på produktene etter at produktene har kommet inn på det norske markedet. Bevillingsordningen innebærer ikke kvantitative import- eller eksportbegrensninger. Endelig innebærer ikke ordningen ulik behandling av norske aktører som driver med eksport og/eller import og utenlandske aktører. Etter dette er departementets syn at bevillingsplikten for import og eksport ikke er i strid med prinsippet om nasjonal behandling. Det er derfor ikke nødvendig å vurdere om bevillingsplikten er omfattet av folkehelseunntaket i GATT artikkel XX eller lignende bestemmelser.

Avtale om importlisensiering

Norge er også forpliktet av avtalen om importlisensiering, som er et vedlegg til Avtale om opprettelse av Verdens handelsorganisasjon, og en av avtalene under GATT.

Avtalen regulerer importlisensiering, som er definert som «administrative prosedyrer brukt ved gjennomføringen av importlisensieringsordninger som krever framlegging av en søknad eller annen dokumentasjon (annet enn det som kreves til tollformål) for den relevante administrative myndighet som en forutsetning for innførsel til importmedlemmets tollområde», jf. artikkel 1:1. Det er ikke avgjørende for om en ordning faller inn under avtalen at den omtales som lisensiering, også andre lignende administrative prosedyrer omfattes av avtalen. Etter departementets syn faller bevillingsplikten for import inn under avtalens virkeområde og ordningen må vurderes opp mot avtalens øvrige bestemmelser. I det følgende vurderes de bestemmelsene som antas å være relevante for vurderingen av om lovbestemmelsene slik de fremgår av dette forslaget, er i tråd med Norges forpliktelser etter avtalen.

Etter avtalens artikkel 1:2 skal medlemslandene sikre at de administrative prosedyrene som brukes for å gjennomføre importlisensieringsordningen er i tråd med GATT og dens vedlegg og protokoller. Det vises til vurderingene ovenfor, hvor det fremgår at bevillingsplikten for import ikke bryter med Norges forpliktelser etter GATT.

Avtalens artikkel 1:3 sier at reglene for importlisensiering skal anvendes og administreres på en riktig og rettferdig måte. Departementet kan ikke se at det i utformingen av regelverket er noe som tilsier at dette kravet ikke vil bli oppfylt.

Avtalens artikkel 1:5 til 1:7 omhandler saksbehandlingsprosedyrer og fastslår blant annet at søknadsskjemaer og -prosedyrer skal være så enkle som mulig. Dokumenter og opplysninger som antas å være strengt nødvendig for at lisensieringsordningen skal fungere riktig, kan kreves i søknaden. Formålet med bevillingsordningen er å gjennomføre Norges forpliktelser etter protokollen om ulovlig handel. Dette vil bidra til å forhindre ulovlig handel med tobakksvarer og dermed bidra til å minske skadeomfanget av tobakk, forhindre tap i statlige avgiftsinntekter og finansiering av grenseoverskridende kriminell virksomhet. For å oppnå dette formålet og en velfungerende bevillingsordning, er det etter departementets syn viktig å ha søknadsprosedyrer som sikrer at handel med tobakk foregår i lovlige former, herunder at det stilles krav til vandel og dokumentasjonskrav. Departementet mener at de foreslåtte saksbehandlingsreglene ikke går lenger enn nødvendig for å sikre at ordningen fungerer riktig.

Artikkel 3 omhandler det som kalles ikke-automatisk importlisensiering, dvs. ordninger som ikke faller inn under begrepet automatisk importlisensiering (der godkjennelse av søknad innvilges i alle tilfeller). Bevillingsordningen for import av tobakksvarer vil være en ikke-automatisk importlisensiering, og må derfor vurderes opp mot bestemmelsene i artikkel 3.

Etter artikkel 3:2 må ordningen ikke ha en handelsbegrensende eller handelsvridende virkning på importen ut over de virkningene som forårsakes av at restriksjonen blir pålagt, og må ikke være tyngre å administrere enn absolutt nødvendig for å administrere tiltaket. Departementet kan ikke se at utformingen av bevillingsplikten og tilhørende lovbestemmelser vil ha en handelsbegrensende eller handelsvridende effekt ut over virkningen av at restriksjonen blir pålagt, da ordningen er lagt opp til å likebehandle alle aktører. Ordningen er utformet på en måte som ivaretar formålet, men går ikke lengre enn nødvendig.

Artikkel 3:5 e) oppstiller et krav om at personer, bedrifter og institusjoner som oppfyller administrative og rettslige krav skal kunne søke om og få lisens, videre skal søker kunne be om begrunnelse for avslag og ha ankemulighet. Etter departementets syn oppfyller lovforslaget dette kravet, da ordningen ikke begrenser hvem som kan søke og avslag kan påklages.

Det er i lovforslaget lagt opp til en saksbehandlingstid på 30 dager, men hvor denne kan forlenges en gang dersom sakens kompleksitet gjør det nødvendig, jf. § 10 annet ledd. Fristen begynner å løpe når all nødvendig dokumentasjon er innlevert fra søkers side. Artikkel 3:5 f) fastsetter at saksbehandlingstiden ikke skal overstige 30 dager, unntatt når det ikke er mulig av årsaker som ligger utenfor myndighetens kontroll. Det vil etter departementets syn være mulig å forlenge saksbehandlingstiden dersom saken er særlig kompleks, se forslag til § 10, eller andre årsaker som ligger utenfor Helsedirektoratets kontroll.

Basert på vurderingene ovenfor er de foreslåtte lovendringene etter departementets syn i tråd med Norges forpliktelser etter avtalen om importlisensiering.