2 Bakgrunn
2.1 Behovet for en midlertidig lov om rekonstruksjon
Slik det også er omtalt i Prop. 52 S (2019–2020) om økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet, vil utbruddet av covid-19 ha stor påvirkning på norsk økonomi og trekke veksten betydelig ned den nærmeste tiden. Mange bedrifter og arbeidsplasser vil rammes. Det er vanskelig å si hvor store konsekvensene blir, og hvor lenge økonomien vil bli påvirket. Når virusutbruddet avtar, vil den økonomiske veksten etter hvert kunne ta seg opp igjen. Usikkerheten om den økonomiske utviklingen de nærmeste kvartalene er stor.
Regjeringen vil iverksette nødvendige tiltak for at denne krisen ikke får langvarige konsekvenser for norsk næringsliv og norske arbeidsplasser. Mange virksomheter opplever nå manglende etterspørsel og bortfall av oppdrag og leveranser grunnet utbruddet av viruset. Det kan gi akutte likviditetsproblemer og underskudd i bedriftene. Det vil innebære store kostnader for norsk økonomi om mange virksomheter som ellers er levedyktige, ikke overlever. For regjeringen er det avgjørende å trygge arbeidsplasser.
I den situasjonen vi nå står overfor, vil tiltak som øker tilgangen på likvide midler være det som hovedsakelig kan redde en virksomhet. Uten midler er det lite sannsynlig at virksomheten vil overleve på sikt, uavhengig av gjeldsforfølgningsrettslige tiltak. Det er vedtatt en rekke likviditetstiltak for å unngå unødige konkurser og oppsigelser for bedrifter som er akutt rammet av virusutbruddet.
I tillegg ser regjeringen behov for å vurdere om konkursrettslige tiltak kan bidra til å redusere risikoen for unødige konkurser i levedyktige virksomheter med akutte likviditetsproblemer som følge av utbruddet. Stortinget har i anmodningsvedtak 481 om endringer i statsbudsjettet 2020 under UD, KD, KUD, JD, KMD, ASD, HOD, BFD, NFD, SD og FIN, samt endringer i skatter, avgifter og toll 2020 (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet), også bedt regjeringen om en slik vurdering.
Et tiltak som kan ha betydning, er effektive gjeldsforhandlingsregler. Gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven er relativt lite benyttet i praksis. Utbruddet av covid-19 vil gjøre at mange norske selskaper vil ha behov for et regelverk som gir en hensiktsmessig ramme for forhandlinger med kreditorene for å avhjelpe økonomiske problemer.
Justis- og beredskapsdepartementet sendte i 2016 på høring dommer Leif Villars-Dahls enpersonsutredning «Rekonstruksjon i turbulente tider – dynamiske virkemidler ved økonomiske problemer». Utrederen ble bistått av en referansegruppe bestående av leder i Konkursrådet, advokat Knut Ro, professor Nils-Henrik von der Fehr, advokat Ståle Gjengset og advokat Stine Snertingdalen. I utredningen foreslås endringer i gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven. Forslagene har som siktemål at reglene skal bli mer brukt, og at man på den måten kan hindre at levedyktige selskaper slås konkurs.
I etterkant av utredningen har EU 20. juni 2019 vedtatt direktiv 2019/1023 om forebyggende restruktureringsrammeverk, om insolvens- og dechargeprosedyrer og om tiltak for å øke effektiviteten av restrukturerings-, insolvens- og dechargeprosedyrer, og om endring av direktiv (EU) 2017/1132 (direktiv om insolvens og restrukturering).
De akutte effektene av utbruddet av covid-19 for norsk økonomi gjør det ønskelig å kunne vedta mer effektive regler om gjeldsforhandling raskt. Denne proposisjonen er derfor utformet på kort tid med begrenset utredning. Departementet foreslår å følge opp de fleste av forslagene i Villars-Dahls utredning. Det foreslås også enkelte ytterligere endringer.
I lys av den begrensede tiden som har vært til rådighet for nærmere utredning, foreslås det at reglene om gjeldsforhandling (i forslaget omtalt som «rekonstruksjon») inntas i en egen, midlertidig lov. Loven vil med enkelte unntak erstatte konkurslovens første del om gjeldsforhandling så lenge den er i kraft. På sikt bør målet være å utrede permanente regler om rekonstruksjon som bygger på og videreutvikler løsningene i denne proposisjonen, og som permanent erstatter konkurslovens første del.
2.2 Enpersonsutredningen «Rekonstruksjon i turbulente tider»
Justis- og beredskapsdepartementet oppnevnte våren 2015 dommer ved Oslo byfogdembete Leif Villars-Dahl for å utrede behovet for og foreslå nye regler om gjeldsforhandling etter konkursloven. Det ble gitt følgende mandat for utredningen:
«1. Innledning
Ved lov 3. september 1999 nr. 72, som trådte i kraft 1. januar 2000, ble gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven endret. Bakgrunnen for endringene var at gjeldsforhandlingsinstituttet ikke hadde fungert etter sine intensjoner. Formålet med endringene var derfor å forenkle og effektivisere gjeldsforhandlingsprosedyrene for at det skulle blir mer aktuelt å benytte instituttet i praksis. Grunntrekkene i ordningen ble likevel opprettholdt. Til tross for revisjonen er det få vellykkede gjeldsforhandlinger som gjennomføres etter konkursloven. Det er derfor grunn til å vurdere om gjeldsforhandlingsreglene kan gjøres mer fleksible for å bidra til at bedrifter i større grad enn i dag kan reddes og arbeidsplasser og verdier sikres. Behovet for regelendringer må vurderes opp mot alternativene – på den ene siden konkurs og på den andre siden utenrettslig gjeldsordning og rekonstruksjon.
2. Nærmere om hva som skal utredes
Utredningen skal inneholde en analyse av de norske gjeldsforhandlingsreglene og en vurdering om disse er effektive nok, og forslag til regelendringer der det anses å være behov for det. Hensynet til at virksomheten skal kunne leve videre og hensynet til å beskytte fordringshaverne, for eksempel ved at det stilles krav til minimumsdividende for å kunne stadfeste en tvungen ordning, kan trekke i ulike retninger. Utrederen må søke å finne en fornuftig balanse i regelverket som stimulerer til videre drift hos virksomheter som har livets rett, og som samtidig i rimelig utstrekning ivaretar fordringshavernes interesser. I vurderingen kan inngå avveininger mellom bl.a. fortrinnsregler, vedtakelsesregler, krav til minimumsdividende, finansiering av drift under gjeldsforhandlingsperioden, konverteringsreglene om ansattes rettigheter.
Dagens gjeldforhandlingsordning forutsetter at skyldneren har eller får tilgang til en viss mengde likvider som kan finansiere gjeldsforhandlingen. I praksis betyr dette at gjeldsforhandlingsinstituttet er mest aktuelt for virksomheter med en viss økonomisk størrelse. Utrederen skal vurdere om det bør innføres forenklede gjeldsforhandlinger for små virksomheter.
En omfattende pantsettelsesadgang kan redusere mulighetene for en vellykket gjeldsforhandling. Dette må imidlertid veies opp mot blant annet næringslivets behov for å reise kreditt på sine varer og utestående fordringer. I Ot.prp. nr. 26 (1998–99) side 161 flg. ble et forslag om å oppheve varelager- og factoringpantet vurdert, men ikke fulgt opp, blant av hensyn til næringslivets behov for å reise kreditt. Det inngår ikke i mandatet her å vurdere begrensninger i pantsettelsesadgangen.
Utredningen skal særlig ta for seg følgende spørsmål:
Vedtakelsesreglene ved frivillig gjeldsordning
Forslaget til frivillig gjeldsordning må i dag godkjennes av samtlige fordringshavere hvis fordringer omfattes av forslaget, jf. konkursloven § 25. Det er bare kjente fordringer som omfattes av forslaget, jf. konkursloven § 23 annet ledd. Dessuten er det i liten grad adgang til å forskjellsbehandle fordringshavere i frivillige gjeldsordninger, noe som ofte gjøres i utenrettslige ordninger. I praksis kan disse forholdene vanskeliggjøre frivillige gjeldsordninger. I utredningen skal det vurderes om prosessen for vedtakelse bør endres slik at forslaget til frivillig gjeldsordning lettere kan vedtas.
Kravet til minimumsdividende og vedtakelse ved tvangsakkord
Av hensyn til fordringshaverne stiller konkursloven § 30 krav om en minimumsdividende på 25 % ved en alminnelig tvangsakkord. Samtidig kan dette medføre at selskaper som kunne ha vært reddet, i stedet går konkurs fordi det ikke er mulig å oppnå en gjeldsordning med så høy dekning. En konkurs kan resultere i at fordringshaverne får langt mindre enn 25 % dekning.
I NOU 1993: 16 side 23–25 ble det foreslått å åpne for at det på nærmere bestemte vilkår kunne gjøres unntak fra kravet om minimumsdividende på 25 % ved alminnelig tvangsakkord. Forslaget ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 26 (1998–99) side 42–43, blant annet av hensyn til fordringshaverne. Utrederen skal vurdere om det er grunn til å gjøre endringer i reglene om minimumsdividende ved tvangsakkord.
Utrederen skal også vurdere om reglene om vedtakelse av akkordforslaget bør endres, jf. konkursloven § 43.
Finansiering av drift under gjeldsforhandlingsperioden
En utfordring under gjeldsforhandling kan være mangelen på likvide midler til fortsatt drift. Dette kan skyldes at leverandører krever sikkerhet og/eller kontant betaling, og at virksomheten normalt har begrenset med likvide midler når gjeldsforhandlinger åpnes. Utrederen skal vurdere om det kan være hensiktsmessig å åpne for at lån skyldneren har tatt opp for å finansiere driften under gjeldsforhandlingsperioden gis prioritet foran andre panthavere (lån med såkalt «superprioritet»), og hvilke rettssikkerhetsgarantier som i så tilfelle skal sikre at panthaverne ikke blir utsatt for en urimelig risiko.
Kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital
En vellykket gjeldsforhandling vil ofte innebære behov for ny kapital i selskapet. Fordringshaverne kan være interessert i aksjer i selskapet, fremfor kanskje beskjeden dividendeutbetaling. Under utenrettslige gjeldsforhandlinger er det ikke uvanlig at foretaket rekonstrueres i form av en kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital.
Utrederen skal vurdere om en tvangsakkord bør kunne innebære en kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital istedenfor eller i tillegg til en vanlig dividendeutbetaling, og i så fall hvordan en slik tvangsakkord skal komme i stand.
Ansattes rettigheter
Under konkurs har de ansatte begrensede rettigheter og må, med unntak av den delen av krav på lønn og pensjon som er fortrinnsberettiget, finne seg i å være uprioriterte fordringshavere. Under gjeldsforhandling har imidlertid de ansatte alle arbeidsrettslige rettigheter i behold.
Utrederen skal vurdere om de ansattes rettigheter bør begrenses under gjeldsforhandling der det er behov for en nedbemanning for at bedriften skal kunne overleve.
Reglene om lønnsgaranti
Lønnsgarantiordningen kommer ikke til anvendelse ved gjeldsforhandlinger, jf. lønnsgarantiloven § 1. Dette har sammenheng med at lønnsforpliktelser forutsettes å bli dekket fullt ut av selskapet enten som fortrinnsberettigede fordringer av første klasse (dekningsloven § 9-3) eller som massekrav under gjeldsforhandlingen. Dette kan innebære et betydelig press på tilgjengelig likviditet under gjeldsforhandlingen.
I Danmark kan Lønsmottagernes Garantifond på nærmere bestemte vilkår yte lån i form av lønnsutbetalinger til ansatte dersom arbeidsgiver er tatt under «rekonstruktionsbehandling», jf. lov om Lønmottagernes Garantifond § 1 stk. 1 nr. 4.
Utrederen skal vurdere om det også i Norge bør åpnes for at lønnsgarantiordningen kan yte særskilt lån under gjeldsforhandling til dekning av lønnsforpliktelser. Et slikt lån kan tenkes å være formålsrettet for å sikre arbeidsplasser, og kan dessuten være tids- og beløpsavgrenset. Utrederen skal vurdere hvilken prioritet et slikt eventuelt lån bør ha i en eventuell konkursbehandling.
3. Utredningsoppdraget for øvrig
Utrederen skal omtale og vurdere løsninger som er valgt i Sverige og Danmark.
Det opprettes en referansegruppe bestående av inntil fire personer som skal bistå utrederen. Utrederen står fritt til å rådføre seg med andre aktører og interessegrupper.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.
Lovforslaget skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000).
Utredningen skal avgis innen 1. mars 2016.»
Leif Villars-Dahl avga 29. februar 2016 en utredning med tittelen «Rekonstruksjon i turbulente tider – dynamiske virkemidler ved økonomiske problemer».
2.3 Høringen
Departementet sendte utredningen på høring 29. juni 2016. Utredningen ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkursrådet
NAV Innkreving (NAVI)
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Skattedirektoratet
Statens innkrevingssentral
Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)
Statens lånekasse for utdanning
Statens pensjonskasse
Statsadvokatene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
ØKOKRIM
Lagmannsrettene
Bergen tingrett
Oslo byfogdembete
Oslo tingrett
Stavanger tingrett
Sør-Trøndelag tingrett
Domstoladministrasjonen
Bedriftsforbundet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Revisorforening
Econa
Finans Norge
Finansieringsselskapenes Forening
Finansklagenemnda
Gjeldsoffer-Alliansen GOA
Hovedorganisasjonen Virke
Husbanken
Huseiernes Landsforbund
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kreditorforeningene
Landsorganisasjonen i Norge
Norges juristforbund
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund
Norsk senter for menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon
Rettspolitisk forening
Skatterevisorenes Forening
Virke Inkasso
Handelshøyskolen BI
NHH – Norges Handelshøyskole
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Høringsfristen var 1. november 2016. Følgende instanser uttalte at de ikke ville avgi høringsuttalelse eller ikke hadde merknader til utredningen:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Oslo statsadvokatembeter
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Følgende instanser uttalte seg om realiteten i forslagene i utredningen:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet (med vedlagt uttalelse fra Skattedirektoratet)
Brønnøysundregistrene
Konkursrådets sekretariat
NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet
Oslo byfogdembete
Regelrådet
Advokatforeningen
Finans Norge
GIEK og Eksportkreditt Norge AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Advokatfirmaene Schjødt og Bull & Co på vegne av Nordisk-Baltisk insolvensnettverk
Enkelte høringsinstanser har gitt merknader om tilgrensende spørsmål som det ikke har vært mulig å vurdere innenfor rammen av denne proposisjonen. Disse omtales ikke nærmere.
2.4 Uttalelse fra Konkursrådet 30. mars 2020
I forbindelse med utarbeidelsen av proposisjonen har departementet bedt Konkursrådet om å vurdere forslagene i enpersonsutredningen «Rekonstruksjon i turbulente tider», særlig i lys av tiden som har gått siden høringen i 2016. Konkursrådet har gitt innspill i brev 30. mars 2020 til Justis- og beredskapsdepartementet. Av innspillet fremgår at Konkursrådet også har rådført seg med de advokatene som deltok i Leif Villars-Dahls referansegruppe, stipendiat Marie Meling som skriver doktorgradsavhandling om «Restrukturering av foretak», advokat Jo Rodin og advokat Håvard Wiker. Innspillene er omtalt i de enkelte punktene om høringsinstansenes syn.