4 Fortrinnsregler

4.1 Gjeldende rett

Dekningsloven kapittel 9 gir regler om i hvilken rekkefølge fordringer skal dekkes ved blant annet konkurs. § 9-2 angir hvilke fordringer som skal dekkes foran all annen gjeld. Bestemmelsen omfatter såkalte massefordringer mv. §§ 9-3 og 9-4 angir hvilke fordringer som skal dekkes etter de fordringene som er omfattet av § 9-2. Dette er såkalte fortrinnsberettigede fordringer av henholdsvis første og annen klasse. Visse krav på lønn og feriepenger er fortrinnsberettigede fordringer av første klasse etter § 9-3. Fortrinnsretten for disse kravene må ses i sammenheng med reglene i lønnsgarantiloven. Visse krav på skatt og merverdiavgift mv. er fortrinnsberettigede fordringer av annen klasse og skal dekkes under forutsetning av at det er full dekning til prioriterte krav etter §§ 9-2 og 9-3. I en gjeldsforhandling eller akkord må alle de fortrinnsberettigede kravene dekkes først. Det vil i praksis si at en akkord (nedsettelse av kravene) bare vil gjelde for de uprioriterte og etterprioriterte kravene.

4.2 Forslaget i utredningen

Utrederen viser på s. 32 til drøftelsene av fortrinnsreglene i utredningene fra både Brækhus-utvalget (NOU 1972: 20 særlig s. 348 flg.) og Falkangerutvalget (NOU 1993: 13, særlig del IV pkt. 5 på s. 118 flg.). I begge utredningene ble det foreslått å avskaffe fortrinnsreglene for skattekrav. Utrederen fremmer ikke noe konkret forslag om endringer i fortrinnsreglene for henholdsvis lønn og feriepenger og skatt mv., men uttaler følgende:

«Det kan reises spørsmål om det lenger er en reell grunn for at disse to kravsgruppene skal dekkes før de øvrige kravene. I praksis er det Staten som i det alt vesentlige nyter godt av fortrinnsretten. Gjennom lønnsgarantiordningen dekker Staten det vesentlige av de ansattes krav på lønn og feriepenger som er fortrinnsberettiget. Det er bare i få tilfeller at ansatte har lønnskrav går ut over det som dekkes av lønnsgarantiordningen, og da regelmessig for høytlønnede. Utrederen er ikke kjent med at det er offentlig analyse som nærmere begrunner hvorfor disse krav skal være fortrinnsberettigede, og hva konsekvensen vil være hvis fortrinnsretten blir opphevet.

Sverige og Danmark har avskaffet bestemmelsene om fortrinnsrett for skatt/merverdiavgift, men ikke for lønn/lønnsgaranti. Det er liten grunn til at Norge skal ha andre regler enn våre skandinaviske naboland.

En av dagens hovedutfordringer ved gjeldsforhandling/rekonstruksjon er at fortrinnsreglene sammen med pantsettelsesreglene medfører at det i svært mange tilfeller er få midler igjen til å gjennomføre en akkord. Resultatet er at mange virksomheter heller velger konkurs, for så å starte ett nytt selskap som kan overta hele eller de deler av virksomheten som skal fortsette. Det taper både de fortrinnsberettigede kreditorer og øvrige kreditorer på.

Det vil oppstå et provenymessig tap for Staten dersom at fortrinnsretten fjernes. Tapet av at Staten ikke mottar dividende av fortrinnsberettigede krav, vil dog i noen grad reduseres av at dividenden til uprioriterte krav økes (både for de skattekrav mv. som nå blir uprioriterte og for statlige krav som allerede i dag er uprioriterte). Videre vil muligheten for flere vellykkede rekonstruksjoner (og akkorder) medføre fremtidige skatteinntekter og reduserte utbetalinger fra Staten.»

4.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge og Advokatforeningen etterlyser en nærmere utredning av fortrinnsretten. Advokatfirmaene Schjødt og Bull & Co på vegne av Nordisk-Baltisk insolvensnettverk anbefaler at man også vurderer om innholdet i prioritetsreglene er hensiktsmessig når formålet er å legge til rette for vellykkede gjeldsforhandlinger. Advokatfirmaene viser til at Nordisk-Baltisk insolvensnettverk, ved en rekke akademikere og praktikere med spisskompetanse innen insolvensrettslige spørsmål fra Sverige, Norge, Danmark, Finland, Estland, Latvia og Litauen, har utarbeidet felles anbefalinger innenfor ulike insolvensrettslige områder. Når det gjelder spørsmålet om fortrinnsregler, viser advokatfirmaene til nettverkets anbefalinger på dette punktet og uttaler blant annet:

«Prioritetsreglene som nettverket anbefaler samsvarer i hovedsak med de prinsipper som de norske reglene i deknl. kap. 9 bygger på. Nettverket bemerker imidlertid at det å gi annet enn pantesikrede krav fortrinnsmessig dekning bør kreve en meget sterk begrunnelse (nettverkets anbefalinger kap. VIII pkt. 4). Nettverket registrerer at spørsmålet om fortrinnsrett er et utpreget politisk spørsmål, og har derfor ikke gitt nærmere anbefalinger på prioritetsrekkefølgen. Det er imidlertid verdt å merke seg at nettverket ikke har funnet det naturlig å anbefale at skatte- og avgiftskrav gis prioritet, slik de gis i norsk rett i dag i deknl. § 9-3. Denne fortrinnsretten er en medvirkende grunn til at det er vanskelig å nå frem i mange gjeldsforhandlinger.»

Skattedirektoratet mener at de begrensede reglene om skatte- og avgiftskravenes fortrinnsrett ved gjeldsforhandling bør videreføres, og uttaler blant annet:

«Bakgrunnen for at skattekravene er gitt fortrinnsrett til dekning, er at lovgiver har funnet at disse fordringene står legislativt sterkere enn andre. Man har ment at dekning måtte anses av særskilt stor betydning for skattekreditorene. Vi viser også til at skattekreditorene ikke kan velge sine skyldnere slik enkelte andre kreditorer har anledning til.

Videre vil vi få anføre at skattekreditorene skal ivareta andre interesser enn sine rene kreditorinteresser i disse sakene. Dersom skyldneren er klar over at skattekravene har fortrinnsrett så kan det ha en viss preventiv effekt. Direktoratet mener at man ikke skal undervurdere denne siden av saken.

Det er viktig å understreke at fortrinnsretten bare gjelder enkelte skatte- og avgiftskrav og at det også ligger en begrensning i at forfallstiden ikke må ligge lenger tilbake enn 6 måneder før fristdagen. Begrunnelsen for at trygdeavgiften har fortrinnsrett er at den innkreves sammen med den personlige skatten. I sin første uttalelse om konkursloven gikk Finansdepartementet inn for at fortrinnsretten burde opprettholdes i samme omfang som prioritetsloven av 1963. I forarbeidene til konkursloven, Ot.prp. nr. 50 (1980–81), fant Finansdepartementet likevel å kunne begrense fortrinnsretten til krav som er forfalt 6 måneder før fristdagen.

Det følger av kkl. §§ 23 og 55 at i en gjeldsforhandling/akkord må alle de fortinsberettigede krav dekkes først. Videre følger det av dl. §§ 9-3 og 9-4, jf. § 9-1 at enkelte skatte- og avgiftskrav er fortrinnsberettiget ved konkurs. Dagens bestemmelser er like på dette punkt når det gjelder gjeldsforhandling og konkurs. Vi ser ingen grunn til at det skal være andre regler når det gjelder gjeldsforhandling enn konkurs.

På bakgrunn av dette mener vi at de begrensede reglene om skatte- og avgiftskravenes fortrinnsrett ved gjeldsforhandling, bør videreføres.»

4.4 Departementets vurdering

Spørsmålet om mer permanente endringer i fortrinnsreglene ved gjeldsforhandling er for omfattende til at det kan følges opp innenfor rammen av denne proposisjonen. Det foreslås dermed ikke slike endringer.

Som nevnt i punkt 2.1 er imidlertid bakgrunnen for proposisjonen at regjeringen vil iverksette nødvendige tiltak for at utbruddet av covid-19 ikke får langvarige konsekvenser for norsk næringsliv og norske arbeidsplasser. Departementet viser til utrederens vurdering av at en av dagens hovedutfordringer ved gjeldsforhandling er at fortrinnsreglene sammen med pantsettelsesreglene medfører at det i svært mange tilfeller er få midler igjen til å gjennomføre en akkord. Høringsuttalelsen fra Advokatfirmaene Schjødt og Bull & Co på vegne av Nordisk-Baltisk insolvensnettverk underbygger at fortrinnsretten for skatte- og avgiftskrav er en medvirkende grunn til at det er vanskelig å nå frem i mange gjeldsforhandlinger.

Forslaget om en utvidelse av adgangen til å kreve rekonstruksjonsforhandling i lovforslaget § 2 antas å kunne avhjelpe dette noe, se punkt 5.2 nedenfor. Med en slik utvidelse vil skyldneren kunne innlede rekonstruksjonsforhandling på et tidspunkt hvor bedriften fortsatt har noen likvide midler.

Som et tiltak for å begrense ulempene som følge av utbruddet av covid-19 synes det likevel ønskelig å legge til rette for at det midlertidig kan gjøres unntak fra det offentliges fortrinnsrett for skattekrav og merverdiavgiftskrav mv. dersom dette skulle anses hensiktsmessig. Departementet foreslår derfor en hjemmel til å fastsette i forskrift midlertidige unntak fra fortrinnsretten for krav på skatt og merverdiavgift mv. etter dekningsloven § 9-4.

Etter gjeldende rett er reglene for fortrinnsrett like ved gjeldsforhandling og konkurs, og dette fremstår også som et naturlig utgangspunkt. Når hensikten med et eventuelt unntak fra det offentliges fortrinnsrett vil være å begrense risikoen for konkurs i bedrifter som under normale omstendigheter er lønnsomme, kan det likevel fremstå som mest aktuelt å gjøre unntak kun ved rekonstruksjon. Samtidig er det ønskelig å holde muligheten åpen for å gjøre unntak for fortrinnsretten også ved konkurs dersom man skulle komme til at fortrinnsreglene bør være like også i den midlertidige perioden eller dette av andre grunner skulle anses hensiktsmessig.

En forskriftshjemmel som foreslått vil gi fleksibilitet til å vurdere om og i så fall hvor lenge det kan være et hensiktsmessig tiltak å gjøre unntak fra fortrinnsretten for de aktuelle kravene. Forskriftshjemmelen sikrer også at et slikt tiltak ved behov kan vedtas og oppheves raskt.

Som nevnt i punkt 2.1 foreslås det i proposisjonen her en midlertidig lov, mens målet på sikt må være å få på plass permanente regler om rekonstruksjon som videreutvikler forslagene i proposisjonen. Siden forskriftshjemmelen for unntak fra fortrinnsrett for krav på skatt og merverdiavgift mv. foreslås som et særskilt tiltak i forbindelse med utbruddet av covid-19, vil det ikke være aktuelt å videreføre forskriftshjemmelen ved eventuelle senere, permanente lovendringer. I et senere lovarbeid vil det være et eget spørsmål om endringer i fortrinnsreglene ved gjeldsforhandling bør utredes nærmere.