13 Nasjonalt og internasjonalt samarbeid og informasjonsutveksling

13.1 Innledning

Nasjonalt og internasjonalt samarbeid er viktig for å nå formålene med Etterretningstjenestens virksomhet. Samarbeid vil normalt innebære informasjonsutveksling. Internasjonalt samarbeid øker tilgangen til relevant informasjon, og styrker slik norske myndigheters evne til å treffe rettidige og korrekte beslutninger som angår rikets sikkerhet. Nasjonale samarbeidsmekanismer bidrar til at norske myndigheter arbeider koordinert og utfyller hverandre. Utlevering av informasjon som Etterretningstjenesten besitter, kan utgjøre et nytt menneskerettslig inngrep i retten til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og må derfor reguleres i lov. Kontrollhensyn taler også for at reglene om utlevering av informasjon kommer klart frem av loven. Det foreslås at bestemmelser som regulerer nasjonalt og internasjonalt samarbeid og informasjonsutveksling samles i et eget kapittel i loven.

13.2 Nasjonalt og internasjonalt samarbeid

13.2.1 Gjeldende rett

13.2.1.1 Nasjonalt samarbeid

Etterretningstjenesteloven regulerer ikke tjenestens samarbeid med nasjonale aktører direkte. Det er likevel ikke tvilsomt at slikt samarbeid kan etableres og opprettholdes. Samarbeidets omfang og karakter begrenses av de samarbeidende partenes rettsgrunnlag, samt av sikkerhetsmessige hensyn. For eksempel medfører territorialforbudet i etterretningstjenesteloven § 4 første ledd en viktig begrensning for Etterretningstjenesten.

Instruks 13. oktober 2006 om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samarbeidsinstruksen) regulerer samarbeidet mellom nevnte tjenester på områder av felles interesse. Tjenestene skal – innenfor rammen av sine respektive rettsgrunnlag – prioritere å samarbeide om grenseoverskridende trusler som terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og fremmed etterretningsvirksomhet. Etter omstendighetene skal tjenestene også samarbeide om andre prioriterte forhold som berører viktige nasjonale interesser. Tjenestene skal også bistå hverandre i konkrete saker, blant annet gjennom innhenting, analyse og utveksling av informasjon, samt gjennom utlån av utstyr eller annen teknisk bistand (denne formen for bistand må ikke forveksles med bistand etter politiloven § 27 a, som omtales nærmere under).

13.2.1.2 Internasjonalt samarbeid

Det fremgår av etterretningstjenesteloven § 3 andre ledd at tjenesten kan etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land. I Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 2 side 4 omtales dette som en av tjenestens hovedoppgaver. Videre har tjenesten et særlig ansvar for å ivareta samarbeidet med forsvarsallianser som Norge deltar i, se instruks om Etterretningstjenesten § 7 tredje ledd og Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 8 side 10.

På enkelte områder er Norge folkerettslig forpliktet til internasjonalt samarbeid. Blant annet har FN vedtatt en rekke kontraterrorkonvensjoner og sikkerhetsrådsresolusjoner som pålegger statene å bidra i kampen mot internasjonal terrorisme. Det samme gjelder i arbeidet mot spredning av masseødeleggelsesvåpen. Utveksling av informasjon kan inngå som del i, eller være en forutsetning for, slikt internasjonalt samarbeid.

13.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Det understrekes i høringsnotatet punkt 13.1 at Etterretningstjenesten har behov for å samarbeide både nasjonalt og internasjonalt. Samtidig fremheves det at samarbeid kan reise rettslige problemstillinger, særlig knyttet til forholdet mellom informasjonsdeling og den enkeltes personvern og rettssikkerhet.

I høringsnotatet fremheves viktigheten av at det foreligger mekanismer for samarbeid og informasjonsdeling mellom Etterretningstjenesten og andre norske offentlige myndigheter. Det foreslås i lovutkastet § 10-1 å lovfeste at Etterretningstjenesten skal samarbeide med andre norske offentlige myndigheter om grenseoverskridende trusler, forsvar mot og håndtering av alvorlige hendelser i det digitale rom, samt andre prioriterte saksfelt. Utenfor disse saksfeltene foreslås det at Etterretningstjenesten kan samarbeide med andre norske myndigheter, herunder gjennom informasjonsutveksling og felles operasjoner.

Det fremheves i høringsnotatet at fordelene ved internasjonalt etterretningssamarbeid er av avgjørende betydning for et lite land som Norge, som har begrensede ressurser. En sentral del av samarbeidet består av informasjonsdeling, som kan gi felles situasjonsforståelse og bidra til forbedret og mer effektiv etterretningsproduksjon. Det vises til at det på enkelte områder foreligger en folkerettslig samarbeidsplikt.

Det foreslås en bestemmelse i lovutkastet § 10-4 om at Etterretningstjenesten skal etablere og opprettholde bi- og multilateralt etterretningssamarbeid med andre land, forsvarsallianser som Norge deltar i og andre relevante internasjonale organisasjoner. Ordlyden er noe skjerpet sammenlignet med gjeldende regulering, men dette forventes ikke å innebære endringer i praksis.

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) uttaler at de støtter forslagene til regulering i kapittel 10. Etter NSMs syn er det sentralt at det etableres et klart rettslig grunnlag som tilrettelegger for, og pålegger, formålsbestemt samarbeid og informasjonsdeling mellom Etterretningstjenesten og andre aktører med et ansvar for håndtering av alvorlige angrep i det digitale rom. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser på sin side til instruks 13. oktober 2006 om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samarbeidsinstruksen), som danner grunnlaget for disse tjenestenes samarbeid. Det heter i instruksen at tjenestene samarbeider innenfor rammene av sine overordnede rettsgrunnlag. PST kommenterer lovforslaget § 10-1 i lys av dette:

«Bestemmelsen løfter reguleringen av samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste fra instruks til lovs form, uten at det er kommentert i høringsnotatet hvilke implikasjoner dette eventuelt vil ha for det praktiske samarbeidet tjenestene imellom, eller hvilken virkning bestemmelsen skal ha i relasjon til begrensninger i tjenestenes ulike lovverk.»

PST uttaler videre at bestemmelsen i § 10-1 andre ledd, i motsetning til første ledd, er utformet som en pliktregel. Etter PSTs syn bør bestemmelsens formål og tiltenkte virkning kommenteres i lovforarbeidene.

Abelia, NSM og Næringslivets sikkerhetsråd (NSR) peker på behovet for trusselvurderinger og annen sikkerhetsinformasjon fra Etterretningstjenesten i forbindelse med andre aktørers håndtering av digitale trusler mot norske interesser. Abelia påpeker at det i stor grad er private aktører som eier, utvikler og opererer infrastrukturen for håndtering av digitale angrep, og at det derfor er essensielt med partnerskap på dette feltet. Abelia fremhever at mange bedrifter – særlig små og mellomstore – faller utenfor eksisterende ordninger for varsling og håndtering av IKT-hendelser. NSR viser til Abelias høringssvar om samarbeid mellom offentlig og privat sektor, og mener at norsk næringsliv har behov for tidlig varsling om potensielle alvorlige angrep både i Norge og i utlandet. NSR forutsetter at myndighetene legger til rette for en bedre informasjonsdeling mellom myndigheter og relevant næringsliv. Datatilsynet savner en nærmere redegjørelse av hvem det er aktuelt å utlevere til, og etterspør konkrete eksempler. Særlig gjelder dette hvem som er «andre offentlige myndigheter.»

Amnesty International mener at det er for lite fokus på Etterretningstjenestens samarbeid med andre lands tjenester. Det fremheves at etterretningsinformasjon er en handelsvare, at Norge i liten grad effektivt kan kontrollere hvordan andre land bruker informasjonen som deles med dem, og at det på grunn av hemmelighold er umulig å vite i hvilken grad norsk etterretningsinformasjon bidrar til alliertes folkerettsbrudd. Piratpartiet mener at reglene om deling av informasjon gjennom internasjonalt samarbeid ikke er tilfredsstillende.

13.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet, men med enkelte endringer som følge av høringen. Departementet foreslår å forenkle og slå sammen bestemmelsene om nasjonalt og internasjonalt samarbeid. Bestemmelsen inntas i lovforslaget § 10-1.

I lys av høringsuttalelsen til PST, vil departementet bemerke at forslaget ikke innebærer noen endringer i det etablerte samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og PST. Det foreslås ingen endringer i samarbeidsinstruksen. Departementet mener likevel at det er hensiktsmessig å lovfeste Etterretningstjenestens plikt til å samarbeide med nasjonale myndigheter innenfor prioriterte saksfelt, på samme måte som man lovfester en plikt for tjenesten til å etablere og opprettholde internasjonalt etterretningssamarbeid. Slik deltakelse i internasjonalt samarbeid er en videreføring av gjeldende praksis, selv om det nå foreslås oppstilt som en «skal»-regel og ikke en «kan»-regel.

Enkelte høringsinstanser peker på at reglene må legge til rette for samarbeid og rettidig informasjonsdeling med nasjonale private aktører. Departementet er enig i at det er viktig med et godt offentlig-privat samarbeid for å verne nasjonale interesser, men foreslår ingen endringer i de samarbeidsstrukturene som allerede eksisterer. Når det gjelder Etterretningstjenestens evne til å avdekke trusler mot norske interesser, vil denne styrkes med tilrettelagt innhenting. Informasjon fra tilrettelagt innhenting som er relevant for den nasjonale trusselhåndteringen i det digitale rom, vil for eksempel tilflyte NSM gjennom Felles cyberkoordineringssenter, og vil dermed komme private aktører til gode gjennom NSMs eksisterende varslingsmekanismer. Det vises også til reglene om varsling og rapportering i lovforslaget § 2-4. Departementet vil dessuten vise til at NSM er tillagt et særskilt ansvar etter sikkerhetsloven § 2-3 for å legge til rette for at virksomheter som er omfattet av loven, får tilgang til informasjon om trusselvurderinger og andre opplysninger av relevans for virksomhetenes sikkerhetsarbeid. NSM skal også, i samråd med sektormyndigheter og andre relevante myndigheter, sikre at det etablereres nødvendige fora for informasjons- og erfaringsutveksling. Etterretningstjenesten vil være en naturlig bidragsyter i denne sammenheng. Departementet er derfor av den oppfatning at de foreslåtte bestemmelsene, sammenholdt med annen relevant lovgivning, legger til rette for et hensiktsmessig sikkerhetssamarbeid mellom offentlig og privat sektor.

Amnesty International uttrykker i sin høringsuttalelse bekymring for at Norge i internasjonalt etterretningssamarbeid mister kontrollen over hvordan informasjon håndteres av mottaker etter at den er delt. Departementet vil bemerke at selv om man aldri kan garantere for hvordan utlevert informasjon blir håndtert av andre aktører, så utleveres informasjon i henhold til prinsipper som skal sikre forsvarlig håndtering. Disse vilkårene for utlevering omtales nærmere under punkt 13.3.

13.3 Utlevering av informasjon som ledd i nasjonalt og internasjonalt samarbeid

13.3.1 Gjeldende rett

Utlevering av informasjon reguleres ikke uttrykkelig av etterretningstjenesteloven, men det er ikke tvilsomt at Etterretningstjenesten kan utlevere informasjon som ledd i nasjonalt og internasjonalt samarbeid. Utlevering av personopplysninger reguleres av personopplysningsloven 2000 § 8.

Særregler om utlevering av informasjon til utenlandske samarbeidspartnere er gitt i instruks om Etterretningstjenesten § 4. Det kreves at utlevering er i norsk interesse og underlagt nasjonal kontroll, jf. § 4 første ledd andre punktum. Kontrollen sikres blant annet ved at Forsvarsdepartementet skal forelegges saker om etablering av samarbeid og avtaler med utenlandske tjenester og internasjonale organisasjoner, jf. instruksen § 13 bokstav a. Etterretningstjenesten kan innhente informasjon om forhold som er av betydning for samarbeidende lands tjenester, selv om forholdene ikke er direkte relatert til Norges selvstendighet, sikkerhet eller viktige nasjonale interesser, se Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 12 side 15.

Videre følger en rekke særvilkår for utlevering av personopplysninger om norske personer til utenlandske tjenester av Forsvarsdepartementets utfyllende bestemmelser av 24. juni 2013 for Etterretningstjenestens innsamling mot norske personer i utlandet samt for utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester. Blant annet må det knyttes forbehold til utleveringen om at opplysningene ikke kan benyttes som grunnlag for overvåkning eller annen fordekt innsamling rettet mot personer som oppholder seg på norsk territorium, jf. § 4 nr. 5. Videre kreves at utleveringen må vurderes som forsvarlig i lys av opplysningenes kvalitet, hvem som er omhandlet, hvem som er mottaker og antatt handlemåte fra mottaker, jf. § 4 nr. 6.

I instruks 26. november 2012 er det gitt regler om etterretningssamarbeid med stater hvor det foreligger risiko for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Formålet med instruksen er å søke å redusere risikoen for at Etterretningstjenestens personell, i forbindelse med internasjonalt samarbeid, direkte eller indirekte medvirker til grove menneskerettighetsbrudd i de aktuelle samarbeidslandene. Det skal blant annet foretas aktsomhetsvurderinger knyttet til et mulig samarbeidslands menneskerettighets- og fengslingspraksis, og risikovurderinger knyttet til konkrete samarbeidsoperasjoner eller -tiltak. Videre skal det foretas en risikoanalyse forut for utlevering av informasjon om enkeltpersoner, og etter omstendighetene avtales risikoreduserende tiltak med vedkommende samarbeidende tjeneste.

13.3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet redegjøres det for gjeldende bestemmelser og prinsipper for utlevering av informasjon. Det vises til at gjeldende rett balanserer behovet for effektivt samarbeid med personvern- og menneskerettslige hensyn på en god måte. Det anbefales at hovedtrekkene videreføres, men at utleveringsadgangen bør fremgå tydeligere. En slik lovfesting vurderes også å legge godt til rette for EOS-utvalgets kontroll.

Det foreslås en bestemmelse i lovforslaget § 10-5 med et sett av kumulative vilkår for utlevering av informasjon til nasjonale så vel som internasjonale aktører. Dessuten foreslås det en egen bestemmelse med tilleggsvilkår for utlevering til internasjonale aktører i lovutkastet § 10-6.

De kumulative vilkårene i § 10-5 krever for det første at utleveringen enten skjer for etterretningsformål, for å fremme mottakerens oppgaver eller for å hindre at virksomhet utøves på en uforsvarlig måte. Videre kreves det at Etterretningstjenesten ikke kan utlevere opplysninger den har mottatt fra en tredjepart uten dennes samtykke. For det tredje foreslås det at utlevering av personopplysninger bare kan skje dersom Etterretningstjenesten selv kan behandle opplysningene etter reglene i kapittel 9. Dersom behandlingsvilkåret er oppfylt, må Etterretningstjenesten i tillegg vurdere om utleveringen er forholdsmessig etter § 5-4. Videre må utleveringen vurderes som forsvarlig i lys av opplysningenes kvalitet, hvem som er mottaker av opplysningene og hvordan mottakeren antas å bruke dem. I dette kravet ligger at tjenesten ikke kan dele opplysninger uten henblikk på hvordan mottakeren behandler eller antas å behandle opplysningene og dem som opplysningene omhandler. Det foreslås også et krav om at tjenesten må kunne forvente at mottakeren behandler opplysningene på en forsvarlig sikkerhetsmessig måte. Av hensyn til kontroll og etterprøvbarhet foreslås det et krav om at utleveringen dokumenteres. Av pedagogiske hensyn foreslås det presisert at utlevering med sikte på innhenting eller andre tiltak hos mottaker på vegne av og i Etterretningstjenestens interesse, bare kan skje dersom tjenesten selv kunne gjennomført innhentingen eller tiltaket på lovlig måte. Det presiseres også at de nevnte vilkårene ikke skal gjelde for utlevering av informasjon til EOS-utvalget eller andre tilsyns- eller kontrollinstanser.

For utlevering av informasjon til internasjonale samarbeidspartnere foreslås det ytterligere vilkår for utlevering i § 10-6. Vilkårene er en kodifisering av gjeldende rett og praksis. For det første kreves at utleveringen er under nasjonal kontroll og i norsk interesse. Videre pålegges Etterretningstjenesten å oppstille som vilkår for deling at opplysningene ikke kan benyttes som grunnlag for innhenting av opplysninger om personer som oppholder seg på norsk territorium, med mindre det er tale om personer som opptrer på vegne av fremmed makt etter § 4-2 første ledd og som det er i norsk interesse at mottakeren gjennomfører innhenting mot. For det tredje må utleveringen skje i overensstemmelse med særskilte prosessuelle og materielle bestemmelser som skal sikre overholdelse av forbudet i lovforslaget § 1-3 andre ledd, som forbyr medvirkning til virksomhet som innebærer en reell risiko for at ufravikelige og andre grunnleggende menneskerettigheter krenkes.

13.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak positive til at vilkårene for utlevering av informasjon foreslås lovfestet, men enkelte har kommentarer til utformingen av reglene.

Kripos foreslår at det ses hen til politiregisterforskriften § 11-4 ved utarbeidelsen av de generelle vilkårene for utlevering. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) understreker at et godt samarbeid mellom tjenestene forutsetter korrelasjon mellom tjenestenes lovgrunnlag, slik at begge tjenestene like enkelt kan utlevere informasjon til og motta informasjon fra hverandre. PST understreker at uklarheter i loven og rom for skjønnsmessige vurderinger kan forsinke utveksling av informasjon.

Amnesty International anser det som urealistisk at Norge skal kunne utøve effektiv kontroll av andre lands bruk av delt informasjon, herunder hvilke tredjeparter som mottar informasjonen. Datatilsynet påpeker at det er viktig med klare regler for å unngå en omgåelse ved at stater overvåker hverandres innbyggere for så å bytte informasjonen. Tilsynet mener at loven bør liste opp en rekke vurderinger som må foretas ved inngåelse av samarbeidsavtaler, herunder hvorvidt tjenesten er en del av en demokratisk rettsstat, etterlevelsen av menneskerettigheter i det landet det skal samarbeides med, tjenestens profesjonalitet og pålitelighet, og lovpålagte oppgaver og kompetanse, inkludert kontrollmekanismer og måten personopplysninger behandles og beskyttes på.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til lovutkastet § 10-6 bokstav c om at utlevering skal skje i overensstemmelse med særskilte bestemmelser som skal sikre overholdelse av forbudet i lovutkastet § 1-3 andre ledd. NIM uttaler at utkastet til § 1-3 er dels en henvisning til jus cogens (ufravikelig folkerett) og torturforbudet, og dels en henvisning til andre former for folkerettsbrudd. NIM påpeker at mens det første alternativet er svært snevert, er det andre vagt, og at rekkevidden av disse reglene er usikker.

13.3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste adgangen til å utlevere informasjon som ledd i nasjonalt og internasjonalt samarbeid. Departementet foreslår i hovedsak å videreføre bestemmelsene slik de er utformet i høringsnotatet, men med enkelte lovtekniske justeringer.

Departementet har vurdert innspillene fra høringen, men finner ikke grunn til å foreslå endringer i hovedregelen som oppstiller vilkår for utlevering av etterretningsinformasjon som følge av dette. Etter en omstrukturering av kapittelet foreslås hovedregelen inntatt i § 10-2. Bestemmelsen ivaretar etter departementets oppfatning behovet for klare regler som legger til rette for forsvarlige og effektive prosedyrer i forbindelse med utlevering av informasjon.

Bestemmelsene er utformet innenfor rammen av menneskerettslige og personvernmessige krav. I denne sammenhengen peker departementet på vilkårene om at Etterretningstjenesten selv må kunne behandle opplysningene, at utleveringen må vurderes som forholdsmessig, og at Etterretningstjenesten må vurdere hvem som er mottaker av opplysningene og hvordan vedkommende forventes å behandle dem. Utlevering som ledd i internasjonalt samarbeid skal ikke skje dersom det foreligger reell risiko for at noen utsettes for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Denne regelen inntas i lovforslaget § 10-3 som følge av at forslaget i høringsnotatet til § 1-3 ikke videreføres.

Departementet vurderer at lovforslaget i tilstrekkelig grad tar høyde for og reduserer faren for omgåelse i form av at samarbeidende stater innhenter og bytter opplysninger om hverandres innbyggere. Det understrekes at slik virksomhet vil være en ulovlig omgåelse av lovforslaget § 4-1.

13.4 Utlevering av overskuddsinformasjon

13.4.1 Gjeldende rett

Overskuddsinformasjon er informasjon som er uten interesse for ivaretakelsen av Etterretningstjenestens oppgaver, men som tjenesten likevel kommer i besittelse av som følge av etterretningsvirksomhet. Etterretningstjenesteloven inneholder ingen bestemmelser om utlevering av overskuddsinformasjon. Slik utlevering er imidlertid omtalt i lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 9 side 11):

«[Etterretningstjenesteloven § 4 første ledd] gjelder innhenting av informasjon om norske borgere og norske juridiske personer. Dersom Etterretningstjenesten som ledd i utførelsen av oppgavene passivt mottar overskuddsinformasjon av overvåkingsmessig eller annen interesse, vil det ikke være noe til hinder for at slik informasjon overbringes rette myndigheter. Det vil f.eks. være helt i orden å melde mulige straffbare forhold til politiet.»

Av instruks om Etterretningstjenesten § 5 første ledd følger det at dersom tjenesten som ledd i løsningen av sine oppgaver mottar overskuddsinformasjon av overvåkingsmessig eller annen interesse, og som ikke kan oppbevares av tjenesten etter loven § 4 andre ledd, kan slik informasjon overbringes rette norske offentlige myndighet i overensstemmelse med reglene om rapportering i instruksen kapittel 4.

Utlevering av overskuddsinformasjon er også regulert i instruks 13. oktober 2006 om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samarbeidsinstruksen) § 10 første ledd andre punktum, jf. første punktum. Det fremgår der at tjenestene, innenfor rammen av «need to know»-prinsippet og hensynet til å beskytte sensitive kilder og metoder, så langt mulig skal utveksle overskuddsinformasjon som den ene tjenesten besitter og som åpenbart er av interesse for den andre tjenesten. Med overskuddsinformasjon menes informasjon om forhold som ligger utenfor vedkommende tjenestes ansvarsområde, men som tjenesten likevel kommer i besittelse av som følge av dens virksomhet rettet mot forhold innenfor ansvarsområdet, jf. instruksen § 10 første ledd tredje punktum.

13.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det å lovfeste adgangen til å utlevere overskuddsinformasjon. Det foreslås at overskuddsinformasjon bare skal kunne utleveres når vilkårene for utlevering etter § 10-5 er oppfylt, se punkt 13.3 over, med unntak av kravet om at utlevering av personopplysninger bare skal kunne skje dersom Etterretningstjenesten selv kan behandle opplysningene etter lovutkastet kapittel 9. Det foreslås at overskuddsinformasjon bare kan utleveres til andre norske offentlige myndigheter, og ikke til andre aktører.

Det foreslås to unntak fra hovedregelen om utlevering. For det første foreslås det at overskuddsinformasjon som Etterretningstjenesten kommer i besittelse av gjennom tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon, ikke skal kunne deles, med mindre informasjonen gjelder et forhold som faller inn under straffeloven kapittel 17 og 18 og som kan avverges. Videre foreslås det et delingsforbud knyttet til overskuddsinformasjon som er fortrolig kommunikasjon etter lovutkastet § 9-6.

13.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget om å lovfeste adgangen til å utlevere overskuddsinformasjon. En rekke høringsinstanser har imidlertid merknader til forslaget i lovutkastet § 7-12 om et forbud mot deling av overskuddsinformasjon fra tilrettelagt innhenting. Dette forslaget behandles i punkt 11.12.

Enkelte høringsinstanser har kommentert forslaget om å forby utlevering av overskuddsinformasjon som er fortrolig kommunikasjon. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) understreker at det er positivt med et forbud mot å dele kildesensitiv informasjon, og at dette er et tiltak som kan forebygge en nedkjølende effekt. Samtidig mener NIM at delingsreglene i lovforslaget § 10-5 er vide og vage, og at dette gjør det vanskelig å overskue hvilken de facto mulighet som eksisterer for deling av kildeinformasjon. NIM anbefaler at man oppstiller så tydelige og snevre vilkår som mulig for deling av kildeinformasjon. NIM stiller også spørsmål ved hvor beslutning om deling av slik informasjon bør ligge, herunder om den kan, og bør, ligge til et uavhengig organ, slik som en domstol.

Norsk Journalistlag mener at delingsforbudet ikke er tilstrekkelig i lys av Norges internasjonale forpliktelser på området, og at kildesensitivt materiale som ikke er overskuddsinformasjon heller ikke kan utleveres til andre myndigheter uten forhåndsgodkjenning av en uavhengig kontrollinstans. Norsk rikskringkasting (NRK) uttaler seg kritisk til at det ikke er lagt opp til rettssikkerhets- eller kontrollmekanismer i form av domstolskontroll eller andre tiltak for å sikre ivaretakelse av kildevernet eller forhindre misbruk ved nasjonal eller internasjonal informasjonsdeling, og at man bør innføre særskilte mekanismer for å ivareta kildevernet. NRK anfører at problemstillingen knyttet til kildevernet forsterkes av den vide angivelsen av hva som er etterretningsformål.

13.4.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste adgangen til å utlevere overskuddsinformasjon til andre norske myndigheter. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Utlevering innebærer behandling av personopplysninger og krever behandlingsgrunnlag. Departementet understreker i den sammenheng at utlevering av overskuddsinformasjon vil skje for andre formål enn etterretningsformål, noe som medfører at personopplysningloven 2018 og personvernforordningen kommer til anvendelse.

Lovforslaget § 7-13 oppstiller forbud mot utlevering av overskuddsinformasjon som stammer fra tilrettelagt innhenting etter lovforslaget kapittel 7. Regelen utgjør en viktig begrensning av hovedregelen etter § 10-4 første ledd. Av pedagogiske hensyn inntas en henvisning til lovforslaget § 7-13 i § 10-4 andre ledd. Den nærmere utformingen av forbudet i § 7-13 drøftes i punkt 11.12.

Departementet vurderer at det foreslåtte forbudet i tredje ledd bidrar til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser. Det vises til punkt 12.8. I tråd med de strukturelle endringene som etter høringen er gjort i lovforslaget kapittel 9, er henvisningen oppdatert til å gjelde både bestemmelsen som gjelder fortrolig kommunikasjon i § 9-5 og til kildeidentifiserende materiale i § 9-6.

Enkelte høringsinstanser, herunder NIM, Norsk Journalistlag og NRK, oppfatter adgangen til å utlevere kildeidentifiserende materiale som vid og uklar. Departementet deler ikke dette synet. For det første foreslås det i § 10-4 tredje ledd et forbud mot utlevering av overskuddsinformasjon som er kildeinformasjon etter lovforslaget § 9-6. Det betyr at informasjonen må være etterretningsrelevant etter lovforslaget kapittel 3 for å kunne utleveres. At informasjonen er etterretningsrelevant, er imidlertid ikke tilstrekkelig. Utleveringsreglene etter § 10-2 må også være oppfylt. Lovforslaget § 10-2 første ledd bokstav c oppstiller som vilkår for utlevering at tjenesten selv kan behandle informasjonen etter lovforslaget kapittel 9. Lovforslaget § 9-6 andre ledd oppstiller en meget høy terskel for at Etterretningstjenesten kan behandle kildeidentifiserende informasjon. I tillegg krever lovutkastet § 10-2 første ledd bokstav d at utleveringen er forholdsmessig etter lovforslaget § 5-4. Også dette må bero på en selvstendig vurdering. Jo større inngrep utlevering av informasjon vil innebære, jo mer skal til for at utleveringen er forholdsmessig. Departementet legger til grunn at det skal svært mye til for at det skal kunne anses forholdsmessig å utlevere kildeidentifiserende materiale til andre norske myndigheter, og vurderer adgangen som en snever sikkerhetsventil. I sum mener departementet at adgangen til å utlevere kildeidentifiserende materiale er svært begrenset, og at dette fremgår klart av loven. Det tilføyes at de samme vurderinger vil måtte gjøres for fortrolig kommunikasjon etter lovforslaget § 9-5.

Departementet finner det ikke naturlig å foreslå at en domstol skal ta stilling til om informasjon kan deles mellom norske myndigheter, slik enkelte høringsinstanser har reist spørsmål om. EOS-tjenestenes utlevering av informasjon er en sentral del av EOS-utvalgets kontrolloppgave.

13.5 Utlevering av informasjon fra andre offentlige myndigheter til Etterretningstjenesten

13.5.1 Gjeldende rett

Etterretningstjenesten kan etter gjeldende rett motta og behandle etterretningsrelevant informasjon som andre aktører deler med tjenesten, men tilgangen til slik informasjon kan i mange tilfeller hindres av lovbestemt taushetsplikt. I tillegg er norske myndigheter som hovedregel underlagt personvernforordningens virkeområde, slik at det gjelder særlige krav til behandlingsgrunnlaget for personopplysninger som er innsamlet for de aktuelle myndighetenes respektive formål.

Hovedregelen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 første ledd slår fast at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold. Taushetspliktens rekkevidde begrenses i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Blant annet er ikke taushetsplikt til hinder for at et forvaltningsorgan gir andre forvaltningsorganer opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag, jf. § 13 b første ledd nr. 5. Det gjelder videre en rekke andre delingsmuligheter etter § 13 b, men det finnes ikke et renskåret unntak fra taushetsplikten for å dele opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme mottakerorganets oppgaveløsning.

Særlovgivningen inneholder også en rekke bestemmelser om taushetsplikt.

13.5.2 Forslag i høringsnotatet

Det redegjøres i høringsnotatet punkt 13.4 for situasjoner der lovbestemt taushetsplikt utgjør en skranke for utlevering av etterretningsrelevant informasjon til Etterretningstjenesten. Det vises til at taushetspliktbestemmelser medfører at tjenesten ikke mottar viktig informasjon av betydning for rikets sikkerhet. Det vises også til at behovet for informasjonsdeling i enkelte saker har vært så påtrengende at utlevering likevel har skjedd, selv om taushetspliktreglene har voldt betydelig tvil.

Det foreslås i høringsnotatet en bestemmelse i lovutkastet § 10-2 om at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for at offentlige myndigheter utleverer informasjon til Etterretningstjenesten dersom det innenfor rammen av Etterretningstjenestens oppgaver etter kapittel 3 er nødvendig for forebyggelses- og sikkerhetsformål.

Forslaget oppstiller ingen plikt til å dele opplysninger, kun en rett. Vurderingen må foretas av virksomheten, ikke den enkelte saksbehandler. Det må foretas en konkret vurdering av inngrepets karakter og om utlevering er nødvendig og forholdsmessig, herunder omfanget og arten av de relevante opplysningene sett i forhold til de hensyn som begrunner taushetsplikten og hensynet til den opplysningene gjelder.

13.5.3 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet mener at tilnærmingen til spørsmålet om andre offentlige myndigheter skal kunne utlevere taushetsbelagt informasjon til Etterretningstjenesten, er for passiv, og uttaler:

«Datatilsynet støtter ikke dette forslaget. Vi mener regler om opphevelse av taushetsplikt i størst mulig grad bør fremgå av lovgivningen som regulerer den aktuelle offentlige myndigheten. Dette for å skape forutberegnelighet og klarhet. Det bør gjøres konkrete avveininger knyttet til de konkrete myndighetenes taushetsplikt og ikke i form av en generell opphevelse av taushetsplikt slik det er foreslått.

Vår erfaring er at offentlige etater enkelte ganger tror opphevelse av taushetsplikt er det samme som behandlingsgrunnlag for utlevering av opplysninger etter personopplysningsregelverket. Vi frykter derfor at den foreslåtte bestemmelse vil kunne bli oppfattet som en generell bestemmelse om rettslig grunnlag for utlevering, uten at det foretas en nærmere vurdering i det enkelte tilfelle.»

Dersom forslaget fastholdes, mener Datatilsynet at det bør inntas en henvisning til lovutkastet § 9-6 om særskilte yrkesutøvere.

Kripos bemerker at en utlevering av opplysninger fra en behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven må oppfylle kravene i personvernforordningen artikkel 6, og eventuelt også artikkel 9 ved utlevering av særlige kategorier personopplysninger.

Riksadvokaten uttaler:

«En lov som gjelder Etterretningstjenesten og for personell og enheter som er under kommando eller instruksjon av sjef Etterretningstjenesten, jf. utkastet § 1-2 første og annet ledd, kan ikke ha en bestemmelse som generelt opphever lovpålagt taushetsplikt for andre virksomheter, eller for personell tilknyttet disse. Slik sett vil utkastet § 10-2 mer være veiledende ved skjønnsutøvelsen om betydningen av Etterretningstjenestens sentrale rolle i stats- og samfunnssikkerhetsarbeidet når det skal vurderes om reglene om egen taushetsplikt åpner for formidling av informasjon til tjenesten.»

På denne bakgrunn stiller riksadvokaten seg spørrende til behovet for bestemmelsen.

13.5.4 Forvaltningslovutvalgets utredning

Forvaltningslovutvalget avga 14. mars 2019 sin utredning om ny forvaltningslov (NOU 2019: 5). Utvalget hadde i oppgave å revidere forvaltningsloven, og legge fram forslag til lovverk som legger bedre til rette for en god og effektiv saksbehandling tilpasset vår tids forvaltningsoppgaver.

Utvalget vurderer i punkt 19.12.6 spørsmålet om ny forvaltningslov bør legge til rette for deling av taushetsbelagte opplysninger i tilfeller hvor deling er i mottakerorganets interesse. Det påpekes at reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger oppfattes som vanskelig tilgjengelige, og at dette, sammenholdt med straffansvaret for brudd på taushetsplikten, utgjør et hinder for å dele opplysninger. Utvalget anser dette som uheldig gitt tendensene til spesialisering og rendyrking av funksjoner i forvaltningen, som gjør informasjonsutveksling i forvaltningen viktigere nå enn før. Utvalget vektlegger videre at de gjeldende reglene om taushetsplikt kan vanskeliggjøre en hensiktsmessig organisering av forvaltningsapparatet, og at en vid adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger vil kunne bidra til at forvaltningen får et bedre avgjørelsesgrunnlag enn den ellers ville ha fått. Det foreslås blant annet på denne bakgrunn at det som hovedregel bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer som har «saklig behov» for dem i sin virksomhet. Om dette vilkåret uttaler utvalget følgende:

«Et slikt krav – som svarer til vilkåret for deling i avgiverorganets interesse – vil innebære at det er adgang til å dele opplysninger som har saklig sammenheng med den avgjørelse som skal treffes, eller det tiltak som skal gjennomføres. Det vil bety en viss utvidelse av delingsadgangen sammenliknet med i dag. Selv om loven åpner for deling i mange situasjoner, gir den ingen alminnelig adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre organer som har behov for dem. En slik endring vil bidra til at forvaltningen oftere får et korrekt avgjørelsesgrunnlag, og det vil kunne lede til effektivisering av saksbehandlingen, især innenfor masseforvaltningen. I tillegg vil endringen åpne for større grad av automatisert saksbehandling.»

Utvalget omtaler også de hensyn som taler mot en vid delingsadgang:

«En adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger utgjør et innhugg i behovet for konfidensialitet og kan på sikt lede til at andre parter og andre blir mer tilbakeholdne med å gi fra seg opplysninger. En vid adgang til deling kan dessuten i noen tilfeller være vanskelig å forene med de hensyn som annen lovgivning bygger på. Dette kan være tilfelle der vedkommende organ er avskåret fra å innhente opplysningene, eller iallfall ikke har fått hjemmel til å gjøre det selv. Endelig kan også hensynet til et korrekt avgjørelsesgrunnlag i noen tilfeller tale mot deling. Det er ikke gitt at en opplysning som er innhentet ved en tidligere anledning, og kanskje i en helt annen sammenheng, fremdeles er dekkende.»

Utvalget vurderer ikke at mothensynene gir tilstrekkelig grunn til å holde fast ved dagens ordning.

13.5.5 Departementets vurdering

Departementet har på bakgrunn av forslaget til Forvaltningslovutvalget vurdert hvorvidt det er nødvendig å videreføre forslaget i høringsnotatet. Departementet har kommet til at forslaget i høringsnotatet bør videreføres. Bestemmelser om taushetsplikt i særlovgivningen utgjør et hinder for deling av etterretningsrelevant informasjon, og det er behov for å bygge ned hindrene som vanskeliggjør det samlede offentlige arbeidet med å forebygge, avdekke og motvirke utenlandske trusler mot Norge.

Bestemmelsens formål er dels å tydeliggjøre at informasjon kan utleveres til Etterretningstjenesten uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, og dels å danne grunnlag for at norske myndigheter kan utlevere informasjon til Etterretningstjenesten på en måte som oppfyller kravene i den alminnelige personvernlovgivningen. Bestemmelsen utgjør følgelig et supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, grunnlag for viderebehandling i samsvar med forordningen artikkel 6 nr. 4, samt grunnlag for å utlevere særlige kategorier personopplysninger etter forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g.

Departementet er enig med riksadvokaten i at bestemmelsen ikke opphever lovpålagt taushetsplikt for andre virksomheter eller for personell tilknyttet disse. Det er den enkelte utleverende myndighet som må vurdere konkret i det enkelte tilfellet om bestemmelsen gir tilstrekkelig grunnlag for den enkelte utleveringen. Den utleverende myndigheten vil måtte ta utgangspunkt i kravene i personvernforordningen ved vurderingen av om utlevering kan finne sted.

I lys av det ovennevnte opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for at offentlige myndigheter utleverer informasjon til Etterretningstjenesten. En slik utvidet utleveringsadgang bør begrenses til informasjon som Etterretningstjenesten trenger for forebyggelses- og sikkerhetsmessige formål. Videre mener departementet at en utvidet utleveringsadgang bør avgrenses mot profesjonsbasert taushetsplikt. De yrkesgrupper som omfattes av en slik taushetsplikt, fremgår av straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5. I tillegg vil departementet understreke at bestemmelsen ikke åpner for utlevering av opplysninger om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll, eller opplysninger som fremkommer ved kontrollen, i større utstrekning enn det som følger av straffeprosessloven § 216 i.

Bestemmelsen gir en adgang til å utlevere informasjon uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, men oppstiller ingen plikt til dette. Det vises til forholdsmessighetsvurderingen som må foretas i forbindelse med utlevering av personopplysninger fordi utlevering innebærer en nytt menneskerettslig inngrep. I tillegg vil den enkelte utleverende myndighet måtte vurdere hvilke skranker som gjelder etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, herunder hvor strenge krav som stilles til nødvendigheten og forholdsmessigheten av inngrepet.

13.6 Formidling av opplysninger på vegne av andre norske myndigheter

13.6.1 Gjeldende rett

Dagens regelverk regulerer ikke Etterretningstjenestens videreformidling av opplysninger på vegne av andre norske myndigheter. Slik videreformidling forekommer i praksis, og reguleres av interne prosedyrer. Bakgrunnen for praksisen er at Etterretningstjenesten i enkelte situasjoner har bedre forutsetninger enn vedkommende myndighet til å formidle informasjon til utenlandske tjenester og myndigheter. Det er et vilkår at Etterretningstjenesten ikke er opphav til informasjonen som formidles, og at tjenesten ikke ellers har egeninteresser i saken.

13.6.2 Forslag i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 13.3.4 å lovfeste i lovutkastet § 10-7 at Etterretningstjenesten skal kunne videreformidle opplysninger til og fra en utenlandsk samarbeidende tjeneste på vegne av en annen norsk myndighet. Det foreslås fem kumulative vilkår for slik videreformidling. For det første må den aktuelle norske myndigheten ha anmodet Etterretningstjenesten om å videreformidle informasjonen. Videre må det fremstå klart overfor mottakeren at formidlingen skjer på vegne av en annen norsk myndighet, og ikke er utlevering av informasjon fra Etterretningstjenesten. Tjenesten skal ikke endre opplysningene som videreformidles, legge til egen informasjon eller be mottakeren om å handle på en bestemt måte i lys av opplysningene. Tjenesten må sørge for at mottakeren har kunnskap om at det kreves samtykke fra den norske myndigheten før informasjonen videreformidles til en tredjepart. Videreformidlingen må skje med notoritet fra tjenestens side. Kravet om notoritet bidrar til å legge til rette for EOS-utvalgets kontroll med etterlevelsen av de nevnte vilkårene.

13.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

13.6.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet med enkelte justeringer. I samsvar med gjeldende praksis og behov bør utlevering på vegne av andre norske myndigheter kunne skje ikke bare til utenlandske samarbeidende tjenester, men også til andre lands myndigheter som den norske offentlige myndigheten vil utlevere informasjon til som ledd i et samarbeid. Etter oppdateringen av kapittel 10 fremgår bestemmelsen av lovforslaget § 10-6.

13.7 Bistand til politiet

13.7.1 Gjeldende rett

Etterretningstjenesten kan gi bistand til politiet etter reglene i politiloven § 27 a og instruks om Forsvarets bistand til politiet av 16. juni 2017 nr. 789 (bistandsinstruksen). Politiloven § 27 a første ledd lister opp hvilke situasjoner som åpner for bistand. I de tilfeller som faller utenfor første ledd, kan Etterretningstjenesten bistå politiet med materiell, spesialkyndig operatørpersonell og annet, jf. tredje ledd. Bistanden gjennomføres etter politiets rettsgrunnlag og for å løse politiets oppdrag, og personellet som yter bistand vil være under politiets ledelse og instruksjonsmyndighet.

Bistand etter politiloven § 27 a må ikke sammenblandes med bistand etter instruks 13. oktober 2006 om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samarbeidsinstruksen). Sistnevnte form for bistand er et samarbeid hvor Etterretningstjenesten og PST bistår hverandre innenfor rammen av sine respektive regelverk.

13.7.2 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det at Etterretningstjenesten kan gi bistand til politiet etter politiloven § 27 a, med unntak av bistand i form av informasjonsinnhenting etter reglene i kapittel 7 og utlevering av informasjon etter lovutkastet § 7-12 andre ledd. Begrensningen begrunnes med at det vil være en teoretisk mulighet for formålsglidning dersom loven åpner for at politiet kan anmode om bistand fra Etterretningstjenesten i form av direkte bruk av tilrettelagt innhenting eller utlevering av opplysninger fremskaffet gjennom denne tilgangen.

13.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

13.7.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at Etterretningstjenesten kan gi bistand til politiet etter politiloven § 27 a, med unntak av bistand i form av informasjonsinnhenting etter reglene i kapittel 7. Henvisningen til lovutkastet § 7-12 andre ledd videreføres ikke, da dette dekkes av den generelle henvisningen til kapittel 7.