11 Barnehageloven (Kunnskapsdepartementet)

11.1 Gjeldende rett

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8 første ledd første punktum. Oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet regnes som kommuneplikter. Verken barnehageloven eller forskriftene til loven inneholder krav om internkontroll for kommunen som barnehagemyndighet.

Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8 første ledd andre punktum. Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter barnehageloven, jf. barnehageloven § 16 første ledd. Barnehageloven § 16 andre til fjerde ledd bestemmer hvilke reaksjoner kommunen kan ilegge virksomheter etter loven, og nærmere regler for dette.

Oppgavene som de enkelte barnehagene har etter barnehageloven og lovens forskrifter regnes som aktørplikter, og ikke kommuneplikter, uavhengig av om barnehagene er kommunale eller private. Det er ikke gitt regler om at barnehagen skal ha internkontroll med hvordan den utfører disse oppgavene. Kommunelovens regler om internkontroll gjelder for all kommunal virksomhet og vil derfor gjelde for kommunale barnehager.

11.2 Høringsnotatet

Barnehageloven og forskriftene til loven inneholder ikke særskilte krav om internkontroll for kommunen som barnehagemyndighet. Kunnskapsdepartementet la derfor til grunn at det ikke er noen særregler om internkontroll i barnehageloven som det er aktuelt å oppheve eller endre.

Det følger i dag av barnehageloven § 9 første ledd at fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter som barnehagemyndighet. Hvis fylkesmannens tilsyn skal omfatte kommunens internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1, må dette fremgå særskilt av barnehageloven.

Kunnskapsdepartementet foreslo å utvide tilsynshjemmelen slik at kommunens plikt til å ha internkontroll med virksomheten som barnehagemyndighet, kan være gjenstand for tilsyn. Tilsyn med internkontroll er vanlig innenfor andre deler av kommunens virksomhet og dermed kjent for kommunene. Å utvide fylkesmannens tilsynshjemmel overfor kommunen som barnehagemyndighet vil også kunne bidra til bedre og mer helhetlig samordning av fylkesmannens ulike tilsyn med en kommune.

11.3 Høringsinnspill

Noen få høringsinstanser har kommet med synspunkter eller innspill til enkelte av forslagene som gjelder barnehageloven. Oslo kommune støtter forslaget om at internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 skal gjelde kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen i Innlandet støtter at tilsynshjemmelen i barnehageloven skal omfatte kommunens internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1.

KS viser til at det foreslås hjemmel i særlover til å føre tilsyn med den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven, og at det i noen tilfeller foreslås tilsynshjemmel med internkontroll i særlover som ikke tidligere har hatt dette, for eksempel i barnehageloven. KS viser til at dette står i strid med kommunelovsproposisjonens generelle kommentarer hvor det fremgår at en utvidelse av tilsynsadgangen verken er nødvendig eller ønskelig.

11.4 Kunnskapsdepartementets vurderinger

Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 vil gjelde for kommunens virksomhet som barnehagemyndighet. Barnehageloven og forskriftene til loven inneholder ikke særskilte krav om internkontroll for kommunen som barnehagemyndighet. Derfor er det ikke noen særregler om internkontroll i barnehageloven som Kunnskapsdepartementet foreslår å oppheve eller endre.

Kunnskapsdepartementet har foreslått å lovfeste en internkontrollplikt for barnehagene i barnehageloven. Den foreslåtte internkontrollbestemmelsen har tilsvarende innhold som internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Dette er foreslått i høringsnotat datert 13. august 2019 med forslag til endringer i barnehageloven (Innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll mm.). Den foreslåtte bestemmelsen vil gjelde både kommunale og private barnehager (aktørplikter), og er derfor ikke en del av denne særlovgjennomgangen.

Det følger i dag av barnehageloven § 9 første ledd at fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter som barnehagemyndighet. Hvis fylkesmannens tilsyn skal omfatte kommunens internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1, må dette fremgå særskilt av barnehageloven. I dag er fylkesmannens tilsyn avgrenset til å se på om kommunen har oppfylt sine plikter som barnehagemyndighet i en bestemt sak eller situasjon, eller på tilsynstidspunktet. Dersom tilsynshjemmelen utvides til å omfatte kommunens internkontroll etter kommuneloven § 25-1, kan fylkesmannen derimot undersøke og vurdere om kommunen arbeider systematisk med å sikre at den overholder de pliktene den har som barnehagemyndighet.

KS er negativ til forslag som innebærer en hjemmel for tilsyn med internkontroll i særlover som ikke tidligere har hatt dette. KS uttaler at dette står i strid med kommunelovproposisjonens generelle kommentarer hvor det fremgår at en utvidelse av tilsynsadgangen verken er nødvendig eller ønskelig.

Kunnskapsdepartementet mener at fylkesmannen bør ha mulighet til å føre tilsyn med hvordan kommunen som barnehagemyndighet oppfyller kravene til internkontroll etter kommuneloven § 25-1. Erfaringer fra tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet viser at det er risiko for brudd på regelverket. Departementet mener at det kan få vesentlige konsekvenser dersom kommunen ikke har tilfredsstillende internkontroll for sine oppgaver som barnehagemyndighet. Ut fra et tilsynsmetodisk perspektiv vil muligheten til å føre tilsyn med kommunens internkontroll med oppgavene som barnehagemyndighet ha flere fordeler. Blant annet vil det være kommunen som må vise hvordan de tilrettelegger for og sikrer at regelverket følges. Tilsyn med internkontroll vil kunne bidra til endringer i kommunens praksis som kan ha betydning utover å rette opp i enkelttilfeller. Å utvide fylkesmannens tilsynshjemmel overfor kommunen som barnehagemyndighet vil kunne bidra til bedre og mer helhetlig samordning av fylkesmannens tilsyn med en kommune. Fylkesmannen vil kunne kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet arbeider systematisk, tilsvarende som på andre deler av kommunens tjenesteområder.