12 Opplæringsloven (Kunnskapsdepartementet)

12.1 Gjeldende rett

Opplæringsloven § 13-10 andre ledd bestemmer at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre følger det av bestemmelsen at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. Kravet om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10 er et internkontrollkrav.

For at systemet skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med opplæringsloven eller forskriftene til loven, og sikre at det blir satt i gang nødvendige og egnede tiltak for å oppfylle kravene. Kommunen og fylkeskommunen må innhente og bruke tilstrekkelig og oppdatert informasjon om praksisen til skolene, opplæringsstedene, den pedagogisk-psykologisk tjenesten og andre som utfører oppgaver etter opplæringsloven og forskriftene til loven. Videre må kommunen og fylkeskommunen vurdere om praksisen er i samsvar med regelverket, og eventuelt følge opp at den aktuelle virksomheten endrer praksisen slik at den oppfyller kravene. For å kunne gjøre dette må kommunen og fylkeskommunen ha kunnskap om hvilke krav opplæringsloven og forskriftene til loven stiller til skoler og andre som utfører oppgaver etter loven. Kommunen og fylkeskommunen står fritt til å utforme systemet slik at det er tilpasset lokale forhold, men for at det skal være forsvarlig er det lagt til grunn at systemet må kunne avdekke og rette opp brudd på regelverket innen rimelig tid. Kravet til forsvarlig system inkluderer oppgaver som utføres av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon sentralt, for eksempel tilfeller der enkeltvedtak om særlige tilpasninger for elever fattes av administrasjonen sentralt, og ikke av den enkelte skole.

Kravet om å ha et forsvarlig system gjelder tilsvarende for skoleeiere for private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12. Det følger av opplæringsloven § 13-10 andre ledd.

Lærebedrifter skal ha intern kvalitetssikring, slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller kandidaten for fagbrev på jobb får opplæring i samsvar med opplæringsloven og forskriften til loven, jf. opplæringsloven § 4-7. Videre følger det av bestemmelsen at en eller flere representanter for arbeidstakerne skal sammen med den eller de faglige lederne jevnlig se til at lærebedriften følger pliktene etter opplæringsloven med forskrift.

Av opplæringsloven § 9 A-3 andre ledd fremgår det at skolene skal arbeide kontinuerlig og systematisk for å fremme helsen, miljøet og sikkerheten til elevene, slik at kravene i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 9 A blir oppfylt. Det fremgår videre at rektor har ansvaret for at dette blir gjort. Bestemmelsen omfatter både krav til å ha internkontroll for å sikre at kravene i opplæringsloven kapittel 9 A blir oppfylt ved skolen, og et krav om at skolen skal arbeide forebyggende med å sikre et trygt og godt skolemiljø for alle elever.

Som skoleeier har kommunen og fylkeskommunen ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten, jf. opplæringsloven § 10-8 første punktum. Videre skal kommunen og fylkeskommunen ha et system som gir undervisningspersonale, skoleeiere og personale med særoppgaver i skoleverket anledning til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet, jf. opplæringsloven § 10-8 andre punktum.

Skolene skal jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. forskrift til opplæringsloven § 2-1. Videre følger det av bestemmelsen at skolen skal involvere elevene i denne vurderingen. Som skoleeier har kommunen og fylkeskommunen ansvaret for å se til at vurderingen, som blir kalt skolebasert vurdering, blir gjennomført etter forutsetningene. Kravene i forskrift til opplæringsloven § 2-1 gjelder tilsvarende for private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12.

Kommunen og fylkeskommunen skal følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Som en del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen, knyttet til læringsresultat, frafall og læringsmiljø. Kommunestyret eller fylkestinget skal drøfte den årlige rapporten, som blir kalt tilstandsrapport. Kravene i opplæringsloven § 13-10 andre ledd gjelder tilsvarende for private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12. Her er det den øverste ledelsen ved skolen som skal drøfte den årlige rapporten, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd siste punktum.

Fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av blant annet kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter i opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 14-1.

12.2 Høringsnotatet

Hovedkravet om internkontroll/forsvarlig system ble foreslått opphevet. Ved gjennomgangen av bestemmelsene i opplæringsloven tok Kunnskapsdepartementet hensyn til at det var satt ned et eget lovutvalg som skulle gjøre en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket på grunnopplæringens område. Opplæringslovutvalget ble satt ned av departementet 22. september 2017 og leverte sin utredning 13. desember 2019. Kunnskapsdepartementet foreslo på denne bakgrunn å videreføre enkelte bestemmelser i dagens opplæringslov, og heller avvente opplæringsutvalgets vurderinger og anbefalinger før man vurderer ytterligere endringer i bestemmelsene. Dette gjaldt kravet i opplæringsloven § 10-8 om kommunens og fylkeskommunens plikt til å arbeide med kompetanseutvikling, og kravene til kvalitetsarbeid i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-1.

Kravet om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system

Kunnskapsdepartementet foreslo å oppheve opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre foreslo departementet å oppheve den delen av § 13-10 andre ledd andre punktum som handler om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra vurderingene etter opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum. Kunnskapsdepartementet mente altså at det ikke er noen deler av dagens materielle krav som går tapt ved at kommunelovens internkontrollbestemmelse erstatter disse bestemmelsene.

Internkontroll for private aktører som gir opplæring på vegne av en kommune eller fylkeskommune

Kunnskapsdepartementet foreslo å ikke innføre en internkontrollplikt for private aktører som utfører oppgaver etter opplæringsloven og forskriftene til loven på vegne av en kommune eller en fylkeskommune. På bakgrunn av uttalelsene i Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.2 la departementet til grunn at kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll med det kommunen og fylkeskommunen selv gjør for å sikre at pliktene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, og at dette gjelder selv om det er en privat aktør som utfører oppgavene.

Kravet om at ledelsen ved private grunnskoler skal ha et forsvarlig system

Kunnskapsdepartementet mente at de private grunnskolene etter opplæringsloven § 2-12 fortsatt skal ha en internkontrollplikt som tilsvarer internkontrollplikten til offentlige skoleeiere. Kunnskapsdepartementet foreslo derfor å videreføre kravet om at ledelsen ved private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12 skal ha internkontroll for å sikre at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt. Departementet foreslo at bestemmelsen skulle inneholde krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet i kommuneloven § 25-1.

Kunnskapsdepartementet foreslo å lovfeste internkontrollplikten for private grunnskoler i en ny lovbestemmelse i opplæringsloven § 2-12a andre til fjerde ledd. Videre foreslo departementet å flytte bestemmelsen i dagens opplæringslov § 13-10 første ledd om ledelsens ansvar til den nye lovbestemmelsen i § 2-12a første ledd. På denne måten kan ledelsens ansvar for å oppfylle kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven og plikten til å ha internkontroll, bli samlet i § 2-12a.

Internkontroll for lærebedrifter

Kunnskapsdepartementet foreslo ingen lovendringer når det gjelder kravene til internkontroll med opplæring i bedrift. Kravene som gjelder for opplæring i bedrift ville etter Kunnskapsdepartementets vurdering være tilstrekkelig ivaretatt ved internkontrollkravene i opplæringsloven § 4-7 og kommuneloven § 25-1.

Plikten til å arbeide systematisk for å oppfylle kravene om skolemiljø

Den delen av opplæringsloven § 9A-3 som handler om å arbeide systematisk for å oppfylle kravene i kapittel 9 A, er et internkontrollkrav som vil bli ivaretatt av internkontrollbestemmelsen i ny kommuneloven § 25-1. Kunnskapsdepartementet foreslo derfor å endre § 9 A-3 slik at kravet om å arbeide kontinuerlig og systematisk for at krav i eller i medhold av kapittel 9 A blir oppfylt, tas ut.

Etter dagens opplæringslov § 9 A-3 er det rektor som har ansvaret for internkontrollen, mens kommunen eller fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om, og eventuelt følge opp at, skolens praksis er i samsvar med regelverket, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Etter den nye kommuneloven § 25-1 er det kommunedirektøren som har ansvaret for internkontrollen.

Kunnskapsdepartementet foreslo å videreføre rektors selvstendige ansvar for skolens arbeid i saker om skolemiljø. Det ble foreslått å ta inn en setning i opplæringsloven § 9 A-3 om at rektor har et selvstendig ansvar for at skolen har internkontroll etter kommuneloven § 25-1 for å sikre at kravene i opplæringsloven kapittel 9 A blir fulgt. Det nærmere innholdet i dette internkontrollansvaret vil være regulert av kommuneloven § 25-1. Departementet presiserte at bestemmelsen om et selvstendig ansvar for rektor, ikke skal begrense ansvaret kommunedirektøren har etter kommuneloven § 25-1.

En tydeligere lovbestemmelse om forebyggende arbeid med skolemiljøet

Kunnskapsdepartementet mente det var behov for å videreføre og tydeliggjøre kravet om forebyggende arbeid med skolemiljøet i stedet for at dette skal utledes av internkontrollbestemmelsen slik som tidligere. At samme lovbestemmelse regulerer både internkontroll og krav om å jobbe forebyggende med skolemiljøet har vist seg å gjøre pliktene unødvendig uklare.

Kunnskapsdepartementet foreslo å endre bestemmelsen i opplæringsloven § 9 A-3 andre ledd slik at det fremgår tydelig at skolen skal arbeide for å skape et skolemiljø som fremmer helsen, miljøet og tryggheten til elevene, og for å finne tiltak for å forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø. Det ble foreslått at rektor fortsatt skal ha et selvstendig ansvar for at dette blir gjort. Rektors ansvar kommer ikke til erstatning for, og begrenser ikke, kommunens eller fylkeskommunens ansvar.

Kommunens og fylkeskommunens ansvar for riktig og nødvendig kompetanse

Kunnskapsdepartementet vurderte om disse bestemmelsene burde endres som følge av den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1.

Med tanke på hvor avgjørende kompetansen er for elevenes læring og mestring, og de forventningene myndighetene har til kommunens og fylkeskommunens arbeid på dette området, ønsket Kunnskapsdepartementet å beholde kravet i opplæringsloven § 10-8. Kunnskapsdepartementet ville også avvente opplæringslovutvalgets vurderinger og anbefalinger, og foreslo derfor å videreføre kravet om å ha riktig og nødvendig kompetanse i opplæringsloven § 10-8.

Kunnskapsdepartementet foreslo å endre ordlyden i opplæringsloven § 10-8 slik at det ikke er krav om at kommunen og fylkeskommunen som skoleeier skal «ha et system». Det ble foreslått at kravet blir at skoleeieren skal sørge for at undervisningspersonale, skoleeiere og personale med særoppgaver i skoleverket gis anledning til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet.

Krav til skolebasert vurdering og oppfølging av nasjonale kvalitetsvurderinger i opplæringsloven med forskrift

Kunnskapsdepartementet viste til at opplæringslovutvalget skal ta stilling til om det fortsatt skal være pålagt for kommuner, fylkeskommuner og skoler å arbeide med kvalitetsutvikling. Hvis utvalget går inn for å beholde krav om kvalitetsarbeid, skal utvalget vurdere om kravene skal være mindre detaljerte enn i dag. Departementet ønsket å avvente utvalgets vurderinger og anbefalinger når det gjelder krav til kvalitetsarbeid. Departementet foreslo derfor ikke endringer i innholdet i kravene til kvalitetsarbeid i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-1.

Kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, henger sammen. Dette tilsa etter Kunnskapsdepartementets syn at kravene bør fremgå av samme lovbestemmelse. Videre bør ikke denne typen krav stå i sammenheng med krav til internkontroll, som handler om å gjennomføre systematiske aktiviteter og tiltak for å sikre at kravene i regelverket blir oppfylt. Kunnskapsdepartementet foreslo å samle kravene til arbeid med kvalitetsutvikling i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-1 i en ny lovbestemmelse § 13-3e Plikt for kommunen og fylkeskommunen til å arbeide med kvalitetsutvikling.

Videre foreslo Kunnskapsdepartementet at opplæringsloven § 2-12 tredje ledd skal henvise til den nye lovbestemmelsen om plikt til å arbeide med kvalitetsutvikling. Dette for at kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, fortsatt skal gjelde for de private grunnskolene etter opplæringsloven § 2-12.

Tilsyn med internkontrollplikten i opplæringsloven

Kunnskapsdepartementet foreslo en hjemmel for at fylkesmannen skal kunne føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1 som erstatning for hjemmel for å føre tilsyn med opplæringslovens krav til internkontroll, som for eksempel kravet om forsvarlig system i opplæringslovens § 13-10.

12.3 Høringsinnspill

Seks av de seksten høringsinstansene som har uttalt seg om forslagene i høringsnotatet, uttaler at de støtter forslagene til endringer i særlovgivningen. Utover dette har ikke disse høringsinstansene kommet med synspunkter på forslagene som gjelder opplæringsloven.

Noen høringsinstanser har kommet med synspunkter eller innspill til enkelte av forslagene som gjelder opplæringsloven. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) støtter departementets vurdering om å avvente opplæringslovutvalgets innstilling før det gjøres for store endringer. FUG ber om at fylkesmannen får et klart mandat om å vurdere kvaliteten på kommunens internkontroll, og ikke bare at de har et internkontrollsystem. FUG oppfatter at fylkesmannen i mange sammenhenger gjennomfører tilsyn med at kommunen eller fylkeskommunen har et system for internkontroll, uten å vurdere kvaliteten på det. FUG uttaler at tilsyn for eksempel må handle om hvordan kommuner eller fylkeskommuner som over tid mangler kvalifiserte lærere, arbeider for å bedre situasjonen.

KS støtter ikke forslaget om at rektor skal ha et selvstendig ansvar for at skolen har internkontroll etter kommuneloven § 25-1 for å sikre at kravene i opplæringsloven kapittel 9 A blir fulgt. KS mener at det å stille de samme kravene til rektor som for kommunedirektøren innebærer en uheldig dobbeltregulering. KS viser til at begrunnelsen for å pålegge rektor et selvstendig ansvar for internkontrollen var at det er variasjon mellom skoler når det gjelder det systematiske arbeidet med skolemiljøet. KS mener at dette ikke harmonerer med at ansvaret for internkontrollen i kommuneloven er lagt til kommunedirektøren. Kommunedirektørens helhetlige ansvar utfordres dersom opplæringsloven gir rektor et internkontrollansvar i skolen. KS mener at forslaget heller ikke harmonerer med omtalen i høringsnotatet punkt 3.1 hvor det blant annet fremgår at «ansvaret for internkontrollen ligger hos den øverste administrative lederen i kommunen, og med lik regulering for de ulike sektorer, er målet at det skal bli lettere å ta et mer helhetlig grep om internkontrollen i kommunen». Samtidig fremgår at ledere av de enkelte tjenesteområder kan få ansvar ved delegasjon, og at «samspillet mellom kommunedirektøren, den sentrale administrasjonen og de ulike tjenesteområdene er viktig for en helhetlig, risikobasert og tilpasset og systematisk internkontroll».

Oslo kommune vurderer at den nye bestemmelsen i kommuneloven på en kortfattet og tydelig måte rammer inn det som internkontroll skal inneholde, og stemmer godt med nåværende § 13-10 i opplæringsloven. Oslo kommune støtter en endring av ordlyden i § 9 A-3 der både rektor og kommunedirektøren har ansvar. Kommunen støtter en klargjøring av at skolen ved rektor må ha et eget internkontrollsystem. Videre støtter kommunen å tydeliggjøre plikten til forebyggende arbeid i § 9 A-3. Oslo kommune støtter at bestemmelsene om skolebasert vurdering, oppfølging av nasjonal kvalitetsvurdering og tilstandsrapport henger sammen, og at det skillet som nå har vært, ikke er naturlig.

Tromsø kommune støtter ikke forslaget om at rektor skal ha et selvstendig ansvar for at skolen har internkontroll etter kommuneloven § 25-1 for å sikre at skolen følger kravene i opplæringsloven kapittel 9 A. Kommunen viser til at det er kommunedirektøren som har det øverste ansvaret for internkontroll i kommunen etter den nye kommuneloven § 25-1. For å sikre at Stortingets målsetning opprettholdes bør det etter kommunens syn være kommunelovens bestemmelser om internkontroll som gjelder. Kommunedirektøren bør heller delegere arbeidsoppgaver nedover i administrasjonen.

Fylkesmannen i Innlandet støtter departementets vurderinger og forslag til endringer som følge av bestemmelsen i den nye kommuneloven § 25-1. Fylkesmannen i Innlandet støtter også en videreføring av rektors selvstendige ansvar for internkontroll på skolemiljøområdet. De ser det som positivt at skillet mellom internkontrollkrav og kravet til forebyggende arbeid med skolemiljøet tydeliggjøres. Videre ser de det som positivt at kravene til arbeid med kvalitetsutvikling, å følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og å utarbeide en årlig tilstandsrapport blir samlet i en egen bestemmelse, og at begrepet «skolebasert vurdering» fjernes.

KS viser til at det foreslås hjemmel i særlover til å føre tilsyn med den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven, og at det i noen tilfeller foreslås tilsynshjemmel med internkontroll i særlover som ikke tidligere har hatt dette. KS uttaler generelt at dette står i strid med kommunelovproposisjonens generelle kommentarer hvor det fremgår at en utvidelse av tilsynsadgangen verken er nødvendig eller ønskelig.

12.4 Kunnskapsdepartementets vurderinger

Kravet om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system

Opplæringsloven § 13-10 andre ledd bruker ikke begrepet internkontroll, og den inneholder ikke alle elementer som kan inngå i en internkontroll. Aktivitetene og kravene som følger av bestemmelsen er likevel i stor grad sammenfallende med elementer som inngår i interkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1.

Hvis kravet om at kommunen skal ha et forsvarlig system oppheves, vil kommuneloven § 25-1 regulere kravet til internkontroll. Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven omfatter alt som er innenfor ansvarsområdet til kommunedirektøren. Internkontrollplikten omfatter dermed oppgavene som utføres av kommunens og fylkeskommunens administrasjon sentralt, pedagogisk-psykologisk tjeneste og alle skoler og opplæringssteder som gir opplæring etter opplæringsloven og forskriftene til loven.

Hensynet til å unngå dobbeltregulering og å sikre at internkontroll i hovedsak er regulert i kommuneloven § 25-1, tilsier at opplæringsloven § 13-10 andre ledd om forsvarlig system for kommunen og fylkeskommunen som skoleeier bør oppheves. Kunnskapsdepartementet anser at det ikke er noen deler av dagens materielle krav som går tapt ved at kommunelovens internkontrollbestemmelse erstatter § 13-10 andre ledd. Kommuneloven § 25-1 legger også opp til en mer helhetlig internkontroll enn dagens bestemmelse i opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Bestemmelsen pålegger et internkontrollansvar som både skal forebygge eller hindre at brudd på regelverket oppstår, og som skal sikre at eventuelle brudd blir oppdaget og korrigert. Departementet viser til NOU 2019: 23 Ny opplæringslov hvor det også foreslås å ikke videreføre særregelen om internkontroll på opplæringsområdet.

Kunnskapsdepartementet foreslår å oppheve opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre foreslår departementet å oppheve den delen av § 13-10 andre ledd andre punktum som handler om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra vurderingene etter opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum.

Internkontroll for private aktører som gir opplæring på vegne av en kommune eller fylkeskommune

Opplæring etter opplæringsloven blir i en del tilfeller gitt av private aktører på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Eksempler på dette er grunnskole- og videregående opplæring til voksne som gis av private aktører og opplæring i private barnevern- og helseinstitusjoner.

Kunnskapsdepartementet legger til grunn at kravene som opplæringsloven og forskriftene til loven stiller til skolene, er kommuneplikter selv om kommunen eller fylkeskommunen bruker andre aktører til å utføre oppgavene. Departementet har vurdert om private aktører som utfører slike oppgaver på vegne av en kommune eller fylkeskommune, skal ha samme krav til internkontroll som kommunen eller fylkeskommunen selv har.

På bakgrunn av uttalelsene i forarbeidene til ny kommunelov, Prop. 46 L (2017–2018), legger departementet til grunn at kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll med det kommunen selv gjør for å sikre at pliktene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt, og at dette gjelder selv om det er en privat aktør som utfører oppgavene. Måten kommunen og fylkeskommunen ivaretar internkontrollansvaret på vil være annerledes for oppgaver som utføres av private aktører, enn den er for oppgaver som utføres av de kommunale og fylkeskommunale virksomhetene. Fordi kommunen og fylkeskommunen ikke har ledelsen og styringen av private virksomheter, må kommunen og fylkeskommunen velge andre måter å følge opp internkontrollansvaret på i praksis. Kommunen kan sette bort utføringen av oppgaven, men ikke ansvaret for den. Kommunen må finne en måte å sikre og følge med på at innbyggerne får de tjenestene de har krav på. Dette kan gjøres på ulike måter. Det kan for eksempel inngå i avtalen kommunen har med en privat aktør visse rutiner for oppfølging. Uansett vil det måtte inngå i kommunens internkontroll, etter ordinær risikovurdering osv., å ha rutiner, prosedyrer osv. for å sikre kommunens kontroll med at innbyggerne får det de har krav på selv om en privat aktør utfører oppgaven.

Etter Kunnskapsdepartementets vurdering er det ikke behov for å innføre en regel i opplæringsloven om at private aktører som utfører oppgaver på vegne av en kommune eller en fylkeskommune, skal ha samme internkontrollkrav som kommunen eller fylkeskommunen selv har. Kravene som opplæringsloven og forskriftene til loven stiller til opplæringen, er kommuneplikter selv om kommunen eller fylkeskommunen bruker private aktører til å utføre oppgavene. Kunnskapsdepartementet vil fremheve at kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig for at elevene får den opplæringen de skal ha etter opplæringsloven og forskriftene til loven, og at kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1. Å plassere en tilsvarende internkontrollplikt på den private aktøren vil bryte med dette utgangspunktet, og kan bidra til å gjøre kommunedirektørens ansvar etter kommuneloven § 25-1 uklart.

Kunnskapsdepartementet foreslår derfor å ikke innføre en internkontrollplikt for private aktører som utfører oppgaver etter opplæringsloven og forskriftene til loven på vegne av en kommune eller en fylkeskommune.

Kravet om at ledelsen ved private grunnskoler skal ha et forsvarlig system

Private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12 er i dag omfattet av samme bestemmelse om forsvarlig system som kommunen og fylkeskommunen ved at de er omfattet av kravene i opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Pliktene som gjelder for de private grunnskolene etter opplæringsloven § 2-12 er ikke kommuneplikter, og disse skolene utfører ikke oppgaver på vegne av en kommune eller en fylkeskommune. Kunnskapsdepartementet understreker at dette er private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd etter friskoleloven.

Kunnskapsdepartementet ønsker at de private grunnskolene etter opplæringsloven § 2-12 fortsatt skal ha en internkontrollplikt som tilsvarer internkontrollplikten til offentlige skoleeiere. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor å videreføre kravet om at ledelsen ved private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12 skal ha internkontroll for å sikre at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt. Departementet foreslår at internkontrollkravet skal inneholde krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet i kommuneloven § 25-1. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasset skolens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Dette ivaretar etter departementets syn hensynet til at ledelsen ved private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12 skal kunne tilpasse internkontrollen til egen skolevirksomhet. Departementet viser videre til NOU 2019: 23 Ny opplæringslov hvor det foreslås at kommunelovens bestemmelse om internkontroll skal gjelde tilsvarende for private skoler.

Kunnskapsdepartementet foreslår å lovfeste internkontrollplikten for private grunnskoler i en ny lovbestemmelse i opplæringsloven § 2-12a andre ledd. I stedet for å gjengi innholdet i kommuneloven § 25-1, foreslår departementet å lovfeste at ledelsen skal ha internkontroll i tråd med reglene i kommuneloven § 25-1. Videre foreslår departementet å flytte bestemmelsen i dagens opplæringslov § 13-10 første ledd om ledelsens ansvar til den nye lovbestemmelsen i § 2-12a første ledd. På denne måten blir ledelsens ansvar for å oppfylle kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven og plikten til å ha internkontroll, samlet i § 2-12a. Denne bestemmelsen vil bare gjelde private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12, og en unødvendig sammenblanding med kommuneplikter unngås.

Internkontroll for lærebedrifter

Når det gjelder pliktene som opplæringsloven og forskriftene til loven legger på den enkelte lærebedriften, regulerer opplæringsloven § 4-7 kravene til internkontroll i den enkelte lærebedriften. Denne bestemmelsen stiller imidlertid ikke krav til kommunens internkontroll. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor ikke endringer i opplæringsloven § 4-7.

Når det gjelder fylkeskommunens plikter etter opplæringsloven og lovens forskrifter, vil fylkeskommunen med de nye reglene få krav om internkontroll i samsvar med kommuneloven § 25-1.

Kravene som gjelder for opplæring i bedrift, vil etter Kunnskapsdepartementets vurdering være tilstrekkelig ivaretatt ved internkontrollkravene i opplæringsloven § 4-7 og kommuneloven § 25-1. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor ingen andre lovendringer når det gjelder kravene til internkontroll med opplæring i bedrift.

Plikten til å arbeide systematisk for å oppfylle kravene om skolemiljø

Den delen av opplæringsloven § 9A-3 som handler om å arbeide systematisk for å oppfylle kravene i kapittel 9 A, er internkontrollkrav som vil bli ivaretatt av internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor å endre § 9 A-3 slik at kravet om å arbeide kontinuerlig og systematisk for at krav i eller i medhold av kapittel 9 A blir oppfylt, tas ut.

Etter dagens opplæringslov § 9 A-3 er det rektor som har ansvaret for internkontrollen, mens kommunen eller fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om, og eventuelt følge opp, at skolens praksis er i samsvar med regelverket, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. I høringsnotatet foreslo Kunnskapsdepartementet at rektor skal ha et selvstendig ansvar for at skolen har internkontroll etter kommuneloven § 25-1 for å sikre at skolen følger kravene i opplæringsloven kapittel 9 A.

KS og Tromsø kommune støtter ikke forslaget om at rektor skal ha et selvstendig ansvar for denne internkontrollen. KS mener at det å stille de samme kravene til rektor som til kommunedirektøren innebærer en uheldig dobbeltregulering. KS mener at argumentasjonen om at det er variasjon mellom skoler når det gjelder det systematiske arbeidet med reglene i kapittel 9 A harmonerer dårlig med at ansvaret for internkontrollen i kommuneloven er lagt til kommunedirektøren.

Etter den nye kommuneloven § 25-1 er det kommunedirektøren som har ansvaret for internkontrollen. Ansvaret etter kommuneloven § 25-1 gjelder hele kommunens og fylkeskommunens virksomhet, uavhengig av hvem som har fått delegert de ulike oppgavene. Departementet ser at med et slikt ansvar i kommuneloven er det unødvendig å pålegge rektor særskilte krav i opplæringsloven om systematisk arbeid for å sikre at kravene i opplæringsloven kapittel 9 A blir oppfylt. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov er det foreslått å ikke videreføre regelen fordi rektor ikke bør ha et personlig ansvar etter loven. På bakgrunn av høringsinnspillene og anbefalingene i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, foreslår Kunnskapsdepartementet å ikke videreføre et selvstendig ansvar for rektor når det gjelder plikten til å ha internkontroll for å sikre at kravene i opplæringsloven kapittel 9 A oppfylles.

En tydeligere lovbestemmelse om forebyggende arbeid med skolemiljøet

Kunnskapsdepartementet mener det er behov for å videreføre og tydeliggjøre kravet om forebyggende arbeid med skolemiljøet i stedet for at dette skal utledes av internkontrollbestemmelsen slik som tidligere. At samme lovbestemmelse regulerer både internkontroll og krav om å jobbe forebyggende med skolemiljøet har vist seg å gjøre pliktene unødvendig uklare. Kravene til forebyggende arbeid har en grenseflate mot, og overlapper dels, aktivitetsplikten i § 9 A-4 og kravene til internkontroll. Kravene som gjelder for det forebyggende arbeidet, har likevel et sentralt innhold som ikke er ivaretatt av de andre lovkravene. Departementet viser videre til NOU 2019: 23 Ny opplæringslov hvor utvalget foreslår at det videreføres et krav om kontinuerlig forebyggende arbeid, men at dette kravet ikke knyttes til krav til system eller internkontroll.

At skolene arbeider forebyggende, er avgjørende for å kunne oppfylle elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø. Skolen skal arbeide for å fremme faktorer som gir et positivt skolemiljø for elevene. Skolemiljøet skal virke positivt på elevenes helse, trivsel og læring, trygghet og sosiale tilhørighet. Det er særlig viktig å kartlegge hvem de sårbare elevene er, og å sørge for å være i forkant før en situasjon oppstår. Enkelte grupper er mer utsatt for å oppleve utrygghet og krenkelser på skolen, for eksempel elever som mottar spesialundervisning, og elever med nedsatt funksjonsevne. Skolen må søke å finne frem til tiltak som kan forebygge at dette skjer. For eksempel kan skolen arbeide med inkludering som tiltak for å redusere risikoen for at disse elevene føler seg utenfor og ekskludert.

Kunnskapsdepartementet foreslår å endre bestemmelsen i opplæringsloven § 9 A-3 andre ledd slik at det fremgår tydelig at skolen skal forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen og læringen til elevene.

Kommunens og fylkeskommunens ansvar for riktig og nødvendig kompetanse

Kunnskapsdepartementet har vurdert om dette er bestemmelser som bør endres som følge av ny internkontrollbestemmelse i ny kommunelov. Dette er kompetansekrav som er egne pliktregler, men som likevel er nært knyttet til internkontroll. Det har derfor vært naturlig å se på disse også i forbindelse med denne særlovgjennomgangen.

Bestemmelsen i opplæringsloven § 10-8 bygger på tidligere bestemmelser i grunnskoleloven av 1969 og opplæringsloven av 1998. I 2005 ble bestemmelsen endret noe for å få tydeligere frem det ansvaret skoleeieren har for kompetanseutvikling i egne virksomheter. I Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) ble det vist til at kompetanse og motivasjon hos lærerne er den faktoren som påvirker elevprestasjonene mest av alle ressurser i skolen. Det ble vist til at den vesentlige delen av kompetanseutviklingen må skje gjennom etter- og videreutdanning. Kompetanse hos lærerne som jobber i skolene har vært et av de viktigste nasjonale satsingsområdene de siste årene.

Opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2 regulerer hvilken kompetanse lærerne må ha for å få fast ansettelse. Endringer som følge av for eksempel nye læreplaner eller ny pedagogisk eller faglig kunnskap, gjør det i tillegg nødvendig å fornye og utvide kompetansen til lærerne og andre i skoleverket etter ansettelse. Gode muligheter for kompetanseutvikling er med på å sikre at de har den nødvendige kompetansen. Lærerne er skolens viktigste ressurs og er helt avgjørende for elevers trivsel og læring. Kravet i opplæringsloven § 10-8 gjenspeiler de forventningene myndighetene har til kommunen og fylkeskommunen når det gjelder kompetanseutvikling for lærere, skoleeiere og personale med særoppgaver i skoleverket.

Med tanke på hvor avgjørende kompetansen er for elevenes læring og mestring, og de forventningene myndighetene har til kommunens og fylkeskommunens arbeid på dette området, ønsker Kunnskapsdepartementet å beholde kravet i opplæringsloven § 10-8. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor foreløpig å videreføre kravet om å ha riktig og nødvendig kompetanse i opplæringsloven § 10-8.

Begrepet «ha et system» i opplæringsloven § 10-8 indikerer at det er krav til kommunens og fylkeskommunens systematiske arbeid, og ikke bare krav om å tilby kompetanseutvikling i tråd med bestemmelsen. For at opplæringsloven § 10-8 ikke skal angi internkontrollelementer som følger av kommuneloven § 25-1, er det etter departementets syn behov for å endre ordlyden i § 10-8 noe. Kunnskapsdepartementet foreslår å endre ordlyden slik at det ikke er krav om at kommunen og fylkeskommunen som skoleeier skal «ha et system», men at kravet blir at kommuner og fylkeskommuner skal sørge for at lærere, rektorer og andre ansatte i skolen får anledning til å utvikle seg faglig og pedagogisk så de kan være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet.

På denne måten vil plikten i opplæringsloven § 10-8 være avgrenset til at kommunen og fylkeskommunen skal tilby nødvendig kompetanseutvikling. Når det gjelder kravene til hvilken kompetanseutvikling kommunen og fylkeskommunen skal tilby og omfang, innebærer ikke forslaget noen endring i forhold til gjeldende rett. At kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll for å oppfylle kravene i opplæringsloven § 10-8, vil fremgå av kommuneloven § 25-1.

Departementet viser til at forslaget er i tråd med forslaget i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov. Departementet foreslår også enkelte språklige endringer i bestemmelsen basert på forslaget til opplæringslovutvalget, men disse endringene får ikke noen innholdsmessig betydning.

Krav til skolebasert vurdering og oppfølging av nasjonale kvalitetsvurderinger i opplæringsloven med forskrift

Kunnskapsdepartementet har vurdert om dette er bestemmelser som bør endres som følge av ny internkontrollbestemmelse i ny kommunelov. Dette er krav til kvalitetsarbeid som er egne pliktregler, men som likevel er nært knyttet til internkontroll. Det har derfor vært naturlig å se på disse også i forbindelse med denne særlovgjennomgangen.

Formålet med kravene til kvalitetsarbeid er at skoleeierne og skolene skal bruke kunnskap om læringsmiljøet og læringsresultatene ved skolen til å vurdere hvordan opplæringen for elevene kan bli bedre. Kravene til kvalitetsarbeid handler først og fremst om det pedagogiske arbeidet ved skolen, mens internkontrollkravet i kommuneloven § 25-1 handler om å sikre regelverksetterlevelse.

Kravet i forskrift til opplæringsloven § 2-1 om at skolene skal gjennomføre en skolebasert vurdering ble innført i 1995, og kravet om at kommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger ble innført i 2004. Sistnevnte krav ble vedtatt samtidig som internkontrollkravet i § 13-10 andre ledd og hadde sammenheng med at det var igangsatt arbeid for å etablere et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Se Ot.prp. nr. 55 (2003–2004). Dette nasjonale kvalitetsvurderingssystemet ga skoler og kommuner og fylkeskommuner økt kunnskap om læringsmiljø, ressurstilgang og faglige resultater. Kravet i opplæringsloven § 13-10 andre ledd om å utarbeide en årlig tilstandsrapport ble innført i 2009.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har jobbet med å gjøre mål og indikatorer tilgjengelige på udir.no/skoleporten, og å utvikle og implementere verktøy for kommunens, fylkeskommunens og skolenes arbeid med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. Det er lagt ned en betydelig innsats på dette feltet.

Kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, henger sammen. Dette tilsier at de bør fremgå av samme lovbestemmelse.

Videre bør ikke denne typen krav stå i sammenheng med krav til internkontroll, som handler om å gjennomføre systematiske aktiviteter og tiltak for å sikre at kravene i regelverket blir oppfylt. Den årlige tilstandsrapporten skal gi informasjon om kvaliteten i opplæringen på bakgrunn av nasjonale kvalitetsvurderinger, mens rapporten etter kommuneloven § 25-2 skal gi informasjon om arbeidet med internkontroll for å sikre at kravene i regelverket blir oppfylt. Kunnskapsdepartementet foreslår å samle kravene til arbeid med kvalitetsutvikling i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-1 i en ny lovbestemmelse § 13-3e Plikt for kommunen og fylkeskommunen til å arbeide med kvalitetsutvikling. Det materielle innholdet i kravene foreslås ikke endret.

Videre foreslår Kunnskapsdepartementet at opplæringsloven § 2-12 tredje ledd skal henvise til den nye lovbestemmelsen om plikt til å arbeide med kvalitetsutvikling. Dette for at kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, fortsatt skal gjelde for de private grunnskolene etter opplæringsloven § 2-12.

Opplæringslovutvalget foreslår i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov at det fortsatt skal være pålagt for kommuner og fylkeskommuner å arbeide med kvalitetsutvikling. Utvalget foreslår blant annet at det lovfestes at kommunen og fylkeskommunen skal arbeide for å holde vedlike og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Utvalget foreslår videre at det lovfestes at kommunestyret og fylkestinget minst én gang i året skal få informasjon om læringsmiljøet, læringsresultatene og frafallet fra opplæringen. Når de gjelder disse endringene ønsker Kunnskapsdepartementet å avvente den videre oppfølgingen av opplæringslovutvalgets forslag. Departementet foreslår derfor ikke endringer i innholdet i kravene til kvalitetsarbeid i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-1 på nåværende tidspunkt.

Tilsyn med internkontrollplikten i opplæringsloven

Hvis fylkesmannens tilsyn skal omfatte kommunens og fylkeskommunens internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1, må dette fremgå av opplæringsloven. Fylkesmannen fører i dag tilsyn med lovbestemmelser som inneholder krav til internkontroll, for eksempel kravet om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system etter opplæringsloven § 13-10 andre ledd. At kravene til internkontroll blir samlet i en egen bestemmelse i kommuneloven § 25-1, bør ikke ha noe å si for fylkesmannens tilsynsansvar. Kunnskapsdepartementet foreslår derfor at opplæringsloven skal ha en hjemmel for at fylkesmannen fortsatt skal kunne føre tilsyn med internkontrollen.