7 Barnevernloven (Barne- og familiedepartementet)

7.1 Gjeldende rett

Dagens regler om kommunens plikt til internkontroll fremgår av barnevernloven § 2-1 andre ledd. Bestemmelsen lyder slik:

«Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll.»

Forskrift 14. desember 2005 nr. 1584 om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester gir utfyllende bestemmelser om innholdet i plikten til internkontroll.

7.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å erstatte bestemmelsen om kommunens plikt til å ha internkontroll med en bestemmelse som henviser til plikten til å føre internkontroll i kommuneloven § 25-1. Barne- og familiedepartementet la avgjørende vekt på at et mer samordnet og forenklet regelverk vil bidra til å styrke kommunens internkontroll med barnevernet. Det ble samtidig lagt vekt på at det av pedagogiske årsaker er viktig at kravet til internkontroll synliggjøres i barnevernloven i form av en henvisningsbestemmelse.

Barne- og familiedepartementet mente at det ikke var behov for å videreføre dagens forskriftshjemmel i barnevernloven. Forskriften om internkontroll ble samtidig foreslått opphevet.

Også kravene til internkontroll av barnevernsinstitusjoner og sentre for foreldre og barn ble omtalt. Barne- og familiedepartementet la til grunn at dette er bestemmelser som gjelder internkontroll med aktørplikter og at disse ikke omfattes av denne særlovgjennomgangen.

7.3 Høringsinnspill

Fire høringsinstanser har uttalt seg om forslag til endringer i barnevernloven (Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Innlandet, Oslo kommune og KS).

Statens helsetilsyn og Fylkesmannen i Innlandet mener det er behov for at mer detaljerte krav til internkontrollen kommer til uttrykk i lov og forskrift, enn det som står i den nye kommuneloven § 25-1. Tilsynserfaringer viser at kommunene har varierende kvalitet på internkontrollen på barnevernsområdet. Statens helsetilsyn fremhever at tydelige krav til kvalitet er viktig for at det skal foretas gode vurderinger av hva som er faglig godt arbeid, og for at ledelsen av virksomheten skal fange opp når og hvor det svikter.

Både Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Innlandet og Oslo kommune understreker betydningen av å beholde en henvisningsbestemmelse i barnevernloven. Statens helsestilsyn er generelt bekymret for å flytte pliktbestemmelser fra særlovgivning til kommuneloven, og uttaler at den foreslåtte henvisningsbestemmelsene til en viss grad vil avhjelpe distansen mellom kommuneloven og de som yter tjenester i det daglige. KS mener på sin side at forslaget om en henvisningsbestemmelse ikke er godt nok begrunnet.

Statens helsetilsyn og Fylkesmannen i Innlandet er uenig i forslaget om å oppheve hjemmelen for å gi nærmere regler i forskrift. Fylkesmannen i Innlandet skriver:

«Vår tilsynserfaring viser at kommunene har varierende grad av kvalitet på internkontrollen på barnevernsområdet, og mener det fortsatt er viktig at mer detaljerte krav til internkontrollen kommer til uttrykk i lov eller forskrift, enn det som står i den nye kommuneloven § 25-1. Særlig gjelder dette kravene som står i forskriftens § 4 bokstav c og d.»

Også Statens helsetilsyn mener at det er helt nødvendig å åpne for at det i forskrift kan gis krav som går ut over kommunelovens minstekrav. Etter Statens helsetilsyns vurdering er det viktig å kunne forskriftsfeste både krav om kvalifisert personell, ansattes medvirkning og innhenting av erfaringer fra brukerne. Statens helsetilsyn viser videre til at hensynet til barnets beste må vurderes og skriver:

«I prosessen med ny kommunelov, er det en mangel at vurderingen av å erstatte særlovgivningens internkontrollbestemmelser til fordel for én internkontrollbestemmelse i kommuneloven, ikke omfatter barneperspektivet og en vurdering av hva som er til barnets beste. For Helsetilsynet fremstår det som klart at enhver lovendring som kan innebære en svekkelse av barneverntjenestens internkontroll ikke er til barnets beste. Vi etterlyser departementets vurdering av barnets beste i denne saken.»

Statens helsetilsyn mener for øvrig at det er behov for helhetlig internkontrollregelverk på barnevernområdet. En forskriftshjemmel vil gi adgang til å bøte på dette fordi det da blir mulig å gi en felles forskrift om internkontroll som gjelder ulike sektorer i barnevernet.

7.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger

Etter Barne- og familiedepartementets vurdering vil et mer samordnet og forenklet regelverk om internkontroll bidra til å styrke kommunens internkontroll med hvordan kommunen oppfyller sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven. Internkontroll er et sentralt virkemiddel for kommunens styring av barnevernområdet. Internkontroll skal forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer slik at de ikke gjentas. God internkontroll kjennetegnes av systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov. Slik både Fylkesmannen i Innlandet og Statens helsetilsyn understreker, er en god internkontroll av stor betydning for kvaliteten på tjenestetilbudet. Tilsyn med det kommunale barnevernet tyder på at ledelsen i mange kommuner i for liten grad følger opp sine barnevernstjenester gjennom overordnet og systematisk planlegging og kontroll. Dette er bl.a. omtalt i Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform).

Etter Barne- og familiedepartementets vurdering ivaretar kommunelovens bestemmelse om internkontroll de vesentlige elementene i dagens barnevernlov § 2-1 andre ledd med forskrift. Departementet mener ikke at forslaget vil svekke internkontrollen og dermed gå ut over ivaretakelsen av hensynet til barnets beste. I henhold til kommuneloven § 25-1 andre ledd skal internkontrollen være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Dette innebærer at både innholdet i og omfanget av internkontrollen må tilpasses risikoen på barnevernområdet. Kommuneledelsen må gjøre konkrete vurderinger for internkontrollen. Denne konkrete vurderingen kan tilsi at arbeidstakerne bør medvirke, og at erfaringer fra barn og foreldre bør inngå som en del av internkontrollen. Etter departementets oppfatning vil et samordnet regelverk bidra til en mer effektiv internkontroll, og på denne måten ivareta hensynet til barnets beste. Departementet tar for øvrig sikte på å legge fram forslag om å innføre krav om årlig tilstandsrapportering til kommunestyret, for Stortinget våren 2020. God informasjon om tilstanden i barneverntjenesten vil gi et viktig grunnlag for vurderingen av hvordan internkontrollen skal innrettes.

Barne- og familiedepartementet fastholder samtidig forslaget om at det av pedagogiske hensyn skal være en henvisningsbestemmelse i barnevernsloven til plikten til å føre internkontroll i kommuneloven § 25-1. Tilsynserfaringer viser at kommunene har varierende kvalitet på internkontrollen. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at en henvisning i barnevernloven til kommunelovens bestemmelse kan bidra til å forankre kjennskapet til bestemmelsen i barnevernstjenesten. Departementet foreslår å ta inn en henvisning til kommuneloven § 25-1 i hjemmelen for statlig tilsyn med kommunens oppgaver på barnevernområdet. På denne måten opprettholdes adgangen til å føre tilsyn med internkontroll og hjemmelen for statlig tilsyn med kommunens internkontroll blir tilstrekkelig klar. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 2-3 b annet ledd.

Barne- og familiedepartementet har merket seg at både Statens helsetilsyn og Fylkesmannen i Innlandet mener at det er behov for å videreføre hjemmel for å fastsette utfyllende bestemmelser om internkontroll med kommunens oppgaver etter barnevernloven i forskrift. Departementet er ikke enig i dette. Etter departementets oppfatning ville en slik forskrift være i strid med formålet med å samle reglene om internkontroll med kommuneplikter i kommuneloven § 25-1. Dersom den enkelte sektor skulle lage egne utfyllende forskrifter om innholdet i internkontrollen, ville forenklingsgevinsten overfor kommunene falle bort.

Barne- og familiedepartementet er heller ikke enig med Statens helsetilsyn i at barnevernloven § 2-1 andre ledd bør gi hjemmel for en felles forskrift om internkontroll som gjelder statlig og kommunalt barnevernet. Barnevernområdet er dels et kommunalt og dels et statlig ansvar (Bufetat). En viktig del av Bufetats ansvar gjelder ansvaret for barnevernsinstitusjonene. Det gjelder i dag egne regler for internkontroll med barnevernsinstitusjonene, og disse reglene omfattes ikke av denne særlovgjennomgangen. Ansvaret for internkontrollen med henholdsvis kommunens og Bufetats oppgaver tilligger det respektive forvaltningsnivå. Det er ikke det samme behovet for å samordne internkontrollregelverket mellom statlig og kommunalt barnevern som for å samordne kravene til internkontroll for ulike kommuneplikter. Dette er ikke til hinder for at man ved utvikling av internkontrollregelverket for statlig barnevern ser hen til den nye bestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Det kan samtidig her være like aktuelt å se hen til relevante internkontrollbestemmelser i helselovgivningen. Departementet legger uansett til grunn at en slik hjemmel ikke ville kunne benyttes til å fastsette mer detaljerte regler for kommunenes internkontroll med sine oppgaver etter barnevernloven.

Barne- og familiedepartementet holder etter dette fast ved vurderingen om at det ikke er behov for å beholde dagens forskriftshjemmel i den nye henvisningsbestemmelsen.

Krav om opplæring

Barnevernloven § 2-1 siste ledd om at kommunen har ansvar for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell må anses om en pliktbestemmelse og ikke en ren internkontrollbestemmelse. Den er således ikke blant de bestemmelsene som må oppheves som en del av denne særlovgjennomgangen.

Forslag

Barne- og familiedepartementet fastholder etter dette, forslaget om å endre barnevernloven § 2-1 andre ledd slik at bestemmelsen skal lyde: Kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1.

Til orientering vil barne- og familiedepartementet i denne forbindelse også oppheve forskrift 14. desember 2005 nr. 1584 om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester, se nærmere punkt 15.2.2.

Samtidig foreslår departementet at kommuneloven § 25-1 tas inn i barnevernloven § 2-3 b annet ledd, som en av bestemmelsene fylkesmannen skal føre tilsyn med. Barne- og familiedepartementet viser for øvrig til at forslag til ny barnevernslov har vært på høring. Tilsvarende bestemmelse som her foreslås i barnevernloven § 2-1 andre ledd, vil bli innarbeidet i forslaget til ny barnevernslov.