3 Bakgrunnen for særlovgjennomgangen og lovforslagene

3.1 Særlovgjennomgang – forutsetning i ny kommunelov

Bakgrunnen for særlovgjennomgangen er ny kommunelov 22. juni 2018 nr. 83 og den nye internkontrollbestemmelsen i § 25-1 som er meningen at fullt og helt skal regulere internkontroll med kommuneplikter.

I forarbeidene til denne er bakgrunnen og grunnlaget for ønsket om å endre måten internkontroll samlet sett er regulert på, behandlet relativt omfattende. I NOU 2016: 4 Ny kommunelov er det en generell utredning av krav om internkontroll og en gjennomgang av tidligere undersøkelser og utredninger av spørsmål omkring internkontrollen i kommunene. Disse bakgrunnsdokumentene viste dels et behov for å styrke og spisse internkontrollen i kommunen og dels at reguleringen var uoversiktlig og komplisert. Det vises til Riksrevisjonen som i Dok 3:7 (2012–2013) Riksrevisjonens undersøking av kommunane si styring og kontroll med tenester med nasjonale mål påpekte slike forhold og mente blant annet at det burde lages en samlet regulering av internkontroll for kommunene.

I Prop. 46 L (2017–2018) og Innst. 369 L (2017–2018) ble det foreslått en ny og bedre bestemmelse om internkontroll i kommuneloven som skulle erstatte eksisterende bestemmelse i kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107. Det nærmere innholdet i den nye internkontrollbestemmelsen og forarbeidenes omtale av denne er beskrevet nedenfor i kapittel 4.

Målet om at internkontrollbestemmelsen i kommuneloven skal erstatte dagens internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen, er grundig begrunnet i forarbeidene og kan oppsummeres slik:

• Bedre internkontroll gjennom bedre og mer helhetlig regulering som legger til rette for forankring i kommunes politiske og administrative ledelse.

• Enklere for kommunene å forholde seg til internkontrollkrav når det er ett regelsett og ikke mange.

• Dagens internkontrollregulering, i ulike særlover og med ulike varianter av formuleringer uavhengig av om det innholdsmessig er ment å stille ulike krav, er vanskelig å forholde seg til for kommunene, kan skape tolkningstvil og blir dermed også ineffektivt. Dette har blitt påpekt av blant annet kommunenes administrative ledelse og av Riksrevisjonen.

• Ett av målene med ny internkontrollbestemmelse er å styrke selve internkontrollen i kommunene, og da er det viktig at det er internkontrollbestemmelsen i ny kommunelov som får fokus som internkontrollkravet i kommunen.

• Internkontrollbestemmelsen i ny kommunelov har fått en slik form at den generelt er tilstrekkelig som et lovkrav om internkontroll.

• En slik reguleringsform, med en godt gjennomført særlovgjennomgang, kan hindre dobbeltregulering – noe som i dag anses som et problem.

For å sikre at det ikke gjelder et dobbelt sett med internkontrollkrav, skal den nye bestemmelsen om internkontroll ikke tre i kraft før særlovgivningens internkontrollbestemmelser oppheves. I den nye kommuneloven er det derfor en overgangsbestemmelse som vil gjelde frem til endringene i særlovgivningen trer i kraft. Denne står i § 31-3 og innebærer at det kun gjelder et krav om «betryggende kontroll» frem til ny kommunelov kapittel 25 og endringer i særlovgivningen trer i kraft. Kravet om betryggende kontroll er tilsvarende det som står i kommuneloven av 1992. Alle endringer i den nye internkontrollreguleringen skal tre i kraft på samme tidspunkt. Dette bør også gjelde for forskriftsendringer. Frem til da gjelder den nye kommunelovens overgangsbestemmelse og gjeldende krav i særlovgivningen.

Ved å slutte seg til målet med og føringer for særlovgjennomgangen, har Stortinget i realiteten gitt et mandat for å følge opp arbeidet og intensjonen med en helhetlig og forenklet regulering av internkontroll i kommuneloven og uten overlappende og parallelle reguleringer i særlovgivningen.

3.2 Prosess for særlovgjennomgangen

Arbeidet med gjennomgang av aktuelle internkontrollbestemmelser i lover og forskrifter har vært ledet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og er gjennomført i samarbeid med de sektordepartementene som forvalter regelverk som faller inn under særlovgjennomgangen.

Det har vært gjennomført en høring der både lovforslag og forslag til endringer i forskrifter var på høring som en samlet gjennomgang av internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i sektorregelverket. Forslag til lovendringer følges opp i denne proposisjonen. Forslag til endringer i forskrifter vil bli fulgt opp ved vedtakelse i separate prosesser av departementene eller Kongen i Statsråd. Forslagene til forskriftsendringene er her således kun omtalt som en orientering og for å gi et helhetlig bilde av særlovgjennomgangen.

Det har videre vært gjennomført møte med Kommunesektorens organisasjon (KS), jf lovmedvirkningsordningen.

Når denne særlovgjennomgangen er endelig gjennomført, vil reguleringen av internkontroll i gjeldende regelverk være endret i tråd med Stortingets intensjon om at internkontrollkrav skal fremgå av kommuneloven og ikke av sektorreguleringen.

For fremtidig regelverk, vil dette måtte følges opp ved fortsatt å la kommuneloven regulere internkontrollkrav for oppgaver som er lagt til kommunene. Det betyr at nye lover og forskrifter på ulike sektorer ikke skal inneholde egne internkontrollkrav med kommuneplikter.

3.3 Høringen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 26. april 2019 på høring forslag til endringer i internkontrollreguleringen for kommunesektoren. Fristen for å avgi høringsuttalelser var 26. september 2019.

I høringsnotatet ble det foreslått at internkontrollbestemmelser i sosialtjenesteloven, barnevernloven, krisesenterloven, folkehelseloven, introduksjonsloven og opplæringsloven skulle oppheves eller endres, slik at internkontrollbestemmelsen i ny kommunelov skal gjelde i stedet. Dette gjelder også en rekke forskrifter tilhørende disse lovene, samt avfallsforskriften som er hjemlet i forurensningsloven. Nærmere omtale av høringsnotatets konkrete forslag til endringer i de ulike lovene og forskriftene er nærmere omtalt i tilknytning til de enkelte bestemmelsene, se kapitlene 6–15.

Høringsnotatet hadde også en generell del der forutsetninger, prinsipper og vurderinger som ligger til grunn for særlovgjennomgangen er omtalt. Denne delen er nærmere omtalt nedenfor i kapittel 5.

Det har kommet inn 26 høringssvar. Av disse er det 10 som ikke har merknader. I cirka 10 høringssvar gis det uttrykkelig støtte til forslaget. Enkelte høringsinstanser har kommentarer uten å si om de støtter forslaget eller ikke. Bare to høringsinstanser gir uttrykk for å være imot, og disse er imot endringer i spesifikke lover og ikke alle. I dette kapittelet gis det en kortfattet omtale av generelle høringsinnspill. Synspunkter fra høringsinstansene blir nærmere omtalt nedenfor i kapittel 5 og i tilknytning til omtalen av de enkelte forslagene i kapittel 6–14.

Blant kommuner og fylkeskommuner som har kommet med høringsuttalelse, er det bred støtte til endringene som foreslås. Horten kommune støtter forslaget til endringer i internkontrollbestemmelser som er lagt frem i høringsnotatet, og peker på at forslagene vil gjøre kommunens forbedringsarbeid mer oversiktlig, effektivt og systematisk. Nye Stavanger kommune (Stavanger, Finnøy og Rennesøy kommuner) støtter forslaget om å fjerne internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen i henhold til Stortingets vedtak, og uttaler at et fortsatt krav om internkontroll i særlovgivning vil kunne undergrave intensjonen om forenkling av lovverket og kommunedirektørens helhetlige ansvar for internkontroll. Oslo kommune uttaler at kommunen er positiv til det overordnede formålet med samordning og forenkling av regelverket om internkontroll. Tromsø kommune mener det er positivt at bestemmelser om internkontroll samles i kommuneloven, og at særlovsbestemmelsene utgår. Det vil gjøre at kommunene vil få en mer samlet og helhetlig oversikt av internkontroll.

Revisorforeningen støtter forslaget om å fjerne internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen, og mener det er forenklende og formålstjenlig at denne reguleringen er samlet i den nye kommuneloven. Revisorforeningen støtter også at reguleringen ikke er for detaljert og at det ikke er nødvendig med forskriftshjemler.

Flere høringsinstanser mener imidlertid at det fortsatt er for mange lov- og forskriftsbestemmelser som foreslås opprettholdt. Tromsø kommune mener det er viktig at internkontrollbestemmelser i særlover faktisk avvikles, og at det kan skape uklarhet om hva som er god internkontroll i den enkelte virksomheten og innenfor ulike fagområder når store deler av den kommunale tjeneste- og forvaltningsvirksomheten fortsatt skal ha internkontroll etter bestemmelser i særlov. Det kan også vanskeliggjøre et helhetlig system og oppfølging.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter at lov- og forskriftsbestemmelser foreslås opphevet slik at internkontrollbestemmelsen i ny kommunelov skal gjelde i stedet, men mener at flere internkontrollbestemmelser i særlovene burde vært opphevet. KS peker også på at det er uheldig at forskrift om ledelse- og kvalitetsforbedring ikke er gjenstand for særlovgjennomgang.

Enkelte høringsinstanser mener færre bestemmelser burde vært opphevet. Fylkesmannen i Innlandet ser positivt på flere av forslagene til endringer i særlovgivningen, men mener at internkontrollbestemmelsen i barnevernloven ikke bør oppheves. Statens helsetilsyn mener at internkontroll bør reguleres både i kommuneloven og i særlovgivningen, og mener at internkontrollbestemmelser i barnevernloven og sosialtjenesteloven ikke bør oppheves. Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) er imot at internkontrollbestemmelsen i sosialtjenesteloven oppheves.

KS har flere konkrete innspill, særlig knyttet til tilsyn med internkontroll. KS er blant annet bekymret for et for sektorisert og intensivert tilsyn og mener dette vil svekke den helhetlige tilnærmingen til internkontroll, som er et av hovedformålene med å samle internkontrollregler i kommuneloven. KS og enkelte kommuner er dessuten bekymret for at internkontrollbestemmelsen i kommuneloven vil bli tolket ulikt, særlig ved statlig tilsyn, og peker på at det er viktig at KMD sikrer en samordnet praksis og forståelse av kommunelovens internkontrollbestemmelse. KS mener også at det flere steder foreligger en uheldig sammenblanding av hva som er internkontroll etter kommuneloven og hva som er pliktregler i særlovgivningen, og at det ikke er nødvendig med bestemmelser i særlovene som henviser til kommunelovens internkontrollbestemmelse ved oppheving av internkontrollbestemmelser i særlovgivningen. Disse innspillene blir nærmere omtalt nedenfor i kapittel 5.

Opplæringsloven § 13-10 inneholder en overordnet internkontrollbestemmelse og et krav til kvalitetsarbeid som gjelder for skoleeiere for private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12, i tillegg til kommuner og fylkeskommuner. Slike private grunnskoler er ikke omfattet av kommuneloven, men ble likevel inkludert i gjennomgangen fordi de er omfattet av de samme lovbestemmelsene som kommuner og fylkeskommuner.

Kunnskapsdepartementet sendte 27. november 2019 forslagene til endringer i opplæringsloven på høring til de private grunnskolene som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12, og som er i drift. Fristen for å gi høringsuttalelse var 13. februar 2020. Det har ikke kommet noen høringssvar fra de private grunnskolene.

3.4 Høringsinstansene

Høringsnotatet av 26. april 2019 ble sendt til disse instansene:

• Departementene

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• Direktoratet for naturforvaltning

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for økonomistyring

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Helsedirektoratet

• Miljødirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Mattilsynet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Norges forskingsråd

• Norges handelshøyskole NHH

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• NTNU

• Oslo Metropolitan University – Storbyuniversitetet (OsloMet)

• Riksantikvaren

• Riksarkivet

• Skattedirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statens kartverk

• Statens Pensjonskasse

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Tolldirektoratet

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Riksrevisjonen

• Sámediggi – Sametinget

• Sivilombudsmannen – Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Innovasjon Norge Hovedkontoret

• Kommunalbanken AS

• SIVA – Selskapet for industrivekst SF

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Delta

• Den Norske Dommerforening

• Den norske kirke

• Den norske legeforening

• Den norske Revisorforening

• Den norske tannlegeforening

• Distriktenes energiforening

• Elevorganisasjonen

• Energi Norge

• Fagforbundet i Norge

• Fellesforbundet

• Finansforbundet

• Finansnæringens Arbeidsgiverforening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Foreldreutvalget for grunnskolen

• Forum for kontroll og tilsyn

• Friluftsrådenes landsforbund

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Handelshøyskolen BI

• KA Arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter

• Kommunal Landspensjonskasse

• KS

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• NITO

• Norges Handikapforbund

• Norges idrettsforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges kulturvernforbund

• Norsk Forening for Bolig- og Byplanlegging

• Norsk journalistlag

• Norsk Kommunalteknisk Forening

• Norsk Pasientforening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Psykologforening

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Rådmannsforum

• Norsk Sykepleierforbund

• Norske autoriserte regnskapsføreres forening

• NORVAR

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Pensjonistforbundet

• Private barnehagers landsforbund

• SAFO

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Sparebankforeningen

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Vellenes Fellesorganisasjon

• Verdipapirfondenes forening

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Arbeiderpartiet

• Demokratene

• Det Liberale Folkepartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De Grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Partiet De Kristne

• Pensjonistpartiet

• Piratpartiet

• Rødt

• Samfunnspartiet

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

• Foreningen for hjertesyke barn

• Forandringsfabrikken stiftelse

• Fellesorganisasjonen

• Hørselshemmedes landsforbund

• Nasjonal kompetansetjeneste for læring og mestring innen helse (NK LMH)

• Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser

• Redd barna

• Seniorenes Fellesorganisasjon

• Ungdom og Fritid

• Unge funksjonshemmede

• UngOrg – Barne og Ungdomsorganisasjonene i Oslo

Disse instansene har hatt merknader til høringsnotatet:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arkivverket

• Fylkesmannen i Innlandet

• Statens helsetilsyn

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Horten kommune

• Larvik kommune

• Oslo kommune

• Stavanger, Rennesøy og Finnøy kommuner (nye Stavanger kommune)

• Tromsø kommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Forandringsfabrikkens stiftelse

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• KS

• Revisorforeningen

Disse instansene har uttalt at de ikke har hatt merknader til høringsnotatet:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Statistisk sentralbyrå

• Vestre Slidre kommune

• Norges Kommunerevisorforbund

Høringsnotatet av 27. november 2019 ble sendt til disse instansene:

• Association Du Lycee Francais Rene Cassin D'Oslo

• Den Tysk-Norske Skolen i Oslo

• International School Of Stavanger

• Klokkergårdstiftelsen

• Lycee Francais De Stavanger

• Stiftelse Oslo International School

• Stiftelsen International School Of Bergen

• Stiftelsen Kristiansand International School

• Stiftelsen Rostad