5 Generelle prinsipper og vurderinger for særlovgjennomgangen

5.1 Innledning

For særlovgjennomgangen har det vært lagt noen generelle prinsipper og vurderinger til grunn. Dette er dels uttrykkelige forutsetninger lagt av Stortinget i forarbeidene til kommuneloven av 2018 og dels generelle vurderinger gjort i arbeidet med særlovgjennomgangen. Disse prinsippene og vurderingene skal bidra til at gjennomgangen skal bli i tråd med Stortingets intensjoner og for at det skal bli så likt som mulig på tvers av sektorene som særlovgjennomgangen gjelder.

Prinsippene og føringene slik de er beskrevet i høringsnotatet, er i all hovedsak lagt til grunn også for oppfølgingen videre.

5.2 Internkontrollbestemmelser med kommuneplikter

5.2.1 Høringsnotat

I høringsnotatet ble det fastslått at særlovgjennomgangen skulle gjelde for internkontrollbestemmelser med kommuneplikter. Dette på bakgrunn av at det i Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.3 står at særlovgjennomgangen vil ta utgangspunkt i særlovgivningens internkontrollbestemmelser med kommuneplikter, med sikte på at disse i hovedsak skal oppheves.

I høringsnotatet var det en omtale av hva en internkontrollbestemmelse er, og hva som ligger i begrepet kommuneplikter og avgrensningen mot aktørplikter som ikke er omfattet av særlovgjennomgangen.

Internkontrollbestemmelser

I høringsnotatet ble det understreket at det finnes en rekke ulike bestemmelser om internkontroll og at begrepet internkontroll ikke alltid er brukt. Bestemmelser som bruker begrepet internkontroll eksplisitt, for eksempel barnevernloven § 2-1 andre ledd, sosialtjenesteloven § 5 og introduksjonsloven § 24, er utvilsomt en internkontrollbestemmelse i særlovgjennomgangen. Andre bestemmelser bruker ikke begrepet direkte i lovteksten, men stiller krav om at kommunen eller virksomheten må ha et system eller jobbe kontinuerlig og systematisk for å sikre at lov- og forskriftskrav blir oppfylt, for eksempel opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Noen bestemmelser stiller krav om aktiviteter som ofte kan ses på som internkontrollaktiviteter, for eksempel krav om å kartlegge risiko, dokumentasjonskrav, krav om evaluering og forbedring med mer. Mange av internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen har også krav om arbeid med kvalitet, som for eksempel krav om at virksomheten må sørge for at arbeidstakere medvirker slik at kunnskap og erfaring utnyttes.

Høringsnotatet understreket at det i særlovgjennomgangen ikke var avgjørende om den enkelte bestemmelsen bruker begrepet internkontroll. Dersom bestemmelsen ikke bruker begrepet internkontroll, må det bero på en tolkning av bestemmelsen om denne skal anses å være en internkontrollbestemmelse og dermed inngå i særlovgjennomgangen. I vurderingen må det blant annet ses hen til formålet med bestemmelsen, hvilke krav til aktiviteter og tiltak som bestemmelsen stiller krav om, og omtale i den aktuelle lovens forarbeider. Også bestemmelser som har krav om aktiviteter som kan ses på som elementer av internkontroll, skulle i utgangspunktet inkluderes i særlovgjennomgangen.

Det ble også vist til hvordan begrepet internkontroll brukes i kommuneloven av 1992, i kommuneloven av 2018 og i særlovgivningen. I 1992-loven brukes begrepet «betryggende kontroll» om internkontroll. I kommuneloven av 2018 brukes begrepet internkontroll i loven samtidig som loven inneholder en rekke aktiviteter og krav som er en del av internkontrollen. Dette er det gjort nærmere rede for i punkt 4.3. Bestemmelser i særlovgivningen som inneholder noen av de kravene eller aktivitetene som er nevnt i internkontrollbestemmelsen i ny kommunelov, er en type internkontrollbestemmelse som skal inngå i særlovgjennomgangen.

En fellesnevner for bestemmelsene i særlovgivningen er at de gir regler for å sikre at virksomheten etterlever andre plikter pålagt i samme lov. Bestemmelsene fastslår som regel at kommunen eller virksomheten skal ha en form for kontroll for å sikre at de utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Noen lover har ytterligere bestemmelser om dokumentasjonskrav og liknende, og mange lover har også en forskriftshjemmel.

Forskriftene om internkontroll inneholder ofte detaljerte bestemmelser om formål, virkeområde, definisjon av internkontroll, innholdet i internkontrollen og dokumentasjonskrav. Én definisjon av internkontroll som er brukt i flere forskrifter, er at internkontroll er «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om …».

En gjennomgang av internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen, viser at bestemmelsene i hovedsak stiller krav om følgende internkontrollaktiviteter:

• Krav om at det må etableres et system for å sikre etterlevelse av lover og forskrifter

• Dokumentasjonsplikt

• Beskrivelse av hovedoppgaver, mål og organisering i virksomheten

• Sørge for at arbeidstakere har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor aktuelle fagfelt og om internkontrollsystemet

• Sikre at arbeidstakere har tilgang til aktuelle lover og forskrifter

• Sørge for at arbeidstakere medvirker slik at kunnskap og erfaringer utnyttes

• Sørge for å gjøre bruk av erfaringer fra tjenestemottakere eller pårørende til forbedring av tjenestene

• Skaffe oversikt over risikoområder

• Utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere, forbedre prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av lovgivning

• Systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen

Bestemmelsene i særlovgivningen inneholder altså mye av de samme kravene til internkontrollaktiviteter som i ny kommunelov, selv om formuleringene kan være litt ulike. Bestemmelser med elementer som finnes i listen over, har inngått i særlovgjennomgangen.

Kommuneplikt

I høringsnotatet er begrepet kommuneplikt forklart som de pliktene som er rettet mot kommunen som kommune. Dette i motsetning til aktørplikter, som er plikter kommunen har på lik linje med enhver annen som driver en type virksomhet. Eksempel på aktørplikter er plikter som gjelder for alle arbeidsgivere eller for alle som behandler personopplysninger. Ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven vil ikke erstatte internkontrollbestemmelser med aktørplikter.

Av høringsnotatet fremgår det at det som regel ikke er tvilsomt om en pliktbestemmelse er en kommuneplikt eller aktørplikt, men at det i enkelte tilfeller kan være mer uklart eller det kan være ulike oppfatninger av spørsmålet. Begrepet beskrives derfor nærmere. Det vises til at begrepet kommuneplikt ikke brukes verken i kommuneloven av 1992 eller i kommuneloven av 2018 selv om det er nevnt i forarbeidene til disse. Forarbeidene til kommuneloven av 2018 klargjør imidlertid ikke begrepet kommuneplikt i sin omtale av særlovgjennomgangen. Høringsnotatet legger derfor til grunn at begrepet kommuneplikt skal benyttes på tilsvarende måte som det er brukt i andre relevante sammenhenger. Det vises til reglene om tilsyn i kapittel 10 A i kommuneloven av 1992 og i kapittel 30 i kommuneloven av 2018 der begrepet «plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene» er brukt og der nærmere forklaring er tatt inn i forarbeidene. I høringsnotatet vises det også til at begrepene kommuneplikt og aktørplikt først ble tatt i bruk og forklart av tilsynsutvalget i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Begrepene ble deretter gjengitt i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) og tatt i bruk i forbindelse med innføringen av reglene om tilsyn i kapittel 10 A i kommuneloven av 1992.

I høringsnotatet er det lagt til grunn at det sentrale i vurderingen av om en pliktbestemmelse er en kommuneplikt eller aktørplikt, er om den aktuelle plikten bare gjelder for kommuner og om den aktuelle plikten er pålagt kommunene i egenskap av at kommunene er lokale, folkevalgte organer. I den nærmere omtalen av bruken av begrepet sies det at det i kommunepliktene kan ligge både et sørge-for-ansvar, en rett til å drive myndighetsutøvelse og en plikt til å drive selve tjenesteproduksjonen. Kommunene kan selv velge hvordan de innretter seg for å løse en lovpålagt oppgave. Mange kommuner har for eksempel innenfor velferdstjenester valgt å løse sine oppgaver ved å inngå avtaler med private eller ideelle tjenesteytere. At kommunene benytter kontrakter med private eller ideelle aktører for å løse sine lovpålagte oppgaver, endrer ikke ansvarsforholdet og kommunens lovpålagte plikt til å yte tjenesten eller utføre oppgaven. Det blir dermed ikke relevant for avklaringen av kommunepliktbegrepet om det er mange private eller ideelle aktører som utfører oppgaven. Skillet mellom hva som er kommuneplikter og hva som er aktørplikter påvirkes ikke av om det er innslag av private aktører på det aktuelle området. Det sentrale er hvem den aktuelle plikten er lagt til, og om den er lagt til kommunen i egenskap av å være kommune.

5.2.2 Høringsinnspill

I høringen har det ikke kommet innspill som knytter seg direkte til prinsippene for hvilke bestemmelser som skal inngå i særlovgjennomgangen, og forståelsen av begrepene internkontroll og kommuneplikt. Det har kommet noen innspill, særlig fra KS, som gjelder spørsmålet om grensen mellom hva som er internkontroll og hva som er en pliktregel. Dette blir omtalt nærmere nedenfor i punkt 5.6.

5.2.3 Departementets vurderinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i det videre arbeidet med særlovgjennomgangen fulgt begrepsbruk og avgrensinger fra høringsnotatet. Det er de samme bestemmelsene som har vært gjenstand for særlovgjennomgang også etter høringen. Det er i høringen ikke fremkommet nye bestemmelser som burde inngå i særlovgjennomgangen.

Når det gjelder begrepet internkontroll og grensen mellom hva som er internkontroll og hva som er en pliktregel med internkontroll-lignende elementer, vises til omtalen av dette nedenfor i punkt 5.6.

5.3 Hovedprinsippet om å oppheve særlovbestemmelser

5.3.1 Høringsnotat

I høringsnotatet ble hovedprinsippet og utgangspunktet for særlovgjennomgangen beskrevet. Det ble slått fast at ved gjennomgangen av hver enkelt internkontrollbestemmelse, er utgangspunktet at det skal gjøres en vurdering av om bestemmelsen skal oppheves. I Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.3 sies det at «Særlovgjennomgangen vil ta utgangspunkt i særlovgivningens regler om internkontroll med kommuneplikter, med sikte på at disse i hovedsak skal oppheves.». Videre sies det blant annet at «Departementet mener det er svært uheldig om man skulle innføre en ny, detaljert internkontrollbestemmelse uten å få opphevet det meste av særlovgivningens bestemmelser om internkontroll». I høringsnotatet ble det vist til at for å avvike fra utgangspunktet om å oppheve en bestemmelse, må det i henhold til Prop. 46 L (2017–2018), punkt 23.4.3, foreligge et «særskilt og begrunnet behov» for å beholde en regulering om internkontroll i særlovgivningen. Dette vil gjelde uansett om det er hele eller deler av en internkontrollbestemmelse som vurderes opprettholdt. Bare unntaksvis vil det foreligge slike særlige grunner. I forarbeidene vises det til to eksempler på grunner for å beholde regulering om internkontroll i særlovgivningen. Det er «regulering knyttet til private aktører som yter tjenester på vegne av kommunen» og «særskilte krav knyttet til EU-direktiver eller andre internasjonale forpliktelser». Videre understrekes det at regulering «i så fall bør begrenses til bestemmelser som kommer i tillegg til det som er regulert i kommuneloven slik at dobbeltregulering unngås».

Videre ble det vist til at Stortinget har fastslått at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgssektoren med tilhørende hjemler ikke skal inngå i særlovgjennomgangen.

I høringsnotatet ble det deretter vist til at det ut fra dette, i selve særlovgjennomgangen, måtte gjøres en konkret vurdering av aktuelle bestemmelser og om det eventuelt var noe som tilsa en fortsatt regulering av internkontroll i særlovgivningen. I den konkrete gjennomgangen var det ingen tilfeller der EU-direktiver eller andre internasjonale forpliktelser tilsa en særregulering av internkontroll. I høringsnotatet ble det videre understreket at dersom noe regulering skulle beholdes i særlovgivningen, måtte dette gjøres på en slik måte at dette ble mest mulig helhetlig, slik at sammenliknbare typetilfeller reguleres mest mulig likt og med like formuleringer.

Høringsnotatet pekte videre på at en slik konkret vurdering av behovet for en særskilt internkontrollregulering, må gjøres også i fremtiden dersom det skulle bli aktuelt å vurdere særskilt regulering av internkontroll på enkelte områder. Utgangspunktet er, også for fremtiden, at det ikke er behov for regulering av internkontroll med kommuneplikter i særlovgivningen da kommuneloven regulerer dette på en tilfredsstillende måte.

5.3.2 Høringsinnspill

I høringen har det ikke kommet innspill som knytter seg direkte til hovedprinsippet om å oppheve særlovgivning og at det må foreligge et særskilt og begrunnet behov for å fravike dette.

Det er i høringen ikke fremkommet nye bestemmelser som burde inngå i særlovgjennomgangen.

Enkelte, som KS, har påpekt at det er uheldig at internkontroll knyttet til helse- og omsorgstjenesteloven er unntatt fra særlovgjennomgangen. Samtidig erkjenner de at dette har blitt bestemt av Stortinget i forbindelse med vedtakelse av ny kommunelov, og at det ikke var gjenstand for høringen her.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at de mener flere bestemmelser burde ha vært opphevet. Dette gjelder for eksempel KS og Tromsø kommune. Dette vil bli omtalt nærmere nedenfor under omtalen av de enkelte bestemmelsene. Se også punkt 5.6. om skille mellom internkontrollkrav og andre pliktbestemmelser m.m. nedenfor.

5.3.3 Departementets vurderinger

Hovedprinsippene fra høringsnotatet om at særlovbestemmelser om internkontroll med kommuneplikter skal oppheves, er i all hovedsak fulgt opp ved forslagene i denne proposisjonen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at Stortingets mål om i all hovedsak å oppheve slike bestemmelser om internkontroll er fulgt opp. Alle bestemmelser med krav som er kalt internkontrollkrav, eller som utvilsomt er internkontrollkrav, foreslås opphevet eller endret slik at det er kommunelovenes krav som gjelder.

Det er enkelte bestemmelser som har blitt ansett å ikke være rene internkontrollbestemmelser, men andre typer pliktbestemmelser, som blir stående. Disse er nærmere omtalt nedenfor under punkt 5.6 og under departementenes vurderinger av de enkelte bestemmelsene (kap. 6 flg.)

Det er ikke tatt med noen nye bestemmelser i særlovgjennomgangen etter høringen.

5.4 Henvisningsbestemmelser

5.4.1 Høringsnotat

I høringsnotatet er det lagt til grunn at det som utgangspunkt ikke er ønskelig eller nødvendig med bestemmelser i særlovgivningen som sier at kommunelovens internkontrollkrav skal gjelde der internkontrollkravet i særlovgivningen foreslås opphevet. Dette fordi det ikke er god lovgivningsteknikk at man i én lov henviser og uttrykkelig sier at bestemmelser i en annen lov gjelder. Det er rettslig sett heller ikke nødvendig med en omtale av internkontroll i særlovgivningen. Kommunelovens bestemmelser om internkontroll vil uansett gjelde all kommunal virksomhet. Det kan skape tolkningstvil dersom en henvisningsbestemmelse bruker andre formuleringer enn det det henvises til. Videre kan det skape uklarhet dersom det noen steder er en slik henvisning og andre steder ikke.

I høringsnotatet ble det på enkelte områder likevel, av pedagogiske hensyn, foreslått at det tas inn en ren henvisning til kommunelovens internkontrollkrav, der internkontrollkravet i særlovgivningen foreslås opphevet. Slike henvisningsbestemmelser ble formulert som rene henvisninger, slik at det skal være helt klart at selve internkontrollkravet kun reguleres av kommuneloven og at det ikke finnes noen «tilleggskrav» eller «tilleggsformuleringer» i henvisningsbestemmelsen. I den utstrekning det har vært mulig har også eventuelle henvisningsbestemmelser blitt utformet mest mulig likt.

5.4.2 Høringsinnspill

Det har kun kommet noen få høringsinnspill knyttet til henvisningsbestemmelser. Oslo kommune mener at når regler knyttet til internkontroll fjernes fra særlovgivningen, bør det i særlovgivningen henvises til relevante bestemmelser i kommuneloven. Statens helsetilsyn påpeker også, i forbindelse med felles innspill knyttet til barnevern og sosiale tjenester, at en henvisningsbestemmelse er viktig for å «til en viss grad avhjelpe distansen mellom kommuneloven og de som yter tjenester i det daglige». Statens helsetilsyn er bekymret for konsekvensene av å flytte pliktbestemmelser fra regelverk som pliktsubjektene er godt kjent med i sitt daglige virke.

KS påpeker på den annen side, at det i høringsnotatet er foreslått enkelte henvisningsbestemmelser selv om det i de generelle vurderingene sies at dette er uheldig. KS sier at de ikke synes de begrunnelsene som er brukt er overbevisende. KS stiller spørsmål ved om det er nødvendig å ha henvisningsbestemmelser i for eksempel sosialtjenesteloven og barnevernsloven.

5.4.3 Departementets vurderinger

Bestemmelser i særlovgivningen som henviser til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven bør, etter departementets vurderinger, i utgangspunktet ikke brukes. Dette er unødvendig da kommuneloven gjelder uansett. Det vises til begrunnelsen fra høringen.

For flere av lovene der det tidligere var en internkontrollbestemmelse, har det likevel blitt foreslått en henvisningsbestemmelse av pedagogisk hensyn. Å oppheve eksisterende bestemmelser om internkontroll kan på enkelte områder medføre et særlig behov for å synliggjøre at det fortsatt eksisterer krav om internkontroll og for å vise hvor reguleringen av dette står. KS sier i sitt høringsinnspill at det ikke er begrunnelse nok at det har vært en internkontrollbestemmelse der tidligere. Departementet viser i den forbindelse til at det heller ikke foreslås henvisningsbestemmelse alle steder der en tidligere internkontrollbestemmelse oppheves, men at det på enkelte områder er andre momenter i tillegg som kan begrunne en slik henvisningsbestemmelse. KS sine innspill knyttet til de enkelte vurderingene av lovforslagene er nærmere vurdert og omtalt nedenfor i tilknytning til de enkelte bestemmelsene.

Det understrekes for øvrig at der hvor det er tatt inn en slik henvisning til kommunelovens internkontrollbestemmelse, så er dette en ren pedagogisk bestemmelse som ikke har noen rettslig betydning.

5.5 Forskriftshjemmel

5.5.1 Høringsnotat

I høringsnotatet ble det ikke foreslått hjemmel til å ha forskrifter om internkontroll. Det ble vist til at det ikke var behov for dette. Det ble også vist til Prop. 46 L (2017–2018) der det ble sagt at forskriftshjemmel for internkontrollkrav i kommuneloven generelt ikke er ønskelig, men at dersom det er særlige behov for det, kan det være mulig å ta inn forskriftshjemmel i særlovgivningen.

Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven av 2018 inneholder ingen hjemmel til å fastsette nærmere forskrifter om internkontroll.

5.5.2 Høringsinnspill

Det har i høringsrunden ikke kommet noen generelle innspill om behov for særskilt forskriftshjemmel. Statens helsetilsyn har imidlertid i forbindelse med sine generelle kommentarer knyttet til barnevern og sosiale tjenester, argumentert for en forskriftshjemmel som kan benyttes til å lage sektorvise internkontrollforskrifter.

5.5.3 Departementets vurderinger

Etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering er det ikke behov for noen hjemmel til å fastsette nærmere forskrifter om internkontroll. Kommunelovens internkontrollbestemmelse er tilstrekkelig detaljert, og det er ikke ønskelig eller behov for forskrifter med mer detaljerte internkontrollbestemmelser. Å ta inn en forskriftshjemmel for å kunne lage sektorvise og mer detaljerte internkontrollkrav, slik Statens helsetilsyn mener, er etter departementets mening ikke aktuelt. Det ville undergrave hele hensikten med å oppheve dagens sektorregulering av internkontroll dersom nye sektorregler innføres via en forskriftshjemmel i kommuneloven. Det vises for øvrig til høringsnotatet og forarbeidene til kommuneloven av 2018 der det er forutsatt og begrunnet hvorfor det ikke skal være noen forskriftshjemmel knyttet til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven.

5.6 Skillet mellom internkontrollkrav og andre pliktbestemmelser (kvalitetsforbedring m.m.)

5.6.1 Høringsnotat

I høringsnotatet var det en omtale av bestemmelser som inneholder elementer av internkontroll eller internkontrollignende krav.

Forarbeidene til ny kommunelov klargjør at enkelte elementer fra dagens internkontrollregulering ikke bør videreføres verken i kommuneloven eller i annet regelverk som en del av lovkrav om internkontroll. Dette er bestemmelser som for eksempel krav til kvalitetsarbeid, krav om at kommunene benytter kvalifisert personell og sørger for opplæring og kompetanseutvikling, og det er bestemmelser om ansattes tilgang til regelverk og krav om å holde seg oppdatert på regelverk. Som eksempler på bestemmelser om kvalitetsarbeid er krav om å sørge for at arbeidstakerne medvirker, å gjøre bruk av erfaringer fra pasienter, tjenestemottakere og pårørende, og krav om å sørge for at virksomheten arbeider systematisk for kvalitetsforbedring. Forarbeidene legger til grunn at slike bestemmelser utgjør en del av kommunens generelle styring og ledelse, og at slike føringer ikke bør inkluderes i et lovkrav om internkontroll i kommuneloven.

Forarbeidene klargjør videre at enkelte slike elementer allerede er omfattet av enkelte ordinære pliktregler i særlovgivningen, og at disse vil gjelde som før. Det er således to varianter av denne type bestemmelser. For det første, krav som er en del av internkontrollreguleringen og som i hovedsak bør oppheves i særlovgjennomgangen. For det andre, krav som er omfattet av ordinære pliktregler i særlovgivningen og som i utgangspunktet vil gjelde som før, uavhengig av særlovgjennomgangen.

I høringsnotatet ble det sagt at regler som inngår i den første gruppen, skal oppheves som en del av særlovgjennomgangen. De skal ikke erstattes med noe annet enn den generelle internkontrollbestemmelsen i kommuneloven. Kun helt unntaksvis kan denne type krav bli stående, og det må i så fall begrunnes særskilt. For den andre gruppen, ordinære pliktregler, som i utgangspunktet ikke er internkontrollbestemmelser og derfor i utgangspunktet ikke må oppheves som del av særlovgjennomgangen, kan det i særlovgjennomgangen eller senere, være aktuelt å vurdere om det er behov for den aktuelle pliktregelen. Flere slike bestemmelser ble også vurdert i den konkret gjennomgangen i høringsnotatet.

I og med at spørsmålet om å oppheve bestemmelser besvares ulikt, avhengig av om det dreier seg om et krav som er et element i en internkontrollregulering eller om det er en ordinær pliktregel, har høringsnotatet en omtale av hvordan skille mellom den ene eller andre type bestemmelse. Det sentrale er om dette er krav som direkte inngår i en internkontrollbestemmelse i gjeldende regulering, eller om det er en annen reguleringsmåte der slike krav fremstår som mer separate krav uten direkte tilknytning til et internkontrollkrav.

5.6.2 Høringsinstansenes innspill

Høringsinstansene har i liten grad kommet med innspill knyttet til den prinsipielle drøftingen om skillet mellom internkontrollkrav og andre pliktbestemmelser. KS har i sitt høringssvar heller ikke kommet med direkte innspill eller kommentarer til denne generelle omtalen, men KS er generelt opptatt av at flere internkontrollbestemmelser burde vært opphevet og viser blant annet til sosialtjenesteloven § 6 om krav til opplæring. KS sier også i sitt høringsinnspill at «det flere steder blandes hva som er å forstå som internkontroll etter kommuneloven og hva som er pliktregler etter særlovgivningen». Det vises da til brann- og eksplosjonsvernloven, folkehelseloven, tuberkuloseloven og opplæringsloven. KS mener en slik sammenblanding er uheldig, og at det også vil kunne få konsekvenser for tolkingen av tilsyn med internkontroll.

5.6.3 Departementets vurderinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn høringsnotatets forklaring og begrunnelse for skillet mellom slike krav som inngår som en del av internkontrollsystem og slike krav som er egne særlige plikter.

Det vises også til forarbeidene til ny kommunelov som har omtalt et slikt skille i denne sammenheng, og dette legges således til grunn som Stortingets føring for særlovgjennomgangen av internkontrollbestemmelsene. I Prop. 46 L (2017–2018) påpekes det at noen av internkontrollelementene «allerede er omfattet av enkelte ordinære pliktregler i særlovgivningen. Dette kan være krav om kvalifikasjoner, brukermedvirkning og liknende. Slike pliktbestemmelser vil gjelde som før.» Forarbeidene omtaler således to varianter av denne typen bestemmelser; krav som er en del av internkontrollreguleringen og som i hovedsak bør oppheves, og krav som er omfattet av ordinære pliktregler i særlovgivningen og som i utgangspunktet vil gjelde som før.

Ovennevnte skille er fulgt opp i de konkrete vurderingene i særlovgjennomgangen. Rene internkontrollbestemmelser foreslås her, i tråd med Stortingets forutsetning, i all hovedsak opphevet. Andre pliktregler har i tillegg blitt vurdert om de skulle oppheves. Blant disse er det enkelte bestemmelser som ikke foreslås opphevet. En opphevelse av slike bestemmelser er heller ikke nødvendig for å oppnå Stortingets mål om å i hovedsak oppheve internkontrollbestemmelser med kommuneplikter.

Departementet mener at skillet mellom det som er internkontroll etter kommuneloven og det som er pliktregler etter særlovgivningen nå er tydeliggjort, og at det ikke er grunn til bekymring for sammenblanding mellom disse, slik KS skriver om i sitt høringsinnspill. Departementet kan heller ikke se at det er grunn til bekymring når det gjelder tilsyn i denne sammenheng. Når det føres tilsyn med internkontroll, inkluderer ikke det å føre tilsyn med rene pliktregler om kvalitetskrav, opplæring o.l. Skal det kunne føres tilsyn med slike pliktbestemmelser, må det være en egen hjemmel for dette. Se nærmere omtale av dette nedenfor i punkt 5.8.

5.7 Private aktører

5.7.1 Høringsnotat

I høringsnotatet var det en omtale av private aktører og internkontroll.

Kommuneloven pålegger ikke den private aktøren noe krav om å ha internkontroll. Et krav om internkontroll kan eventuelt påhvile den private aktøren som følge av avtale med kommunen eller det kan følge av bestemmelse i særlovgivningen. Dersom særlovgivningen har bestemmelser som pålegger private aktører et internkontrollkrav, vil dette i utgangspunktet ikke berøres av særlovgjennomgangen så lenge bestemmelsen kun gjelder private. Dersom private aktører er omfattet av samme regelverk om internkontroll som kommunene, må det imidlertid gjøres noen særskilte vurderinger.

I forarbeidene til kommuneloven (Prop. 46 L (2017–2018)) er slike tilfeller nevnt som eksempel på situasjoner der det kan være aktuelt å ikke bare oppheve internkontrollbestemmelsen, men å ha en særskilt bestemmelse om internkontroll i særloven. Det er ikke meningen at særlovgjennomgangen skal resultere i en svekkelse av krav til private aktører.

I høringsnotatet ble det sagt at utgangspunktet for særlovgjennomgangen var at private aktører som i dag er omfattet av et krav om internkontroll, fortsatt skal være det. Mens private aktører som i dag ikke er omfattet av et krav om internkontroll, heller ikke skal få det gjennom denne særlovgjennomgangen. Særlovgjennomgangen tar således ikke sikte på å gjøre endringer i situasjonen for private aktører her. Der det i dag ikke gjelder noen krav om internkontroll for private, vil en innføring av dette eventuelt gjøres i egne prosesser der helheten i et slikt forslag utredes.

For interkontrollbestemmelser som i dag gjelder for både kommunen og private og som skal oppheves, ble det vurdert hvordan det kan sikres at et krav om internkontroll fortsatt gjelder for private aktører. Dette kan gjøres på ulike måter som blant annet vil være avhengig av hvordan eksisterende regulering er utformet.

5.7.2 Høringsinnspill

Ingen høringsinstanser har kommentert forholdet til private aktører.

5.7.3 Departementets vurderinger

Denne proposisjonen legger til grunn de samme forutsetningene og vurderingene for private aktører og internkontroll som ble lagt til grunn i høringsnotatet.

5.8 Tilsyn med internkontroll

5.8.1 Høringsnotat

I høringsnotatet var den generelle omtalen av statlig tilsyn med internkontroll relativt kort. Det ble vist til en mer utfyllende omtale av dette i forarbeidene til ny kommunelov. I ny kommunelov er det ikke tatt inn noen egen bestemmelse med hjemmel for å føre tilsyn med internkontroll. Dersom det skal føres tilsyn med kommunens internkontroll på ett område, må særloven som hjemler tilsyn også ha en henvisning til at tilsynshjemmelen inkluderer internkontrollkravet i kommuneloven. Dette er omtalt i Prop. 46 L (2017–2018) på side 278.

Høringsnotatet fastslo at der det i en tilsynsbestemmelse gis hjemmel til å føre tilsyn med en internkontrollbestemmelse i særlovgivningen som oppheves, må det, for å opprettholde samme rettstilstand, tas inn en henvisning til ny kommunelov § 25-1. Dette ble beskrevet som tekniske endringer som er en konsekvens av de endringene som gjøres med internkontrollbestemmelsene.

De konkrete endringene i tilsynshjemler i de aktuelle særlovene ble tatt inn i forslagene til lovendringer.

5.8.2 Høringsinnspill

KS etterlyser en drøftelse og analyse av mulige konsekvenser av at tilsynshjemler fortsatt ligger i de enkelte særlover. KS stiller blant annet spørsmål om hvordan man kan sikre en samordnet praksis og forståelse av kommunelovens internkontrollkrav, blant annet i gjennomføring av tilsyn. KS frykter et mer intensivert tilsyn med internkontroll enn i dag, blant annet som følge av at kommunelovens internkontrollkrav går lenger enn enkelte av de lovkravene som vil oppheves (for eksempel opplæringsloven § 13-10).

Videre mener KS det vil kunne svekke den helhetlige tilnærmingen til internkontroll at tilsynshjemler står i særlov. KS mener endringene som foreslås i tilsynshjemlene, der dagens internkontrollkrav blir erstattet av kommunelovens internkontrollkrav, er mer enn tekniske endringer. KS ber departementet komme tilbake til Stortinget med en nærmere drøfting av hvor det er hensiktsmessig å plassere hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll.

Videre har KS flere forslag til hvordan man kan sikre en helhetlig forståelse av internkontrollbestemmelsen. Blant disse forslagene er at Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal være klageinstans ved klage om pålegg om tilsyn og at Kommunal- og moderniseringsdepartementet bør ha en rolle i utvelgelse av tilsyn knyttet til internkontrollbestemmelsen, gjennomføring av tilsyn, utarbeidelse av veiledere for tilsyn og tolkningsuttalelser. KS foreslår videre at det innføres et klarhetsprinsipp for vedtak om pålegg, det vil si at det gis en høyere terskel for når pålegg om retting kan gis.

Tromsø kommune etterlyser en drøfting av konsekvensene av å legge tilsyn med internkontroll i de aktuelle særlovene. Tromsø kommune påpeker, i likhet med KS, at høringsnotatet bærer preg av å være skrevet av ulike departementer og mener teksten er sprikende og gir ulik fortolkning av internkontrollbestemmelsen.

5.8.3 Departementets vurderinger

Etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering er det nødvendig at tilsynshjemlene i særlovene endres slik at de i stedet for å vise til internkontrollbestemmelser i særloven som nå skal oppheves, viser til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Det vises til forslaget i høringen. Departementet viser også til at dette også er forutsatt i forarbeidene til ny kommunelov, se Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.4 om statlig tilsyn med internkontroll. Der omtales blant annet forslaget i NOU 2016: 4 om en generell hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll i kommuneloven. Dette forslaget ble ikke fulgt opp i Prop. 46 L (2017–2018). Der ble det lagt til grunn at en generell tilsynshjemmel vil innebære en utvidet tilsynsadgang overfor kommunene, og at dette verken var nødvendig eller ønskelig. Det fremgår av proposisjonen at en generell hjemmel ville innebære at tilsynet ikke avgrenses til de lovområdene der det er gitt særskilt hjemmel til å føre tilsyn. Det ble videre varslet at når internkontrollbestemmelser i særlovene oppheves og erstattes av kommunelovens internkontrollbestemmelse, må også særlovenes hjemler for å føre tilsyn med internkontroll gjennomgås og tilpasses.

Departementet vil her peke på at hvor lovhjemmel for tilsyn med internkontroll skal stå, ble avgjort ved vedtakelse av kommuneloven og er ikke et spørsmål for særlovgjennomgangen. Departementet vil videre bemerke at endringene er i samsvar med kommuneloven § 30-2 andre punktum som forutsetter at den enkelte særloven fastsetter hvilke konkrete lovkrav det kan føres tilsyn med. Departementet mener at for å opprettholde samme rettstilstand, det vil si at det fortsatt skal være hjemmel for å føre tilsyn med internkontrollen, må de aktuelle tilsynshjemlene i særlovene endres slik at det i disse vises til kommuneloven § 25-1 og ikke til de opphevede internkontrollbestemmelsene.

Departementet mener at det at kommuneloven nå får en mer omfattende internkontrollbestemmelse, ikke i seg selv gir tilsynsmyndighetene grunnlag for et mer intensivert tilsyn med internkontroll slik KS frykter. Poenget med internkontrollbestemmelsen i kommuneloven er å tydeliggjøre hvilke felles minstekrav som gjelder for kommunenes internkontroll.

KS er opptatt av rammene for hva det kan føres tilsyn med. Departementet viser her til Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.4 om statlig tilsyn med internkontroll. Der fremgår det blant annet at tilsynsmyndighetene ikke kan føre tilsyn med annen internkontroll enn det som følger av minstekravene i § 25-1. Dette er en konsekvens av at tilsyn skal være lovlighetstilsyn og at tilsynsmyndighetene ikke kan overprøve kommunenes forvaltningsskjønn.

Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven vil tolkes blant annet av kommunene i deres daglige arbeid med internkontroll, av fylkesmennene når de gir veiledning og av fylkesmenn og andre tilsynsmyndigheter i forbindelse med tilsyn. KS uttrykker en bekymring for at internkontrollbestemmelsen vil kunne tolkes ulikt i de ulike sektorene. Departementet er enig i at det er viktig å sikre at bestemmelsen forstås på samme måte i ulike sektorer, og vil følge opp dette i sitt arbeid. Departementet vil her peke på flere grep som kan gjøres for å sikre at bestemmelsen tolkes likt i alle deler av forvaltningen. Departementet mener for eksempel det er viktig at fylkesmannen, som har i oppgave å veilede kommunene i kommuneloven, er bevisst på hvordan internkontrollkravet tolkes i forbindelse med sin tilsynsaktivitet innenfor ulike sektorer. Fylkesmannen fører tilsyn med kommuneplikter etter blant annet opplæringsloven, barnehageloven, folkehelseloven, introduksjonsloven, forurensningsloven og sivilbeskyttelsesloven. Dersom fylkesmennene ser at praksis utvikler seg ulikt i forskjellige sektorer har de et ansvar for å gi et signal om dette til departementet. Departementet ser det videre som aktuelt å utarbeide felles veiledning i kommunelovens internkontrollkrav.

Departementet mener det ikke er aktuelt å etablere særskilte klageordninger for pålegg i tilsynssaker. KS foreslår dette som et tiltak for å sikre lik lovforståelse av internkontrollbestemmelsen i sitt høringsinnspill. Departementet påpeker at en klage på pålegg i så fall måtte behandles i to forvaltningsmessige linjer. En tilsynssak vil normalt omhandle kommunens etterlevelse av et eller flere materielle krav og kommunens internkontroll for å sikre etterlevelse av de samme materielle kravene. Departementet mener en klage i en samlet tilsynssak fortsatt bør følge sektoransvarsprinsippet og behandles av overordnet forvaltningsorgan til den aktuelle tilsynsmyndigheten.