2 Mål og resultater for særlovgjennomgangen

2.1 Nytt og samlet internkontrollregelverk i kommunal sektor

Målet for særlovgjennomgangen er å få på plass de regelendringene som er nødvendige for å få etablert et nytt og samlet internkontrollregelverk i kommunal sektor i tråd med det som ble vedtatt av Stortinget da ny kommunelov med ny internkontrollbestemmelse ble vedtatt våren 2018.

God kontroll er en viktig del av styringen og egenkontrollen for enhver virksomhet. For kommuner og fylkeskommuner er internkontroll gjerne omtalt som den administrative delen av egenkontrollen. Det er den øverste administrative lederen i kommunen, kommunedirektøren, som har ansvaret for internkontrollen med hele administrasjonen, det vil si hele kommuneorganisasjonen utenom de folkevalgte organene.

Ny kommunelov ble vedtatt av Stortinget i juni 2018 og inneholder en ny og mer omfattende regulering av internkontrollen enn kommuneloven av 1992. Ansvaret for internkontrollen ligger hos kommunens ledelse, dvs. et overordnet ansvar hos kommunestyret og et gjennomføringsansvar hos kommunedirektøren. Kommunelovens nye internkontrollbestemmelse skal erstatte særlovgivningens bestemmelser om internkontroll rettet mot kommunesektoren (kommuneplikter). Hensikten er å gi en bedre, mer helhetlig og samlet regulering av internkontroll for kommunene. Med lik regulering for ulike sektorer er målet at det skal bli lettere å ta et mer helhetlig grep om internkontrollen i kommunen, og at internkontrollen kan styrkes gjennom et mer målrettet internkontrollarbeid. Målet for god internkontroll, som en del av kommunens samlede styring og ledelse, er å levere gode tjenester som er innenfor krav fastsatt i lover og forskrifter.

Av ny kommunelov § 25-1 følger det at internkontrollen skal være systematisk, risikobasert og tilpasset de konkrete forholdene og behovene i kommunen som helhet og i de ulike delene av kommunens virksomhet. Med gode risikovurderinger og andre konkrete tilpasninger, vil internkontrollen bli spisset mot områder der det er mest behov slik at internkontrollen blir mest mulig effektiv. Det er ikke et mål i seg selv med mer internkontroll, men det er et mål med en god og effektiv internkontroll tilpasset det konkrete behov.

Stortinget har med den nye kommuneloven ønsket å forenkle og forbedre regelverket for internkontroll med kommuneplikter. I kommuneloven av 1992 er det kun et helt kort og overordnet krav om å ha «betryggende kontroll» med kommunens virksomhet. I tillegg er det en rekke ulike bestemmelser om internkontroll i lover og forskrifter for de ulike sektorene i kommunen. Disse bestemmelsene har ulike formuleringer og mange har veldig detaljerte bestemmelser.

Den nye kommuneloven inneholder en ny internkontrollbestemmelse som er mer detaljert enn internkontrollkravet i kommuneloven av 1992 var, og som inneholder de mest sentrale kravene for internkontroll. Krav som er viktige for å nå målene for god og effektiv internkontroll i kommunen er inkludert. Dette er i stor grad mange av de samme kravene som fremkommer i lover og forskrifter for de enkelte sektorer. Det har imidlertid vært et mål å ikke ha for mange detaljerte krav i internkontrollbestemmelsen, men kun det som anses nødvendig. Enkelte av kravene i særlovgivningen er derfor ikke tatt med i den nye bestemmelsen.

Kommunelovens internkontrollbestemmelse skal erstatte bestemmelser om internkontroll med kommuneplikter i særlovgivningen. Stortinget har satt som en forutsetning for at den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven skal tre i kraft, at særlovgivningens bestemmelser først må gjennomgås med sikte på opphevelse. Bare der det er særlig grunn kan internkontrollkrav stå igjen i særlovgivningen. Som ett eneste unntak har Stortinget besluttet at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten ikke skal gjennomgås eller oppheves i denne prosessen. For øvrig skal bestemmelsen i kommuneloven være den sentrale bestemmelsen for internkontroll med kommunepliktene. Kommuneloven er rammelov for all kommunal virksomhet og er derfor det sentrale og naturlige stedet for en slik samlet bestemmelse om internkontroll. Dobbeltregulering er uheldig og bør unngås.

Kommunelovens internkontrollbestemmelse skal også for fremtiden være den sentrale internkontrollbestemmelsen for kommunesektoren. Dette må det tas hensyn til ved utforming av fremtidig regelverk rettet mot kommunesektoren.

2.2 Oversikt over særlovgjennomgangens resultater og konsekvenser

Målet for særlovgjennomgangen var å oppheve sektorvise internkontrollbestemmelser med kommuneplikter slik at disse kan erstattes av ny kommunelov. Dette målet oppnås, etter departementets vurdering, gjennom forslagene som fremmes i denne lovproposisjonen og tilhørende planlagte forskriftsendringer. Resultatet av særlovgjennomgangen er at særlovgivningens bestemmelser om internkontroll med kommuneplikter i all hovedsak nå foreslås opphevet eller endret slik at det er kommunelovens regler om internkontroll som gjelder i stedet. Internkontrollbestemmelser i barnevernloven, opplæringsloven, sosialtjenesteloven, krisesenterloven, folkehelseloven, introduksjonsloven og en rekke forskrifter foreslås opphevet som følge av særlovgjennomgangen. Enkelte steder er disse erstattet med en bestemmelse som av pedagogiske hensyn henviser til kommunelovens internkontrollbestemmelse.

Enkelte bestemmelser, som ikke er rene internkontrollbestemmelser, foreslås å bli stående. Dette fordi det i særlovgjennomgangen ble valgt å ha et noe utvidet utvalg av bestemmelser som ble gjennomgått. Noen bestemmelser er i gjennomgangen vurdert å være pliktbestemmelser med internkontroll-lignende elementer og ikke egentlig internkontrollbestemmelser. Følgelig var de heller ikke nødvendig å oppheve som en del av særlovgjennomgangen. Dette er omtalt nærmere nedenfor i punkt 5.6.

Ved vedtakelsen av ny kommunelov besluttet Stortinget at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten og tilhørende lovhjemler skulle være unntatt særlovgjennomgangen. Disse foreslås derfor heller ikke opphevet. Det er imidlertid gjort en gjennomgang av en del regelverk innenfor helse- og omsorgssektoren med sikte på å klargjøre om de aktuelle bestemmelsene faller inn under virkeområde for forskriften om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten eller ikke. Internkontrollkrav som ikke omfattes av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten foreslås erstattet av kommunelovens internkontrollkrav. Videre foreslås mindre justeringer i en del regelverk for å tydeliggjøre og forenkle regelverket slik at det blir klart hvilke internkontrollregler som gjelder. Dette vil gjøre det enklere for kommunene og andre å finne frem til riktig regelverk.

I denne proposisjonen fremmes det konkrete forslag til lovendringer. Forslag til forskriftsendringer omtales kun for å gi en orientering om det helhetlige bilde av internkontrollregler som endres. De konkrete endringene vil gjennomføres i egne prosesser.

Når internkontrollbestemmelser i særlovene oppheves og erstattes av kommunelovens internkontrollbestemmelse, må også særlovenes hjemler for å føre tilsyn med internkontroll endres. Dette fordi eksisterende hjemler for slikt tilsyn viser til bestemmelser om internkontroll i særlovgivningen som nå foreslås opphevet. Dette må endres slik at de i stedet viser til internkontrollbestemmelsen i kommuneloven. Dette er i hovedsak tekniske endringer. Det vises her til at Stortinget omtalte en slik gjennomgang med tilsynsbestemmelser i forbindelse med omtalen av særlovgjennomgangen i Prop. 46 L (2017–2018). Slike endringer foreslås for de bestemmelser der det er aktuelt.

I tillegg foreslås det i ett tilfelle å innføre en ny hjemmel for tilsyn med internkontroll, nemlig i barnehageloven. Kommuneloven § 30-2 andre punktum forutsetter at den enkelte særlov benevner hvilke konkrete lovkrav det kan føres tilsyn med. Det er i Prop. 46 L (2017–2018) forutsatt at de konkrete lovkravene det kan føres tilsyn med, er valgt ut basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering og en vurdering av kost-nytte av tilsyn som virkemiddel. Det er etter en slik vurdering funnet at det er behov for å innføre en ny tilsynshjemmel i barnehageloven, se nærmere kapittel 11 nedenfor.

For øvrig vises til omtale av tilsyn med internkontroll nedenfor i punkt 5.8.