5 Norske regler om grenseoverskridende insolvensbehandling – generelle synspunkter

5.1 Forslaget i utredningen

5.1.1 Behovet for lovregulering. Forholdet til forordning (EF) 1346/2000

Utrederen er av den oppfatning at det er flere svakheter ved dagens regler om norsk internasjonal insolvensrett, sett i lys av den internasjonale rettsutvikling i de senere år (utredningen side 19). Han viser i den forbindelse til at reglene om norsk insolvensjurisdiksjon er uklare og at de insolvensrettslige lovvalgsreglene er lite utviklet. Han peker også på at Norge i liten grad har søkt å sikre norsk insolvensbehandling virkning i andre stater gjennom konvensjoner, og derfor er avhengig av at andre stater ensidig anerkjenner norsk insolvensbehandling. Utrederen mener også at Norges holdning til å anerkjenne insolvensbehandling åpnet i andre stater er uklar. Han peker på at det ikke er adgang til å åpne norsk insolvensbehandling som er territorielt begrenset til skyldnerens formue i Norge (særinsolvensbehandling/særkonkurs), og at det ikke er regler om koordinering av insolvensbehandlinger åpnet i forskjellige stater.

Utrederen viser til at virksomheters aktiviteter i stigende grad har grenseoverskridende virkninger, og at dette har økt forekomsten av grenseoverskridende insolvenser. Det anføres at kombinasjonen av denne rettslige og faktiske utviklingen skaper behov for en reform av norsk internasjonal insolvensrett.

I utredningen side 56–57 drøfter utrederen hvorvidt norske myndigheter bør søke å inngå avtale med EU. Det uttales følgende:

«En gjennomføring av [insolvensforordningen] i Norge ved avtale med EU vil klart nok avhjelpe en del av svakhetene ved våre nåværende regler. Innenfor avtaleområdet vil de overnasjonale reglene i [insolvensforordningen] erstatte nasjonale regler i relasjon til internasjonal insolvensjurisdiksjon, lovvalg i insolvensrettslige spørsmål, anerkjennelse av utenlandske insolvensavgjørelser, særinsolvensbehandling som er territorielt begrenset til skyldnerens formue i åpningsstaten, koordinering av insolvensbehandling i forskjellige stater og formelle krav til fordringsanmeldelser og meddelelser til fordringshaverne. Resultatet er totalt sett et klarere og mer rasjonelt insolvensrettslig regelverk.

For kommunikasjonen mellom norske og utenlandske aktører vil det være en vesentlig lettelse at man kan forholde seg til et felles regelverk som er velkjent internasjonalt. For Norge som en liten stat er dette en vesentlig fordel.

En mulig innvending er at gjennomføring av [insolvensforordningen] ved avtale med EU i praksis vil innebære en binding av den norske lovgivers frihet. [Insolvensforordningen] vil da komme til anvendelse i sin helhet, også på punkter der man fra norsk side ville foretrukket andre regler. Og muligheten for å endre deler av regelverket som med tiden kan vise seg mindre hensiktsmessig, vil i praksis være begrenset.

En lignende mulig innvending er at gjennomføring av [insolvensforordningen] ved avtale med EU i praksis vil innebære at EU-domstolen vil få en ledende rolle ved tolkingen på bekostning av norske domstoler.

Videre er det ikke til å unngå at de som skal praktisere reglene i [insolvensforordningen] (domstoler, insolvensforvaltere og andre) fra tid til annen vil måtte forholde seg til en mer omfattende internasjonal rettslitteratur og domspraksis enn ved en rent nasjonal regulering. I og med at insolvensbehandlinger ofte hemmes av tidspress og mangel på ressurser, kan det være et problem.

Et særlig punkt som nok kan skape motforestillinger fra norsk side, er at adgangen til å åpne norsk særinsolvensbehandling av skyldnerens formue i Norge, ved tiltredelse av [insolvensforordningen] vil være betinget av at skyldneren har forretningssted i Norge. At skyldneren har formuesgoder i Norge, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig.

Et annet særlig punkt gjelder skattekrav og andre offentligrettslige krav. Ved tiltredelse av [insolvensforordningen] vil utenlandske offentligrettslige krav være dividendeberettiget på linje med norske offentligrettslige krav i norsk insolvensbehandling. Hvorvidt utenlandske offentligrettslige krav også vil være fortrinnsberettiget i norsk insolvensbehandling på linje med norske offentligrettslige krav, er mer usikkert. I dag er det neppe grunnlag for å si at [insolvensforordningen] krever en slik likestilling, men det er vanskelig å vite om dette vil vedvare.

Ved vurderingen av disse og andre motforestillinger mot [insolvensforordningen], må det tas i betraktning at tilsvarende motforestillinger må ha gjort seg gjeldende i andre stater. Likevel har alle EUs medlemsstater (unntatt Danmark) tiltrådt forordningen. Det kan være et indisium på at [insolvensforordningen] bør anses akseptabel også for Norge.

[…] At [insolvensforordningen] til sist ble vedtatt i 2000, skyldes at man her lyktes i å få frem et akseptabelt kompromiss mellom de ulike interesser og hensyn. I denne forstand må [insolvensforordningen] sies å være vellykket.

I fortalen til [insolvensforordningen] blir det henvist til at et velfungerende indre marked forutsetter en rasjonell og effektiv avvikling av grenseoverskridende insolvensbehandlinger, og at dette bare kan skje gjennom overnasjonale regler. I og med at Norge gjennom EØS-avtalen er knyttet til det indre marked, slår denne begrunnelsen til også for Norges vedkommende.

De insolvensrettslige reglene i Norge atskiller seg neppe vesentlig fra insolvensreglene i EUs medlemsstater, og heller ikke slik at en anvendelse av [insolvensforordningen] i særlig grad skulle ramme norske interesser. Det er også vanskelig å se at det skulle være vesentlig vanskeligere å anvende [insolvensforordningen] for norske aktører enn for aktører i andre stater. Det er nok så at [insolvensforordningen] er et forholdsvis komplisert regelverk og at enkelte av reglene kan virke fremmedartede og vanskelige å lese, med dette bør være til å leve med. Det er således neppe grunnlag for å hevde at [insolvensforordningen] ikke passer for norske forhold.

Det kan spørres om den praktiske betydning av å gjennomføre [insolvensforordningen] i Norge er tilstrekkelig stor til å rettferdiggjøre tiden og arbeidet med få til en slik gjennomføring. Ved vurderingen av dette spørsmålet er det grunn til å minne om at Norges forhold til det indre marked tillegges stor vekt av norske myndigheter og norsk næringsliv, og at EU-området også rent faktisk er vår viktigste handelsforbindelse. Dette tilsier at også hensynet til et godt regelverk for grenseoverskridende insolvensbehandlinger bør prioriteres. Herunder går også hensynet til å ha et godt regelverk i beredskap for tilfelle der slike spørsmål virkelig kommer på spissen.»

Siden forordning (EF) 1346/2000 ikke er del av EØS-avtalen, antar utrederen (utredningen side 57–58) at gjennomføring av forordningen i norsk rett må skje gjennom konvensjon mellom Norge og EUs medlemsstater med hjemmel i konkursloven § 161.

Utrederen vurderer det slik at en ensidig norsk lovregulering ikke er egnet til å erstatte en gjensidig forpliktende avtale med EU om gjennomføring av forordningen, men i tilfelle bør komme i tillegg til en slik avtale. Han peker også på at en ensidig norsk regulering ikke vil sikre at norske insolvensbehandlinger anerkjennes i EUs medlemsstater (utredningen side 58). Han viser også til at enkelte bestemmelser i forordningen er av en slik art at de ikke bør gjennomføres i norsk rett uten gjensidighet, og illustrerer dette med å vise til at forordningen artikkel 33 (forordning (EU) 2015/848 artikkel 46) ville gi insolvensforvalter for utenlandsk hovedinsolvensbehandling rett til å kreve utsettelse av norsk særkonkurs. Et annet eksempel er enkelte av formkravene til underretning av kreditorer og anmeldelse av fordringer i artikkel 40 til 42 (nå artikkel 54 og 55).

Når det gjelder utformingen av et norsk ensidig regelverk heter det i utredningen side 67–68:

«Lovreguleringen av norsk internasjonal insolvensrett bør ta utgangspunkt i internasjonalt anerkjente regelverk. Valget står i første rekke mellom EU-forordningen og Uncitrals modellov.

Ved første blikk kan det synes som om det er mest nærliggende å ta utgangspunkt i Uncitrals modellov. Den er nettopp tenkt som modell for nasjonal lovgivning av den type som lovutkastet tar sikte på. EU-forordningen er derimot basert på gjensidige forpliktelser mellom EUs medlemsstater, og er dermed utformet med sikte på en annen situasjon enn den som foreligger for den norske lovgiver.

Nærmere gjennomgang viser at Uncitrals modellov likevel ikke gir et like godt utgangspunkt for norsk lovregulering som EU-forordningen. Uncitrals modellov er utformet i den anglo-amerikanske rettstradisjon, og egner seg best for stater som bygger på denne. Uncitrals modellov gir også mindre veiledning enn EU-forordningen. Således inneholder Uncitrals modellov intet om de insolvensrettslige lovvalgsregler.

Utkastet tar etter dette utgangspunkt i EU-forordningen.»

5.1.2 Hvilke former for insolvensbehandling skal omfattes

I utredningen foreslås det at Norge søker å inngå en avtale med EU om å gjøre EUs konkursforordning til en del av norsk rett. Forslaget i utredningen bygger på den opprinnelige forordningen (forordning (EF) 1346/2000). For spørsmålet om hvilke former for utenlandske insolvensbehandlinger den eventuelle avtalen med EU skal omfatte, vil det avgjørende etter utredningens forslag dermed bli avgrensningen etter forordning 1346/2000 artikkel 1 nr. 1 sammenholdt med listen over medlemsstatenes insolvensbehandlinger som oppfyller disse vedleggene, inntatt i vedlegg A til forordningen.

Vilkårene i artikkel 1 nr. 1 forutsetter bl.a. at det er utpekt en insolvensforvalter, og at bobehandlingen er åpnet på grunnlag av insolvens. Forordning 1346/2000 omfatter ikke konkurs eller gjeldsforhandling hos forbrukere eller privatpersoner. Videre omfatter forordningen ikke insolvensbehandling av banker og forsikringsselskaper (tilsvarende offentlig administrasjon etter banksikringsloven kapittel 4). Forslaget i utredningen innebærer dermed at konkurs eller gjeldsforhandling hos privatpersoner – herunder ordninger tilsvarende gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven – ikke omfattes, og formodentlig heller ikke tvangsavvikling av aksjeselskaper etter konkursrettslige regler i tilfeller hvor insolvens ikke er et vilkår for å åpne avviklingsprosedyren.

Den nye forordningen, Europaparlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2015/848, har et utvidet anvendelsesområde sammenlignet med forordning (EF) 1346/2000. Den omfatter også insolvensbehandling hos forbrukere og privatpersoner, og den forutsetter ikke at det er oppnevnt bostyrer eller en annen insolvensforvalter. Videre kreves det ikke etter den nye forordningen at alle fordringshavere skal være omfattet av insolvensbehandlingen.

Visse «rekonstruksjonsordninger» (typer av gjeldsordninger) og insolvensbehandlinger hvor skyldneren bevarer sin rådighet over boet er ikke omfattet av forordning 1346/2000. Den nye forordningen har et utvidet anvendelsesområde også her – det er tilstrekkelig for at en insolvensbehandling skal omfattes at skyldneren delvis mister rådigheten over sine aktiva.

Forordning (EU) 2015/848 omfatter også ordninger som innledes i tilfeller der det bare er en risiko for at skyldneren blir insolvent, og som har til hensikt å unngå insolvensbehandling.

Også i forordning (EU) 2015/848 er det tatt inn en liste over hvilke former for insolvensbehandling som er omfattet for hver medlemsstat. Dersom Norge hadde inngått en parallellavtale med EU med et innhold tilsvarende forordningen, ville denne listen bli avgjørende for hvilke former for insolvensbehandling hos EUs medlemsstater som skulle gis virkning etter norsk rett.

Et annet spørsmål er hvilke former for norsk insolvensbehandling som skulle vært gitt virkning i EU-statene hvis en parallellavtale ble inngått. Utredningen drøfter ikke dette spørsmålet nærmere, men må forstås slik at i hvert fall offentlig administrasjon av banker og forsikringsselskaper skulle holdes utenfor (utredningen s. 31-32).

For forholdet til stater utenfor EU foreslår utredningen som nevnt at det gis nye regler i konkursloven fjerde del. I forslaget til §§ 161 og 162 i konkursloven foreslås det at reglene skal gjelde for gjeldsforhandling og konkurs etter konkursloven, med unntak for forslaget til kap. XXII om «særlig norsk insolvensbehandling», som bare skal gjelde for konkurs. Det foreslås at reglene i kap. XXI om utenlandske insolvensbehandlingers virkninger i Norge skal gjelde for «utenlandske behandlinger av lignende art som gjeldsforhandling og konkurs etter konkursloven».

Forslaget innebærer altså at det ikke gis regler om internasjonal anerkjennelse mv. av ordninger tilsvarende gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven, insolvent dødsbo (hvor det ikke er åpnet konkurs), offentlig administrasjon etter banksikringsloven kapittel 4 og tvangsavvikling av aksjeselskaper, se utredningen side 72. Privat gjeldsforhandling («underhåndsforhandling») omfattes heller ikke.

I utredningen side 72 heter det:

«De særformer som etter dette faller utenfor lovutkastet, krever en særlig gjennomgang med sikte på i hvilken grad lovutkastet kan komme til anvendelse. På nåværende stadium av lovarbeidet ses det bort fra dem.»

5.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg, gir uttrykk for at det er behov for en reform av norsk internasjonal insolvensrett. Ingen gir uttrykk for at det ikke er behov for en slik reform. Flere av høringsinstansene peker på at det er en mangel ved norsk rett i dag at vi ikke har et klart regelverk om norsk internasjonal insolvensrett. Flere av instansene gir dessuten uttrykk for at det haster å få på plass et slikt regelverk.

En rekke høringsinstanser peker på at handel og transaksjoner over landegrensene de senere år har økt vesentlig, og at stadig flere konkurser har forgreninger til utlandet. Både Oslo byfogdembete og Den norske Dommerforening gir uttrykk for at det økte antallet utenlandske foretak med avdeling i Norge (NUF) gir enkelte utfordringer. Oslo byfogdembete uttaler:

«I de siste årene har man fått særlige utfordringer i forbindelse med såkalte NUF-konkurser, dvs. norsk konkurs i utenlandsk registrerte selskap, hvor den vesentlige virksomhet er i Norge. Norske bostyrere har problemer med å bli anerkjent i utlandet, bl.a. i forbindelse med beslag i selskapenes verdier i utlandet og når det er behov for å skaffe opplysninger.

Det er således en stor mangel og et økende problem at Norge ikke har regler om norsk internasjonal insolvensrett.»

Konkursrådet med støtte fra Næringslivets Hovedorganisasjon gir uttrykk for at Norge ikke har holdt tritt med det arbeidet som har pågått internasjonalt med å lage regler for håndtering av konkurser der skyldneren har eiendeler i flere jurisdiksjoner. Rådet mener det er naturlig at Norge nå får regler om dette, både av hensyn til at Norge skal være en attraktivt stat å investere i og at norske konkursboer lettere vil få assistanse i utlandet.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«De fleste EU-land har allerede regler som supplerer insolvensforordningen. Eksempler på dette er England, Tyskland, Polen og Spania. Mange av våre viktigste handelspartnere også utenfor EU har et slikt regelverk på plass. Eksempler på dette er USA, Canada og Japan.

Felles for de fleste av disse er at de ensidig har regulert slik lovgivning, gjerne med basis i UNCITRALs modellovgivning. En del av de land som har implementert slike regler, har enten forutsatt eller direkte regulert at den stat som søker anerkjennelse for sin insolvensprosedyre i vedkommende land, selv [må] ha regler som anerkjenner utenlandske insolvensprosedyrer (krav om såkalt Reciprocity). Pr. i dag er dette til hinder for norsk anerkjennelse siden vi ikke kan vise til et klart regelverk.

Videre vises til at de få underrettsdommer som i helt konkrete tilfeller har latt et utenlandsk konkursbo opptre som konkursrekvirent i Norge, ikke gir en hensiktsmessig løsning av behandlingen av aktiva eller kreditorer i flere land. Det må her tas en ny insolvensvurdering av den norske domstolen, og det etableres ny egen fristdag i Norge. Videre skjer dekningen på en måte som prioriterer norske kreditorer med fortrinnsrett, og hva som gjelder for alminnelige konkursfordringshavere er uavklart.

Videre bør det tas sikte på å regulere forhold for konsern med selskaper i flere land.»

Selv om det er noe ulikt syn på hvordan reformen bør gjennomføres, stiller de fleste instansene som har avgitt uttalelse seg positive til at det bør gis lovbestemmelser om norsk internasjonal insolvensrett. Dette gjelder Fiskeri- og kystdepartementet, Domstoladministrasjonen, Konkursrådet med støtte fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo byfogdembete, Skatteetaten, Statens innkrevingssentral, Toll- og avgiftsdirektoratet, Den Norske Advokatforening, Den norske Dommerforening og Den norske Revisorforening.

Oslo Byfogdembete, Næringslivet Hovedorganisasjon (NHO), Den Norske Advokatforening og Den norske Dommerforening slutter seg helt eller i det vesentlige til utredningens forslag.

Norges Rederiforbund er derimot usikker på konsekvensene av lovforslaget om ensidig regulering, og uttrykker særlig skepsis til den foreslåtte ordningen med automatisk anerkjennelse, se nærmere nedenfor under punkt 8.5. Forbundet gir uttrykk for at det kunne være nyttig med en nærmere utredning om hvordan EU-landene har valgt å regulere forholdet til stater utenfor EU, samt hvilke praktiske konsekvenser dette har for medlemslandene.

Flere instanser stiller seg positive til en eventuell avtale med EU om grenseoverskridende insolvens. Dette gjelder Fiskeri- og kystdepartementet, Konkursrådet med støtte fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo byfogdembete, Skatteetaten, Statens innkrevingssentral og Norges Rederiforbund.Skatteetaten peker på at det er inngått en rekke internasjonale avtaler om gjensidig bistand til innkreving av skatt som ikke gjelder under konkurs. Skatteetaten viser derfor til at innkreving av norsk skattegjeld i utlandet faktisk er vanskeligere når konkurs er åpnet hos debitor. Etaten støtter derfor forslaget om å inngå en gjensidig forpliktende avtale med EU om å gjøre forordning (EF) 1346/2000 til en del av norsk rett. Det bes om at det i en slik eventuell avtale også reguleres hvordan fullbyrding i utlandet av norsk insolvensbehandling skal foregå.

Konkursrådet uttaler med støtte fra Næringslivets Hovedorganisasjon at det på sikt antakelig er mest hensiktsmessig for Norge å komme med i EUs insolvensforordning, men peker på at dette antakelig vil ta tid og ikke løser problemet overfor de stater som ikke er EU-medlemmer. Rådet viser til at om det gis ensidige norske regler om internasjonal insolvensrett, er det ikke sikkert at det er nødvendig å tiltre konvensjonen for at europeiske stater skal anerkjenne norske konkurser.

Bare Den Norske Advokatforening uttrykker skepsis til en eventuell avtale med EU på dette området. Foreningen peker på at å få i stand en gjensidig forpliktende avtale med EU vil være tidkrevende og vanskelig. Dessuten viser foreningen til at forordningen (1346/2000) ble planlagt revidert. Videre mener foreningen at en konvensjon mellom Norge og EU innebærer enkelte konstitusjonelle og politiske utfordringer som bør utredes nærmere. Etter foreningens syn vil en ensidig norsk regulering stille Norge i en friere posisjon. Foreningen peker på at flere stater har regler som anerkjenner insolvensbehandling åpnet i en annen stat, enten ensidig eller i alle fall dersom anerkjennelsen er gjensidig. Det uttales derfor at en ensidig regulering langt på vei vil gi en ønsket effekt i de fleste EU-land. Foreningen viser også til at det kan være uheldig å operere med to regelsett – ett overfor EU-stater og ett overfor andre stater.

Enkelte høringsinstanser har nærmere synspunkter på hvorvidt utenlandsk insolvensbehandling bør anerkjennes automatisk etter mønster av forordning (EF) 1346/2000 eller etter rettslig beslutning etter mønster av UNCITRALs modellov. Disse synspunktene er nærmere referert nedenfor under punkt 8.5. Her skal det nevnes at Den Norske Advokatforening på generelt grunnlag går inn for at Norge i første omgang bør regulere norsk internasjonal insolvensrett etter mønster av UNCITRALs modellov. Advokatforeningen uttaler i den forbindelse:

«En slik løsning vil både være enklere og raskere, samtidig som det setter Norge i en posisjon der man i langt større grad kan tilpasse regelverket til de formål og beskyttelsesverdige prinsipper man ønsker å ivareta videre. Advokatforeningen legger likevel til grunn at man vil velge å følge insolvensforordningens system og løsninger på en rekke sentrale punkter. Det bør likevel vises varsomhet for forhold der det allerede er påpekt at endringer i forordningen bør skje.»

Foreningen er uenig med utrederen i at modellovens utforming i anglo-amerikansk rettstradisjon er til hinder for at den danner utgangspunkt for norsk lovgivning, og uttaler:

«Advokatforeningen kan ikke se at dette utgangspunktet utspeiler seg i modelloven på en måte som skulle komplisere norsk regelverksutforming. En lang rekke land med ulike rettskulturer, både innenfor og utenfor EU-området og med basis i ulike rettskulturer, har benyttet nettopp modellovgivningen som utgangspunkt for å vedta egen lovgivning på området. Det varierer også i hvilket omfang de har valgt å følge modellovgivningen på enkeltpunkter.»

Foreningen foreslår at det nedsettes et hurtigarbeidende lovutvalg med sikte på å fremme et lovforslag om slik ensidig regulering etter mønster av UNCITRALs modellov. Som nevnt foran, uttaler foreningens likevel at den i all hovedsak kan slutte seg til utredningens lovforslag.

Den norske Dommerforening og Jussformidlingen i Bergen peker på at et regelverk om norsk internasjonal insolvensrett bør være klart og lettfattelig. Dommerforeningen mener også at reglene ikke bør oppstille for mange formaliteter eller generere store kostnader.

Ingen av høringsinstansene utenom Den Norske Advokatforening har uttalt seg om hvilke former for insolvensbehandling som bør omfattes dersom det gis regler i konkursloven om internasjonale forhold. Den Norske Advokatforening uttaler til utredningens lovforslag § 161 at den slutter seg til forslaget, men foreslår at kriteriet «insolvensbehandling av lignende art» om mulig presiseres nærmere i kommentarene. Det vises til at andre land har restruktureringsordninger som ikke finnes i norsk rett.

5.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utrederen og høringsinstansene i at det er behov for en reform av norsk utenlandsk insolvensrett. Et stadig økende internasjonalt samarbeid – ikke minst innenfor EØS-området – tilsier at det gis lovregler om dette. Flere stater har de senere årene gitt regler om ensidig anerkjennelse av andre staters insolvensbehandlinger. I disse statene vil også norske konkurser og gjeldsforhandlinger i utgangspunktet bli anerkjent. I Sverige er det i Ds 2007:6 «Internationell insolvens – en diskussionspromemoria» foreslått en ny lov om «internationella insolvensfrågor». Loven vil etter forslaget være subisdiær til EUs forordning og den nordiske konkurskonvensjonen. Det foreslås at loven skal gjelde for insolvensbehandlinger som svarer til svensk konkurs og svensk «företaksrekonstruktion» (gjeldsforhandling for næringsdrivende skyldnere), men ikke for ordninger tilsvarende den svenske «skuldsaneringslagen» (gjeldsordningsloven). Lovforslaget inneholder regler om jurisdiksjon, lovvalg og anerkjennelse av utenlandske insolvensbehandlinger. Forslaget har så langt ikke resultert i ny lovgivning.

Departementet er enig med Konkursrådet i at norsk regelverk på dette området er ønskelig for at Norge skal være en attraktiv stat å investere i og for å bedre mulighetene for at norske konkursboer skal få assistanse i utlandet. Departementet er av den oppfatning at det bør gis regler om anerkjennelse av utenlandske insolvensbehandlinger, se nærmere nedenfor under punkt 8.6. Et annet spørsmål er om Norge bør søke å inngå en avtale med EU, som en parallellavtale til insolvensforordningen. Slike avtalebestemmelser måtte i så fall inkorporeres i norsk lov, slik det er gjort med Luganokonvensjonen, jf. tvisteloven § 4-8. Departementet har kommet til at det bør avventes å eventuelt søke å få til en avtale med EU. Det er riktignok slik at regler om internasjonal insolvensrett først får full virkning dersom det er en gjensidig forpliktelse mellom statene til å anerkjenne hverandres insolvensbehandlinger. Som Konkursrådet og Den Norske Advokatforening er inne på i sine høringsuttalelser, er det likevel ikke gitt at det er behov for å søke å få til en parallellavtale med EU. Departementet vil for det første bemerke at alle de stater som har gitt ensidige lovregler om internasjonal insolvensrett, allerede i utgangspunktet anerkjenner norsk gjeldsforhandling og konkurs. Forordning (EU) 2015/848 er dessuten et detaljert og forholdvis komplekst regelverk. Ikke alle sider ved reglene passer for norsk rettstradisjon. Skulle Norge inngå en avtale med EU, ville konsekvensen være at regler tilsvarende forordningen ville gjelde mellom Norge og EU-stater (unntatt Danmark), mens de generelle reglene som foreslås i proposisjonen her ville gjelde mellom Norge og andre stater (unntatt Island og Danmark). For bostyrere, domstoler og andre rettsanvendere i Norge vil det kunne by på utfordringer å måtte forholde seg til to sett med regelverk om norsk internasjonal insolvensrett, i tillegg til den nordiske konkurskonvensjonen. Også Den Norske Advokatforening er inne på dette i sin høringsuttalelse. Under enhver omstendighet ser departementet for seg at en bør avvente å vurdere nærmere hvilket behov det er for å inngå en parallellavtale med EU til de norske lovreglene om internasjonal insolvensrett som foreslås her, har virket en tid. Det er også naturlig å vurdere dette i lys av erfaringer med den reviderte forordningen. Under enhver omstendighet er det usikkert om EU vil være innstilt på å inngå en parallellavtale med Norge. Danmark har ikke oppnådd å få en parallellavtale.

Utrederen reiser som nevnt spørsmål om det kan anses som en innvending mot å søke å inngå en parallellavtale med EU at også utenlandske offentligrettslige krav vil være dividendeberettigede etter forordning (EF) 1346/2000 artikkel 39 (forordning (EU) 2015/848 artikkel 45 nr.1). I dag er det uklart hvorvidt slike utenlandske krav er dividendeberettigede i norsk konkurs, se utredningen side 55. Skatteetaten ser det ikke som en ulempe at utenlandske offentlige krav gis dividenderett, men mener det vil være en naturlig følge av en eventuell gjensidig forpliktende avtale. I proposisjonen her forfølges ikke denne problemstillingen, ettersom det inntil videre ikke forslås at det søkes å inngå en parallellavtale med EU.

Norges Rederiforbund etterlyser i høringen en nærmere kartlegging av hvordan EU-statene har regulert forholdet til stater utenfor EU. Som det fremgår ovenfor, er dette hovedsakelig gjort etter mønster av UNCITRALs modellov, og departementet anser det ikke nødvendig med noen kartlegging utover dette. Departementet har først og fremst hatt for øye at det bør gis regler tilpasset norske forhold som gir en tilstrekkelig forutberegnelighet for aktørene i Norge som berøres av den utenlandske insolvensbehandlingen. Selv om departementet ved utarbeidelsen av lovforslaget har funnet grunn til å se hen til reglene i forordning (EU) 2015/848 i større grad enn til UNCITRALs modellov, er det også flere av reglene i forordningen som ikke gir et like godt mønster for et norsk regelverk.

Når det gjelder bemerkningen fra Den Norske Advokatforening om at det bør tas sikte på å regulere forhold for konsern med selskaper i flere land, skal det bemerkes at forordning (EU) 2015/848 har et eget kapittel V om dette. Reglene er imidlertid forholdsvis omfattende og eventuelle norske bestemmelser om dette har ikke vært utredet eller sendt på høring. Departementet foreslår derfor ikke å gi særregler om insolvensbehandling i konsernforhold i denne proposisjonen. Det vil da fortsatt være slik at insolvensbehandlinger i flere foretak innen et konsern i utgangspunktet er uavhengige av hverandre.

Lovforslaget i proposisjonen her gjelder virkningene av utenlandske insolvensbehandlinger i Norge. Det byr på utfordringer å utforme en nærmere avgrensning av hvilke former for utenlandske insolvensbehandlinger som skal være omfattet av reglene i konkursloven fjerde del. Noen fullstendig oversikt over hvilke former for insolvensbehandling som finnes i andre stater er det ikke mulig for departementet å gi. Avgrensningen av anvendelsesområdet for konkursloven fjerde del må skje ved at det angis i loven visse vilkår som skal være oppfylt for at en ordning skal være omfattet. I Andenæs’ utredning er det som nevnt foran under punkt 5.1.2, foreslått at reglene i fjerde del skal gjelde for «utenlandske behandlinger av lignende art som gjeldsforhandling og konkurs etter konkursloven». Departementet er enig i dette, men mener at det er behov for en nærmere presisering av anvendelsesområdet.

Etter departementets syn bør det være en forutsetning for å omfattes at den utenlandske insolvensbehandlingen er åpnet som følge av at skyldneren er insolvent eller er i en insolvenslignende situasjon (f.eks. illikvid, dersom dette er et vilkår for åpning av gjeldsforhandlinger). Dette innebærer at hvor avviklingsprosedyrer for selskaper eller andre juridiske personer er åpnet på annet grunnlag, som f.eks. hvor et aksjeselskap blir tvangsavviklet som følge av manglende innsending av årsregnskap, manglende registrering av styre mv., som etter aksjeloven § 16-15 for norsk rett, skal avviklingsboet ikke være omfattet av konkursloven fjerde del. Dette gjelder selv om et selskap under slik avvikling ofte også vil være insolvent, og selv om avviklingsprosedyren foregår etter insolvensrettslige regler.

Videre bør det være et vilkår for at en ordning skal omfattes at forfølgningen er kollektiv (dvs. omfatter alle skyldners fordringshavere), og at den omfatter hele skyldnerens formue. Dette medfører at gjeldsforfølgning som ledd i enkeltforfølgning (tvangsfullbyrdelse) faller utenfor. Etter forordning (EU) 2015/848 er det ikke et krav at alle fordringshavere skal være omfattet av en insolvensbehandling, for at insolvensbehandlingen skal være omfattet av forordningen. Det fremgår av artikkel 1 nr. 1 at forordningen kommer til anvendelse på offentlige kollektive prosedyrer. I artikkel 2 nr. 1 er kollektive prosedyrer beskrevet som «procedurer, der omfatter alle eller en betydelig del af en skyldners kreditorer, forudsat at procedurene i sidstnævnte tilfælde ikke berører fordringer fra kreditorer, der ikke er involveret heri.» Det er ikke beskrevet nærmere i forordningen hva som menes med «en betydelig del af en skyldners kreditorer». I fortalen punkt 14 heter det at prosedyrer som ikke omfatter alle skyldnerens kreditorer bør være prosedyrer som tar sikte på å redde skyldneren, og at prosedyrer som fører til en endelig innstilling av skyldnerens aktiviteter eller til likvidasjon av boet, bør omfatte alle skyldnerens kreditorer. Dette tilsier at det kun er gjeldsforhandlinger som kommer inn under forordningens regler dersom ikke alle fordringshavere er omfattet av prosedyren.

Etter departementets syn bør reglene i konkursloven fjerde del bare gjelde for utenlandske insolvensbehandlinger som omfatter alle skyldnerens fordringshavere, selv om dette innebærer at noen ordninger som omfattes av EUs insolvensforordning da vil falle utenfor anvendelsesområdet. Det vil virke kompliserende om norske myndigheter og fordringshavere skal måtte ta stilling til om en utenlandsk insolvensbehandling omfatter en betydelig del av skyldnerens fordringshavere.

Konkursloven fjerde del bør videre bare åpne for å gi virkninger til utenlandske insolvensbehandlinger som er åpnet på det sted der skyldneren har sine hovedinteresser.

Etter departementets syn bør insolvensbehandling i banker, andre kredittinstitusjoner og forsikringsforetak ikke være omfattet av reglene i konkursloven fjerde del. Når banker eller forsikringsforetak kommer under insolvensbehandling, vil særlige offentlige interesser måtte ivaretas, og statsmyndigheter som finansdepartement eller finanstilsyn vil gjerne være gitt en innflytelse over bobehandlingen som de ikke har ved konkurs eller gjeldsforhandling i andre typer foretak. Forordning (EU) 2015/848 kommer etter artikkel 1 nr. 2 ikke til anvendelse på insolvensbehandling i kredittinstitusjoner, forsikringsforetak, verdipapirforetak og andre foretak som er omfattet av direktiv 2001/24/EF, og UCITS-fond og alternative investeringsfond. Uncitrals modellov åpner for at statene kan unnta nærmere bestemte insolvensbehandlinger, og nevner insolvensbehandling hos banker og forsikringsselskaper som eksempler. Departementet foreslår at anvendelsesområdet for konkursloven fjerde del på dette punktet utformes likt med insolvensforordningen for stater som er omfattet av den. I tillegg foreslår departementet at insolvensbehandling i pensjonsforetak unntas fra anvendelsesområdet, selv om disse foretakene ikke er nevnt i forordningen. Etter finansforetaksloven § 21-8 kan det ikke åpnes konkurs i foretak som er underlagt reglene om offentlig administrasjon. Etter finansforetaksloven § 21-7 første ledd gjelder § 21-8 for pensjonsforetak. Det følger av § 21-7 annet ledd at departementet i forskrift kan fastsette at bestemmelsene om offentlig administrasjon skal gjelde tilsvarende for filial her i riket av utenlandsk pensjonsforetak.

For insolvensbehandlinger åpnet i andre stater skal fjerde del ikke gjelde når skyldneren er en bank, annen kredittinstitusjon, pensjonsforetak eller et forsikringsforetak. Det vises til forslaget til konkursloven § 163 annet ledd. I tredje ledd foreslås det en hjemmel for departementet til å gi nærmere regler i forskrift om unntak for utenlandsk insolvensbehandling som nevnt i første ledd, herunder regler som utfyller, presiserer eller gjør unntak fra reglene i annet ledd.

Det bør etter departementets syn være et vilkår for å omfattes at det for den utenlandske insolvensbehandlingen er oppnevnt en person eller et organ med oppgave å forvalte eller realisere skyldnerens aktiva, eller å føre tilsyn med forvaltningen av skyldnerens aktiva og interesser (en insolvensforvalter). Videre bør reglene bare omfatte ordninger som medfører at skyldneren helt eller delvis mister rådigheten over sin formue. Dette medfører at private gjeldsforhandlinger som skyldneren har tatt initiativ til, men hvor det ikke er oppnevnt en gjeldsnemnd eller lignende, ikke er omfattet. En norsk fordringshaver vil uansett kunne delta i forhandlinger om utenlandske frivillige gjeldsordninger, og bli bundet av slik gjeldsordning på avtalegrunnlag.

Departementet foreslår også at det skal være et vilkår for anerkjennelse at den staten der insolvensbehandlingen er åpnet, har tilsvarende regler om anerkjennelse av norsk konkurs.

Flere stater har regler om gjeldssanering for privatpersoner, altså regler som tilsvarer den norske gjeldsordningsloven. Noen stater har egne lover om dette, mens reglene hos andre stater inngår som en del av den alminnelige konkursloven.

Forordning (EF) 1346/2000 omfattet ikke gjeldssaneringsordninger for privatpersoner. Forordning (EU) 2015/848 er utvidet til også å omfatte insolvensbehandling i privatpersoners bo.

Regler om gjeldssanering for privatpersoner har primært et sosialpolitisk formål – å hjelpe personer og husholdninger med uoverkommerlige gjeldsproblemer med å få kontroll over sin økonomi. Lovgivningen om slik gjeldssanering vil være utformet først og fremst med utgangspunkt i skyldnerens, ikke fordringshavernes, interesser.

I Norge er det særlig regler om anerkjennelse av utenlandske insolvensbehandlinger i selskaper og foretak som har vært etterspurt. Da Andenæs’ utredning ble sendt på høring, var gjeldssaneringsordninger for privatpersoner ikke omfattet av forordningen. Spørsmålet om å gi slike utenlandske ordninger virkninger i Norge er ikke vurdert i utredningen eller av høringsinstansene.

Spørsmålet om anerkjennelse av utenlandske gjeldssaneringsordninger for privatpersoner er for de nordiske lands vedkommende utredet i publikasjonen «Nordisk gældssanering», TemaNord 2010: 598, som er utarbeidet av professor, dr. jur. Ulrik Rammeskow Bang-Pedersen (Danmark) etter oppdrag fra Nordisk Ministerråd. Utredningen inneholder et forslag til modellov om verneting, lovvalg og anerkjennelse av nordiske gjeldssaneringer. Med Barne- og likestillingsdepartementets høringsnotat 5. desember 2011 ble rapporten sendt på høring. Høringsinstansene som uttalte seg om forslaget var positive til å innføre regler om gjensidig anerkjennelse av gjeldssaneringer i Norden. I Prop. 155 L (2012–2013) Endringer i gjeldsordningsloven og dekningsloven mv s. 79 uttalte Barne- og likestillingsdepartementet:

«Det foreslås ingen videre oppfølgning av dette forslaget i proposisjonen her. En lovgivningsprosess på dette feltet vil kreve nordisk samordning, og utredningen har etter det departementet er kjent med, foreløpig ikke vært på høring i de øvrige nordiske landene. Departementet er imidlertid positiv til forslagene, og det tas sikte på å følge opp saken på et senere tidspunkt.»

Spørsmålet om anerkjennelse av utenlandske gjeldssaneringer for privatpersoner er ikke nærmere vurdert i Andenæs’ utredning.

Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn bør reglene i konkursloven fjerde del ikke omfatte de typiske former for gjeldssanering for privatpersoner. Spørsmålet om anerkjennelse og virkninger av andre staters gjeldssaneringsordninger for privatpersoner bør heller vurderes videre som del av oppfølgningen av utredningen «Gældssanering i Norden».

Spørsmålet blir da hvordan anvendelsesområdet for reglene i fjerde del nærmere skal avgrenses mot de nevnte gjeldssaneringsordningene.

Det kan forekomme at personer som oppnår gjeldssanering etter ordninger lignende den norske gjeldsordningsloven, også har gjeld knyttet til næringsvirksomhet. Det avhenger av lovgivningen i den enkelte stat om reglene om gjeldssanering for privatpersoner også kommer til anvendelse for næringsdrivende privatpersoner, dvs. skyldnere som har drevet virksomhet gjennom enkeltpersonforetak. Det kan tenkes at et enkeltpersonforetak driver virksomhet over landegrensene, noe som kan tale for at insolvensbehandling i et utenlandsk enkeltpersonforetak også skal kunne anerkjennes i Norge.

Den norske gjeldsordningsloven omfatter i en viss grad også skyldnere som har gjeld knyttet til næringsvirksomhet. Etter gjeldsordningsloven § 1-2 første ledd gjelder loven ikke for skyldnere som har gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet, med mindre næringsvirksomheten har opphørt og det til næringsvirksomheten ikke er knyttet uavklarte forhold som i vesentlig grad vil vanskeliggjøre gjennomføringen av en gjeldsforhandling, eller den gjeld som er knyttet til næringsvirksomheten utgjør en forholdsvis ubetydelig del av skyldnerens samlede gjeld.

Den norske konkursloven kommer til anvendelse også ved konkursbehandling i fysiske personers bo. Dersom utenlandsk insolvensbehandling holdes utenfor konkursloven fjerde del, vil dette kapitlet i tilfelle få et snevrere anvendelsesområde enn resten av konkursloven.

Det vil variere mellom de enkelte staters lovgivning på hvilke vilkår skyldnere som driver næringsvirksomhet vil kunne oppnå gjeldssanering. Det er derfor vanskelig å gi en avgrensning i konkursloven fjerde del som gjør at skyldnere som er underlagt en insolvensbehandling som ligner den norske gjeldsordningsloven, ikke omfattes, mens skyldnere som er underlagt insolvensbehandling mer lignende den norske konkursloven, er omfattet. En mulighet kunne være å la reglene gjelde dersom hoveddelen av gjelden, eller flertallet av fordringshaverne, er knyttet til skyldnerens næringsdrift. Et slikt vilkår forutsetter imidlertid at norske myndigheter og fordringshavere må gjøre seg kjent med og ta standpunkt til omfanget av næringsgjelden. Behovet for regler om norsk anerkjennelse av utenlandske insolvensbehandlinger må antas å være størst i tilfeller hvor skyldneren er et selskap eller annen juridisk person som har drevet næringsvirksomhet av noe omfang. Av hensyn til at reglene bør være enkle å praktisere, har departementet kommet til at konkursloven fjerde del ikke skal gjelde dersom skyldneren er en fysisk person, heller ikke når skyldneren driver eller har drevet næringsvirksomhet.

I samsvar med det som er påpekt fra Den norske Dommerforening, om at lovforslaget ikke bør oppstille for mange formaliteter, foreslår departementet, som det fremgår nedenfor under punkt 8.6, at utenlandske insolvensbehandlinger skal få virkninger i Norge uten at det kreves noen formell beslutning fra norske domstoler. Det legges heller ikke opp til at domstolene skal beslutte kunngjøring og registrering, men at den utenlandske insolvensbehandleren selv må ta initiativ til dette overfor aktuelle norske registre, se merknaden til konkursloven § 172.