12 Konsulær bistand i barnevernsaker

12.1 Innledning

Norge er part i Wien-konvensjonen om konsulært samkvem av 1963 (konsulærkonvensjonen). Konsulærkonvensjonen legger til rette for at konsulær stasjon skal kunne yte bistand til sine statsborgere i utlandet. Den konsulære stasjonen kan være barnets ambassade, generalkonsulat eller konsulat (heretter utenriksstasjoner). Konsulær bistand defineres gjerne som de tjenester et lands myndigheter tilbyr sine borgere i utlandet. Konsulærkonvensjonen har bestemmelser om blant annet varsling, informasjon om og tilgang til sine statsborgere i utlandet.

Utenriksstasjoners bistand og støtte til foreldre og barn i barnevernsaker kan være verdifull, blant annet hvis familien ikke behersker norsk eller har liten kjennskap til det norske samfunn og barnevernets arbeid. Barneverntjenesten bør opplyse foreldre om muligheten til å kontakte egen utenriksstasjon for bistand. Foreldre har alltid anledning til å kontakte utenriksstasjonen for bistand.

Dersom foreldre eller barn ønsker bistand fra en utenriksstasjon bør barneverntjenesten som en hovedregel tilrettelegge for det. Konsulær bistand er først og fremst en rett for borgerne av en fremmed stat, og ikke utenlandske myndigheters rett som sådan.

Etter konsulærkonvensjonen har utenriksstasjoner som et generelt utgangspunkt rett til fritt å kunne kommunisere med og ha tilgang til sine borgere i utlandet. Der barnet eller foreldrene ønsker konsulær bistand vil det normalt ikke være anledning til å nekte utenriksstasjoner kommunikasjon og tilgang. Tidlig konsulær kontakt i barnevernsaker kan i mange tilfeller bidra til sakens opplysning og ivaretakelse av barnets kulturelle og språklige behov. En konsulær representant kan ikke erstatte bruk av tolk.

Konsulærkonvensjonen må imidlertid tolkes i lys av andre og senere folkerettslige forpliktelser, herunder FNs barnekonvensjon. Utenriksstasjoners mulighet til å ivareta egne borgeres interesser i Norge må også skje innenfor rammen av norsk lov, blant annet barnevernloven og forvaltningsloven.

12.2 Utenlandske utenriksstasjoners deltakelse i møter med barneverntjenesten

12.2.1 Deltakelse i møter når foreldre eller barn ønsker det

Dersom en privat part ikke har en representant fra utenriksstasjonen som fullmektig, men likevel ønsker konsulær bistand i enkelte møter med barneverntjenesten, skal parten som hovedregel ha adgang til det. Utenriksstasjonen kan være en viktig støtte og ressurs for foreldre og barn. Utenriksstasjonen kan bidra til sakens opplysning. Barneverntjenesten bør ha vektige grunner dersom de vil nekte en part å ha med seg en konsulær representant for å ivareta sine interesser i saken. Barneverntjenesten skal legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste.

Utenriksstasjonen kan være kjent med opplysninger i barnevernsaken gjennom informasjon fra en privat part. For at barneverntjenesten i et møte skal kunne gi nye personsensitive opplysninger om barnet (evt. også den andre forelderen) forutsetter det at begge foreldre samtykker til det. Hvis barnet er part i saken må også barnet samtykke.

Dersom flere private parter skal delta i møtet, må partene samtykke til at en konsulær representant skal være til stede. Barn som ikke er part i saken skal bli informert og gis anledning til å uttale seg.

En konsulær representant som opptrer i konsulært øyemed er ikke en parts fullmektig i forvaltningslovens forstand, med mindre dette avtales særskilt. Det gjelder derfor ikke noe krav om fullmakt for å ha en konsulær representant. Imidlertid kan det kreves at vedkommende legger fram diplomatpass eller annen ID som viser at vedkommende tilhører den aktuelle utenriksstasjonen. En konsulær representant som ikke er en parts fullmektig vil ikke ha krav på å få utlevert sakens dokumenter.

For å hindre spredning av personopplysninger kan barneverntjenesten informere om at opplysninger gis under forutsetning om at de ikke offentliggjøres.

Dersom foreldrene ikke ønsker at en representant fra en utenriksstasjon skal være til stede bør barneverntjenesten ikke tillate at utenriksstasjoner er med på møter om enkeltsaker. Barneverntjenesten kan imidlertid alltid gi generell informasjon om det norske barnevernsystemet og barnevernets arbeid, selv om taushetspliktreglene kan være til hinder for å gi informasjon om enkeltsaker.

12.3 Utenlandske utenriksstasjoners tilstedeværelse i fylkesnemnda og domstolen

12.3.1 Tilstedeværelse i fylkesnemnda

Barnevernsaker er svært sensitive for dem de gjelder og saker om omsorgsovertakelse og andre tvangsvedtak i fylkesnemnda holdes som hovedregel for lukkede dører. Dette følger av barnevernloven § 7-16 første ledd. Hvis representanter fra en utenriksstasjon anmoder om å være til stede under forhandlingene må fylkesnemnda vurdere dette konkret i den enkelte sak.

Når partene begjærer det eller samtykker, og fylkesnemnda finner dette ubetenkelig, følger det av barnevernloven § 7-16 annet ledd at fylkesnemnda kan beslutte at møtet skal holdes helt eller delvis for åpne dører. Dette er et strengt krav, der hensynet til barnets beste skal tillegges stor vekt. Det fremgår av forarbeidene til loven at det skal utvises stor tilbakeholdenhet med å tillate åpne dører. På bakgrunn av uttalelser i forarbeidene legges det til grunn at det er de private parter som må samtykke.

Fylkesnemnda har adgang til å la bestemte personer med tilknytning til en part være tilstede i fylkesnemnda. Det stilles også her vilkår om at partene begjærer det eller samtykker til det og at fylkesnemnda finner det ubetenkelig. Dette følger av barnevernloven § 7-16 tredje ledd bokstav a.

Bakgrunnen for denne bestemmelsen er å åpne for at en privat part, som støtte eller av andre akseptable grunner, skal kunne ha med seg for eksempel en nær slektning eller venn under forhandlingene. Fylkesnemnda må foreta en konkret vurdering der det særlig skal tas hensyn til om det vil medføre en belastning for barnet saken gjelder. Videre må det tas hensyn til om tilstedeværelsen vil gjøre det vanskelig for vitner å forklare seg fritt.

Det er et vilkår at samtlige private parter samtykker, altså må begge foreldre og barnet, hvis barnet er part, samtykke. Hvis barnet ikke er part skal barnet likevel høres og dets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Dersom barn og/eller foreldre ønsker å ha en representant fra utenriksstasjonen i fylkesnemnda, og eventuelle øvrige private parter samtykker, så er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet av den oppfatning at konsulær tilstedeværelse som et utgangspunkt bør tillates. Dette forutsetter at tilstedeværelsen ikke medfører en belastning for barnet.

Utenriksstasjoner har til oppgave å bistå sine borgere i utlandet i møte med de lokale myndighetene. Utenriksstasjoner kan gi støtte og trygghet til utenlandske borgere som gjennomgår en alvorlig rettsprosess i et annet land. Utenriksstasjonen vil ikke ha noen formell rolle og kan ikke intervenere i forhandlingene. De tilstedeværende har taushetsplikt og referatforbud om det som kommer frem i møtet, med mindre fylkesnemnda bestemmer noe annet. Dette følger av barnevernloven § 7-16 fjerde ledd. Å tillate konsulær tilstedeværelse kan bidra til større tillit til at det norske barnevernsystemet ivaretar barn og foreldres rettsikkerhet på en betryggende måte.

Dersom foreldrene ønsker at representanter fra en utenriksstasjon skal være til stede, kan de henvende seg til fylkesnemnda. En utenriksstasjon kan også henvende seg direkte til fylkesnemnda.

12.3.2 Tilstedeværelse for en utenriksstasjon som er fullmektig for en privat part

Fylkesnemnda er et forvaltningsorgan og forvaltningsloven § 12 gir derfor som utgangspunkt den private part rett til å ha fullmektig. Det er imidlertid gitt særlige regler for behandlingen av saker i fylkesnemnda i barnevernloven kapittel 7. Det følger av § 7-8 at en privat part skal få oppnevnt en advokat som skal representere parten i en sak for fylkesnemnda. Det er imidlertid ikke særskilt lovregulert om en part har rett til å overvære forhandlingene i fylkesnemnda både med sin advokat og i tillegg en fullmektig, for eksempel en representant fra utenriksstasjonen. En slik anmodning fra en privat part eller en utenriksstasjon må derfor vurderes konkret av fylkesnemnda.

12.3.3 Tilstedeværelse i domstolen

I en rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak gjelder tvistelovens regler. Sakens dokumenter er unntatt offentlighet og rettsmøter holdes for lukkede dører. Rettsmøter kan likevel holdes helt eller delvis for åpne dører dersom den private part begjærer det, og retten finner dette ubetenkelig ut fra hensynet til sakens opplysning, til den private part selv og andre. Dette følger av tvisteloven § 36-7. Det følger av forarbeidene til loven at adgangen til at rettsmøter kan holdes helt eller delvis for åpne dører er en snever unntaksregel.

I motsetning til i fylkesnemnda er det kun en privat part som kan fremsette en begjæring om at personer fra en utenriksstasjon (eller andre) kan følge rettsmøtet. Domstolen vil i stor grad foreta samme vurderinger som beskrevet under punkt 12.3.1.

12.3.4 Representanter fra utenriksstasjoner kan vitne i saken

Det er kun sakens parter som har krav på å være til stede i fylkesnemnda og domstolen og som har rett til å bli hørt og imøtegå kommunens anførsler. Dersom representanter fra en utenriksstasjon ønsker å uttale seg i saken, må vedkommende bli ført som vitne fra en privat eller offentlig part i saken.

En privat part bør rådføre seg med sin advokat om å føre en representant fra utenriksstasjonen som vitne. Partene har i utgangspunktet rett til å føre de bevis de ønsker, men fylkesnemnda og domstolen kan avskjære bevis etter reglene i tvisteloven.

12.4 Utenriksstasjoners rett til møte og kommunikasjon med barn under barnevernets omsorg. Varsel til barnets utenriksstasjon

12.4.1 Om konsulærkonvensjonen

Konsulærkonvensjonen artikkel 36 gir utenriksstasjoner som et generelt utgangspunkt rett til fritt å kunne kommunisere med og ha tilgang til (møte) sine borgere i utlandet. Også utenlandske statsborgere har som et utgangspunkt samme rett til å ha tilgang til og kommunisere med sin utenriksstasjon. Utenriksstasjoner har også en rett til å møte sine borgere som er i arrest, fengslet eller satt i varetektsarrest, eller tilbakeholdt på annen måte. Det er også regler om varsling til utenriksstasjoner i konvensjonens artikkel 37. Konsulær involvering vil kunne være verdifullt for barnet med hensyn til å ivareta barnets språklige og kulturelle utfordringer, sikre best mulig opplysning av saken og for å vurdere hvilke tiltak eller omsorgsløsninger som er til barnets beste.

12.4.2 Møte og kommunikasjon med barn plassert i fosterhjem eller institusjon etter vedtak om omsorgsovertakelse

Hvis en utenriksstasjon ønsker tilgang til eller kommunikasjon med et barn under barnevernets omsorg, må utenriksstasjonen kontakte barneverntjenesten. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernloven §§ 4-8 og 4-12, er det barneverntjenesten som avgjør hvem barnet kan møte eller kommunisere med. Det samme gjelder ved akuttvedtak etter barnevernloven § 4-6 annet ledd.

En henvendelse fra en utenriksstasjon om å møte et barn må vurderes konkret av barneverntjenesten. I barneverntjenestens vurdering må det tas hensyn til omstendighetene i den enkelte sak og barnets og foreldrenes synspunkter. Dersom barnet selv ønsker å møte representantene fra utenriksstasjonen bør dette tillegges stor vekt. Hvis barnet og foreldrene ønsker at barnet skal møte representanter fra en utenriksstasjon, kan barneverntjenesten kun i unntakstilfeller nekte dette. Det må i tilfelle foreligge konkrete omstendigheter som tilsier at et slikt møte ikke er til barnets beste.

12.4.3 Møte og kommunikasjon med barn tvangsplassert i institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker

Utenriksstasjoner har en rett til å møte og kommunisere med sine borgere som sitter i fengsel, varetektsarrest eller på annen måte er tilbakeholdt. Dette følger av Konsulærkonvensjonen artikkel 36 nr. 1 c. Når barn er tvangsplassert på en institusjon på grunn av alvorlige atferdsvansker etter barnevernloven § 4-24 taler de samme hensyn for at utenriksstasjonen skal få møte barnet. Det legges derfor til grunn at representanter fra en utenriksstasjon i utgangspunktet skal få møte barnet dersom foreldrene og barnet selv samtykker. Barnets og foreldrenes ønske skal tillegges stor vekt, og et møte skal ikke finne sted hvis barnet og foreldrene ikke samtykker. Det samme gjelder ved akuttplasseringer etter § 4-25 annet ledd.

Konsulærkonvensjonen må tolkes i lys av FNs barnekonvensjon. Barneverntjenesten vil unntaksvis kunne nekte eller begrense tilgang og kommunikasjon dersom det foreligger konkrete omstendigheter som tilsier at det ikke er til barnets beste.

12.4.4 Avslag - ikke enkeltvedtak som kan påklages

Dersom barneverntjenesten ikke tillater at en utenriksstasjonen får møte barn under barnevernets omsorg, er denne avgjørelse ikke et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Foreldre, barn eller utenriksstasjoner som er uenig i barneverntjenestens vurdering, kan likevel henvende seg til fylkesmannen.

Fylkesmannen kan vurdere forholdet og eventuelt gi råd og veiledning til kommunen.

12.4.5 Varsel til utenriksstasjonen ved oppnevning av verge eller formynder

Det følger av Konsulærkonvensjonen at utlendingens konsulære stasjon skal underrettes når det vurderes å oppnevnes en verge eller formynder for vedkommende. Dette følger av Konsulærkonvensjonen artikkel 37 b. Det foreligger derfor en varslingsplikt for barneverntjenesten når den fremmer sak om fratakelse av foreldreansvaret eller tvangsadopsjon for et barn med utenlandsk statsborgerskap. I slike tilfeller skal det oppnevnes ny verge for barnet. I tillegg foreligger det en varslingsplikt når det vurderes å oppnevne verge for å ivareta barnets formue.

Varslingsplikten må imidlertid tolkes i lys av andre folkerettslige forpliktelser, særlig FNs barnekonvensjon. Før utenriksstasjonen varsles bør barneverntjenesten spørre foreldrene og barnet selv om de ønsker at barnets utenriksstasjon blir informert. Både foreldrenes og barnets synspunkter skal tillegges stor vekt.

Dersom foreldre og barn ønsker at barnets utenriksstasjon skal varsles, kan barneverntjenesten kun i unntakstilfeller la være å varsle barnets utenriksstasjon. Det må i tilfelle foreligge sterke og konkrete grunner som tilsier at konsulær varsling ikke er til barnets beste. At varsling vil medføre en viss grad av merarbeid i form av tilrettelegging for kontakt er ikke et grunnlag for å unnlate varsling.

12.4.6 Varsel til utenriksstasjonen ved sak om omsorgsovertakelse

Konsulærkonvensjonen utløser ikke en plikt til å varsle i sak om omsorgsovertakelse etter §§ 4-8 og 4-12. Ved en omsorgsovertakelse beholder foreldrene foreldreansvaret for barnet.

Mange utenriksstasjoner krever likevel å bli informert hvis utenlandske statsborgere kommer under barnevernets omsorg. Etter konsulærkonvensjonen artikkel 36 har representanter for en utenriksstasjon rett til å møte egne borgere som er internert, i varetekt eller i fengsel, men bestemmelsen anses ikke å gi utenriksstasjoner et krav på å bli informert om utenlandske barn som barnevernet overtar omsorgen for.

Barneverntjenesten må likevel rutinemessig spørre foreldrene om de ønsker at deres konsulære stasjon blir varslet når de fremmer en sak om omsorgsovertakelse. Varsel til konsulære myndigheter er i utgangspunktet i barnets interesse. Både foreldre og barnets synspunkter skal tillegges stor vekt for om varsel skal gis.

Barneverntjenesten bør også spørre foreldre om de ønsker at deres konsulære stasjon skal varsles hvis barneverntjenestens leder eller påtalemyndigheten i akuttsituasjoner treffe midlertidig vedtak om å plassere barnet utenfor hjemmet, jf. barnevernloven §§ 4-6 annet ledd og 4-9.

12.4.7 Varsel ved tvangsplasseringer av barn med alvorlige atferdsvansker

På bakgrunn av Konsulærkonvensjonen artikkel 36 nr. 1 b legges det til grunn at i saker om tvangsplassering av barn på institusjon for alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24 skal barnets utenriksstasjon som et utgangspunkt varsles om at barnet er tvangsplassert på institusjon, hvis barn og foreldre ønsker det. Varsel skal ikke gis hvis barn og foreldre ikke ønsker det. Dette gjelder også ved akuttplasseringer etter § 4-25 annet ledd.

Barneverntjenesten skal opplyse barnet og foreldre om muligheten til å informere utenriksstasjonen. Informasjon til konsulære myndigheter er i utgangspunktet i barnets interesse. Både foreldre og barnets synspunkter skal tillegges stor vekt. Barneverntjenesten kan unntaksvis la være å varsle utenriksstasjonen hvis det foreligger konkrete omstendigheter som tilsier at varsling ikke er til barnets beste.

12.4.8 Foreldre kan alltid kontakte utenriksstasjon

At barneverntjenesten ikke varsler/informerer barnets utenriksstasjon, forhindrer ikke foreldrene i å kontakte utenriksstasjonen, informere om saken og be om bistand.