1 Bakgrunn og sammendrag
1.1 Bakgrunn
Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998–99) vedtok Stortinget 3.12.98 å be Regjeringen innen utgangen av 1999 å fremme en stortingsmelding om fri rettshjelp. I innstillingen (side 28) ba justiskomiteen om en fullstendig gjennomgang av hele rettshjelpsordningen, inkludert spørsmålet om hvilke sakstyper ordningen skal gjelde for og hvilke betingelser som skal gjelde for å kunne søke om støtte.
I denne stortingsmeldingen foretar departementet en gjennomgang av ordningene med offentlig fri rettshjelp og trekker opp hovedlinjene for den offentlige rettshjelpspolitikken i årene fremover.
Et godt rettshjelpstilbud er av avgjørende betydning for rettssikkerhet og reell likhet for loven. Det er bred politisk enighet om at ingen skal lide rettstap på grunn av manglende økonomisk evne. Det er derfor viktig at så stor del av befolkningen som mulig omfattes av et rettshjelpstilbud. Økonomiske, sosiale og geografiske forskjeller bør ikke være avgjørende for enkeltmenneskers muligheter for å få nødvendig juridisk bistand og informasjon om rettigheter. Adgangen til rettshjelp er en sentral del av samfunnets velferdstilbud.
1.2 Arbeidsform
Ved utarbeidelsen av stortingsmeldingen har departementet lagt vekt på innspill fra forskjellige rettshjelpsaktører. Fylkesmennenes erfaringer er selvfølgelig av stor betydning i denne sammenheng. Videre har et utvalg av domstolene gitt viktige innspill og likeså Den Norske Advokatforenings Rettshjelps- og salærutvalg. Forbrukerrådet har gitt uttrykk for sine synspunkter og studentrettshjelpstiltakene har gitt omfattende redegjørelser for sitt syn på rettshjelpsordningen. Departementet har videre lagt vekt på eksterne evalueringer av dagens rettshjelpsordning; Fafos rapport fra 1997 og Statskonsults rapport fra 1998.
I tillegg har departementet sett hen til St.meld. nr. 16 (1989–90) Om offentlig rettshjelp. Meldingen ble fremmet for Stortinget høsten 1989, men trukket samme høst grunnet regjeringsskifte.
1.3 Sammendrag
Kapittel 2: Historikk
Kapittel 2 inneholder en historisk fremstilling av utviklingen av offentlig rettshjelp. Det er lang tradisjon i Norge for at det offentlige møter behovet for juridisk bistand i befolkningen, og det har fra gammelt av eksistert ordninger med fri sakførsel som skulle ivareta behovene til dem som ikke hadde midler eller lovkyndighet til å føre saker for retten selv. Ordninger med fritt rettsråd ble først etablert i 1961. I 1980 vedtok Stortinget rettshjelpsloven, som samlet regler om fri sakførsel og fritt rettsråd og som i hovedsak lovfestet de da eksisterende ordningene.
Kapittel 3: Rettshjelpsbehovet
Ordningen med offentlig fri rettshjelp må vurderes på bakgrunn av hvilket rettshjelpsbehov befolkningen har, dvs. dens behov for juridisk bistand. Det er derfor viktig med kunnskaper om omfanget av juridiske problemer og rettshjelpsbehov i befolkningen.
Det udekkede rettshjelpsbehovet har vært kartlagt i flere forskningsprosjekter som presenteres i dette kapittelet. Undersøkelsene viser at det er et utbredt udekket rettshjelpsbehov i befolkningen, og at behovet for rettshjelp øker når de sosiale og økonomiske ressursene avtar.
Kapittel 4: Rettshjelp - rettssikkerhet og velferd
I dette kapittelet peker departementet på forbindelser mellom rettshjelp og rettssikkerhet og rettshjelp og likhet for loven. Rettssikkerhet og likhet for loven er grunnleggende verdier i velferdssamfunnet. Et godt rettshjelpstilbud har betydning i denne sammenheng, i det mange er avhengig av juridisk bistand for å kjenne sine rettigheter og for å kunne ivareta sine rettslige interesser.
Det udekkede rettshjelpsbehovet i befolkningen knytter seg i stor grad til lovgivning som skal sikre utjevning av verdifordelingen i samfunnet. Undersøkelser tyder på at det er den del av befolkningen som har størst behov for sosiale ytelser, som minst kjenner sine rettigheter. Rettshjelpstilbudet bør således være en del av velferdssystemet og et viktig redskap for å gjøre velferdslovgivningen effektiv.
Avslutningsvis i kapittelet skisserer departementet det offentliges ansvar for fri rettshjelp. Departementet ser det ikke som noen offentlig oppgave å dekke rettshjelpsbehov av enhver art. Det må foreligge en begrunnet interesse i å få fri juridisk bistand, og offentlig bistand skal ikke benyttes til å fremme åpenbart urimelige eller uholdbare krav. Offentlige midler til rettshjelp bør benyttes der behovet er størst, og tilbudet bør først og fremst omfatte saker som etter alminnelige betraktninger betyr mest for folk og som berører deres personlige forhold sterkest.
Kapittel 5: Rettshjelpsordninger i andre land
De fleste vestlige land har rettshjelpsordninger i en eller annen form. Regelverk og organisering varierer imidlertid. Departementet beskriver i kapittelet rettshjelpsordninger i noen land, først og fremst i Norden. Offentlig rettshjelp i de nordiske land har mange fellestrekk ved at rettshjelpen er gjenstand for økonomisk behovsprøving, og ved at bistanden hovedsakelig er organisert ved refusjon av rettshjelpsutgifter hos privatpraktiserende advokat. Det er imidlertid også ulikheter i de nordiske systemene. Det er særlig den finske rettshjelpsordningen som skiller seg ut ved at store deler av rettshjelpen ytes av offentlig ansatte advokater.
Departementet har også valgt å redegjøre for rettshjelpsordningen i Storbritannia. Storbritannia har tradisjonelt benyttet store ressurser på rettshjelp og et viktig ledd i engelsk rettshjelp er offentlige rådgivningsbyråer (Citizens Advice Bureaus).
Departementet foretar en sammenlikning mellom rettshjelpsutgiftene i det enkelte land og landets innbyggertall. Utregninger viser at Storbritannia bruker mest med kr 172,- pr. innbygger. Norge bruker kr 50,- pr. innbygger, som imidlertid er over gjennomsnittet i Norden.
Kapittel 6: Advokater og holdninger til advokatbruk
Antallet praktiserende advokater er i stadig vekst. I 1970 var antallet 1679 og i 1980 var tallet 2064. Tallene for 1999 viser at det er 3805 advokater som praktiserer.
Kjernen i fri rettshjelpsytelsen er bistand fra privatpraktiserende advokater. Advokatene har ikke plikt til å delta i fri rettshjelpsordningen, men etter departementets erfaring er det jevn oppslutning om ordningen. Det er likevel viktig at advokater stimuleres til å påta seg fri rettshjelpssaker. Den offentlige salærsats har stor betydning i denne sammenheng, og departementet har vedtatt en opptrappingsplan der salæret gradvis skal økes til kr 700,- i 2001 i 1999 kroner. Det er videre viktig at rettshjelpsordningen organiseres slik at det i størst mulig grad blir enkelt for advokater å ta rettshjelpsoppdrag.
Departementet redegjør i dette kapittelet for forskjellige undersøkelser som belyser advokatbruk og holdninger til advokatbruk. Advokatbruk er lite utbredt i befolkningen - også i grupper som ikke går inn under fri rettshjelpsordningen - og det synes å være ubetydelige geografiske forskjeller i advokatbruk. Visse forskjeller kan imidlertid spores når det gjelder kjønnsmessig fordeling. Andelen menn som oppsøker advokat er noe høyere enn kvinneandelen. Videre er advokatbruken i høyinntektsgrupper ikke overraskende noe høyere enn i lavinntektsgrupper.
Kapittel 7: Dagens rettshjelpstilbud
Reglene om offentlig rettshjelp er gitt i lov om fri rettshjelp av 13. juni 1980 nr. 35. Reglene skiller mellom fritt rettsråd og fri sakførsel. Ved fritt rettsråd dekker det offentlige utgifter til juridisk bistand utenfor rettergang. Bistanden består primært av veiledning i tilknytning til juridiske problemer og omfatter f.eks. utferdigelse av søknader, klager og korrespondanse med motpart. Fri sakførsel er fri rettshjelp under rettergang og kan gis for saker ved alle ordinære domstoler med unntak av forliksrådet. Fri sakførsel dekker salær og reiseutgifter til egen advokat, men kan også omfatte bl.a. fritak for rettsgebyr, godtgjøring til sakkyndige, skjønnsmenn eller vitner.
Rettshjelpsloven stiller opp økonomiske og saklige begrensninger for hvem som kan få bistand. I kapittelet beskrives rettshjelpslovens hovedregler og praktiseringen av dem inngående. Det redegjøres for innvilgelsesvilkår, forbruk og ressursbruk.
I tillegg til lov om fri rettshjelp finnes det et omfattende og variert rettshjelpstilbud. Departementet beskriver mangfoldet i tilbudet og redegjør for rettshjelpskontorene under Oslo kommune og i Indre Finnmark. Videre omtales bl.a. studenttiltakene, Advokatforeningens Advokatvaktordning, pasientombudene og forbrukerkontorene.
Kapittel 8: To evalueringer av rettshjelpsordningen
Her presenteres to evalueringer av rettshjelpsordningen. Den ene er foretatt av forskningsstiftelsen Fafo, på oppdrag fra Den Norske Advokatforening i 1997. Den andre er foretatt av Statskonsult, på oppdrag fra departementet i 1998.
Evalueringene påviser visse svakheter ved lov om fri rettshjelp. I kapittelet redegjøres det for de funn som er gjort i evalueringene. Både Fafo og Statskonsult konkluderer med at rettshjelpslovens inntektsgrenser synes for lave. Evalueringene konkluderer videre bl.a. med at ordningens dekningsområde er for snever, og det pekes på svakheter i egenandelssystemet.
Kapittel 9: Særskilte rettshjelpstilbud til enkeltgrupper
Det er på det rene at det eksisterer et særegent rettshjelpsbehov i deler av befolkningen. Rettshjelpsloven gir derfor anvisning på særskilt rettshjelp uten økonomisk behovsprøving for enkelte spesielt viktige sakstyper. Departementets prinsipielle holdning har vært at en i størst mulig utstrekning bør finne frem til praktiske tilpasninger i lov om fri rettshjelp for å hjelpe grupper med spesielle rettshjelpsbehov, og at det ikke i stort omfang bør etableres særskilte rettshjelpstilbud utenfor rettshjelpsloven.
Likevel kan det være behov for et utvidet rettshjelpstilbud til særskilte grupper i samfunnet, og i kapittelet drøfter departementet hvorvidt tilbudet bør utvides når det gjelder forbrukere, pasienter og funksjonshemmede. For så vidt gjelder sistnevnte gruppe, har Stortingets justiskomite gitt uttrykk for et klart ønske om å styrke arbeidet med informasjon og veiledning og det pågår et arbeid med sikte på å opprette et utvidet veiledningstilbud til funksjonshemmede.
Kapittel 10: Menneskerettighetene og rettshjelp
Ved lov av 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettighetsloven) ble Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter inkorporert som norsk lov. Lovens formål er å styrke menneskerettighetene i norsk rett. I dette kapittelet drøftes den offentlige rettshjelpsordningens forhold til menneskerettighetskonvensjonene. Norske myndigheter har gjennom konvensjonene forpliktet seg til å sikre at en borger får prøvet sine rettigheter for en nasjonal domstol i sivile saker. Den forpliktelsen vil etter omstendighetene innebære at utgifter til rettshjelp må dekkes. Etter departementets vurdering må en rimelig praktisering av den norske rettshjelpsloven som hovedregel antas å gi tilfredsstillende resultater i forhold til Norges internasjonale forpliktelser.
Spørsmål om hvorvidt menneskerettigheter er krenket, er særlig praktisk i saker overfor det offentlige. I langt de fleste saker vil det være det offentlige som er motpart når krenkelser av menneskerettigheter påberopes. Departementet foreslår derfor at man utreder en mulig lovfesting av adgangen til fri sakførsel i saker hvor det påberopes konvensjonsbrudd.
Avslutningsvis drøftes rettshjelpstilbudet i individuelle klagesaker for internasjonale organer. Det foreslås at adgangen til å få rettshjelp til å fremme klager overfor internasjonale klageorganer fastsettes og synliggjøres ved regler i lovs form.
Kapittel 11: Tiltak som reduserer behovet for offentlig fri rettshjelp
Rettshjelpsbehovet i befolkningen kan reduseres ved hjelp av andre virkemidler enn offentlig rettshjelp. I dette kapittelet presenteres tiltak og tilbud som er viktige faktorer i denne sammenheng.
Informasjon og regelforenkling kan redusere rettshjelpsbehovet ved å tilrettelegge for kunnskap om den enkeltes rettigheter og plikter. Erfaring viser at rettshjelpsbehovet i mange praktiske problemtyper kunne vært redusert dersom reglene hadde vært enklere. Regjeringen har satt igang programmet «Et enklere Norge» med målsetning om at det skal bli lettere for enkeltmennesker å forholde seg til regler og offentlige tjenester.
Behovet for offentlig fri rettshjelp reduseres videre av private rettshjelpsforsikringer. Rettshjelpsforsikringen dekker innenfor visse rammer nødvendige utgifter til juridisk bistand hos advokat. Offentlig fri rettshjelp er subsidiær i forhold til de private rettshjelpsforsikringer. Den offentlige rettshjelp og rettshjelpsforsikringene dekker imidlertid i stor grad forskjellige saksområder, slik at det er få saker der begge dekningsmåter kan anvendes.
Private organisasjoner er utbredt i Norge og spiller en betydelig rolle i rettshjelpssammenheng ved å tilby sine medlemmer rettshjelp. Det saklige området for rettshjelpen er som regel begrenset til den enkelte organisasjons arbeidsområde. Mangfoldet av organisasjoner medfører imidlertid at det samlede rettshjelpstilbudet favner et vidt faglig område.
I tillegg til slike tilbud eksisterer det ulike tvisteløsningsmetoder som også kan bidra til å redusere behovet for offentlig økonomisk bistand til advokatutgifter. Her nevnes megling i familiesaker. Videre omtales forliksrådene som i tillegg til å være en domstol bistår partene med å finne minnelige ordninger i sivile tvister. Videre nevnes konfliktrådene som megler både i strafferettslige og sivilrettslige tvister. Det redegjøres deretter kort for ulike tvisteløsningsmetoder for forbrukere.
Kapittel 12: Behov for endringer?
Departementet ønsker å beholde den eksisterende ordning med fritt rettsråd og fri sakførsel der privatpraktiserende advokater fortsatt skal være hovedleverandører av juridisk bistand. Det er imidlertid behov for visse endringer i det offentlige rettshjelpstilbudet, og i dette kapittelet drøftes endringsforslag.
Inntektsgrenser
Det er fra mange hold hevdet at rettshjelpslovens inntektsgrenser er for lave. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at ca. 27 % av Norges husholdninger kommer innunder rettshjelpslovens inntektsgrenser. Andelen må sies å være relativt høy, noe som skyldes at lovens inntektsgrenser ikke er så mye lavere enn gjennomsnittsinntektene i Norge. Departementet drøfter inntektsgrensene sett i sammenheng med inntektsnivået i samfunnet. Opplysningene gir ikke entydig grunnlag for å hevde at inntektsgrensene er vesentlige for lave. Når rettshjelpsordningen kritiseres for ikke å møte befolkningens rettshjelpsbehov i tilstrekkelig grad, mener departementet at dette skyldes andre forhold enn inntektsgrensens størrelse. Inntektsgrensene bør imidlertid indeksreguleres.
Gratis førstegangskonsultasjon
Advokater har en viss kompetanse til å innvilge fritt rettsråd, og det foreslås at deres kompetanse utvides til også å omfatte innvilgelse av en gratis - 1 times førstegangskonsultasjon til personer som fyller rettshjelpslovens inntektsvilkår. Et slikt tilbud vil kunne fange opp problemer som ofte kan løses hurtig av en erfaren advokat, og borgeren vil raskt kunne få avklart sin rettslige posisjon.
Saklig dekningsområde
Departementet foreslår utvidelser av rettshjelpslovens saklige dekningsområde. Det foreslås utvidet dekning i:
barnevernssaker
saker overfor forvaltningen, særlig i sosialsaker, trygdesaker og skattesaker
gjeldssaker
saker om tvunget psykisk helsevern
Departementet drøfter også barnebortføringssaker, barnefordelingssaker og rettshjelp til voldsofre, men finner ikke grunnlag for utvidelser her, idet dagens ordning i stor grad gir god dekning i slike sakstyper.
Saker etter lov om ekteskap og lov om partnerskap er prioritert i rettshjelpsloven. Departementet foreslår at det samme bør gjelde i saker etter lov om rett til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphører.
Egenandel
Dagens egenandelsordning fungerer ikke godt. Egenandelene kan bli svært store og er lite forutberegnelige for rettshjelpsmottakeren. Som finansieringskilde for fri rettshjelp spiller egenandelene liten rolle. I 1998 dekket egenandelene vel 4 % av de samlede offentlige utgiftene til fri rettshjelp. Ordningen er i tillegg svært kostnads- og ressurskrevende for fylkesmenn og domstoler, og over 60 % av statens inntekter av egenandeler går bort til administrasjon og innkreving. Egenandelssystemet bør derfor reformeres. Det foreslås å sette egenandelen til et fast kronebeløp i fritt rettsrådssaker. I fri sakførselssaker er departementet av den oppfatning av man bør opprettholde dagens ordning med en kombinasjon av et fast kronebeløp og en tilleggsandel som utgjør en viss prosent av utgiftene i saken. Det bør imidlertid settes et tak på den prosentvise egenandelen for å sikre en viss forutberegnelighet. Når det gjelder innkrevingen av egenandelene, foreslår departementet at advokater som påtar seg rettshjelpsoppdrag sørger for innkreving av egenandelene.
Organisatoriske spørsmål
I dette avsnittet tar departementet opp spørsmålet om rettshjelpslovens kompetanseregler. Det foreslås at søknader om fri sakførsel som hovedregel bør avgjøres av domstolene, mens søknader om fritt rettsråd fortsatt bør behandles av fylkesmennene.
Videre drøfter departementet om det eksisterende rettshjelpstilbudet bør suppleres med juridisk bistand fra offentlige rettshjelpskontorer. Det er fordeler ved etablering av offentlige rettshjelpskontorer. Erfaring tilsier at de kan dekke et behov som privatpraktiserende advokater kanskje i mindre grad fanger opp. Det er imidlertid prinsipielle innvendinger mot opprettelse av offentlige rettshjelpskontorer. Særlig gjelder dette prinsippet om fritt advokatvalg og til advokaters frie og uavhengige stilling. Det er videre et moment at Norge har god advokatdekning, og departementet mener at det er bedre ressursanvendelse å benytte det store antall privatpraktiserende advokater fremfor å etablere offentlige kontorer. Departementet anser det prinsipielt uheldig at det offentlige skal konkurrere på felt hvor det allerede er et godt utbygget privat tilbud og konkluderer på denne bakgrunn med at det er lite hensiktsmessig og prinsipielt uheldig å opprette flere offentlige rettshjelpskontorer.
Departementet foreslår å avvikle den eksisterende ordning med økonomisk støtte til advokater i utkantstrøk. Bakgrunnen for forslaget er at advokatdekningen er bedre idag enn da støtteordningen ble opprettet i 1982. Departementet mottar få søknader om støtte, og utbetalingene er neppe avgjørende for etablering i utkantstrøk.
Videre foreslår departementet å forenkle regelverket om fri rettshjelp slik at det blir lettere tilgjengelig og enklere å praktisere. Departementet vil også bedre informasjonen om fri rettshjelp bl.a. ved hjelp av internett.