3 Rettshjelpsbehovet

3.1 Innledning

Fri rettshjelpsordningen må vurderes på bakgrunn av befolkningens rettshjelpsbehov, dvs. dens behov for juridisk bistand. Det krever kunnskaper om omfanget av juridiske problemer og rettshjelpsbehov i befolkningen.

En trenger også kunnskaper om hvordan det eksisterende rettshjelpssystem fungerer, hvordan det fanger opp rettshjelpsbehovene i befolkningen og hvilken innflytelse fri rettshjelpsordningen har på rettshjelpstilbudet til de resurssvake delene av befolkningen. Det er også nødvendig å få oversikt over hvordan administrasjonen av ordningen fungerer og hvor store ressurser som går med til dette.

Tradisjonelt blir uttrykket «rettshjelp» brukt i betydningen bistand i rettslige saker i eller utenfor rettergang. Rettshjelp forutsetter at de problemer man står overfor er av rettslig karakter. For å utnytte rettslige posisjoner trenger den enkelte juridisk kunnskap. Man har behov for kjennskap til retts­regler og øvelse i å finne frem til og fortolke disse. Videre må man kunne kartlegge og dokumentere et saksforhold. En trenger også kjennskap til retts- og forvaltningsapparatets oppbygning og virkemåte samt evne til å fremme saker i dette systemet.

I rettshjelpsforskningen (se nærmere pkt. 3.2) brukes uttrykket «rettshjelpsbehov» når juridisk bistand kan føre til en positiv endring i den enkeltes rettslige situasjon. Begrepet kan forklares ved at en person har et juridisk problem, og at situasjonen avhjelpes eller avklares ved tilførsel av juridisk kunnskap og bistand. Det foreligger et rettshjelpsbehov dersom juridisk bistand kan føre til en individuell velferdsforbedring – eller at en velferdsforverring motvirkes.

Rettshjelpsbehov hører nært sammen med sosiale behov. Et behov for juridisk bistand i en sak om uføretrygd er samtidig et tegn på både helseproblemer og inntektssvikt. Dersom juridisk bistand bidrar til at en person vinner frem med sitt krav om trygd, medfører dette en individuell velferdsforbedring i form av kompensasjon for inntektssvikten. Velferdsgevinsten for den enkelte er imidlertid ikke alltid avhengig av at sakens utfall går i dennes favør. Selve avklaringen av juridisk tvil kan representere en viktig verdi. Begrepet rettshjelpsbehov bør således også omfatte rådgivning hvor det ikke er spørsmål om å fremme krav.

På de fleste områder kreves kjennskap til lover og regler for at publikum fullt ut skal kunne ivareta sine rettigheter. For at folk skal kunne forsvare seg mot krav fra andre eller fremme egne interesser på et tilfredsstillende vis, vil det ofte være påkrevet med juridisk bistand. Hoveddelen av befolkningen vil i løpet av livet få behov for kvalifisert rettshjelp i en eller annen form, enten i form av fritt rettsråd eller i forbindelse med domstolsbehandling av en konflikt.

Dagens samfunn har utstyrt oss med et stort antall rettigheter og plikter. Lover og forskrifter som berører eller har betydning for den enkelte borger, øker stadig i antall og omfang. Formålet med en del av denne lovgivningen er i stor utstrekning å fordele goder på en mest mulig rettferdig måte, men en økning i antall rettigheter medfører en mulig økning i konfliktnivå og behov for bistand for å oppnå de rettigheter man hevder å ha krav på. På slike områder har det offentlige et særlig ansvar for at den enkelte får kunnskap om sine rettigheter og hvordan en skal gå frem for å nå et bestemt mål. Andre faktorer som kan føre til økt behov for rettshjelp er internasjonalisering, økt flyttefrekvens og mer ustabile familieforhold. Økt forbruk av varer og tjenester fører også til større behov for rettshjelp. Behovet for rettshjelp kan oppstå både der man skal ivareta interesser overfor det offentlige, og der man skal ivareta interesser overfor private parter.

Det er viktig å skille mellom rettshjelpsbehov og faktisk etterspørsel etter rettshjelp. Etterspørsel forutsetter at folk aktivt prøver å skaffe seg juridisk bistand. Etterspørselen avhenger derfor ikke bare av at folk har et rettshjelpsbehov, men også av deres evne til å foreta en realistisk kartlegging av egne juridiske problemer og av hvordan de avveier fordelene ved å søke rettshjelp mot kostnader og andre mulige ulemper.

Den enkeltes mulighet til å få nødvendig rettshjelp vil være avhengig av vedkommendes økonomi. Erfaringer viser imidlertid at den enkeltes øvrige ressurser også påvirker dennes mulighet til å få dekket sitt bistandsbehov. Videre vil tilgang til rettshjelp avhenge av hvor i landet den rettshjelpssøkende bor – advokatkonsentrasjonen er stor i byer og på større steder, mens færre advokater holder til i utkantstrøk. Den enkeltes motivasjon og mulighet for å dekke et eventuelt rettshjelpsbehov vil således påvirkes av ulike forhold: den økonomiske situasjonen, personlige egenskaper, geografiske forhold og karakteren av det rettslige problem. Rettshjelpsordningen bør etter departementets syn så vidt mulig utformes slik at den tar hensyn til disse forholdene.

3.2 Oversikt over forskning

3.2.1 Innledning

Det udekkede rettshjelpsbehovet har vært forsøkt kartlagt gjennom flere forskningsprosjekter og det foreligger fire norske undersøkelser om det udekkede rettshjelpsbehovet: Rettshjelpsundersøkelsen fra 1971, Tromsøundersøkelsen fra 1974, undersøkelsen om rettshjelpsbehovet blant innsatte i Ullersmo landsfengsel fra 1979 og Juss-Buss undersøkelsen fra 1991. I tillegg foreligger det en undersøkelse fra Danmark der det i 1976 ble utført en undersøkelse i Århus etter samme mønster som Rettshjelp 71 og Tromsøundersøkelsen. Forholdene i Danmark er naturligvis ikke helt sammenlignbare med de norske, men resultatene har likevel en viss interesse. Alle de nevnte undersøkelsene har integrert et rettshjelpstilbud, hvor alle undersøkelsesobjektene kunne få sine aktuelle behov for juridisk bistand dekket gratis.

Ved å tilby rettshjelp har undersøkelsene fått folk til å presentere sine problemer. Disse er så blitt drøftet i klientsamtaler og deretter undergitt juridisk saksbehandling. Formålet har vært å etablere vanlige juridiske klientforhold, og så bruke data fra saksbehandling som det sentrale grunnlaget for å analysere rettshjelpsbehovet. I tillegg til å behandle de problemer de intervjuede selv presenterte, ble det benyttet sjekklister for å kartlegge om det forelå øvrige rettshjelpsbehov, og de ble tilbudt juridisk bistand også for slike problemer.

Departementet har valgt å redegjøre for ovennevnte forskningsprosjekter, og resultatene legges frem uten at det foretas noen egen vurdering av dem. Så vidt departementet har kunnet bringe på det rene, er det ikke foretatt nyere undersøkelser av befolkningens rettshjelpsbehov. Hovedtendensene i undersøkelsene har neppe endret seg vesentlig og må antas å være gyldige fremdeles. Resultatene må derfor i hovedtrekk kunne legges til grunn til tross for at undersøkelsene er noen år gamle.

3.2.2 Omfang og fordelingen av udekket rettshjelpsbehov

Figur 3.1 viser hvor stor andel av utvalgene i undersøkelsene som hadde behov for rettshjelp i en eller flere saker.

Undersøkelsene viser at det udekkede rettshjelpsbehovet er utbredt. Andelen hushold med juridiske problemer lå over 60   % i alle undersøkelsene fra 70-tallet, mens den lå på 42   % i undersøkelsen fra 1991.

Utvalgene i undersøkelsene inneholder en stor spredning både geografisk og sosialt – fra utpreget ressurssvake til representanter fra normalbefolkningen. Rettshjelp 71 gir et bilde av ressurssvake, eldre bybeboere. Utvalget i undersøkelsen besto av seks bygårder fra en bydel i Oslo. Gårdene bar preg av forfall, og var bebodd av mange trygdede. Beboerne i tre av gårdene ble oppsøkt og fikk aktiv juridisk bistand. De øvrige tre gårdene ble bedt om å oppsøke et rettshjelpstilbud dersom de hadde behov for juridisk bistand.

Tromsøundersøkelsen må antas å gi et godt bilde av rettshjelpsbehovene til en gjennomsnittlig utkantbefolkning. Utvalgene utgjorde et lokalsamfunn i stagnasjon og et lokalsamfunn i vekst. Det ble gjennomført 108 intervjuer, der lavinntektshusholdningene utgjorde en tredjedel, mens normalinntektshusholdningene utgjorde noe over halvparten. En tidel av utvalget hadde høy inntekt. Også i denne undersøkelsen ble det foretatt en sammenligning av aktivt oppsøkende rettshjelp og avventende bistand.

Århusundersøkelsen viser rettshjelpsbehovet blant unge beboere i en moderne drabantby, mens undersøkelsen fra Ullersmo viser rettshjelpsbehovene til en institusjonsplassert gruppe. Sistnevnte utvalg befant seg i en vanskelig livssituasjon og hadde naturlig nok et høyere rettshjelpsbehov enn gjennomsnittsbefolkningen.

Rettshjelp 91 kartla rettshjelpsbehovet blant vanlige lag av befolkningen i det sentrale Østlandsområdet. Undersøkelsen ble utført i fire områder på Østlandet: et indre byområde og en drabantby i Oslo, samt to kommuner i Akershus. Det ble tilbudt rettshjelp til et utvalg husstander. Som vist i figur 3.1, avdekket også Rettshjelp 91 et udekket rettshjelpsbehov. Andel husholdninger med bistandsbehov lå imidlertid lavere enn i tidligere undersøkelser. Forskjellen forklares bl.a. med at svarprosenten i prosjektet var lavere enn i de øvrige undersøkelsene. Videre besto utvalgene i Rettshjelp 91 av alle lag i befolkningen, mens utvalgene i de andre undersøkelsene i større grad besto av ressurssvake. Det kan også være en forklaring at det faktisk skjedde endringer i det udekkede rettshjelpsbehovet i de årene som gikk mellom undersøkelsene. Befolkningens rettshjelpsbehov kan ha forandret seg som følge av endrede samfunnsforhold. Et høyere opplysnings- og utdannelsesnivå og økt velferd kan ha medført bedre probleminnsikt.

Saksfrekvensen i de fire tidligste undersøkelsene varierte mellom 1,4 og 3,2 saker pr. hushold. I Rettshjelp 91 fant man igjen et stort udekket rettshjelpsbehov, i gjennomsnitt 1,2 juridiske problemer i hver husstand.

I alle undersøkelsene lå hovedtyngden av de juridiske problemene innenfor områdene trygde- og sosialrett, fast eiendom og bolig, skattesaker samt arve- og familiesaker. Offentlige organer er den dominerende motparten i alle undersøkelsene.

3.2.3 Konklusjoner

Hovedtendensen i undersøkelsene viser at det eksisterer et udekket rettshjelpsbehov og at behovet for rettshjelp øker når de sosiale og økonomiske ressursene avtar. Tendensene er imidlertid ikke entydige og viser variasjonsbredde.

Undersøkelsene forteller også at rettshjelpsbehovet er ulikt sosialt fordelt. Alle undersøkelsene viste at høyinntektsgruppene hadde mindre udekket rettshjelpsbehov enn øvrige inntektsgrupper. I grupper med høy inntekt varierte gjennomsnittet i undersøkelsene mellom 0,5 – 2 saker pr. hushold, mens tallet i lavinntektsgruppen varierte mellom 0,4 og 3,5 saker. Grupper med middels inntekt hadde 1 – 1,5 saker pr. hushold. Det synes således å foreligge en sammenheng mellom inntekt og udekket rettshjelpsbehov på den måten at lavinntektsgrupper har et større udekket rettshjelpsbehov enn andre inntektsgrupper. Likeledes fremkommer det også en sammenheng mellom utdanningsnivå og udekket rettshjelpsbehov.

Undersøkelsene sammenliknet aktivt oppsøkende rettshjelp og avventende bistand. Forskjellen mellom de avventende tilbudene og de aktivt oppsøkende tilbudene var stor i alle undersøkelsene. Dette viser at det kreves innsats for å finne frem til og så avhjelpe de rettshjelpsbehov befolkningen har.

Konsekvensene av det udekkede rettshjelpsbehovet gjenspeiler seg i velferdsmessig tap for den enkelte. Resultatene fra undersøkelsene viser at juridisk bistand kan bidra til en individuell velferdsforbedring – eller i alle fall forhindre en velferdsforverring.

Rettshjelpsundersøkelsene forteller imidlertid også noe om rettshjelpens begrensninger. For det første krever avdekking og avhjelping av rettshjelpsbehov en særskilt og sterk innsats, og forsk­ningen viser hvilke latente muligheter som finnes for å bedre folks velferd via juridisk bistand. Den andre begrensningen som synliggjøres via undersøkelsene er at juridisk bistand kan løse konkrete problemer, mens selve grunnlaget for problemet sjelden kan avhjelpes. Juridisk bistand bidrar ikke nødvendigvis til annet enn å bøte på deler av de problemer den rettshjelpssøkende har.