4 Rettshjelp – rettssikkerhet og velferd
4.1 Innledning
En av rettsapparatets hovedoppgaver er å trygge den enkeltes rettsstilling og sikre en fordeling av samfunnets goder og byrder i samsvar med gjeldende regler. Domstoler, ombud og forvaltningens klageordninger er viktige for å sikre den enkeltes rettigheter.
Rettssystemet kan fortone seg atskillig mer uoversiktlig og skjønnspreget enn det rettsikkerhetsidealene forutsetter. Jo lengre man går i retning av å gi presise bestemmelser, desto vanskeligere tilgjengelig blir regelverket. Man må i atskillig grad avfinne seg med at regelverket ikke kan gi grunnlag for noen særlig høy grad av forutsigbarhet sett fra publikums side. Men dette kan skape vansker for mange. Den enkeltes velferd avhenger ofte av hvilke ytelser, tilbud, plikter og restriksjoner rettssystemet gir anvisning på.
Når det gjelder saksbehandlingen, er kravet til retts- og forvaltningsapparatet dels at avgjørelsene skal være juridisk korrekte. Juridiske metodeprinsipper må derfor følges i rettsanvendelsen. Dels må det faktiske grunnlaget for avgjørelsene være allsidig og grundig utredet. Forskjellsbehandling må ha hjemmel i gjeldende regelverk, ellers er den vilkårlig. Det bør normalt være adgang til å få overprøvet avgjørelser. Også her møter den enkelte vansker dersom vedkommende ønsker å sikre seg at rettssikkerhetsprinsippene blir fulgt.
Domstolsprosessen er i stor grad organisert som en partsprosess. Det kontradiktoriske prinsipp innebærer at partene skal kunne forberede seg på motpartens anførsler og ha vid adgang til å imøtegå dem. Men partsprosess innebærer mer enn dette. Forhandlingsprinsippet medfører at partene må opptre aktivt for å skaffe til veie det materiale retten skal bygge sin avgjørelse på. Dette krever juridisk innsikt.
I straffeprosessen er det en offentlig oppgave å sørge for tilstrekkelig juridisk hjelp til de som straffeforfølges. Uavhengige domstoler og en objektiv påtalemyndighet anses ikke i seg selv som tilstrekkelig til å sikre rettssikkerhetsprinsippenes funksjon. Siktede skal ha en forsvarer på det offentliges bekostning som ivaretar vedkommendes interesser.
I sivilprosessen hvor partenes eget ansvar for sakens opplysning er vesentlig strengere, er kravene til partenes juridiske kompetanse i realiteten tilsvarende større. Med unntak av forliksrådet, der partene som hovedregel møter personlig, er det uvanlig å opptre uten advokat i de sivile domstolene. Rettshjelpslovens regler om fri sakførsel er imidlertid langt mindre omfattende enn straffeprosessens.
I forvaltningssaker må forvaltningsorganene selv utrede saken, jf. forvaltningsloven § 17. Men også her stilles det i atskillig utstrekning krav til deltakelse fra den private part. Også i forvaltningssaker forutsettes en betydelig juridisk kompetanse hos den enkelte for at rettssikkerhetsgarantiene skal kunne fungere tilfredsstillende. På grunn av regelverkets uoversiktlige og kompliserte karakter og forvaltningens begrensede utredningsressurser, blir kompetansekravene i praksis ofte høyere enn prinsippene forutsetter.
Det forvaltningsapparat som skal ivareta myndighetsutøvelsen og servicevirksomheten overfor de mer ressurssvake deler av befolkningen, har ofte relativt begrensede ressurser. Tjenestemennenes utdanning varierer, arbeidsbyrden er stor og de ressurser som forvaltes er ikke sjelden knappe i forhold til behovene. Hovedvekten legges ofte på kontroll. Argumenter som taler i klientens favør overlates det ofte til denne selv å få frem.
Fremveksten av velferdsstaten og den store veksten i offentlig forvaltning innebærer at forvaltningsvedtak er blitt meget viktige for store deler av befolkningen. Særlig ressurssvake grupper er avhengige av et stort spekter av offentlige ordninger for å opprettholde sin velferd.
4.2 Forbindelsene mellom rettshjelp og rettssikkerhet
Departementet vil peke på noen forbindelser mellom rettshjelpssystemet og rettssikkerhetsgarantiene:
Tilretteleggingen av det faktiske grunnlaget for forvaltningsavgjørelser påvirkes av befolkningens juridiske kompetanse. Vet den enkelte ikke hvilke faktiske forhold som er relevante, er det også vanskelig å trekke frem de momenter som taler i egen favør. I stor utstrekning baseres forvaltningsavgjørelser på det materiale som faktisk blir fremlagt. Mulighetene for aktivt å etterprøve opplysninger fra ressurssvake klienter er begrenset. Befolkningens juridiske kompetanse er gjennomgående for lav til å møte de krav forvaltningsapparatet stiller. Et godt rettshjelpssystem er derfor en sentral garanti for et riktig faktaunderlag for myndighetsavgjørelser. Uten dette blir avgjørelsesprosessen «skjev» i forhold til den enkeltes rettsstilling.
Det kan oppstå behov for rettshjelp når den enkelte ønsker å kontrollere at retts- og forvaltningsavgjørelser er juridisk korrekte og at saksbehandlingsreglene er fulgt. Dette gjelder ikke bare i forhold til detaljerte regelverk. Rettshjelp er kanskje av vel så stor betydning hvor myndighetsutøvelsen er skjønnspreget, noe som i stigende grad er tilfelle i moderne forvaltningsrett. Juridisk kompetanse er ofte nødvendig for å sette seg inn i hvilke retningslinjer som er viktige i skjønnsutøvelsen, og kombinere dem med relevante fakta på en måte som fremmer den enkeltes interesser.
Rettshjelp er også viktig for en effektiv utnyttelse av klage- og overprøvingsmulighetene. Hverken domstoler, klageorganer i forvaltningen eller ombud tar normalt opp saker av eget initiativ.
Med det uoversiktlige og kompliserte regelverket som etterhvert har utviklet seg, er rettshjelp en nødvendig forutsetning for juridisk planlegging eller forutberegnelighet på en rekke rettsfelter.
Rettshjelp er altså viktig for å sikre forutberegnelighet, avbalansert skjønnsutøvelse, riktig faktaunderlag og adekvat bruk av overprøvingssystemet. Det er vanskelig å realisere rettssikkerhetsprinsippenes hovedformål om at alle skal ha forsvarlige muligheter til å håndheve egen rettsstilling, uten et godt utbygd rettshjelpstilbud.
4.3 Rettshjelp og likhet for loven
Likhet for loven er et grunnleggende prinsipp. Regelverk og offentlig saksbehandling må oppfylle høye krav til rettssikkerhet. I tillegg er det også nødvendig å sørge for at folk klarer å hevde sin rett selv om de selv mangler nødvendige juridiske kunnskaper og ikke har råd til å betale for hjelp. Rettshjelpskomitéen av 1954 understreket dette:
«Det er klart at det må ytes rettshjelp i et slikt omfang at ikke noen med grunn kan hevde at han som følge av manglende økonomiske midler lider tap eller urett, fordi han ikke har kunnet få nødvendige opplysninger om sine rettsforhold på områder hvor samfunnet bør sørge for at han får slike opplysninger… . Ingen må heller tvinges til å avstå fra sin rett eller vike for uretten fordi han ikke makter utgiftene til å skaffe seg rettshjelp.»
Kilde: Rettshjelpskomiteen av 1954 side 20.
Under behandlingen av lov om fri rettshjelp presiserte justiskomitéen at det var grunnleggende for et samfunn «at ingen lider rettstap på grunn av dårlige økonomiske evner eller mangelfulle opplysninger om sine rettigheter» (Innst.O. nr. 72 (1979–80) side 2).
Det er et mål at det totale rettshjelpstilbudet i samfunnet i størst mulig utstrekning bidrar til å oppfylle kravet om likhet for loven. Det er derfor etter departementets syn en viktig oppgave å utvikle ordningene som ledd i arbeidet for å skape større likhet mellom borgerne. Dels må det bygges opp et variert tilbud som er tilstrekkelig til å dekke behovene, dels må den enkelte kunne få rettshjelp til en pris som står i et rimelig forhold til vedkommendes økonomi.
4.4 Rettshjelp og velferd
Velferdspolitikken har satt tydelige spor i rettssystemet. Sosialrettens formål er å hjelpe de ressurssvake i samfunnet. Etter dagens velferdskrav bør offentlig rettshjelp ha som en viktig oppgave å sikre befolkningens interesser her.
Det er viktig at slike synspunkter trekkes inn i rettshjelpsdebatten for å sikre effektivitet i velferdssystemene. Innsikt i lovgivningen er en viktig ressurs for samfunnsmedlemmene. Det er ønskelig at befolkningen har så gode juridiske allmennkunnskaper som mulig, slik at de kan håndtere sine problemer selv.
Rettshjelpsforskningen viser imidlertid at store deler av befolkningen mangler relevante juridiske kunnskaper. Mange mangler tilstrekkelig innsikt i sine rettigheter til selv å utnytte dem eller til å være klar over verdien av å søke rettshjelp. Mange vurderer også dagens rettshjelpstilbud som uegnet til å sikre mange av rettighetene som er viktige for den enkeltes velferd. Slike forhold kan føre til et underforbruk, underforbruket er størst blant dem som trenger velferdslovgivningen mest.
Etter departementets syn bør rettshjelpstilbud være en del av velferdssystemet. Rettshjelp er et nødvendig redskap for å gjøre velferdslovgivningen effektiv. Skal velferdspolitikken fungere rettferdig, må alle ha tilfredsstillende muligheter til å utnytte de rettigheter den gir. I mange situasjoner forutsetter dette tilgang på juridisk bistand. Jo mindre juridisk innsikt den enkelte har, jo mer omfattende bør den offentlige rettshjelpen være. Offentlig rettshjelp bør være et virkemiddel for å effektivisere velferdsstaten og utjevne sosiale forskjeller.
4.5 Det offentliges ansvar
Tre hovedtemaer er fremtredende i rettshjelpsdebatten. For det første er det viktig å avklare hvilket udekket rettshjelpsbehov som finnes i samfunnet. Rettshjelpsbehovet ble drøftet i foregående kapittel. Dernest er det viktig å diskutere hvilket ansvar det offentlige skal ha for rettshjelpstilbudet i samfunnet. Dette spørsmålet diskuteres i dette avsnittet. Som en naturlig forlengelse er det for det tredje viktig å avklare hvordan det offentlige tilbud bør organiseres. Dette siste temaet behandles nærmere i kapittel 12.
Samfunnsutviklingen har skapt nye, omfattende og komplekse styringsbehov. Det har skjedd en stor vekst i reguleringslovverk. Ekspansjonen i offentlig sektor har muliggjort en omfattende utbygging av offentlig servicevirksomhet. Samtidig er det etablert et regelverk som regulerer befolkningens adgang til disse ytelsene. Gjennom trygde- og sosiallovgivningen er det bygget opp et komplisert system av regler som skal sikre grupper uten tilstrekkelig arbeidsinntekt en akseptabel levestandard. Store befolkningsgrupper er avhengig av de inntekter som fordeles ved hjelp av dette regelverket. Samtidig er mye av denne lovgivningen uoversiktlig og vanskelig å utnytte for den enkelte.
Det udekkede rettshjelpsbehovet avspeiler i realiteten en juridisk usikkerhet. Mange er ute av stand til å bedømme sin rettsstilling, eller til å ta de skritt som er nødvendige for å sikre sine interesser. Mange er heller ikke i stand til å vurdere de juridiske konsekvensene av måter å innrette seg på.
På denne bakgrunn er det viktig å avklare hvilket ansvar det offentlige bør ha for å møte det behovet for rettshjelp som eksisterer i samfunnet.
Det offentliges ansvar bør etter departementets syn variere etter sakens art. I enkelte sakstyper av særlig viktighet for den enkelte bør borgerne ha krav på juridisk bistand på det offentliges bekostning. Rettshjelpsloven bygger på dette og åpner for et tilbud der det innvilges fri rettshjelp uten økonomisk behovsprøving. Tilbudet er utvidet fra 1980 og frem til i dag og omfatter bl.a. enkelte utlendingssaker, barnevernssaker, saker under psykisk helsevern og tilbud til voldsofre som ønsker å gå til erstatningssøksmål mot skadevolder. Det offentlige bør etter departementets syn fortsatt ha ansvar for at det i enkelte sakstyper gis en ubetinget rett til gratis bistand.
Det offentlige kan imidlertid ikke pålegges ansvar for innbyggernes totale rettshjelpsbehov. Det bør settes begrensninger både ut fra sakens art og dens betydning for søker, den rettshjelpssøkendes økonomi og mulighetene for bistand fra andre hold.
Det må foreligge en begrunnet interesse i å få juridisk bistand hos den som ønsker hjelp. Offentlige midler bør ikke benyttes til å fremme åpenbart uholdbare krav eller bidra til å trenere eller hindre gjennomføringen av klart berettigede krav fra motparten. Offentlig rettshjelp bør heller ikke føre til trakassering av eller rettsfornektelse for motparten.
Offentlige midler til rettshjelp bør i alle tilfelle benyttes der behovet er størst. Dette innebærer at offentlig rettshjelp i utgangspunktet bare bør gis i saker av stor personlig og velferdsmessig betydning for søkeren. Departementet ser det som sin hovedoppgave å sørge for at det offentlige dekker utgifter til rettshjelp i de saker som etter alminnelige betraktninger betyr mest for folk og berører deres personlige forhold sterkest. Videre bør offentlig bistand bare gis dersom søkers utgifter ikke kan dekkes på annet vis, for eksempel gjennom rettshjelpsforsikring. Det offentliges dekning bør også begrenses til å gjelde bistand til konkrete juridiske problemer. I dette ligger at juridisk planlegging og regelmessig rådgivning over lang tid ligger på siden av hva det offentlige kan være ansvarlig for.
Det offentlige bør etter dette i utgangspunktet ha ansvaret for et akseptabelt rettshjelpstilbud i saker av stor betydning, såfremt vedkommende ikke selv har økonomisk evne til å betale for bistanden eller har mulighet til å få dekket utgiftene på annet vis.
Videre må det forventes at den enkelte til en viss grad selv utøver aktivitet for å få hjelp til å løse sine eventuelle juridiske problemer. Det offentliges ansvar kan ikke strekkes så langt at det offentlige plikter å oppspore latente rettshjelpsbehov.
Det offentlige bør imidlertid legge til rette et rettshjelpstilbud som gjør det enkelt for befolkningen å oppsøke bistand. I denne forbindelse legger departementet vekt på at befolkningen skal ha mulighet til å benytte seg av et variert tilbud som treffer et bredt publikum.