2 Historikk

2.1 Innledning

Ordninger for å ivareta svake gruppers behov for rettshjelp har lang tradisjon i Norge. I sagatiden fantes ordninger med målsmenn og håndgivelse av saker. De islandske ættesagaene har mange eksempler på at saker ble overlatt til særlig fremstående venner eller frender som skulle fremme dem på tinget.

I det norrøne samfunn var sedvaneretten en del av felleskulturen. For frie menn var behovet for juridisk bistand begrenset. Fremveksten av en sentralisert kongemakt med et embetsverk førte til en mer aktiv bruk av rettssystemet som styringsinstrument. Skillet mellom de som styrte og de som ble styrt ble tydeligere, og det oppstod behov for veiledning og bistand, noe som ga grobunn for en profesjonalisering av juridisk bistandsvirksomhet. I 1522 ga Christian II en bestemmelse om bruk av prosessfullmektig for den som «ej selv kan sin Tale for Rette fremføre», og påbød at hver kjøpstad skulle ha faste talsmenn til å føre slike saker.

Med profesjonaliseringen fulgte også en monopolisering av juridisk bistandsvirksomhet. Både Norske Lovs 1–9–14 og en forordning av 1735 forbød bruk av andre hjelpere i rettssaker enn særskilt utnevnte prokuratorer. Etterhvert ble prokuratorene bedre utdannet og integrert i embetsverket. I 1736 kom kravet om juridisk embetseksamen for å bli utnevnt til prokurator. I 1809 ble prokuratorene kongelige embetsmenn.

Etter at prokuratorordningen var etablert, ut­viklet det seg en praksis med å søke stattholderen og senere kongen om å få oppnevnt en prokurator dersom man var fattig. For saker som ble funnet verdige til offentlig støtte, ble det utferdiget beneficium paupertatis – fattigbevilling – som innebar at staten frafalt gebyrer og dekket prokuratorens salær, først etter tariff, senere etter rettens fastsettelse i hver enkelt sak. Beneficium paupertatis var myntet på de spesielt utsatte og hjelpeløse som uforskyldt var ute av stand til å tjene til livets opphold.

2.2 Tiden etter 1814

2.2.1 Fri sakførsel

På midten av 1800-tallet ble sakførsel igjen gjort til privat næring avhengig av bevilling. Prokuratorene skiftet navn til advokater og senere til sakførere. De gamle bestemmelsene fra dansketiden om prokuratorenes enerett til å føre rettssaker ble tatt inn i tvistemålsloven av 1915.

Ordningen med bevilling til fri sakførsel ble opprettholdt etter 1814. Fra 1892 ble søknadene avgjort av Justisdepartementet. I 1907 fremmet Civilprocesskommisjonen utkast til lov om rettergangsmåten i tvistemål. Det ble foreslått at loven skulle ha et eget kapittel om «Fri rettergang.» Hovedbestemmelsen lød:

«Personer der ikke uden følelig Savn for eget eller familiens nødtørftige underhold kan afse de med førelsen af en rettssag forbundne udgifter, kan ved rettens beslutning helt eller delvis tilstås fri rettergang.»

Det ble forslått at beslutningen om fri rettergang skulle treffes av domstolene. Forslaget ble ikke fulgt opp av Justisdepartementet, som mente spørsmålet om fri rettergang burde løses ved en egen lov. Noen slik lov ble imidlertid ikke gitt. I 1937 ble det tatt inn en bestemmelse i tvistemålsloven §   423 om fri rettshjelp i separasjons- og skilsmissesaker. Domstolene fikk adgang til å oppnevne prosessfullmektig for uformuende parter i slike saker etter nærmere fastsatte vilkår. Senere ble domstolenes kompetanse utvidet til også å omfatte saker om barnefordeling, samværsrett samt oppfostringstilskudd og underholdsbidrag. Også i saker om umyndiggjøring, tvangsinnleggelse, tvangsinngrep etter helselovgivningen, i edruskapssaker og i militærnektersaker, fikk domstolene adgang til å gi fri sakførsel.

2.2.2 Fritt rettsråd

I 1913 ble det innført krav om kommunal bevilling for legfolk som ønsket å drive rettshjelp utenfor rettergang. Ved lov av 1. februar 1936 nr. 3 ble slik rettshjelpsvirksomhet som hovedregel forbeholdt advokater. Ved lov av 4. juli 1991 nr. 44 ble det gjort visse lempninger i advokatmonopolet, bl.a. ved at jurister uten advokatbevilling kan yte rettshjelp utenfor rettergang. Det ble også åpnet for rettsrådsvirksomhet for utøvere av andre yrker innen rettsfelt hvor de har tilfredsstillende utdannelse.

Før 1960 fantes ingen statlig ordning for fritt rettsråd. I noen av de største byene ble det imidlertid truffet tiltak for å gi innbyggerne fritt rettsråd. I Oslo ble Kontoret for fri rettshjelp opprettet i 1893 av «Demokratisk foredragsforening». Formålet var å gi gratis rettshjelp og veiledning for ubemidlede med hovedvekt på korte, muntlige konsultasjoner. Virksomheten var først basert utelukkende på gratis bistand fra privatpraktiserende advokater, jurister, departementsansatte og juridiske studenter. Driftsutgiftene ble dekket ved frivillige bidrag. I utgangspunktet ga kontoret bare fritt rettsråd, men senere ble dette utvidet til også å omfatte fri sakførsel. Oslo kommune overtok etterhvert det administrative og økonomiske ansvaret for driften, og kontoret fikk også en del statlig støtte. Det ble opprettet noen lønnede stillinger, men frem til 1970 ble det vesentligste av rettsrådsvirksomheten utført gratis. I 1971 ble kontoret godkjent som rettshjelpskontor under ordningen med fritt rettsråd. Også i Bergen, Stavanger og Trondheim ble det opprettet egne kommunale, offentlige rettshjelpskontorer etter mønster av Kontoret for fri rettshjelp i Oslo.

En samlet offentlig utredning av statens ansvar for å sikre befolkningen nødvendig rettshjelp fikk vi i 1954 da regjeringen nedsatte en komite til å utrede spørsmålet om fri rettshjelp til mindre bemidlede. Komiteen utarbeidet et lovforslag som omfattet både fri sakførsel og fritt rettsråd i sivile saker. Lovutkastet tok sikte på befolkningsgrupper som manglet økonomisk evne til selv å skaffe seg rettshjelp. Komiteen la følgende prinsipielle syn til grunn for sine reformforslag:

«Den moderne stat søker på alle hold å trygge den enkelte slik at ikke noen som kommer ut i vanskeligheter står uten hjelp og støtte. Det er bygget opp et sosialt sikringssystem av lovbestemte trygder og stønadsordninger. Også på rettsvesenets område er en kommet langt når det gjelder å trygge at alle kan oppnå rett og rettferdighet uten hensyn til om de har midler til å betale de utgifter som knytter seg til rettshjelparbeidet. Adgangen til fri rettshjelp – såvel fri sakførsel som fritt rettsråd – bør i dag fremstå som en klar sosial rettighet, fastsatt i lov. Også den frie rettshjelp bør såvidt mulig frigjøres for preg av understøttelse eller barmhjertighet. Loven om fri rettshjelp bør gå inn i hele det lovbundne sosiale sikringssystem som staten søker å bygge opp til vern av den enkeltes velferd i samfunnet. Av praktiske grunner lar det seg neppe gjennomføre noen vanlig trygd med premiebetaling fra de interesserte. Fri rettshjelp til alle som ikke selv makter å betale utgiftene, må være den enkeltes rett til gjengjeld for den innsats han gjør i samfunnet.»

Kilde: Rettshjelpskomiteen av 1954 side 20.

Komiteen foreslo en alminnelig ordning med fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat, men var også positiv til offentlig ansatte rettshjelpere. I kommuner med offentlige rettshjelpskontor burde fritt rettsråd gis derfra. Fri sakførsel burde derimot helst gis av privatpraktiserende advokater. Komiteen foreslo at det ble gitt en egen rettshjelpslov.

Justisdepartementet fant imidlertid ikke tiden inne for å fremme forslag om en egen rettshjelpslov. Fri sakførsel fortsatte derfor som før. I 1961 innførte departementet en fritt rettsrådsordning etter mønster fra komiteens lovutkast. Her ble det også åpnet for statsstøtte til offentlige rettshjelpskontorer.

Fritt rettsrådsordningen ble revidert 1. november 1962. Bortsett fra endringer i de økonomiske vilkårene, sto ordningen av 1962 uendret frem til rettshjelpsloven av 1980. Utgiftene til fritt rettsråd ble fordelt med en halvpart på staten og en halvpart på vedkommende fylkeskommune. Den enkelte fylkeskommune avgjorde selv om den ville delta i fritt rettsrådsordningen. Finansieringsordningen omfattet også offentlige rettshjelpskontorer. Disse kunne drives av kommunene eller fylkeskommunene enten i stedet for eller ved siden av fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat. Den statlige refusjonen skulle fastsettes særskilt for hvert enkelt kontor.

Ordningen med fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat ble etterhvert innført i samtlige fylker unntatt Oslo. Her ble fritt rettsråd fortsatt gitt av Kontoret for fri rettshjelp. Rettshjelpskontorene i Bergen, Trondheim og Stavanger ble derimot alle nedlagt rundt 1970, og ordningen med fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat innført i stedet.

2.3 Rettshjelpsloven av 1980

I 1973 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle utarbeide en ny lov om fri rettshjelp. Begrunnelsen var:

«Justisdepartementet ser det som meget viktig at den enkelte borger blir sikret tilstrekkelig rettshjelp. Det er av den største betydning at en har gode lover og en god rettspleie, men skal en kunne sikre rettferdige forhold i samfunnet, må det også være mulig for den enkelte å få den rett og beskyttelse skal ha etter lover og forskrifter.»

Kilde: NOU 1976:38 Fri rettshjelp i Norge side 7.

Utvalget skulle foreta en gjennomgang av gjeldende bestemmelser og regler på området samt overveie og eventuelt komme med forslag til endringer som innebar forbedringer og utvidelse av mulighetene for å få fri rettshjelp. Utvalget skulle undersøke hvorvidt det forelå udekkede rettshjelpsbehov for svake grupper i samfunnet og ta stilling til spørsmålet om opprettelse av rettshjelpskontorer i forskjellige deler av landet. Utvalget avga sin utredning 1. juni 1976 (NOU 1976:38 Fri rettshjelp i Norge). På bakgrunn av utredningen fremmet regjeringen forslag til lov om fri rettshjelp i Ot.prp. nr. 35 (1979–80). Om behovet for rettshjelp ble det i proposisjonen på side 37–38 uttalt:

«Det er grunn til å tro at den senere tids samfunnsutvikling har økt folks behov for rettshjelp i vesentlig grad. Lover og forskrifter som berører eller har betydning for den enkelte borger, øker stadig i antall og omfang. Dette skjer på alle livsområder, men kanskje særlig når det gjelder velferds- og reguleringslovgivning. Regelverket er på noen områder i ferd med å bli så komplisert at det er vanskelig selv for jurister å ha oversikt. …. Den enkeltes mulighet for å få rettshjelp er også til dels avhengig av hvor i landet vedkommende bor. Advokatkonsentrasjonen er stor i byer og større tettsteder, mens få advokater har slått seg ned i grisgrendte strøk og utkantstrøk. Dette innebærer at tilgangen på advokattjenester varierer sterkt. Enkelte rettskretser er – i alle fall tidvis – uten advokat. Reiseavstanden til nærmeste advokat kan være stor og det kan være dårlige kommunikasjoner. Ved siden av kan dessuten den lokale administrasjonen være dårlig utbygd. Muligheten for veiledning fra offentlige kontorer er derfor også av den grunn dårligere enn ellers i landet.»

Ansvaret for fri rettshjelp ble foreslått lagt til statlige myndigheter. Dette innebar at utgiftene til de alminnelige rettshjelpsordninger ble overført til staten. Fylkesmannen skulle avgjøre søknader om fritt rettsråd samt de søknader om fri sakførsel som ikke skulle avgjøres av domstolene. Fylkesmennene skulle også ha det generelle ansvar for organisering og utbygging av rettshjelpen. Dette var i første rekke begrunnet i behovet for ulike rettshjelpstilbud i de forskjellige fylker. Justisdepartementet skulle være klageinstans for vedtak etter rettshjelpsloven samt ha det generelle ansvar for utvikling og revisjon av reglene om fri rettshjelp.

Det ble lagt til grunn at ordningen med fritt rettsråd og fri sakførsel gjennom privatpraktiserende advokat i hovedsak hadde fungert tilfredsstillende og at dette burde være det primære også i fremtiden. Det ble antatt å være et tilstrekkelig antall advokater til å yte rettshjelp i landet som helhet. Advokatdekningen var imidlertid dårlig i enkelte distrikter.

Rettshjelpsutvalget foreslo en lovbestemmelse om at det skulle kunne opprettes offentlige advokatkontorer i advokatløse eller advokatfattige områder. Departementet hadde, i likhet med en rekke høringsinstanser, prinsipielle innvendinger mot dette forslaget. Det ble bl.a. vist til viktigheten av å ha en fri og uavhengig advokatstand. Fordi advokatdekningen enkelte steder var dårlig, holdt man likevel muligheten åpen for å opprette offentlige advokatkontor, i første omgang som prøveprosjekt. Noen sterk utbygging var man imidlertid på det daværende tidspunkt ikke innstilt på. Informasjon og veiledning fra det enkelte forvaltningsorgan ble for øvrig også ansett som meget viktig. En vesentlig del av rettshjelpsbehovet ble antatt å kunne avhjelpes ved enklere veiledning og rettighetsinformasjon.

Loven ble sanksjonert som lov 13. juni 1980 nr. 35 og trådte i kraft 1. januar 1981. Den forenklet og samlet reglene om fri rettshjelp. Samtidig ble tilbudet om rettshjelp forbedret. Loven regulerer fri rettshjelp både i og utenfor rettergang. Straffesaker omfattes ikke av loven.

Det var to hovedvilkår som måtte være oppfylt for at fri rettshjelp kunne innvilges. Det første var at søker ikke måtte ha inntekt og formue som oversteg visse grenser. Det andre vilkåret var at spørsmålet som det ble søkt bistand for, var av en slik art og karakter at det var rimelig at det offentlige dekket utgiftene til bistand.

Etter sin ordlyd åpnet rettshjelpsloven for bistand i meget vid utstrekning. Spesielt gjaldt dette fritt rettsråd. Dersom søkeren tilfredsstilte de økonomiske vilkårene og hadde behov for rådgivning og bistand fra advokat, kunne rettshjelp som hovedregel innvilges. Tilsvarende gjaldt for fri sakførsel, men her var praksis noe strengere for de sakene som ikke var positivt oppregnet i loven.

Adgangen til innvilgelse ble imidlertid i praksis noe innsnevret i forhold til lovens ordlyd. Innsnevringen knyttet seg særlig til sakens art, og det ble i praksis ikke innvilget bistand i saker om næringsvirksomhet og i saker om kjøp og salg. Denne linjen fant sin støtte i lovforarbeider og rundskriv.

For å oppfylle de økonomiske vilkårene, måtte søkerens årlige nettoinntekt ligge under kr 60–80 000,- avhengig av forsørgelsesbyrde. Søkeren måtte betale en egenandel avhengig av sin nettoinntekt på mellom kr 100,- og 1000,-.

2.4 Utviklingen etter 1980

Utgiftene til fri rettshjelp økte betydelig etter at rettshjelpsloven trådte i kraft. Forut for rettshjelpsloven av 1980 ble utgiftene ved loven beregnet til 29,5 millioner kroner pr. år. Utgiftsanslaget ble overskredet, og i 1983 ble det brukt ca. 63,5 millioner kroner.

Det ble særlig pekt på fire forhold for å forklare den sterke utgiftsøkningen. For det første var det foretatt en betydelig heving av den offentlige salærsats i 1980. Videre ble de økonomiske grensene for rett til fri rettshjelp hevet i 1981. Det tredje forhold var at den enkelte rettshjelpsytelse var langt dyrere enn antatt. Særlig var omfanget av det enkelte rettsråd blitt større en forutsatt. Det siste forholdet som ble nevnt, var at egenandelene viste seg å redusere det offentliges utgifter langt mindre enn beregnet.

I Ot.prp. nr. 57 (1983–84) om lov om endringer i lov av 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp ble det derfor foreslått enkelte begrensninger i rettshjelpsordningen. Det ble foreslått en skjerping av de materielle vilkår for fritt rettsråd slik at det som hovedregel kun skulle innvilges bistand i trygde- og pensjonssaker og i enkelte utlendingssaker samt i familiesaker, i saker om erstatning for personskade, i husleiesaker og i saker om oppsigelse og avskjed i arbeidsforhold. I andre tilfelle skulle det ikke gis fritt rettsråd med mindre sterke personlige velferdshensyn tilsa dette. For fri sakførsel ble det foreslått en endring slik at den betydning saken hadde for søkerens personlige forhold ble trukket inn som et selvstendig vurderingsmoment.

I justiskomiteen var holdningene delte, se Innst. O. nr. 10 (1984–85). Flertallet – de borgerlige partiene – sluttet seg til departementets forslag og anså det nødvendig med en revisjon for å hindre en kraftig vekst i utbetalinger til fri rettshjelp. Forslaget ville etter flertallets syn ta hensyn til at enkelte grupper burde gis offentlig bistand til rettshjelp der rimelighetshensyn tilsa det. Mindretallet gikk imot forslaget som det hevdet ville få sterke negative konsekvenser for større befolkningsgrupper. Et godt utbygget rettshjelptilbud var av så grunnleggende betydning i et moderne rettssamfunn, at en måtte være villig til å ta de omkostninger som var nødvendige for å opprettholde tilbudet på et akseptabelt nivå. Regjeringens forslag ble vedtatt.

Etter initiativ fra regjeringen, ble det høsten 1987 satt i gang arbeid for å utrede nye rettshjelpsmodeller. Professor Jon T. Johnsen ved Universitetet i Oslo ble engasjert til arbeidet sammen med en referansegruppe der bl.a. Den Norske Advokatforening og Forbrukerrådet var representert. Arbeidet resulterte i St.meld. nr. 16 (1989–90) Om offentlig rettshjelp. Meldingen ga anvisning på langsiktige retningslinjer for utviklingen av ordningen med fri rettshjelp. Det ble fremmet reformforslag der det bl.a. ble foreslått oppmykning i vilkårene for innvilgelse av fri rettshjelp både når det gjaldt inntektsgrenser og saklige dekningsområder. Videre ble det skissert forenklinger i regelverket og i innvilgelsesrutiner. Det ble også foreslått forsøksvirksomhet med alternative organisasjonsmodeller for offentlig rettshjelp som et supplement til den advokatbaserte rettshjelpen. Man ønsket å etablere offentlige rådgivningskontorer og rettssentre og det ble lagt vekt på at virksomheten måtte tilpasses geografiske og lokale behov. Regjeringen ønsket å ha to nivåer i den offentlige rettshjelpen. Et 1-linje tilbud skulle åpne for juridisk kartlegging for å vurdere publikums rettsstilling og besvare enkle juridiske spørsmål. 2-linje tilbudet skulle omfatte hjelp til å iverksette problemløsning, herunder bistand i rettssaker. St.meld. nr. 16 ble lagt frem 13. oktober 1989. Etter regjeringsskifte høsten 1989 ble den imidlertid tilbakekalt i St.meld. nr. 19 (1989–90), som ble lagt frem 20. oktober 1989. Stortinget fattet vedtak om trekking av meldingen 7. november 1989.

I Ot.prp. nr. 2 (1994–95) ble det fremmet forslag til nye endringer i rettshjelpsloven. Hovedhensikten med endringene var for det første å muliggjøre en heving av inntektsgrensene slik at flere kunne omfattes av ordningen og for det andre å få en mer effektiv utnyttelse av ressursene. Forslaget gikk bl.a. ut på å gjøre ordningen subsidiær i forhold til de private rettshjelpsforsikringene. Videre ble det foreslått å innsnevre rettshjelpstilbudet i farskapssaker, i husleiesaker, i saker etter utlendingsloven og i trygde- og pensjonssaker. Det ble også åpnet adgang for departementet til å utarbeide forskrifter om en øvre grense for antall timer fri rettshjelp som kan ytes, om advokatenes adgang til å selv å innvilge fritt rettsråd, om egenandelers størrelse og om fritak for egenandeler. Det ble foreslått å heve inntektsgrensene og gå over fra å legge nettoinntekten til grunn til å legge bruttoinntekten til grunn. Bruttoinntektsgrensen ble satt til kr 150–170 000,- avhengig av forsørgelsesbyrde.

Det var dissens i justiskomiteen, se Innst.O. nr. 42 (1994–95). Flertallet – medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre – mente at det måtte foretas en nøye vurdering av hvilke vilkår som må stilles før den enkelte kan kreve å få dekket sine advokatutgifter av staten, og fant det nødvendig med en justering og innstramning av gjeldende regler bl.a. for å dempe kostnadsveksten. Flertallet viste til at hovedformålet med den foreslåtte revisjonen var å gi et bedre og mer målrettet rettshjelpstilbud til de grupper i befolkningen som har størst behov, men som likevel falt utenfor etter dagjeldende regelverk. Flertallet etterlyste imidlertid en bred gjennomgang av rettshjelpsordningen, og understreket at deres vurdering var foreløpig og forutsatte at en stortingsmelding drøftet spørsmålet om hvor inntektsgrensene bør settes.

Justiskomiteens øvrige medlemmer gikk imot endringsforslagene med henvisning til at et godt utbygget rettshjelpstilbud var av avgjørende betydning for rettssikkerheten, og medlemmene fant at de foreslåtte innskrenkninger ikke var forsvarlige.

Regjeringens forslag ble vedtatt.