11 Tiltak som reduserer behovet for offentlig fri rettshjelp

11.1 Offentlig informasjon og regelforenkling

11.1.1 Innledning

Publikums evne til å løse sine juridiske problemer kan bedres gjennom informasjon. Offentlige rådgivnings- og veiledningstiltak har blant annet som mål å gi informasjon om regler og ordninger til rådsøkende. Et av formålene med den offentlige informasjonspolitikken er å spre tilsvarende kunnskap gjennom massekommunikasjon. Offentlig informasjon kan redusere rettshjelpsbehovet og fungere som erstatning for ordinær rettshjelp. Regelforenkling kan redusere juridisk usikkerhet og bedre den enkeltes muligheter til å ivareta sine egne interesser.

Rettshjelpsordningen, offentlig informasjon og regelforenkling må derfor sees i sammenheng. Alt er virkemidler for å bedre befolkningens evne til å håndtere juridiske problemer. Bruken av disse virkemidlene bør derfor koordineres.

11.1.2 Offentlig informasjon

Med det offentliges økende engasjement på stadig flere sektorer av samfunnslivet er kunnskaper om den enkeltes rettigheter helt nødvendig. Det er påkrevet med et betydelig kunnskapsnivå, både når det gjelder rettsregler som fordeler byrder, som skattesystemet, og rettsregler som fordeler goder som trygd eller behandling. Mange sentrale velferdspolitiske fordelingsprinsipper kan ikke fungere tilfredsstillende uten en omfattende informasjonsinnsats.

Slik juridisk informasjon har først og fremst betydning hvor rettshjelpsbehovet knytter seg til manglende kunnskaper om regelverket.

Rettshjelpsundersøkelser tyder på at det først og fremst er på rettsområdene arverett, trygd og pensjon, samt skatter og avgifter det er mulig å oppnå forbedringer. Når det gjelder skatterett og trygderett foregår det i dag atskillig informasjonsvirksomhet.

Det har i flere år pågått et samarbeid mellom kommunal og statlig sektor. Et av satsningsområdene er et helhetlig opplegg for informasjonsformidling til publikum og næringsliv. På denne bakgrunn planlegges det opprettet en felles inngang for offentlig informasjon på Internett.

Tiltaket har som formål å gjøre det enkelt å finne frem til offentlige informasjonstjenester og offentlig informasjon. Videre skal tjenesten stimulere offentlige institusjoner til å legge informasjon ut på nettet.

Tjenesten har fått navnet www.norge.no og skal etter planen åpne vinteren år 2000.

Innsatsen skal medvirke til å realisere målet om en åpen, tilgjengelig og effektiv forvaltning, ved at brukerne får tilgang til offentlig informasjon, innsyn i og dialog med forvaltningen på en enkel og brukerorientert måte.

11.1.3 Regelforenkling

At publikum søker rettshjelp er samtidig en indikasjon på at de ikke klarer å løse problemet på egen hånd. Et nærliggende spørsmål er ofte om de ville klart dette om reglene hadde vært enklere. Erfar­ingene fra rettshjelpsundersøkelsene (se kapittel 3) viser at enklere rettsregler kunne redusert rettshjelpsbehovet i mange av de praktiske problem­typene. Men mulighetene for forenklinger følger et komplisert mønster. For å kunne drive en effektiv forenklingspolitikk er det nødvendig med detaljert kunnskap om hva som faktisk finnes av juridiske problemer i befolkningen.

Å forenkle regler er en ressurskrevende oppgave, som fort vil være verdiløs for publikum dersom den ikke «treffer» de reglene som skaper problemer i praksis. En rasjonell og brukerorientert forenklingspolitikk bør konsentreres om regler hvor det er klare velferdsgevinster å oppnå. Dette forutsetter dels kunnskap om hvilke velferdsproblemer som kan reduseres ved bedre lovinnsikt, dels kunnskap om regelforenklingsteknikker og deres muligheter til å gi regelbrukerne den type innsikt de trenger.

For å forenkle den juridiske problemløsningen for befolkningen bør man vurdere mulighetene for å utarbeide brosjyrer, skjemaer og annen informasjon som publikum selv kan bruke til å behandle standardproblemer. Det er flere grunner til å legge vekt på slik hjelp til selvhjelp. Rettshjelpstilbudet har for liten kapasitet til dekke de totale behovene. Det ligger også en selvstendig verdi i at publikum utvikler bedre ferdigheter i hvordan de skal ivareta sine interesser selv.

Regjeringen har satt i gang programmet «Et enklere Norge». Formålet er å styrke og samordne Regjeringens satsing for å gjøre Norge enklere. Målsetningen er at det skal bli lettere for enkeltmennesker og for næringslivet å forholde seg til pålegg og regler, offentlige tjenester og myndighetsorganer. Det er videre et mål å legge til rette for at forvaltningen kan bruke ressursene på tjenesteyting fremfor uhensiktsmessig organisering og kontroll. Det er behov for forenklinger slik at den enkelte innbygger bedre forstår og finner frem i offentlige ordninger, blir veiledet og hjulpet til å hevde sine rettigheter og nyte godt av offentlige tjenester.

Det skal bli enklere for bedrifter, organisasjoner og enkeltpersoner å ha kontakt med det offentlige. Regjeringen har som mål at det skal brukes mer ressurser på tjenester, framfor administrasjon og kontroll. Brukerens behov skal stå i sentrum for statens tjenester.

Det er satt i gang en nasjonal dugnad for å rydde opp i bestemmelser og forskrifter. Unødvendige detalj- og dobbeltreguleringer skal fjernes. I dag finnes det mer enn 12 000 sentrale og lokale forskrifter. Regelverket skal finleses, saneres og organiseres slik at det blir oversiktlig, brukervennlig og enkelt å sette seg inn i.

11.2 Det private rettshjelpstilbudet

11.2.1 Private rettshjelpsforsikringer

I 1970 innførte de fleste forsikringsselskapene en rettshjelpsforsikring som obligatorisk del av flere kombinerte villa-, landbruk- og hjemforsikringer. Også for bil- og lystbåtforsikring ble det innført rettshjelpsforsikring. Det var innføringen av rettshjelpsforsikring i Sverige i 1960-årene som var foranledningen til innføringen av rettshjelpsforsikring i Norge.

Rettshjelpsforsikringen tar sikte på å dekke rettshjelpsbehovet til den som ikke har så dårlig økonomi at vedkommende har krav på fri sakførsel, men hvor utgiftene til juridisk bistand ville bety en vesentlig økonomisk belastning.

Rettshjelpsforsikringen gjelder bare når for­sik­ringstakeren er part i en tvist. For at det skal sies å foreligge en tvist, må et krav være bestridt. Hjelp til å sette opp testament, søknad om trygd o.l. faller således utenfor forsikringsområdet. Private rettshjelpsforsikringer dekker således ikke ren juridisk rådgivning, og ordningen er på dette området mindre omfattende enn den offentlige rettshjelpsordning.

Videre er en rekke sakstyper spesielt unntatt fra de private forsikringene, bl.a. tvister som har sammenheng med sikredes yrke eller erverv, tvister om separasjon, skilsmisse, barnefordeling, farskap, arv og skifte. Straffesaker og tvist som gjelder offentlig forvaltningsvedtak er også unntatt.

Rettshjelpsforsikringen dekker nødvendige utgifter til advokat, retten, sakkyndige og vitner. Idømte saksomkostninger og rettsgebyr i ankeinstans dekkes ikke. Tvisten må høre inn under de alminnelige domstoler.

Forsikringsvilkårene er utformet forholdsvis likt i de forskjellige forsikringsselskaper.

Det er ulikheter mellom dekningsområdet for rettshjelpsforsikringen og det offentliges rettshjelpsordninger på en rekke punkter. De saker som utgjør den største andel av den offentlige rettshjelp, er unntatt fra rettshjelpsforsikringene. Dette gjelder f.eks. familiesaker, felleseieskifte mellom ektefeller og saker om foreldreansvar og samværsrett. Likeledes dekker den offentlige ordningen fremmedsaker og andre typer saker som har fundamental personlig betydning for den enkelte. På den annen side vil det sjelden bli innvilget fri rettshjelp i de saker som utgjør den største andel av de private rettshjelpsforsikringene. Dette gjelder f.eks. saker med tilknytning til fast eiendom. Sammenfatningsvis kan man derfor si at den offentlige rettshjelp og rettshjelpsforsikringene i praksis dekker forskjellige saksområder og i stor utstrekning utfyller hverandre.

For den offentlige rettshjelp er hovedregelen at det ved søknad om fri sakførsel skal foretas en vurdering av sakens mulighet til å vinne frem. Dette gjelder imidlertid ikke i de prioriterte sakstyper, f.eks. i familiesakene. Etter rettshjelpsforsikringene skal det ikke foretas noen slik vurdering i egentlig forstand. I forsikringsvilkårene er det imidlertid tatt inn en bestemmelse om at sikrede selv må bære omkostningene dersom denne selv uten rimelig grunn har forårsaket disse.

Ved en lovendring med virkning fra 1. januar 1997 ble den offentlige rettshjelpen gjort subsidiær i forhold til de private rettshjelpsforsikringer. I følge forsikringsbransjen har lovendringen ikke medført særlige virkninger for dem, sannsynligvis fordi den offentlige rettshjelp og rettshjelpsforsikringene i stor grad dekker forskjellige saksområder, slik at det er få saker der begge dekningsmåter kan anvendes.

Som det fremgår i tabell 11.1 nedenfor, har det gjennom 1990 årene vært en kraftig vekst i utbetalingene under de private rettshjelpsforsikringene. Veksten i skadeutbetalingene antas å ha sammenheng med økt kjennskap til ordningene, samt en betydelig økning i antall tvister oppstått i forbindelse med overdragelse av fast eiendom.

Departementet ser det som positivt dersom forsikringsbransjen på sikt søker å utvide dekningsområdene under de private rettshjelpsforsikrin­gene. På denne bakgrunn har det vært kontakt mellom departementet og Norges Forsikringsforbund. Dialogen vil opprettholdes fremover.

11.2.2 Private organisasjoner

Private organisasjoner er utbredt i Norge og spiller en betydelig rolle i rettshjelpssammenheng ved å tilby sine medlemmer rettshjelp. Organisasjonene fyller en rådgivnings- og bistandsfunksjon for juridiske spørsmål innen sine arbeids- og interessefelt. Mange av organisasjonene har egne advokater eller jurister ansatt, andre bistår ved finansiell støtte til advokatbistand.

Det saklige området for den rettshjelp som ytes er som regel begrenset til den enkelte organisasjons arbeidsområde. Mangfoldet i grupper og organisasjoner medfører imidlertid at det samlede rettshjelpstilbudet som ytes av private organisasjoner favner et vidt faglig område.

Det eksisterer f.eks. en rekke fagforbund som bistår medlemmer ved juridiske spørsmål eller tvister i arbeidsforhold. Bistanden kan enten bestå av ren rådgivning eller med aktiv bistand i form av partsrepresentasjon. Mange arbeidstakerorganisasjoner fører også rettssaker på vegne av sine medlemmer. Videre finnes det mange yrkesorganisasjoner som yter råd og bistand til sine medlemmer. Her nevnes Norges Bondelag som et eksempel. Bondelaget har et godt tilbud om juridisk bistand og medlemmer får gratis skriftlig eller muntlig juridisk veiledning innenfor et bredt felt av juridiske spørsmål, uavhengig om saken knytter seg til den rådsøkendes næring. Organisasjonen kan føre saker av prinsipiell betydning for domstolene eller tilby advokathjelp med rimelige salærsatser. Bondelaget har også forhandlet frem en landbruksforsikring for sine medlemmer. Forsikringen inkluderer en rettshjelpsforsikring.

Videre er det etablert mange rene interesseorganisasjoner. Som eksempel nevnes Huseiernes Landsforbund som yter juridisk bistand til sine medlemmer i alle saker knyttet til bolig og fast eiendoms rettsforhold, herunder utleiespørsmål, naboforhold, skatt, byggesaker, avhendingssaker, eierseksjoner, borettslag, sameie, regulering, tomtefeste o.l. Bistanden består hovedsakelig av rådgivning, men organisasjonen tilbyr også medlemmene rimelig advokatbistand i rettssaker. Som et annet eksempel nevner departementet Skattebetalerforeningen som har som hovedformål å ivareta skatteyteres interesser. Medlemmene kan få gratis muntlig eller skriftlig juridisk bistand i kurante skattespørsmål. I mer kompliserte saker tilbyr foreningen rimelig advokatbistand. Skattebetalerforeningen tar også på seg å føre saker for domstolene. I tillegg til medlemsservice driver Skattebetalerforeningen med en utstrakt opplysnings og informasjonsvirksomhet innen sitt fagfelt, særlig innenfor personbeskatning. Et tredje eksempel på en interesseorganisasjon er Norges Automobilforbund, som er en stor organisasjon med over 400 000 medlemmer. Organisasjonen arbeider for at medlemmene får et mest mulig problemfritt bilhold. Tilbud om juridisk bistand er en av fordelene medlemskap bringer. Det gis bistand til alle juridiske spørsmål som gjelder bil, f.eks. ved kjøp og salg, kontraktinngåelser, reparasjoner, forsikring og i erstatningsspørsmål. Forbundet har juridisk telefontjeneste samt egne advokater som kun arbeider med bilsaker for medlemmene. I tillegg eksisterer det et landsomfattende nett med privatpraktiserende advokater som kan gi medlemmene bistand lokalt.

Mange organisasjoner er etablert for å ivareta enkelte gruppers rettigheter. Her nevnes organisasjoner som arbeider for funksjonshemmede og kronisk syke. Norges Handikapforbund og Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LLH) er eksempler i denne sammenheng. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LLH) mottar henvendelser om juridiske spørsmål innen områdene trygde­rett, forsikringsrett, sosialrett og arbeidsrett. I tillegg gis råd i forbindelse med gjeldsproblemer, skattefradrag i forbindelse med sykdom og spørsmål om erstatning ved medisinsk feilbehandling. Norges Handikapforbund har gjennom sine lokallag opprettet «Likemannshjelpen» hvor medlemmene på lokalt nivå skal bistå hverandre med råd og veiledning.

11.3 Andre tvisteløsninger

I tillegg til de tiltak og ordninger som er nevnt i dette kapittelet, ønsker departementet å trekke frem noen ulike tvisteløsningsmetoder som bidrar til å redusere behovet for økonomisk bistand til advokatutgifter.

11.3.1 Megling i familiesaker

I familiesaker er megling påkrevet. Ektefeller med felles barn under 16 år må møte til megling før sak om separasjon eller skilsmisse kan behandles. Formålet med meglingen er at foreldrene skal komme til enighet om spørsmål som gjelder barna: foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samværsordningen. Før sak kan reises for fylkesmannen eller domstolen må partene møte til megling. Det er i utgangspunktet ikke anledning til å møte med advokat til megling. Megler er en nøytral tredje person som skal hjelpe partene til selv å komme frem til en avtale som tar hensyn til hva som er best for barna.

11.3.2 Forliksrådet – Megling

Forliksrådene har domskompetanse i saker om formuesverdier. I andre saker har forliksrådet domskompetanse når den ene parten godtar motpartens hovedkrav eller begge parter samtykker i at forliksrådet avsier dom.

I tillegg til å være en domstol, er det forliksrådets oppgave å bistå partene med å finne en minnelig ordning i tvisten mellom dem. Hovedregelen er derfor at det ikke er anledning til å anlegge sak i høyere rettsinstanser før saken har vært behandlet i forliksrådet. I saker for forliksrådet er det bare unntaksvis adgang til å la seg bistå med advokat.

I 1998 ble det behandlet 132 000 sivile søksmål i forliksrådene. 88 000 av sakene ble pådømt ved uteblivelsesdom fordi saksøkte ikke lot høre fra seg. Det ble avsagt dom i 9 700 saker der saksøker godtok saksøkers påstand og i 4 100 saker der megling forgjeves var forsøkt. Det ble oppnådd forlik i 21   % av de sakene der megling ble forsøkt. De resterende sakene ble dels henvist til en høyere rettsinstans og dels avvist, hevet eller bortfalt.

Det nylig oppnevnte Tvistemålsutvalget har fått i oppdrag å utrede megling i forskjellige former som alternativ til dom. Utvalget skal derfor vurdere behovet for nye og nærmere regler for megling og forlik. Tvistemålsutvalget skal også gjennomgå mulighetene for å få avgjort en sak uten full gjennomgåelse av hele tvisten og søke å utforme rettergangsreglene slik at sivile saker kan løses på en rettssikker, rask og billig måte.

11.3.3 Konfliktrådet

Konfliktrådene har til oppgave å megle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse. Konfliktrådet behandler både straffesaker og sivile saker, og det er megling i de sivile sakene som er av særlig interesse i relasjon til denne meldingens innhold. I 1998 mottok konfliktrådene 3345 sivile saker og det ble gjennomført megling i 2484 av disse.

Meglingen i konfliktrådene bygger på partenes samtykke. Meglingen er gratis og gjennomføres så raskt som mulig etter at saken er brakt inn for konfliktrådet.

Alle kommuner skal ha konfliktråd. Det er 40 konfliktråd i landet, de fleste er interkommunale. Kommunene eller vertskommunene har det administrative og daglige ansvaret for ordningen, mens staten ved Justisdepartementet har det faglige og økonomiske ansvaret. Fylkesmannen fører tilsyn med konfliktrådene og fordeler midler til virksomheten.

De fleste sivile konflikter kan behandles i konfliktrådet. De typiske nabokonfliktene dominerer, men både familietvister, konflikter på arbeidsplassen, mobbing, ærekrenkelse, uenighet mellom utleier og leieboer og økonomiske saker har vært meglet med godt resultat. Partene skal selv foreslå løsninger under meglingen og det er ikke anledning til å møte med advokat.

11.3.4 Reklamasjonsnemnder

Som nevnt i pkt. 7.2.7, ytes det omfattende rettshjelp av Forbrukerrådet. Formålet med Forbrukerrådets klagebehandling er å finne frem til minnelige ordninger i tvister som har oppstått i forbindelse med kjøp og salg av varer og tjenester. Dersom forbrukerrådets megling ikke fører frem, kan tvister om kjøp av varer og håndverkstjenester bringes inn for Forbrukertvistutvalget. En avgjørelse i Forbrukertvistutvalget kan få samme virkning som en dom og kan inndrives ved hjelp av namsmyndighetene.

Dels for å avlaste Forbrukertvistutvalget og også for å sikre tvisteløsninger på områder som ikke behandles av Forbrukertvistutvalget, har Forbrukerrådet samarbeidet med flere bransjer om opprettelse av reklamasjonsnemnder. Forbrukerrådet forbereder sakene for noen av nemndene, mens klager selv må forberede saken for andre nemnder. I denne forbindelse nevner departementet Bankklagenemnda, Forsikringsklagekontoret og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser som eksempler på tvisteløsningsorganer i forbrukersaker.

Nemndene behandler klagen innenfor gjeldende rett og avgir en uttalelse. Nemndenes uttalelser er rådgivende for partene.