10 Menneskerettighetene og rettshjelp

10.1 Innledning

Ved lov av 21. mai 1999 nr. 30 (menneske­rettig­hets­loven) ble Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter inkorporert som norsk lov. Lovens formål er å styrke menneskerettighetene i norsk rett.

Menneskerettighetsloven og konvensjonene reiser særlig to spørsmål i forhold til fri rettshjelp. For det første er det spørsmål om dagens rettshjelpslov bør endres for i større grad å synliggjøre mulighetene for å få rettshjelp i forbindelse med sakførsel for internasjonale klageorganer. Det andre spørsmålet er hvorvidt den offentlige rettshjelpsordningen i alle henseende er holdbar i forhold til menneskerettighetskonvensjonene, m.a.o. om rettshjelpslovens saklige dekningsområde bør utvides.

10.2 Rettshjelpsordningens forhold til menneskerettighets- konvensjonene

De internasjonale menneskerettighetskonven­sjonene pålegger ikke statene noen direkte plikt til å yte fri rettshjelp i sivile saker, verken for nasjonale eller internasjonale domstoler. Det kan imidlertid reises spørsmål om det likevel vil kunne foreligge en slik plikt ved at man i saker av særlig viktighet må sikres faktisk adgang til nasjonale domstoler. Holdepunkter for dette finnes i EMK art. 1 som pålegger konvensjonsstatene å respektere og sikre individenes rettigheter sammenholdt med retten til en rettferdig og offentlig rettergang etter EMK art. 6, og EMK art. 13 som sikrer enhver som føler seg krenket en effektiv prøvingsrett ved en nasjonal myndighet. Bestemmelsen i art. 6 er forstått slik at både formelle og faktiske hindringer for adgang til domstolene vil kunne være i strid med bestemmelsen. Med «nasjonal myndighet» i art. 13 menes ikke nødvendigvis at det må være et judisielt organ (en domstol). Dersom organet ikke er judisielt, vil organets kompetanse og saksbehandling være avgjørende i bedømmelsen av om prøvingsinstansen er effektiv. En administrativ prøvelse kan derfor i og for seg være tilstrekkelig.

De ovennevnte artiklene kan etter omstendighetene tolkes slik at de innebærer et krav om at fri rettshjelp må gis for å sikre at en borger får prøvet sine rettigheter overfor en nasjonal domstol. Et eksempel på dette går frem av Den europeiske menneskerettighetsdomstolens dom av 9. oktober 1979 i saken Airey mot Irland (Serie A nr. 32). Den gjaldt krav om separasjon der bistand av advokat var nødvendig, noe klageren ikke kunne betale. Domstolen fant at staten Irland var forpliktet til å yte rettshjelp i den konkrete saken fordi den var av stor viktighet for søkeren, den inneholdt komplisert jus og det var økonomisk svært dyrt å fremme saker for den aktuelle domstol. Domstolen uttaler imidlertid i dommen at det ikke i alle saker vil være nødvendig med bistand fra advokat. I en del tilfelle vil det være tilstrekkelig at borgeren selv har mulighet til å møte.

Departementet forstår de nevnte konvensjonsbestemmelsene og Menneskerettighetsdom­stolens avgjørelse slik at ikke enhver vil kunne kreve fri rettshjelp for å fremme et søksmål for de nasjonale domstoler. Det er i tilfelle den som ikke selv kan betale kostnadene ved søksmålet som vil kunne kreve fri rettshjelp. Hva som nærmere ligger i dette, er imidlertid uavklart. Et søksmål er i praksis nesten alltid forbundet med kostnader på minimum 10–20 000 kroner, ofte mer. I noen tilfelle kan sakskostnadene komme opp i flere hundre tusen kroner, og da kan også personer med relativt høye inntekter få problemer med å betale. Det er også en hovedregel i norsk rett at dersom et søksmål fører frem, skal saksøkeren tilkjennes saksomkostninger. I den grad motparten kan betale, vil saksøkeren i tilfelle bli holdt økonomisk skadesløs. I hvilken grad skal dette vektlegges i vurderingen av om en person kan sies å ha krav på fri rettshjelp ut fra konvensjonsbestemmelsene?

Forholdet mellom EMK og offentlig fri rettshjelp kan neppe sies å være avklart. Departementet nøyer seg i denne omgang med å fastslå at en rimelig praktisering av den norske rettshjelpsloven som hovedregel må antas å gi tilfredsstillende resul­tater i forhold til Norges internasjonale forpliktelser. En mer detaljert drøftelse av disse spørsmålene bør imidlertid foretas i forbindelse med en fremtidig revisjon av lov om fri rettshjelp.

10.3 Saker mot det offentlige

Departementet finner likevel grunn til å drøfte nærmere spørsmålet om fri rettshjelp i de saker hvor det offentlige er motpart. Menneskerettighetsutvalget stilte i NOU 1993:18 Lovgivning om menn­eskerettigheter side 182 spørsmål om rettshjelpsordningen fra søkers synspunkt fullt ut var tilfredsstillende i saker overfor det offentlige hvor menneskerettigheter er påstått krenket. Dette ble særlig tatt opp i tilknytning til at rettshjelp ofte avskjæres i de tilfelle hvor det offentlige har veiledningsplikt. Når utvalget fant grunn til å ta opp dette var det særlig på bakgrunn av at den informasjonen som forvaltningen gir undertiden vil oppfattes som ufullstendig og ensidig.

Departementet erkjenner at de som anser sine menneskerettigheter krenket kan ha behov for å få den nødvendige hjelp til å få dette vurdert og eventuelt fastslått også ved en domstol. Selv om konvensjonene dekker et vidt spekter av rettsområder, vil det strengt tatt bare i noen få saker foreligge slike forhold at det offentlige kan ha en plikt til å yte rettshjelp. Denne plikten vil inntre hvor borgeren er i en situasjon hvor vedkommende har krav på en domstolsprøving av rettsspørsmålet uten selv å være i stand til å betale for dette.

Departementet foreslår blant annet derfor i pkt. 12.4.3 en utvidelse av muligheten til å få bistand i saker overfor forvaltningen generelt. I tillegg til dette mener departementet at det bør utredes om adgangen til å få fri sakførsel i saker hvor det påberopes konvensjonsbrudd bør lovfestes, jf. Ot.prp. nr. 3 (1998–99) side 54 og 55. Departementet sa seg her enig i Menneskerettighetslovutvalgets uttalelser i NOU:18 side 181 om at «det internasjonale regelverk til vern om den enkeltes fundamentale rettigheter mister meget av sin betydning dersom den som anser sine rettigheter for krenket, ikke skal ha reell adgang til juridisk hjelp for å få vurdert dette». En slik lovbestemmelse må i tilfelle utformes slik at ikke de relativt ofte grunnløse påstander om krenkelser omfattes. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven.

10.4 Bistand til individuell klage ved brudd på internasjonale konvensjoner

Flere av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som Norge har tiltrådt gir individer en individuell klageadgang. En slik individuell klageadgang er hjemlet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter med tilhørende protokoller, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs torturkonvensjon.

Internasjonale menneskerettighetskonven­sjo­ner pålegger ikke statene direkte plikt til å sørge for fri rettshjelp i saker for internasjonale domstoler. Kostnadene ved en slik prosess kan imidlertid bli meget omfattende og vil for mange utgjøre en faktisk hindring for å få sine rettigheter prøvet for disse organene.

Individuelle klagemuligheter i FN-systemet

Etter konvensjonen om sivile og politiske rettig­heter av 16. desember 1966 med tilhørende protokoller har FN etablert en kontrollprosedyre der FNs menneskerettighetskomite mottar og behandler klager fra fysiske personer.

Etter FNs rasediskrimineringskonvensjon av 21. desember 1966 er det etablert en kontrollprosedyre. FNs rasediskrimineringskomite kan motta og behandle klager fra fysiske personer som hevder å ha fått sine rettigheter etter konvensjonen krenket.

FNs konvensjon av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller ned­verdigende behandling eller straff etablerer en kontrollprosedyre hvoretter FNs torturkomite kan motta individuelle klager.

Det stilles stort sett de samme vilkår for å få behandlet en klage av de nevnte komiteer. Et av de praktisk viktigste vilkår er at nasjonale rettsmidler skal være uttømt. Det stilles imidlertid ingen krav til innholdet i klagen eller at klageren er representert med advokat. Komiteenes synspunkter blir presentert i rapporter som blir oversendt staten og klageren. Saksbehandlingstiden for komiteene er relativt lang.

Det er ikke etablert noen internasjonal rettshjelpsordning ved noen av disse instansene. Etter rettshjelpsloven § 4 siste ledd kan imidlertid departementet gi fri rettshjelp for utenlandsk domstol eller forvaltningsorgan når særlige grunner taler for det. Som det fremgår av pkt. 7.3.3 kan det innvilges fri rettshjelp til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen etter denne bestemmelsen (se drøftelse om dette nedenfor). Det vil i prin­sippet også kunne innvilges fri rettshjelp til å fremme klage til FN-klageorganer etter § 4 siste ledd. Departementet har imidlertid ikke kjennskap til søknader om fri rettshjelp i slike saker. Trolig vil disse klageorganene få større aktualitet i fremtiden og departementet foreslår derfor nedenfor at regler om adgangen til rettshjelp i slik saker fastsettes i lovs form.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen

Etter EMK art. 34 kan Den europeiske menneskerettighetsdomstolen motta klager fra enhver person, frivillig organisasjon eller gruppe av enkeltpersoner som hevder å være utsatt for krenkelser av sine rettigheter etter konvensjonen og dens protokoller. Det er imidlertid noen begrensinger. Viktigst i denne sammenheng er vilkåret om at alle nasjonale rettsmidler må være uttømt.

Dersom man bringer en sak inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen kan det bli innvilget støtte til rettshjelp fra domstolen. Reglene om rettshjelp finnes i domstolens prosessreglement (regel 91 til 96). På begjæring fra en klager eller av eget tiltak kan domstolen beslutte at det skal ytes rettshjelp. En slik beslutning kan først fattes etter at den innklagde medlemsstat har avgitt skriftlige bemerkninger til spørsmålet om dom­stolen bør realitetsbehandle saken. Det er en forutsetning at rettshjelpen er nødvendig for at saken skal kunne føres på en forsvarlig måte, og at klageren ikke har tilstrekkelige midler til helt eller delvis å kunne dekke utgiftene selv. Rettshjelpen dekker utgifter til de representanter som klager kan la seg representere av, jf. prosessregelmentets regel 94. Normalt vil dette være en advokat fra et av Europarådets medlemsland. Videre kan domstolen dekke reise- og oppholdsutgifter samt andre nødvendige utgifter. Domstolen fastsetter salær etter egne takster. Er­faringsmessig har innvilget bistand ikke dekket omkostningene. Domstolen er selv av den oppfatning at rettshjelpen bare er et bidrag og ikke er ment å dekke utgiftene fullt ut. Et annet praktisk problem er at domstolen ikke kan beslutte å gi rettshjelp før klagen er tatt til behandling. Dom­stolen kan riktig nok beslutte å gi rettshjelp med til­bakevirkende kraft, men for klagerne vil det kunne være vanskelig å innlevere en godt formulert klage dersom de ikke har mulighet til å la seg bistå av ­advokat.

I forbindelse med utarbeidelsen av rettshjelps­loven av 1980, vurderte departementet i Ot.prp. nr. 35 (1979–80) side 91 om det burde inntas en egen lovbestemmelse om dekning av utgifter til klage for internasjonale klageorganer som ikke blir dekket av organet selv. Departementet fant den gang ikke grunn til å lage spesielle regler om dette, idet antall saker var svært få. I 1979 var bare to saker fra Norge blitt behandlet for domstolen. Det ble videre antatt at utgifter i forbindelse med slike saker kunne dekkes etter rettshjelpsloven § 4 siste ledd. Siden har saksomfanget økt, og problemstillingen er i større grad aktualisert. Domstolen har til nå behandlet 49 norske saker. 47 av disse sakene er avgjort siden 1990, enten ved at saken er tatt til behandling eller ved at saken er blitt avvist. 24 av disse sakene er blitt avgjort siden 1995. Det er med andre ord en sterk økning av slike saker. Dette skyldes antagelig den økte fokuseringen på menneskerettigheter de siste 10 årene. I og med vedtagelsen av menn­eskerettighetsloven er det grunn til å tro at menn­eskerettighetskonvensjonene og domstolen vil få en stadig mer sentral plass i det man kan kalle det daglige rettslivet. For å ytterligere stimulere en slik prosess utarbeider Regjeringen nå en handlingsplan for menneskerettigheter hvor det vil bli foreslått konkrete tiltak for å forbedre menneskerettighetenes stilling i Norge.

I tråd med dette foreslår departementet at adgangen til å få rettshjelp til å fremme klager for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og de nevnte FN-organene fastsettes og synliggjøres i lovs form. Det å hindre rettstap i relasjon til konvensjonenes rettigheter og friheter må anses som viktig. Konvensjonenes regler betraktes både etter sin art og sitt innhold som grunnleggende verden over. Ikke bare de umiddelbare rettighetssubjektene, men også statene og det internasjonale samfunn som sådan har interesse i at rettstap ikke lides i relasjon til disse rettigheter og friheter. Regler om rettshjelp vil være et klart signal til omverdenen om at norske myndigheter fullt ut støtter opp om domstolens og klageorganenes arbeid. Det vil videre være et signal overfor både norske borgere og utenlandske myndigheter om at norske myndigheter anser det som svært viktig at eventuelle uklarheter om norske lovbestemmelsers forhold til de gjeldende konvensjoner blir avklart ved at myndighetene økonomisk støtter saksanlegg for menneskerettighetsdomstolen dersom borgeren selv er uten mulighet til å betale og saken er av stor personlig betydning for borgeren.

I den forbindelse kan det nevnes at det i Danmark nylig er fremmet forslag til lov som på vilkår gir adgang til å yte rettshjelp for alle interna­sjonale klageorganer med individuell klageadgang. De viktigste vilkårene er at klageorganet må være anerkjent av danske myndigheter, at klagen blir realitetsbehandlet og at klager ikke selv kan betale utgiftene. Det siste vilkåret kan fravikes dersom saken er av prinsipiell betydning.