12 Behov for endringer?

12.1 Innledning

Departementet mener det er nødvendig å utvide det offentlige rettshjelpstilbudet.

Et godt offentlig rettshjelpstilbud er viktig for borgernes rettssikkerhet og reelle likhet for loven. Det er nødvendig å legge til rette for at folk kan kreve sin rett selv om de mangler nødvendige juridiske kunnskaper og har svak økonomi. Behovet for juridisk bistand stiger med synkende sosiale ressurser, og et godt rettshjelpstilbud vil derfor være et virkemiddel i kampen mot Forskjells-Norge.

Ved utarbeidelsen av endringsforslagene, har departementet lagt vekt på eksterne evalueringer av dagens rettshjelpsordning (se nærmer kapittel 8). Det er videre lagt vekt på innspill fra forskjellige rettshjelpsaktører, bl.a. fylkesmenn, domstoler og studentrettshjelpstiltak.

Etter departementets oppfatning bør privatpraktiserende advokater fortsatt være de fremste leverandører av juridisk bistand. Offentlig finansiering av tjenesteyting fra privatpraktiserende advokater bør således være hovedvirkemiddelet for å realisere målsettingene om høy dekning av rettshjelpsbehovet. Det er på det rene at det rundt om i landet finnes mange advokater som gjør en betydelig innsats i fri rettshjelpssammenheng.

For å bygge opp et offentlig rettshjelpstilbud med tilfredsstillende kapasitet, fleksibilitet og effektivitet er det nødvendig med visse endringer i dagens rettshjelpsordning. I dette kapittelet drøftes endringsforslag knyttet til:

• Inntektsgrenser

• Egenandeler

• Saklig dekningsområde

• Organisatoriske spørsmål

Som vist i kapittel 7 finnes det allerede i dag et omfattende og variert rettshjelpstilbud i tillegg til lov om fri rettshjelp. Departementet ønsker å opprettholde mangfoldet i ordninger og tiltak slik at det totale rettshjelpstilbudet blir mangeartet, og dermed kan imøtekomme et variert bistandsbehov i befolkningen.

12.2 Økonomiske grenser for fri rettshjelp

12.2.1 Inntekt

Offentlig fri rettshjelp er en økonomisk støtteordning. Hensikten er å yte økonomisk støtte til de som ellers ikke ville ha råd til å betale for juridisk bistand. Det er imidlertid fra flere hold hevdet at dagens inntektsgrenser er for lave og at for få omfattes av ordningen. Departementet viser blant annet til Statskonsults rapport som er gjengitt i kapittel 8.

I NOU 1976:38 antok man at omtrent 24   % av alle skatteytere etter de da gjeldende satser kom inn under ordningen. I følge tall fra Statistisk Sentralbyrås Inntekts- og formuesundersøkelse i 1997 (se tabell 12.1), kom 26,9   % av husholdningene inn under inntektsgrensene i 1997 (nyere tall finnes ikke).

Antallet husholdninger som kommer inn under rettshjelpslovens inntektsgrenser, kan altså sies å være relativt høyt. Dette skyldes at lovens inntektsgrenser ikke er så mye lavere enn gjennomsnittsinntektene i Norge. Gjennomsnittlig bruttoinntekt for en voksen person over 18 år var i 1997 kr 191 000,-. I 1997 var den gjennomsnittlige bruttoinntekten fordelt på kvinner og menn henholdsvis kr 140 314,- og kr 244 044,-.

Enkelte grupper har gjennomsnittsinntekter som ligger langt under rettshjelpslovens inntektsgrenser. For eksempel opplyser Statistisk sentralbyrå at i 1997 var den gjennomsnittlige bruttoinntekten til de 628 000 som mottok alderspensjon kr 128 000,-. Den gjennomsnittlige bruttoinntekten for ikke-gifte minstepensjonister (alderspensjonister) var samme år kr 85 700,-. I tillegg var det 246 500 som mottok uførepensjon i 1997, og den gjennomsnittlig bruttoinntekten til en uførepensjonist var kr 130 100,-.

Ifølge Statistisk sentralbyrå sank den gjennomsnittlige inntekten til husholdninger som mottok sosialhjelp med 21   % fra 1987 til 1997. I 1987 var den samlede årsinntekten før skatt for denne gruppen kr 250 100,- (omregnet til 1997 tall), mens den i 1997 var på kr 198 200,-. Sosialhjelpshusholdninger er de husholdninger som helt eller delvis mottar sosialhjelp. I følge Statistiske sentralbyrå var det registrert 146 600 sosialhjelpsmottakere i 1997. Ved å inkludere ektefeller og barn under 18 år var det 239 000 personer som ble forsørget av sosialhjelp i 1997. Den gjennomsnittlige egeninntekten, altså inntekt fra lønnet arbeid, var i 1987 på kr 131 400,- pr. husholdning for denne gruppen. I 1997 var egeninntekten redusert til kr 88 900,-. Ved en vurdering av hvorvidt en rettshjelpssøker vil komme inn under inntektsgrensen, vil det være egeninntekten, den skattbare inntekten, som legges til grunn, ikke eventuell sosialhjelp.

For husholdninger som ikke mottok sosialhjelp, var inntekten før skatt i gjennomsnitt kr 331 400,- i 1987 og kr 338 500,- i 1997. For husholdningene totalt sett har det derfor vært en svært liten økning i inntekt i perioden 1987–1997. Dette skyldes i det vesentlige at husholdningene er blitt mindre. I 1997 utgjorde enslige 41   % av alle husholdninger og den gjennomsnittlige bruttoinntekten for denne gruppen var kr 168 296,-

Det finnes også tall som viser inntektsnivået til de som faktisk søker fri rettshjelp under dagens ordning. Den gjennomsnittlige bruttoinntekt for samtlige som søkte behovsprøvd fri rettshjelp i 1998 var på kr 79 184,-. En kan korrigere gjennomsnittsinntekten ved å ikke ta med i beregningen de søkerne som ikke hadde inntekt i 1998. Gjennomsnittlig bruttoinntekt blir da kr 99 399,-. For de som søkte frafall av tilleggsandelen (som blir ilagt dem med inntekt over kr 70 000–90 000,-, jf. pkt. 7.1.6) var gjennomsnittlig bruttoinntekt kr 106 189,-. Tallene sier at til tross for at inntektsgrensene for fri rettshjelp er kr 150 000–170 000,- er det i stor grad de med langt lavere inntekter enn dette som søker offentlig fri rettshjelp.

Samlet sett gir dette tallmaterialet ikke uten videre grunnlag for å hevde at inntektsgrensene er vesentlige for lave. Når rettshjelpsordningen likevel blir kritisert for å ikke omfatte en tilstrekkelig del av de som har behov for rettshjelp, mener departementet at dette skyldes andre forhold enn inntektsgrensen størrelse.

For det første skyldes nok kritikken uenighet om hvem som prinsipielt bør omfattes av loven. Advokatbistand og eventuelt sakførsel er forholdsvis dyrt. Det er antatt at én dag i retten koster ca. kr 25 000,- – forarbeid inkludert. I kapittel 7 fremgår det at et gjennomsnittlig fritt rettsråd koster omtrent kr 4100,- pr. klient og en det i gjennomsnitt brukes kr 33 500,- på fri sakførsel i saker som går for domstolene. Juridisk bistand vil derfor i mange tilfelle utgjøre en stor økonomisk belastning også for personer som har inntekt over gjennomsnittsnivået.

For det andre skyldes nok kritikken kombinasjonen av lovens inntektsgrenser og dens saklige dekningsfelt. De statistiske tallene viser at det er enslige uten arbeid som utgjør størstedelen av gruppen som faller inn under lovens inntektsgrenser. Rettshjelpsundersøkelsene som er omtalt i kapittel 3 viser at det er en sammenheng mellom økonomi og rettshjelpsbehov. Undersøkelsene viser at de gruppene som har lavest inntekt ofte har størst behov for rettshjelp. Behovene er ofte knyttet til forhold overfor det offentlige og særlig forhold knyttet til deres økonomiske situasjon. Etter rettshjelpsloven er trygde- og pensjonssaker et prioritert saksfelt, men det har vært ført en restriktiv politikk for innvilgelse av rettshjelp fordi det offentlige har veiledningsplikt og fordi det er muligheter for å klage administrativt. Sosialsaker faller som hovedregel utenfor loven. Rettshjelpsloven prioriterer ellers hovedsakelig forhold som er knyttet til familieforhold, oppsigelse av husleieavtaler, personskader og oppsigelse av arbeidsforhold. Med unntak av husleiesakene viser rettshjelpsundersøkelsene imidlertid at disse problemstillinger ikke er så aktuelle i lavinntektsgruppene som i gruppene med noe høyere inntekt. I Tromsøundersøkelsen (se kapittel 3) ble husholdningene delt inn i tre grupper: «lavinntektsgruppen» (inntekt fra kr 0 til kr 19 900,- i 1974), «normalinntektsgruppen» (inntekt fra kr 20 000,- til kr 59 900,- i 1974) og «høyinntektsgruppen» (inntekt fra kr 60 000,- og oppover). Undersøkelsen viste at familiesakene var hyppigere i målgruppen med «normal økonomi» enn i målgruppen med «lav inntekt». Dessuten, som nevnt over, er det enslige med bistand fra det offentlige som utgjør en stor del av lavinntektsgruppen i Norge. Videre er det slik at dersom man først har arbeid, er det større sannsynlighet for at man også har et brukbart inntektsgrunnlag. Dersom man da havner i en arbeidskonflikt, har man ofte hatt inntekt over inntektsgrensene. Således kan man argumentere for at inntektsgrensene er for lave for den gruppen som oftest vil kunne være omfattet av loven slik den er i dag, mens loven faktisk ikke helt når frem til de svakeste gruppene på grunn av sitt saklige dekningsområde.

På bakgrunn av dette er departementet kommet til at en vesentlig økning av inntektsgrensene i lov om fri rettshjelp ikke nødvendigvis vil innebære den beste ressursanvendelsen eller tilgodese dem med størst behov for slik bistand. Andre tiltak jf. nedenfor, vil trolig være mer formålstjenlig. Departementet mener imidlertid at inntektsgrensene bør indeksjusteres slik at inntektsgrensene følger det generelle lønnsnivået i samfunnet.

12.2.2 Formue

Reglen om at nettoformuen ikke må overstige kr 100 000,- har vært gjeldende rett i mange år. Det er departementets oppfatning at man ikke bør få bistand dersom man har en nettoformue over en viss grense, og det synes ikke urimelig at denne fortsatt bør ligge på omtrent samme nivå som i dag. Tabell 12.2 nedenfor viser at formuesgrensen innsnevrer antall husholdninger som kan få fri rettshjelp. Når husholdningenes nettoformue blir tatt i betraktning, er det 16,8   % av husholdningene som tilfredsstiller rettshjelpslovens økonomiske vilkår. I mange tilfelle vil imidlertid ligningsverdi på bolig utgjøre en vesentlig del nettoformuen. Departementet har tidligere uttalt at formuesgrensen skal praktiseres slik at man ikke tar hensyn til ligningsverdien av boligen dersom den ikke skal realiseres uten å erstattes av en annen eid bolig. Det er i dag langt mer lønnsomt å eie bolig fremfor å leie og sånn sett er det en samfunnsmessig fordel at de som er i det laveste økonomiske sjiktet, men likevel eier bolig, ikke blir tvunget til å realisere boligen for å kunne betale rettshjelp. Det vil bare bidra til å forverre søkerens situasjon.

12.3 Gratis førstegangskonsultasjon

Mange juridiske problemer kan løses forholdsvis enkelt av en erfaren advokat. Ofte består borgernes rettshjelpsbehov bare i å få en kort juridisk rådgivning for å få klarlagt sin rettslige posisjon.

Dagens rettshjelpsordning åpner for så vidt for det innenfor reglene om fritt rettsråd, men stykkprisordningen innebærer at det nok i mange tilfelle blir utbetalt honorar for flere timer enn det som faktisk behøver å medgå til slik enkel juridisk veiledning. Fritt rettsråd gis dessuten stort sett bare til de sakstyper som er prioritert etter rettshjelpsloven. I andre sakstyper kan det innvilges fritt rettsråd, men da først etter søknadsbehandling hos fylkesmannen.

Departementet ser behov for at personer som fyller rettshjelpslovens inntektsvilkår og som har et reelt juridisk problem må kunne få en –1 times konsultasjon hos advokat uten omfattende søknadsprosedyrer og uten at problemet nødvendigvis hører til de prioriterte rettsområder etter rettshjelpsloven. Basert bl.a. på erfaringene fra Advokatforeningens advokatvaktordning og fra Kontoret for fri rettshjelp, er det solid belegg for å hevde at en slik kort-konsultasjon i svært mange tilfelle vil være tilstrekkelig og ofte vil kunne forhindre at klienten kompliserer sin egen situasjon ut fra mangelfull eller feilaktig oppfatning av hvilke rettigheter eller plikter vedkommende har.

Det må utarbeides retningslinjer for en slik ordning som sikrer at de saksområder det gis bistand til ligger i nærheten av rettshjelpslovens kjerneområde, men det bør som nevnt ikke være noe vilkår for bistanden at klientens spørsmål ligger innenfor lovens prioriterte saksområde.

Advokater bør gis kompetanse til selv å innvilge slik bistand basert på klientens inntektsopplysninger. Advokaten får betalt av det offentlige for konsultasjonen etter den offentlige salærsatsen.

12.4 Rettshjelpslovens saklige dekningsområde

Som tidligere nevnt i meldingen har rettshjelpsloven vært kritisert for å ha et for snevert saklig dekningsområde. Departementet ser at det kan være et behov for visse utvidelser.

12.4.1 Bistand i barnevernssaker

Innledning

Antall søknader om fri rettshjelp fra private parter i barnevernssaker har økt de senere år. Disse sakene er naturligvis av stor personlig betydning for dem de gjelder. Søknad om fri rettshjelp i barnevernssaker hvor det ikke er besluttet iverksatt tvangstiltak etter barneverntjenesteloven, avgjøres av fylkesmannen etter de alminnelige reglene om fritt rettsråd. Dette vil for eksempel gjelde i saker hvor barneverntjenesten iverksetter hjelpetiltak for barnet og familien i form av støttekontakt eller ved å sørge for at barnet får plass i barnehage. I barnevernssaker hvor det besluttes gjennomført tvangstiltak, skal både selve tvangstiltaket og søknad om fri rettshjelp i anledning saken avgjøres av fylkesnemnda for sosiale saker. Dette vil for eksempel være tilfellet hvor det treffes vedtak om omsorgsovertakelse. I slike saker gis fri sakførsel uten økonomisk behovsprøving.

Fritt rettsråd

Søknader om fri rettshjelp i barnevernssaker utenom fylkesnemndsbehandling avgjøres av fylkesmannen etter de alminnelige regler om fritt rettsråd i uprioriterte saker (rettshjelpsloven § 13 tredje ledd). Selv om det som hovedregel ikke skal innvilges fritt rettsråd i uprioriterte sakstyper, vil barnevernssaker som regel være av så stor personlig og velferdsmessig betydning for søker at det langt oftere vil være rimelig at det offentlige yter bistand i slike saker enn i andre uprioriterte saker. For at det skal anses rimelig å innvilge fritt rettsråd i slike saker, må det imidlertid ha oppstått en konfliktsituasjon mellom foreldre og barneverntjenesten som er av en slik art at foreldrene må antas å ha behov for advokatbistand for å få løst problemet. Det vil i den forbindelse være av betydning hvor alvorlig inngrep det er tale om og søkers egne forutsetninger for å tale sin sak. Det er også av betydning om advokatens bistand i saken kan bidra til en løsning, slik at man kan unngå å få saken brakt inn for fylkesnemnda med de omkostninger det vil medføre for det offentlige.

I de barnevernssaker hvor fylkesmannen finner det rimelig å innvilge fritt rettsråd, men hvor søker overskrider de økonomiske vilkår for slik bistand (lovens § 8), føres det en relativt liberal praksis med hensyn til å dispensere slik at rettshjelp likevel gis (lovens § 10). Denne praksis er begrunnet ut fra sakenes store personlige betydning og søkers behov for advokatbistand. Praksis viser at det i slike saker ikke sjelden innvilges fritt rettsråd selv med en inntektsoverskridelse i størrelsesorden kr 40 000–50 000,-.

Timetallet ved innvilgelse av fritt rettsråd

Fritt rettsråd i uprioriterte saker skal som hovedregel begrenses til 5 timer. Det er imidlertid adgang til å innvilge rettsråd utover 5 timer dersom særlige grunner taler for å innvilge mer (forskrift til lov om fri rettshjelp §§ 3–1 og 3–2). Idet barnevernssaker som regel er av spesielt stor betydning for den de gjelder, samt at det ofte er tale om kompliserte forhold, innvilges det forholdsvis ofte fritt rettsråd utover 5 timer i disse sakene.

Fri sakførsel

Barnevernssaker vedrørende gjennomføring av tvangstiltak behandles av fylkesnemnda (barneverntjenesteloven kapittel 7). I slike saker avgjøres også søknader om fri rettshjelp av fylkesnemnda (lovens § 22 tredje ledd nr. 2). Fri sakførsel gis uten økonomisk behovsprøving, hvilket også innebærer at søker ikke skal ilegges egenandel i saken.

Behov for utvidet dekning?

Justisdepartementet har ved sin behandling av rettshjelpsklager i barnevernssaker erfart at disse sakene ofte kan løses før de kommer til fylkesnemndsbehandling dersom det benyttes advokat på et tidlig stadium. Også tilbakemeldinger fra fylkesnemnder og advokater gir holdepunkter for at advokater i stor grad bidrar til å få saken løst utenom nemnden. Slik regelverket er i dag, er disse sakene som nevnt uprioritert på stadiet forut for en eventuell nemndsbehandling. Selv om det føres en mer liberal praksis med hensyn til innvilgelse i barnevernssaker på rettsrådsstadiet sammenlignet med andre uprioriterte sakstyper, har en søker ingen garanti for at eventuelle utgifter til advokatbistand forut for behandling i nemnden vil bli dekket av det offentlige.

Barnevernssaker av spesielt inngripende art bør etter departementets vurdering gjøres prioritert også forut for nemndsbehandling, både fordi det i slike saker ofte er et klart behov for advokat også på fritt rettsrådsstadiet og fordi tidlig advokatbistand ofte kan løse konflikten uten at saken bringes inn for fylkesnemndene. Dette gjelder f.eks. i de tilfellene hvor det fattes et tvangsmessig akuttvedtak fra barnevernets side. Det gjelder også i de tilfelle hvor barneverntjenesten treffer vedtak om å iverksette et tvangstiltak, men deretter trekker saken før den er registrert hos fylkesnemnda fordi man har oppnådd en minnelig løsning. I praksis medfører et vedtak om tvangstiltak fra barnevernet at både barnevernet og parten forbereder seg til nemndbehandling og parten oppsøker ofte advokat med en, etter departementets vurdering, berettiget forventning om å få fri rettshjelp uten behovsprøving etter reglene nevnt ovenfor. Når barnevernet trekker saken før den er registrert hos fylkesnemnda vil imidlertid parten ikke få fri rettshjelp på de nevnte vilkår, men må søke om fritt rettsråd etter de alminnelige regler i uprioriterte saker (rettshjelpsloven § 13 tredje ledd). Det er imidlertid ofte advokatens bistand som har ført til at partene kommer til en minnelig løsning. Det er derfor helt urimelig at parten blir stilt i en vanskeligere økonomisk posisjon ved en minnelig løsning enn ved en samfunnsmessig langt dyrere nemndsbehandling.

Departementet mener etter dette at i de saker som er av en slik alvorlig karakter at det må legges til grunn at parten har et klart behov for advokatbistand, typisk hvor barneverntjenesten vurderer omsorgsovertakelse eller tvangsmessige akuttvedtak, bør fri rettshjelp gis uten behovsprøving allerede fra det tidspunkt det er på det rene at barnevernet aktivt vurderer et slikt tiltak. Fri rettshjelp uten behovsprøving bør således ikke være avhengig av at saken er besluttet fremmet for fylkesnemnda. I saker av mindre inngripende eller ikke tvangsmessig karakter, som f.eks. ved iverksettelse av frivillig hjelpetiltak for barnet og familien, anses det imidlertid ikke å være behov for å utvide dagens rettshjelpsordning. Fri rettshjelp i slike saker bør derfor fortsatt avgjøres etter de alminnelige regler om fritt rettsråd.

12.4.2 Bistand i gjeldssaker

I gjeldsordningssaker gjelder egne regler om rettshjelp etter gjeldsordningsloven. Etter gjeldsordningsloven har namsmannen både veilednings- og undersøkelsesplikt i saker vedrørende gjeldsforhandlinger. En søknad om gjeldsordning vil således kunne gjennomføres uten advokatbistand. På den bakgrunn har departementet lagt til grunn at det skal føres en restriktiv praksis mht. innvilgelse av rettshjelp. Bistand fra namsretten eller medhjelper opphører ved namsrettens stadfestelse av tvungen gjeldsordning. I de tilfelle der en eller flere kreditorer påkjærer namsrettens kjennelse må skyldneren således håndtere saken videre alene eller selv bekoste advokat. Namsmannen har riktignok fortsatt en viss veiledningsplikt, men behovet for advokatbistand kan likevel være stort. Namsmannen skal være objektiv, det vil si at saken ikke skal vurderes fra partenes side. I slike tilfelle stiller nok kreditorene som oftest med advokat. Her bør skyldneren kunne få advokatbistand på det offentliges bekostning.

I enkelte saker som faller utenfor gjeldsordningsloven, kan også gode grunner tale for en oppmykning. Tvist om kravets eksistens, størrelse og inndrivelse mv. kan i noen tilfelle ha fundamental betydning for vedkommendes økonomi og medføre et stort behov for juridisk veiledning. Ofte vil det være større bedrifter og offentlige institusjoner som er motparter og styrkeforholdet mellom partene kan derfor lett bli skjevt. Bistand på et tidlig tidspunkt i disse sakene vil kunne forhindre at det offentlige belastes de omkostninger som følger av gjeldsforhandling i offentlig regi. I mange av disse sakene vil selv en kort konsultasjon hos en advokat kunne avklare hvorvidt det er grunn til å sette spørsmål ved kravet. I andre saker vil behovet for bistand være mer omfattende.

Departementet mener at det i større grad enn i dag bør åpnes for mulighet til å yte fri rettshjelp i saker om gjeld både på rettsrådsstadiet og på fri sakførselsstadiet. Dels kan dette gjelde personer som er i ferd med å sette seg i en håpløs gjeldssituasjon og som trenger juridisk rådgivning for å hindre at de synker enda dypere ned i sitt gjeldsuføre, og dels kan det gjelde hvor søkeren med god grunn bestrider et gjeldskrav som – om det fører frem – vil ruinere vedkommende.

12.4.3 Bistand i saker overfor forvaltningen

Det har vært ført en restriktiv praksis mht. å innvilge fri rettshjelp i saker overfor det offentlige. Den restriktive praksisen har dels vært begrunnet med at det har vært etablert offentlige klageordninger og dels med at det offentlige har en veiledningsplikt. Eksempler på særskilte klageordninger finnes i skatteretten og i trygderetten hvor det er egne administrative klageorganer. Ellers i forvaltningen er det regelmessig minst en klageinstans. Det offentliges veiledningsplikt er det nærmere redegjort for i pkt. 7.2.9.

Dersom et forvaltningsvedtak er påklaget og klageren har fått medhold i klagen, skal vedkommende etter forvaltningsloven § 36 få dekket utgiftene i forbindelse med klagesaken dersom utgiftene er vesentlige. Advokatutgifter vil som oftest anses som vesentlige. En bestemmelse om dekning av sakskostnader finnes også i ligningsloven av 13. juni 1980 nr. 24 § 9–11. Sakskostnader kan dekkes dersom overligningsnemnda, fylkesskattenemnda eller Riksskattenemnda omgjør en ligningsavgjørelse til gunst for skatteyteren.

Ikke sjelden er det imidlertid behov for rettshjelp ut over dette. I noen tilfelle kan regelverket være komplisert og innfløkt og involvere flere forvaltningsorganer og rettsområder. Kanskje vet ikke folk hvilket organ som er det rette å spørre, og kanskje er det umulig å danne seg en samlet oversikt over rettstilstanden ved å hente informasjon hos flere forvaltningsorgan. I andre tilfelle har folk dårlig erfaring med forvaltningen og mangler – kanskje med grunn – tillit til at forvaltningen kan gi nødvendig objektiv informasjon. I noen tilfelle er det en konflikt mellom en enkeltperson og forvaltningsorganet hvor forvaltningsorganet med grunn oppfattes som en motpart og ikke en nøytral rådgiver. Og ikke sjelden kan kapasitetsproblemer og ressursmangel i forvaltningen gjøre at veilednings- og informasjonsvirksomheten blir nedprioritert. Uten at det skal være avgjørende bør det også nevnes at i noen tilfelle vil forvaltningsorganet selv finne det ryddigere og enklere å forholde seg til en advokat enn til parten selv – det kan ofte spare forvaltningen for merarbeid.

I praksis har det vist seg å være et behov for fri rettshjelp i flere saker overfor forvaltningen enn det rettshjelpsloven og praksis i dag åpner for. Dette gjelder særlig i forhold til sosiallovgivningen, trygdelovgivning og skattelovgivning. Det må ikke bli noen hovedregel at man skal ha rett til advokatbistand på det offentliges bekostning bare man skal søke eller klage til et forvaltningsorgan, men det later til å være et klart behov for å utvikle kriterier som gjør det mulig å gi fri rettshjelp særlig innenfor disse rettsområder i større utstrekning enn i dag.

Departementet vil komme tilbake med konkrete forslag om dette ved en fremtidig lovrevisjon.

Departementet ser også behov for et tilbud om fri rettshjelp til utenlandske kvinner som opplever samlivsbrudd der grunnlaget for kvinnens oppholdstillatelse er ekteskap eller samboerforhold. Utenlandske kvinner som kommer i en slik situasjon vil i mange tilfelle komme i en særlig vanskelig stilling og deres oppholdstillatelse vil som hovedregel ikke bli fornyet. I enkelte slike tilfelle mener departementet at kvinnen bør ha et rettshjelpstilbud. I saker der årsaken til samlivsbruddet er at kvinnen er blitt mishandlet i samlivet, vil hun som hovedregel ha krav på en fornyelse av oppholdstillatelsen. Der kvinnen likevel nektes ny oppholdstillatelse, bør det kunne gis et rettshjelpstilbud til eventuell klage. Fornyet oppholdstillatelse kan også gis dersom kvinnen vil få urimelige vanskeligheter ved en tilbakereise til hjemlandet grunnet de sosiale eller kulturelle forhold der. Det bør etter departementets syn føres en liberal praksis ved spørsmålet om innvilgelse av fri rettshjelp i slike tilfelle. Det pågår et arbeid i departementet for å utvikle et rettshjelpstilbud til disse kvinnene.

12.4.4 Bistand til pasienter under tvunget psykisk helsevern

Det har vært reist spørsmål om utvidet rettshjelps­tilbud til pasienter under tvunget psykisk helsevern.

Etter lov om fri rettshjelp gis det i dag fri sakførsel uten behovsprøving ved saker for kontrollkommisjonen i spørsmål om etablering eller opprettholdelse av tvunget psykisk helsevern. Ved ikrafttredelse av lov av 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern vil det i tillegg gis fri sakførsel uten behovsprøving ved saker for kontrollkommisjonen i spørsmål om overføring til opphold i eller andre tiltak under ansvar av institusjon som nevnt i lovens § 3–1. Ved klager over andre vedtak under psykisk helsevern, f.eks. vedtak om tvangsmedisinering, har pasienten ikke krav på dekning av eventuelle advokatutgifter. Departementets erfaring er at det totalt sett fremmes få slike søknader om rettshjelp. Uansett vil rettshjelpslovens vilkår om stor personlig og velferdsmessig betydning som regel være oppfylt i disse sakene. Søknader om fri rettshjelp vil derfor regelmessig kunne bli innvilget under dagens regelverk, dog etter økonomisk behovsprøving. Departementet er derfor av den oppfatning at det ikke er behov for lovendringer på dette punktet ut over at det bør vurderes om den økonomiske behovsprøvingen bør fjernes.

12.4.5 Rettshjelp til voldsofre

Personer som blir påført personskade ved en straffbar handling blir ofte påført tap i form av utgifter til medisinsk behandling, tapte arbeidsinntekter etc. Ikke sjelden får offeret også redusert livskvalitet i form av angst og depresjoner eller vedvarende smerter og plager som følge av handlingen.

Det pågår for tiden et arbeid i departementet for å styrke voldsofres stilling. Arbeidet går bl.a. ut på å lovfeste en statlig erstatningsordning for personskader voldt ved straffbar handling.

For voldsofre som vil gå til sak mot skadevolder eksisterer det et utvidet tilbud om fri rettshjelp, der voldsofferet har krav på juridisk bistand uavhengig økonomisk situasjon, se om dette i pkt. 7.1.7. For øvrig er saker om erstatning for personskade prioritert i rettshjelpsloven, men søker er underlagt økonomisk behovsprøving.

Når det gjelder å fremsette søknad om voldsoffererstatning overfor fylkesmannen, er departementet av den oppfatning at det som regel ikke er behov for advokatbistand fordi fylkesmannen har veilednings- og opplysningsplikt og kan bistå voldsofferet med å fylle ut søknadsskjema. I saker der det likevel foreligger et behov for juridisk bistand åpner dagens regelverk for fritt rettsråd til voldsofre. Advokater kan her selv innvilge inntil 10 timers bistand.

Dagens rettshjelpstilbud åpner altså i vid utstrekning for bistand til voldsofre, og departementet ser derfor ikke behov for utvidelser på dette punkt.

12.4.6 Bistand i barnefordelingssaker

Det er fra flere hold anført at det i barnefordelingssaker ofte oppstår urimeligheter der hvor bare den ene parten får innvilget fri rettshjelp. Det foreligger blant annet et forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Per Roar Bredvold og Siv Jensen om utvidet mulighet til rettshjelp i slike saker (Dok 8: 44 (1998–99)). Forslaget ligger til behandling i Stortingets familie-, kultur- og administasjonskomite.

Utgiftene i disse sakene kan ofte bli betydelige og kan medføre at den parten som ikke får rettshjelp ikke tar risikoen på en prosess og kapitulerer overfor motpartens krav. Den fortsatt vanligste situasjonen er at moren ikke har inntekt eller har inntekt som ligger under rettshjelpslovens inntektsgrenser, mens faren har en inntekt som overstiger lovens inntektsgrenser. Dersom faren også skal kunne få fri rettshjelp, er han avhengig av å få en dispensasjon fra inntektsgrensene i rettshjelpsloven.

Etter dagens praksis vil det i vurderingen om det skal dispenseres fra inntektsgrensene bli lagt vekt på om den annen part har fått fri rettshjelp. Andre momenter vil være at disse sakene er av særlig stor personlig betydning for de involverte, og at barnet eller barna vil være en uskyldig part som det bør tas særlig hensyn til. Disse momentene blir veid mot inntektsoverskridelsens størrelse. Det vil være vanskelig å få fri rettshjelp i disse sakene dersom man har en inntekt som overskrider inntektsgrensene med mer enn kr 20 000–30 000,-. Departementet har imidlertid ført en meget liberal praksis i de sakene hvor en part er saksøkt gjentatte ganger.

Det sentrale i rettshjelpsordningen er å yte økonomisk bistand til rettshjelp, og da vil lovens inntektsgrense og søkerens inntekt ofte være av avgjørende betydning. Departementet ser at utgifter til en rettssak kan være til dels svært tyngende også for de som har inntekt godt over rettshjelpslovens inntektsgrenser. Etter departementets syn vil den foreliggende problemstillingen være et vedvarende dilemma så lenge man har inntektsgrenser. I mange tilfelle vil reglene om dispensasjon fra inntektsgrensene slik de praktiseres i dag kunne forhindre helt urimelige resultater.

12.4.7 Bistand i barnebortføringssaker

Norge har sammen med 46 andre land anerkjent Haagkonvensjonen om internasjonal barnebortføring. Justisdepartementet er sentralmyndighet etter denne konvensjonen. Konvensjonen regulerer de tilfelle hvor det er uenighet mellom foreldrene om hvem som skal ha daglig omsorg og/eller samværsrett og hvor den ene av foreldrene begår selvtekt ved å bortføre barnet, tilbakeholder det (f.eks. etter samvær) eller urettmessig nekter den annen av foreldrene utøvelse av samværsrett. Konvensjonen gir anvisning på fremgangsmåter og rutiner for å tilbakeføre barnet og gjenopprette den berettigedes daglige omsorg eller samværsrett. I 1998 behandlet departementet ca. 40 saker, hvorav 27 gjaldt bortføringer i vid forstand fra Norge, mens 13 var bortføring til Norge. Det er gjennomgående like ofte mødre som fedre som begår slike ulovligheter. Regelverket etter Haagkonvensjonen fungerer generelt meget godt, og de fleste sakene løses raskt og sivilrettslig uten at det er nødvendig å koble inn politiet.

Barnebortføringer til land som ikke har tiltrådt Haagkonvensjonen håndteres av Utenriksdepartementet. Årlig oppstår det mellom fem og ti slike saker, og sakene kan være vanskelig å løse. Barna som bortføres har ofte dobbelt statsborgerskap og landet barna er bortført til anser dem derfor som landets egne borgere. Dette vanskeliggjør ofte en tilbakeføring av barnet. Bortføringer fra ikke-konvensjonsstater til Norge kan også tenkes. Den utenlandske forelderen vil da etter omstendighetene kunne innvilges fri rettshjelp i Norge til nødvendige rettslige skritt for norsk domstol.

Barnebortføringssaker kan medføre betydelige utgifter for de berørte parter, blant annet til advokatbistand, reiseutgifter og oversettelsesutgifter.

Haagkonvensjonen oppstiller ingen forpliktelser for konvensjonsstatene til å dekke partenes utgifter ut over hva som følger av landenes regler om fri rettshjelp. I Norge kan utgifter til juridisk bistand i anledning en barnebortføringssak dekkes etter vilkårene i rettshjelpsloven. Ved vurderingen av rettshjelpssøknader legges det i stor utstrekning vekt på at det dreier seg om alvorlige hendelser som er svært belastende både psykisk og økonomisk for den gjenværende av foreldrene, og det føres en liberal praksis mht. fri rettshjelp i slike saker. Det innvilges regelmessig dekning av utgifter til advokat i Norge samt dekning av oversettelsesutgifter. I mange tilfelle dispenseres det fra de økonomiske vilkår i rettshjelpsloven.

Når det gjelder rettshjelpsutgifter til advokat i utlandet, er hovedregelen etter konvensjon om sivilprosess av 1. mars 1954 (se om denne i pkt. 7.3.1) at utgiftene primært skal søkes dekket i det landet barnet er bortført til. Dersom vedkommende land ikke yter økonomisk bistand, åpner rettshjelpsloven for at det i unntakstilfelle kan innvilges fri rettshjelp for utenlandsk domstol eller forvaltningsorgan. Det har vært ført en liberal innvilgelsespraksis også i slike tilfelle.

I enkelte saker kan det påløpe store reise- og oppholdsutgifter i tillegg til advokatutgifter for den gjenværende forelder. Slike utgifter kan også dekkes etter rettshjelpsloven når de må anses nødvendige i sakens sammenheng.

Departementet ser ikke behov for å utvide rettshjelpslovens dekningsområde i barnebortføringssaker. Det bør være behovsprøving som i dag, men sakenes karakter tilsier en fortsatt liberal innvilgelsespraksis.

Et meget lite antall av sakene der barn er bortført fra Norge, strekker seg over lang tid fordi bortføreren holder seg og barnet skjult. I noen få slike saker har gjenværende av foreldrene engasjert privatetterforsker for om mulig å oppspore barnet. Da oppstår det særlige spørsmål ved søknad om offentlig dekning av utgifter til slike tjenester.

Kjernen i rettshjelpsloven er dekning av utgifter til advokatbistand. Rettshjelpsloven åpner imidlertid også for å dekke partens egne utgifter i anledning saken. Det fremgår av motivene til rettshjelpsloven at man med rettshjelp har ment juridisk bistand for å medvirke til løsning av rettslige spørsmål. Partens egne utgifter må således ha nær sammenheng med det juridiske problem som søkes løst før de kan omfattes av loven. Utgifter til privat etterforskning faller etter departementets syn på siden av lovens virkefelt. Ved et tilfelle har departementet dekket reise- og oppholdsutgifter, men ikke honorar, for en privat etterforsker som parten selv hadde engasjert. Saken var imidlertid spesiell, og departementets avgjørelse i denne konkrete saken har derfor ikke dannet presedens.

Det eksisterer heller ingen godkjenningsordning for private etterforskere, og det offentlige vil således ha liten innflytelse på eller oversikt over kvaliteten på den etterforskning som måtte bli drevet.

Departementet finner det vanskelig å tilrå at det generelt åpnes for at det offentlige skal betale honorar til privat etterforsker som en del av rettshjelpen, men vil ikke avvise at det i unntakstilfelle kan være nødvendig.

12.4.8 Dekning av saksomkostninger

Saksomkostninger til motparten

Det er antatt at omkostninger for en gjennomsnittsdag i retten utgjør ca. kr 25 000,- forarbeid medregnet. Idømmelse av saksomkostningsansvar kan således være en tung økonomisk belastning for tapende part.

Saksomkostningsansvar overfor motparten dekkes ikke av en bevilling til fri sakførsel. Rettshjelpsloven § 24 tredje ledd åpner imidlertid for at en etter særskilt søknad i unntakstilfelle kan få dekket et påløpt saksomkostningsansvar. Det føres en restriktiv praksis i disse sakene.

Departementet mener at det fortsatt bør være en viss adgang til å dekke saksomkostningsansvar i medhold av rettshjelpsloven. Dette bør imidlertid – som i dag – skje etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle etter at saksomkostningsavgjørelsen foreligger.

Bestemmelsen i § 24 tredje ledd har siden loven trådte i kraft vært praktisert slik at søknad om dekning av motpartens saksomkostninger må fremmes av den part som har tapt saken og er ilagt saksomkostningsansvaret. Departementet har tolket bestemmelsen slik at den som er tilkjent saksomkostninger fra en motpart med bevilling om fri rettshjelp er avskåret fra å få realitetsbehandlet en egen søknad om dekning av disse kostnadene.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen er ikke enig departementets tolkning av bestemmelsen, ettersom standpunktet innebærer at den som er tilkjent saksomkostninger er avskåret fra å få realitetsbehandlet en egen søknad om dekning av sitt tilgodehavende. Vedkommende er således prisgitt at den part som har fri sakførsel er medgjørlig, og inngir søknad om dekning av omkostningsansvaret.

Ombudsmannen finner at de beste hensyn taler for at en søknad om dekning av saksomkostninger skal kunne innvilges etter § 24 tredje ledd, selv om det er motparten (vinnende part) som inngir søknaden.

Departementet har merket seg Ombudsmannens synspunkt, og er av den oppfatning at loven bør endres, slik at motparten får en selvstendig rett til å søke om dekning. En lovendring reiser imidlertid spørsmål om hvorvidt det skal legges vekt på styrkeforholdet mellom vinnende part og tapende part. Det må videre avklares om vinnende part må være underlagt rettshjelpslovens inntektsgrenser før saksomkostningskravet eventuelt kan dekkes av det offentlige.

12.4.9 Bistand ved oppløsning av samboerskap

Saker etter lov om ekteskap og lov om partnerskap er prioritert i rettshjelpsloven. Det samme bør etter departementets syn gjelde i saker etter lov om rett til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphører. I praksis innvilges i dag rettshjelp i mange slike saker. Det legges vekt på samlivets varighet og om det er barn i forholdet. En utvidelse av lovens ordlyd vil således ikke medføre noen stor kostnadsøkning.

12.5 Egenandel

Egenandelsordningen er med på å finansiere fri rettshjelp til større grupper av befolkningen. Den har også en viss preventiv effekt. Egenandeler er ellers vanlig ved en rekke offentlige velferdsordninger – f.eks. innen helsesektoren. Det er ikke departementets inntrykk at egenandelene i seg selv oppfattes som urimelige av det rettssøkende publikum.

Det fremgår av kapittel 8 at dagens egenandelsordning ikke fungerer godt. Selv i enkle rettsrådssaker vil den totale egenandelen regelmessig kunne overstige tusen kroner. I sakførselssakene vil egenandelene utgjøre mange ganger dette beløpet, og i verste fall flere titalls tusen kroner. Dessuten er egenandelene lite forutberegnelige fordi det ofte ikke er mulig på forhånd å angi hvor mange arbeidstimer advokaten må nedlegge i saken.

Som finansieringskilde for fri rettshjelp spiller egenandelene liten rolle. I 1998 dekket egenandelene vel 4   % av de samlede offentlige utgifter til fri rettshjelp. I 1997 og 1998 fikk staten inn betydelig mindre inntekter på egenandel enn det som ble lagt til grunn ved reformen pr. 1. januar 1997 (se tabell 12.3).

Foreløpige tall for 1999 kan tyde på at innbetalingene i 1999 vil ligge på 11–12 millioner kroner.

Forklaringene på de lave inntektene fra egenandeler er trolig at forholdsvis mange av dem som søker og får fri rettshjelp gjennomgående har en så lav inntekt at de kun skal betale grunnandel, ikke tilleggsandel, jf. opplysningene i kap. 12.2.1 om at gjennomsnittsinntekten for dem som fikk behovsprøvet fri rettshjelp i 1998 var ca. kr 79 000 (grensen for å betale tilleggsandel er 70 000–90 000 avhengig av forsørgelsesbyrde). Det må også erindres at ca. 65   % av sakførselssakene og ca. 50   % av rettsrådssakene i 1998 var ikke-behovsprøvde saker (f.eks. asylsaker, barnevernssaker for fylkesnemndene m.m.), jf. figur 7.6 i kap.7.1.3, hvor det ikke skal betales egenandel overhodet.

Ca. 30   % av inntektene fra egenandeler utgjøres av grunnandelen på kr 300,- som alle skal betale. Resten utgjøres av tilleggsandelen (som utgjør 25   % av de samlede rettshjelpsutgifter i den enkelte sak). I 1998 ble 10 327 krav om egenandel innbetalt hvilket utgjorde 8,9 millioner kroner, jf. tabell 12.3. I gjennomsnitt ble det betalt ca. kr 860,- pr. krav.

Kostnadene ved beregning og innkreving av egenandeler er betydelig. Det er domstolene, respektive fylkesmennene, som beregner egenandelene. Den som har fått rettshjelpen får så oversendt utregningen med en klagefrist. Om klage ikke er innsendt, blir kravet sendt til Statens innkrevingssentral som sender betalingsanmodning til vedkommende. Om beløpet ikke er innbetalt innen en viss frist, iverksettes tvangsinndrivelse. Advokaten får fullt oppgjør fra det offentlige og har ingen befatning med innkrevingen av egenandelen. De samlede kostnader ved beregning og innkreving av egenandeler er anslått til å være drøyt 5,6 millioner kroner hvorav arbeidet hos fylkesmennene utgjør omtrent halvparten. Domstolenes saksbehandling i disse sakene anslås til omtrent 600 000 kroner. Statens Innkrevningssentral har oppgitt at den bruker ca. 2 millioner kroner. Over 60   % av statens inntekter av egenandeler (1998) går således bort til administrasjon og innkreving. Administrasjonen av innkrevingen kostet i 1998 rundt kr 540,- pr. krav. Det er vanskelig å forsvare en så kostnadskrevende ordning.

Egenandelssystemet bør derfor reformeres. Departementet vil ikke gå inn for å fjerne egenandelene. Som nevnt yter egenandelen et bidrag til finansieringen av fri rettshjelp, og de har en preventiv effekt. Men regelverket må forenkles betydelig.

En ny egenandelsordning må etter departementets oppfatning sikre at statens inntekter fra egenandelene opprettholdes på dagens nivå slik at finansieringen av fri rettshjelp ikke svekkes. Egenandelens preventive effekt bør så vidt mulig opprettholdes slik at man unngår unødige prosesser. Videre må egenandelsordningen være enkel og rimelig å administrere, og den må være mest mulig forutsigbar for den som søker rettshjelp.

Når det gjelder egenandelens utforming, er det særlig tre spørsmål som reiser seg. Det ene er om egenandelen bør utgjøre et fast kronebeløp eller en prosent av rettshjelpsutgiftene i den enkelte sak eller – som dagens ordning – en kombinasjon. Et annet spørsmål er egenandelens størrelse. Det tredje er i hvilken utstrekning personer med særlig lav inntekt skal fritas for egenandel, eventuelt betale en lavere egenandel.

For så vidt gjelder spørsmålet om egenandelen bør utgjøre et fast kronebeløp eller en prosent av utgiftene, taler de beste grunner etter departementets mening for å sette egenandelen til et fast kronebeløp i rettsrådssakene – dvs. de sakene som løses utenfor rettergang. Når det gjelder fri sakførsel – altså de saker som havner i retten – bør man etter departementets oppfatning opprettholde dagens ordning med en kombinasjon av et fast kronebeløp – en grunnandel – og en tilleggsandel som utgjør en viss prosent av de totale utgiftene i saken. Departementet legger her avgjørende vekt på at en prosentvis tilleggsandel i disse tilfellene kan bidra til at klienten har en økonomisk egeninteresse i å begrense rettssaken mest mulig og ikke trekke den unødig ut med tvilsomme krav og anførsler. Samtidig bør det settes et tak på tilleggsandelen både for å skåne klienten for store egenandelskrav og for å sikre en viss forutberegnelighet: Klienten bør på forhånd vite hva vedkommende maksimalt vil måtte betale.

Dette behøver ikke å svekke egenandelene som finansieringskilde. Det innebærer imidlertid at grunnandelen må økes noe i forhold til dagens nivå (kr 300,-). Gitt uendret antall fri rettshjelpssaker, vil en grunnandel på f.eks. kr 500,- (sammen med tilleggsandel i fri sakførselssaker, jf. nedenfor) gi tilnærmet samme omfang av egenandelenes bidrag til finansieringen av fri rettshjelp. Selv for personer med meget små inntekter vil kr 500,- være til å bære når man tar hensyn til hvor viktige disse sakene må antas å være for vedkommende. De saker som gir grunnlag for fri rettshjelp forutsettes å være av stor personlig og velferdsmessig betydning for klienten, og da kan det ikke sees å være urimelig at klienten bidrar med et beløp i denne størrelsesorden. Dette kan også uttrykkes på en annen måte: Om klienten ikke vurderer sitt juridiske bistandsbehov til å være verdt eksempelvis kr 500,-, er det ikke uten videre gitt at det offentlige bør finansiere det heller. Det må også legges vekt på at fri rettshjelp er en støtteordning, og med en egenandel i den størrelsesorden som antydet, vil det offentliges støtte i hver enkelt sak likevel utgjøre mange ganger dette beløpet. Endelig må det legges vekt på at de færreste har behov for fri rettshjelp mer enn èn gang eller et fåtall ganger i løpet av en flere års periode (i motsetning til hva som f.eks. gjelder for helsetjenester) slik at det vanligvis ikke blir tale om flere egenandeler over kort tid som samlet kan bli en betydelig belastning.

I fri sakførselssakene, dvs. de som kommer for domstolene, bør klienten også betale en tilleggsandel. Etter departementets oppfatning bør denne fortsatt utgjøre 25   % av de totale rettshjelpsutgiftene, men det bør som nevnt settes et tak. Departementet antar – fordi fri rettshjelp fortsatt vil være forbeholdt de med relativ lav inntekt – at dette taket passende kan settes til rundt kr 5000,-. Det vil etter departementets oppfatning gi en rimelig avveining mellom hva klienten vil kunne makte å betale på den ene side og på den annen side hensynet til egenandelen som finansieringskilde og til dens preventive effekt.

Etter dagens rettshjelpslov med tilhørende forskrifter betales tilleggsandel når klientens inntekt overstiger 70 000–90 000 kroner (avhengig av forsørgelsesbyrde), samtidig som fylkesmannen etter skjønn kan frafalle tilleggsandelen helt eller delvis, mens grunnandelen ikke kan frafalles, jf. foran pkt. 7.1.6. Ved en eventuell gjennomføring av de reformer som er foreslått ovenfor, vil det være grunn til å vurdere begrensningene med hensyn til hvem som skal betale tilleggsandel og behovet for reglene om helt eller delvis frafall av tilleggsandelen. En ordning uten adgang til frafall av tilleggsandel vil medføre enklere regelverk, større forutberegnelighet og lavere kostnader for det offentlige.

Departementet har foretatt beregninger som viser at et egenandelssystem med beløp som antydet ovenfor og med det omfang av plikten til å betale egenandel som antydet i foregående avsnitt, -gitt uendret etterspørsel etter fri rettshjelp – ville gitt samlede inntekter på mer enn de snaut 9 millioner kroner som staten faktisk fikk inn i 1998 etter dagens ordning. Økte inntekter fra egenandeler vil kunne brukes til å bedre rettshjelpsordningen for øvrig.

Administrative rutiner – innkreving

Som nevnt ovenfor er utregning og innkreving av egenandeler i dag svært ressurskrevende – særlig i forhold til hva staten får inn i egenandeler. Behovet for et enklere og mer rasjonelt system er derfor stort.

Fri rettshjelp er en økonomisk støtteordning i de tilfelle hvor en person har behov for juridisk bistand. Det offentlige betaler helt eller delvis det salær klienten ellers skulle betalt til sin advokat. Advokaten påtar seg å utføre et oppdrag for klienten, men er innforstått med at salæret helt eller delvis skal betales av det offentlige. Da synes det mest naturlig at advokaten står for innkreving av egenandelen. Advokaten har selv valgt å påta seg oppdraget og dermed innlede et kontraktsforhold med klienten, og i de fleste saker vil egenandelen kun bestå av en grunnandel som advokaten kan kreve betalt samtidig med at vedkommende påtar seg oppdraget. Advokaten behøver derved ikke foreta noen kredittvurdering av klienten og slipper tungvinte innkrevingsrutiner. I de tilfelle det skal betales tilleggsandel, kan advokaten fakturere og innkreve dette på samme måte som ved ethvert annet klientforhold. Dette burde ikke volde særlig besvær. I oppgjørsrunden sender advokaten salærregning til det offentlige fratrukket egenadelen. Et slikt system som altså innebærer at det offentlige ikke lenger vil ha noen rolle ved innkreving av egenandelen, vil frigjøre betydelige ressurser i det offentlige, men uten samtidig å overføre nevneverdig belastning på advokatene.

12.6 Organisatoriske spørsmål

12.6.1 Innvilgelseskompetanse

Domstolenes og fylkesmannens kompetanse

I pkt. 7.1.5 er det redegjort for kompetansereglene etter rettshjelpsloven. Disse reglene er noe uoversiktlige og gir flere instanser innvilgelseskompetanse i forhold til en og samme søknad. Dette er ikke uten videre rasjonelt.

Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig at domstolenes kompetanse i fri sakførselssaker utvides slik at domstolene får innvilgelseskompetanse i alle saker som skal opp for domstolene. Domstolene vil være den instans som har det beste grunnlag for å vurdere de faktiske og juridiske sider ved den sak det søkes om fri rettshjelp til. Domstolen vil gjennom stevning og prosesskrifter sitte på den informasjon som fylkesmannen ofte etterspør i disse sakene. Ved å flytte kompetansen til domstolen vil bare én offentlig instans være involvert. Dette vil gjøre det enklere for publikum å finne frem i systemet. En slik ordning vil også kunne bidra til at hele saksprosessen tar kortere tid ved at en slipper å avvente utfallet av søknaden hos fylkesmannen før en foretar rettergangsskritt. I de saker hvor det offentlige er motpart – og særlig hvor Staten ved Justisdepartementet er motpart – vil søkeren dessuten med en viss grunn kunne reise spørsmål om forvaltningen er habil til ta standpunkt til søknader om fri sakførsel. En slik problemstilling unngår man dersom domstolen alene har innvilgelseskompetansen i fri sakførselssakene.

En innvending som kan reises mot dette, er at det kan være uheldig at domstolen på forhånd tar stilling til søknader om fri rettshjelp fordi det kan rokke ved partenes tillit til domstolen. Domstolene treffer imidlertid allerede i dag en rekke prosessuelle avgjørelser etter domstolloven og tvistemålsloven som kan gå parten i mot uten at det rokker ved domstolens habilitet.

Hovedregelen bør etter dette være at søknader om fri sakførsel avgjøres av den domstol som skal behandle sakens realitet.

Dette medfører at fylkesmennenes kompetanse begrenses for så vidt gjelder fri sakførsel. For øvrig ser departementet ikke grunn til å endre fylkesmennenes kompetanse.

I 1997 foreslo Høyesterett at Høyesterett skulle kunne gi bevilling til fri sakførsel selv om parten ikke fyller de økonomiske vilkårene i rettshjelpsloven § 8. Vilkåret er at det finnes rimelig å innvilge fri rettshjelp utfra sakens prinsipielle interesse eller av andre grunner. Lovforslaget vil gi Høyesterett en vid skjønnsmessig adgang til å pådra det offentlige utgifter til fri sakførsel. Kriteriene «sakens prinsipielle interesse» og «andre grunner» er likevel reelle rettslige vilkår som Høyesterett må forholde seg til.

Justisdepartementet deler Høyesteretts oppfatning av at det vil kunne være uheldig om ikke Høyesterett får til behandling saker som har prinsipiell interesse. Justisdepartementet er derfor enig i at det bør vurderes om det skal innføres en regel som foreslått av Høyesterett i rettshjelpsloven. Da forslaget gjelder dispensasjon fra de økonomiske vilkårene for å få fri sakførsel, har departementet foreslått at forslaget inntas i rettshjelpsloven som nytt annet ledd i § 10.

Justisdepartementet sendte forslaget på høring høsten 1999 med høringsfrist til 6. desember 1999.

Advokatenes kompetanse

Etter forskrift til lov om fri rettshjelp har advokater kompetanse til selv å innvilge fritt rettsråd. Advokatene kan på denne måten ta stilling til om rettsråd kan gis allerede ved den første klientkonferansen, og klienten vil straks få vite om bistand dekkes av det offentlige. Ordningen er tid- og ressursbesparende.

Advokatens kompetanse begrenses ved at klienten må oppfylle rettshjelpslovens økonomiske grenser. Videre må klientens problem være blant de prioriterte områdene i loven og advokaten kan ikke innvilge mer enn 10 timer bistand pr. sak.

For visse sakstyper er det innført faste satser (stykkpris) for betaling til advokaten. Stykkprissatsen er beregnet ut fra et antatt gjennomsnittlig timeforbruk i disse sakene. Eksempelvis har advokater kompetanse til å innvilge syv timer juridisk bistand i en sak om felleseieskifte, eller seks timer bistand i en sak om oppsigelse av husleieforhold. Etter avsluttet oppdrag sender advokaten inn sitt krav til fylkesmannen, som utbetaler salær etter den aktuelle stykkprissats. Dersom advokaten ser at oppdraget fordrer arbeid utover det dobbelte timetall av det stykkprissatsen gir, må fylkesmannen innvilge bistanden.

Departementet ser ikke behov for å endre disse reglene.

12.6.2 Offentlige rettshjelpskontorer

Innledning

I Norge har det vært en tradisjonell oppfatning at en best skaper en uavhengig og dyktig advokatstand ved at rettshjelp drives som privat næringsvirksomhet. Juridisk bistand er ansett som en privat tjeneste der prisen som utgangspunkt best styres av markedet. Det offentliges ansvar har bestått i å subsidiere befolkningsgrupper som ikke har råd til å betale advokat for rimelig og nødvendig bistand.

Advokater som påtar seg oppdrag under fri rettshjelp godtgjøres etter en timesats fastsatt av staten (se om dette i pkt. 6.2). Dette systemet har virket i mange år, og man har en tilsvarende ordning i de andre nordiske land. Man kan imidlertid tenke seg alternativer til denne ordningen. En mulighet kan være fri prisdannelse. Det kunne tenkes å bedre tilbudet vesentlig. Men en slik ordning ville trolig falle meget kostbar, og fremstår derfor som lite aktuell.

En kan også tenke seg et anbudssystem hvor advokattjenester under fri rettshjelp legges ut på anbud og hvor staten inngår avtale med de advokater som inngir anbud på den laveste timepris. Klienten måtte da henvises til å velge blant disse advokatene. Et slikt system vil imidlertid stride mot prinsippet om fritt valg av advokat, og det er også andre motforestillinger.

En annen mulighet er å innføre en plikt for advokatene til å utføre offentlige rettshjelpsoppdrag. Det er imidlertid ikke dokumentert noe behov for en slik plikt, og departementet finner ikke grunn til å utrede den nærmere. En må dessuten regne med at en oppdragsplikt vil møte betydelig motstand blant advokatene både på prinsipielt grunnlag og i den praktiske gjennomføringen.

Advokatenes deltakelse bør derfor etter departementets syn fortsatt baseres på frivillighet, med godtgjøring etter en offentlige salærsats.

Et spørsmål er imidlertid om det eksisterende rettshjelpstilbudet bør suppleres med juridisk bistand fra offentlige rettshjelpskontorer. Dette temaet drøftes i dette avsnittet.

Bakgrunn

Hel eller delvis organisering av fri rettshjelp i offentlige rettshjelpskontorer har lang tradisjon her i landet, se om dette i den historiske oversikten i pkt. 2.2.2. Før rettshjelpsloven av 1980 var det etablert flere offentlige rettshjelpskontorer. I Oslo ble Kontoret for fri rettshjelp opprettet i 1893. Formålet med driften var å gi rettshjelp og veiledning til ubemidlede med hovedvekt på korte, muntlige konsultasjoner. Det ble opprettet tilsvarende kontorer i Bergen, Stavanger og Trondheim. Disse ble imidlertid nedlagt rundt 1970, og ordningen med fritt rettsråd hos privatpraktiserende advokat ble innført i stedet.

I NOU 1976:38 Fri rettshjelp i Norge ble både prinsipielle og økonomiske sider ved å opprette offentlige advokatkontorer drøftet. Utvalget foreslo en lovbestemmelse om at det kan opprettes offentlige advokatkontorer. Utvalget foreslo også at det ble satt i gang prøvedrift med offentlige kontorer i advokatløse eller advokatfattige strøk. Standpunktet ble begrunnet med at slike kontorer ville gi et bedre rettshjelpstilbud og at advokatdekningen kunne bedres generelt ved at kontorene var åpne både for betalende og ikke-betalende klienter. Utvalget fant mindre grunn til å anbefale opprettelse av offentlige advokatkontorer i sentrale bystrøk, forutsatt at samfunnet hadde tilfredsstillende informasjonsordninger.

I forbindelse med utformingen av lov om fri rettshjelp uttalte departementet et ønske om å holde muligheten for offentlige advokatkontorer åpen, og adgangen til å yte rettshjelp fra offentlige kontorer ble hjemlet i loven, jf. § 2 første ledd. Departementet fant imidlertid ikke tiden moden for å satse sterkt i den retning, se Ot.prp. nr. 35 (1979–80) side 44.

Stortingsrepresentant Lisbeth Holand fremmet 12. mars 1997 bl.a. et forslag om en forsøksordning med kommunale eller interkommunale rettshjelpssentre i tre fylker (Dokument 8:63 (1996–97)), jf. Innst. S. nr. 256 (1996–97). Justiskomiteen syntes forslaget virket interessant og ba om at en forsøksordning med interkommunale rettshjelpssenter blir utredet nærmere (innstillingen side 2 og 3). Stortinget behandlet innstillingen 18. juni 1997 og oversendte forslaget til Regjeringen til utredning og uttalelse.

Erfaringer fra Sverige og Finland

Som nevnt i pkt. 5.2 ovenfor, har Sverige frem til i dag hatt ordningen med De allmänna advokatbyråerna. Disse offentlige advokatbyråene fungerte ved siden av de privatpraktiserende advokatene. Byråene – ca. 30 i antall – ble opprettet i forbindelse med den svenske rettshjelpsreformen i 1973, og har gitt bistand og rådgivning etter rettshjelpsloven, men har også – avhengig av kapasitet – bistått på juridiske saksfelt utover rettshjelpslovens dekningsområder. Det administrative ansvaret for byråene lå hos Domstolsverket, som er en egen administrasjonsenhet for rettsvesenet.

Motivene for opprettelsen av de offentlige kontorene var hovedsakelig å møte en økende etterspørsel etter kvalifisert juristbistand som en følge av reformen i 1973. Videre ønsket man å gi den enkelte rettshjelpssøkende mulighet til fritt å velge mellom en privatpraktiserende advokat og en offentlig ansatt jurist.

Den økonomiske målsetningen var at byråene skulle ha inntjening som utgjorde full kostnadsdekning. Det var imidlertid få byråer som oppfylte dette målet.

I desember 1998 vedtok den svenske Riksdagen å avvikle De allmänna advokatbyråerna. I tillegg til de rene økonomiske hensyn ble det sett hen til det generelle prinsipp om at det offentlige ikke bør konkurrere på markeder der det finnes godt utbyggede private tilbud. Videre ble det lagt vekt på at motivene for opprettelsen av de offentlige byråene var svekket; det nå er god tilgang på private advokattjenester i Sverige og klienttilfanget til de offentlige byråene er redusert.

I Finland er rettshjelpsordningen dels organisert ved offentlige rettshjelpsbyråer og dels ved bistand fra privatpraktiserende advokater. Frem til 1998 lå de offentlige rettshjelpsbyråene under kommunenes ansvarsområde. Systemet er imidlertid endret, slik at de offentlige rettshjelpsbyråene nå er et statlig ansvar. Det er et mål at byråene skal være selvfinansierende. Dagens system har imidlertid ikke vært i drift lenge nok til å vurdere om målsetningen nås.

De finske rettshjelpsbyråene er nærmere omtalt i pkt. 5.4. ovenfor.

Erfaringer fra Norge

I Norge er nyere erfaringer med offentlige rettshjelpskontorer begrensede. Som nevnt i pkt. 7.2.2, er det etablert et offentlige rettshjelpskontor i Finnmark. Virksomheten er gjort permanent.

I pkt. 7.2.1 presenteres Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. Staten har det økonomiske ansvaret for driften av kontoret, men administrativt hører kontoret under Oslo kommune. Kontoret disponerer 16,5 stillingshjemler, fordelt på kontorsjef, advokater og kontorpersonale, for det meste i deltidsstillinger. I følge årsmeldingen i 1998 hadde kontoret 5511 rådsøkende, noe som svarer til et tidsforbruk på ca. 2 time pr. sak. I de senere årene er fremmedsaker blitt et av hovedarbeidsområdene for kontoret. For øvrig er familierettsspørsmål, saker om husleie og fast eiendom, saker om gjeldsforhold og arbeidsforhold sentrale arbeidsområder for kontoret.

Privatpraktiserende advokater er tilknyttet på deltidsbasis, og det er organisert vaktordninger som muliggjør vide åpningstider. Advokatene avlønnes etter offentlig lønnsregulativ og ikke etter de offentlige salærsatser.

Kontoret i Oslo har etter det departementet erfarer funnet frem til en hensiktsmessig og effektiv driftsform. Kontoret tilbyr en type bistand og dekker et behov som privatpraktiserende advokater i mindre grad fanger opp. Kontoret gir effektiv «juridisk førstehjelp», og har i stor grad et klienttilfang som er typisk for en storby. Departementet mener på denne bakgrunn at driften av kontoret bør opprettholdes.

Prinsipielle betraktninger

Departementet ser enkelte fordeler ved etablering av offentlige rettshjelpskontorer. Erfaringer fra Kontoret for fri rettshjelp i Oslo tyder på at de kan tilby en type bistand og dekke en type behov som de privatpraktiserende advokatene muligens i mindre grad fanger opp. I kombinasjon med de privatpraktiserende advokatene vil ordningen derfor kunne gi et mer omfattende rettshjelpstilbud enn i dag og bidra til å øke det totale rettshjelpstilbudet.

Mange i befolkningen har problemer med å få oversikt over sin egen juridiske eller faktiske situasjon og har behov for bistand til å kartlegge sine problemer. Personer med svak økonomi vil ofte kvie seg for å oppsøke advokat på grunn av det høye kostnadsnivået. Mange er usikre på om deres problem er av juridisk art og likeledes om problemet omfattes av den offentlige rettshjelpsordningen.

Korte, muntlige konsultasjoner ved et offentlig kontor vil kunne klarlegge og sile klienters juridiske problemer. I mange tilfelle vil oppdraget kunne avsluttes etter denne første konsultasjonen. Klientens problem er kanskje ikke av juridisk karakter eller kan avhjelpes raskt ved informasjon om hvor vedkommende kan henvende seg eller hvordan klienten selv kan løse sitt problem uten ytterligere advokatbistand. Advokaten kan henvise til relevante offentlige instanser og veilede om rettigheter og plikter overfor det offentlige. Dette målet kan imidlertid oppnås ved forslaget om gratis førstegangskonsultajon hos advokat som ble beskrevet i pkt. 12.3 ovenfor.

Departementet har prinsipielle innvendinger mot opprettelse av offentlige rettshjelpskontorer. Både i konflikter overfor det offentlige og i tvister mellom private parter er retten til fritt advokatvalg av stor betydning. Det er et viktig prinsipp at det skal finnes en fri og uavhengig advokatstand og at den enkelte skal kunne stå fritt ved valg av advokat. Klienten må ha full tillit til sin advokat. Dette må anses som en del av borgernes rettssikkerhet. Dette synspunkt har imidlertid først og fremst relevans dersom den totale offentlige bistand eller i alle fall store deler av den organiseres ved hjelp av offentlig ansatte advokater.

Advokater har en spesiell funksjon i samfunnet, og bør ha en uavhengig rolle i forhold til forvaltningen. Uansett hvordan et offentlig rettshjelpskontor organiseres, er det fare for at de ansatte advokatene i en viss grad vil kunne bli identifisert med det offentlige. Det er et grunnleggende krav at rettshjelperen sikres uavhengighet i den faglige vurderingen av den enkelte sak og i gjennomføringen av rettshjelpen uansett hvilke interesser som berøres i saken. Dette gjelder enten rettshjelpen ytes av et rettssenter eller av en privatpraktiserende advokat.

Det har vært hevdet at offentlige organiserte rettshjelpstiltak ikke kan gi tilstrekkelig sikkerhet for rettshjelperens uavhengighet i forhold til det offentlige. Det er særlig i saker hvor det offentlige er motpart at problemet blir satt på spissen. Rettshjelpsundersøkelsene viser nettopp at store deler av det udekkede rettshjelpsbehovet knytter seg til det offentlige som motpart. Erfaringer fra eksisterende offentlige kontorer viser også at en meget stor andel av oppdragene nettopp knytter seg til den offentlige forvaltningsvirksomhet på ulike sektorer.

Som vist i kapittel 6, er det et stort antall advokater i Norge. Det er registrert ca. 3800 praktiserende advokater. Videre er det relativt god geografisk spredning av privatpraktiserende advokater. Det vises i denne forbindelse til tabell 6.1 ovenfor.

Fremfor å opprette offentlige kontorer mener departementet at det offentlige kan spare administrative kostnader ved å benytte advokatene som allerede driver sin virksomhet rundt om i landet. Departementet ser også betenkeligheter ved at det offentlige skal ta på seg arbeidsgiveransvar for ansatte ved et større antall offentlige rettshjelpskontorer og de øvrige administrative oppgaver knyttet til drift av slike kontorer.

For å få til en forsvarlig drift av et offentlig rettshjelpskontor må det ha et klientgrunnlag av et visst omgang. Dette tilsier at eventuelle rettshjelpskontorer bør etableres i større byer, der advokattettheten regelmessig allerede er stor. Departementet er skeptisk til å plassere offentlige rettshjelpskontorer på mindre steder, idet en etablering da kan redusere næringsgrunnlaget til lokale privatpraktiserende advokater. Departementet finner det prinsipielt uheldig at det offentlige skal konkurrere på felt hvor det allerede er et godt utbygget privat tilbud. Erfaringene fra Sverige støtter dette syn.

Departementet finner det derfor lite hensiktsmessig og prinsipielt uheldig å etablere nye offentlige rettshjelpskontorer.

12.6.3 Økonomisk støtte til advokater i utkantstrøk

For å bedre advokatdekningen i deler av landet ble det i 1982 innført en ordning med økonomisk støtte for advokater som ønsker å etablere seg i utkantstrøk. Støtten gis både i form av en engangsstøtte til dekning av etableringsutgifter og som en årlig støtte til kontordager i distriktene. I 1999 er det bevilget ca. kr 290 000,- under ordningen.

Departementet mottar få søknader om støtte jf. pkt. 6.3, og beløpet som utbetales pr. advokat er forholdsvis lite og neppe avgjørende for etablering i utkantstrøk. Antallet advokater i Norge er i stadig vekst. Det var pr. medio 1999 3805 praktiserende advokater mot 2064 i 1980. I gjennomsnitt var det i Norge 1156 innbyggere pr. advokat i 1998, i 1980 var det tilsvarende tall 1981. Advokatdekningen i dag er således bedre enn den var da støtten ble opprettet, og dette synes også å gjenspeile seg i at det er en bedre geografisk spredning av advokater jf. pkt. 6.3.

Saksbehandlingen av støtteordningen er ressurskrevende både for fylkesmennene og departementet. På bakgrunn av dette foreslår departementet at støtteordningen avvikles. De midler som herved frigjøres, bør brukes til en generell bedring av ordningen med fri rettshjelp, jf. forslag i pkt. 12.4.

12.7 Forenkling av regelverket om fri rettshjelp

Et prinsipielt spørsmål knyttet til utformingen av rettshjelpsloven er om loven skal angi så konkret som mulig hvilke saker som den omfatter, eller om loven skal utformes skjønnsmessig slik at den kan fange opp flest mulige saker på bakgrunn av en konkret vurdering. I det første tilfelle vil loven bli mest forutberegnelig. Søker vil ut fra lovteksten kunne se om vedkommende kan påregne fri rettshjelp eller ikke. Ved å utforme loven mer skjønnsmessig vil man i større grad kunne knytte innvilgelsen av fri rettshjelp til søkerens individuelle situasjon og behov utfra en konkret vurdering. Dagens lov inneholder elementer av begge disse løsningene. De prioriterte sakstypene er klart angitt. Samtidig åpner loven for en skjønnsmessig adgang til å innvilge fri rettshjelp også i andre sakstyper. Men også i de prioriterte sakstypene skal det foretas en rimelighetsvurdering av om fri rettshjelp bør innvilges. Dette medfører usikkerhet for dem som har behov for fri rettshjelp. De kan ikke utfra loven lese seg til om de vil få det eller ikke. Det får de først vite etter en ofte flere måneder lang søknadsbehandling. Den relativt omfattende skjønnsutøvelsen som skal foretas i den enkelte sak innebærer også en betydelig arbeidsbelastning for de instanser som behandler rettshjelpssøknader og binder betydelige offentlige ressurser. Det er f.eks. antatt at fylkesmennene samlet bruker ca. 22 årsverk på behandling av søknader om fri rettshjelp. Mye av dette arbeidet er knyttet til en ofte vanskelig skjønnsutøvelse.

På den annen side er det ikke gitt at mer firkantede løsninger totalt sett vil gi de beste løsninger. Departementet mener likevel at man ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven særskilt bør vurdere å utforme loven slik at den noe mer presist angir når fri rettshjelp kan innvilges. En mulighet vil være å omforme loven slik at den angir hvilke saksområder som ikke omfattes av rettshjelpsloven. En slik utforming kan gjøre det lettere for potensielle søkere å finne begrensningene i loven. Denne type utforming blir ofte brukt i forsikringer, deriblant rettshjelpsforsikringer, når forsikringsselskapene klart vil angi hvilke begrensinger polisen inneholder. I en revidert rettshjelpslov vil en slik utforming kunne gjøre det lettere for brukerne å lese loven, og praksis vil bli mer ensartet. Lovgiver vil dessuten mer presist kunne styre rettshjelpen unna mindre viktige sakstyper.

Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven.

12.7.1 Formålsparagraf i rettshjelpsloven

Departementet viser til Statskonsults rapport hvor det ble etterlyst en målangivelse i rettshjelpsloven. Statskonsult påpeker at det ifølge Statens økonomiregelverk foreligger en plikt til å formulere mål for tilskuddsordninger. Statskonsult foreslår derfor at det innarbeides målformuleringer i regelverket. Departementet er enig i dette og vil ved en fremtidig revisjon av loven foreslå at det innsettes en formålsparagraf i rettshjelpsloven. Formålsparagrafen bør angi hvilke konkrete målsettinger loven har.

12.8 Informasjon om fri rettshjelp

12.8.1 Informasjon

Departementet foreslår nedenfor i pkt. 12.8.2 å benytte de muligheter internett-teknologien åpner for i forbindelse med rettshjelpsordningen. I tillegg foreslår departementet at en brosjyre om ordningen gjøres tilgjengelig på advokatkontorer, sosial- og trygdekontorer og ved domstolene. Departementet viser i den forbindelse til at Statskonsult anbefaler i sin rapport om fri rettshjelp side 49 at det i større grad satses på å nå målgruppen med informasjon om rettshjelpsordningen.

Undersøkelser foretatt på 90-tallet viser at mange har kunnskap om fri rettshjelpsordningen. I en undersøkelse foretatt av Opinion på oppdrag fra Fafo i 1996 hadde et stort flertall (80   %) av den voksne befolkningen hørt om ordningen. Dette samsvarer også med undersøkelser foretatt 1991. Samtidig avdekker undersøkelsene at mange ikke kan gjøre rede for ordningen og dens betingelser. De gruppene som sjeldnere har hørt om ordningen er i følge Fafo-rapporten innbyggere i Nord-Norge, unge voksne, eldre og de med liten eller ingen videreutdanning og lav inntekt.

Etter dagens ordningen gir det offentlige informasjon til publikum særlig gjennom de innvilgende instanser. Fylkesmennene er den offentlige instansen med videst kompetanse til å innvilge fri rettshjelp. Fylkesmennene kan derfor være en naturlig instans å kontakte dersom man ønsker informasjon. Både potensielle klienter, advokater og domstoler tar kontakt med fylkesmennene for å få informasjon om ordningen. Departementets informasjon om fri rettshjelp er samlet i en bok som inneholder rettshjelpsloven med tilhørende forskrifter. Videre inneholder boken en redegjørelse for praksis og forskjellige tolkningsspørsmål. Boken brukes i stor utstrekning av fylkesmennene, domstolene og advokatene. Den er imidlertid ikke så lett tilgjengelig for rettshjelpslovens publikum. Departementet ønsker derfor å gjøre ytterligere bestrebelser på å informere om ordningen.

12.8.2 Internett

Bruk av informasjonsteknologi og internett åpner nye muligheter for å kommunisere med borgerne og å effektivisere saksbehandlingen. Saksbehandlingen i forbindelse med rettshjelpsordningen er likevel fortsatt basert på papir og ordinær postgang. Særlig utviklingen av teknologien rundt internett åpner muligheter for å endre på dette. I dag kan man over internett bestille varer og tjenester. Bankene har søknadsskjemaer for boliglån liggende ute på internett. Departementet blir stadig oftere kontaktet av advokater som etterspør elektroniske tjenester på dette feltet.

Departementet ønsker derfor å tilrettelegge rettshjelpsordningen slik at det kan søkes om bistand over internett. Dermed vil brukerne få bedre tilgjengelighet til ordningen. Departementet tenker seg at søknadsskjemaer og skjemaer for advokatenes arbeidsoppgaver legges ut på nettet og tilrettelegges slik at de kan fylles ut og sendes elektronisk til rette instans. Videre kan det opprettes veiledningssider og et presedensarkiv hvor anonymiserte avgjørelser legges ut. Et presendensarkiv knyttet til internettsidene vil kunne sikre en ensartet praksis samt være en veiledning både for søker, advokater og det offentlige. Avgjørelser av prinsipiell verdi vil kunne anonymiseres og legges i en søkebase slik at man kan lete opp saker som er tilnærmet lik sin egen. Videre vil internettsidene kunne lenkes til andre aktuelle sider. Naturlige lenker vil være til domstolenes-, fylkesmennenes-, lovdatas- og Advokatforeningens internettsider. Rettshjelpssidene vil inneholde en utfyllende veiledning i bruk av rettshjelpsloven. Den vil også kunne inneholde tips om hvordan man alternativt kan gå frem for å få kartlagt sitt rettshjelpsbehov. Dette kan skje både ved informasjonsbulletiner fra departementet og ved at det legges ut lenker til for eksempel forskjellige typer offentlig oppnevnte råd og ombud.

Saksgangen ved elektronisk saksbehandling vil skje ved at man fyller ut søknadsskjema som ligger ute på internett. Dette søknadsskjema sendes deretter elektronisk til den aktuelle instans. På bakgrunn av disse opplysningene vil saksbehandler kunne avgjøre søknaden og meddele vedtaket. På dette vedtaket vil søker få et saksnummer som advokaten bruker i forbindelse med sin salærregning. Ved bruk av dette nummeret vil systemet automatisk vise til søknaden. Alle tilleggspapirer vil kunne scannes inn i systemet.

Søknadsskjemaene og arbeidsoppgaver vil kunne inneholde sensitive opplysninger. Disse opplysningene kan sikres ved at søkeren krypterer forsendelsen slik at bare rette mottaker er i stand til å lese innholdet. Systemet er allerede utviklet for bruk av det offentlige og er forholdsvis enkelt å bruke. En innvending mot å bruke ressurser på dette er at mange av dem som faller inn under ordningen nok vil ha begrenset adgang til pc og internett. Denne ordningen vil imidlertid gjøre det enklere for advokater, offentlige kontorer o.l å bistå søkere med å sende inn søknader og vil dermed kunne frigjøre offentlige og private ressurser.

12.9 Økonomiske konsekvenser

Departementet antar at de samlede kostnadene ved de forslag som er omtalt i denne meldingen vil ligge innenfor en kostnadsramme med en helårsvirkning på 30 millioner kroner. Departementet vil komme tilbake til den bevilgningsmessige oppfølgingen i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.