9 Særskilte rettshjelpstilbud til enkeltgrupper

9.1 Innledning

Enkelte grupper i samfunnet har særskilte vanskeligheter av forskjellig art og kan av den grunn ha et vesentlig større behov for rettshjelp enn normalbefolkningen.

Departementet har ved flere anledninger mottatt anmodninger om økonomisk støtte til opp­rettelse av særlige rettshjelpstiltak for enkeltgrupper. Behovet for disse tiltakene begrunnes i at de er nødvendige for å bringe gruppen opp til samme nivå som normalbefolkningen. Departementets prinsipielle holdning har vært at en i størst mulig utstrekning bør finne frem til praktiske tilpas­ninger av de ordinære rettshjelpsordninger for å hjelpe grupper med spesielle rettshjelpsbehov.

Bakgrunnen for departementets holdning har vært at gjennom tilpasninger av den generelle rettshjelpsordningen vil man i større grad kunne yte rettshjelp til flere grupper. Selv om de for­skjellige gruppene utad fremstår som samlet kan de innad ha svært varierende rettshjelpsbehov. Men motsatt vil man kunne finne mange likhetstrekk mellom enkeltpersoners behov på tvers av gruppene. Det kan således være vanskelig å kartlegge gruppens behov og tilrettelegge et tilbud som er tilpasset hele gruppen. Det vil derfor kunne være en bedre løsning å knytte vurderingen om hvorvidt det skal ytes rettshjelp til saksområder.

Videre kan etablering av særtiltak for enkelte grupper medføre press fra andre grupper som mener å kvalifisere til et bedre rettshjelpstilbud enn befolkningen for øvrig. Støtte til en gruppering vil kunne føre til forskjellsbehandling ved at til­budet til en gruppe blir mer omfattende enn hva andre grupper med tilsvarende behov nyter godt av.

Særtiltak overfor noen grupper kan også føre til at gruppen blir stigmatisert som en gruppe med særlige behov, og dette kan oppfattes som negativt også av mange medlemmer i den prioriterte gruppen.

Departementet er derfor skeptisk til at det i stort omfang etableres særordninger for rettshjelp utenfor rettshjelpsloven. Etter departementets syn er den beste løsning at rettshjelp knyttes til saksområder og at en prioritering av spesielle gruppers behov som hovedregel skjer ved at det tas hensyn til disse behovene ved justeringer i den bestående rettshjelpsordningen. Departementet har blant annet derfor i pkt. 12.4.3 foreslått utvidet adgang til rettshjelp i saker overfor det offentlige.

9.2 Forbrukere

I vid forstand er vi alle forbrukere og opptrer som sådanne både overfor det offentlige og overfor private næringsdrivende. I denne sammenheng må imidlertid «forbruker» avgrenses til å omfatte de som i egenskap av privatperson opptrer som kjøper av varer og tjenester.

Det finnes i dag flere alternative klagemulig­heter for forbrukere. Forbrukerrådet kan bistå forbrukere som mener seg utsatt for urett, jf. pkt. 7.2.7. I tillegg har Forbrukerrådet i samarbeid med bransjeorganisasjoner opprettet en rekke nasjonale klagenemnder som favner et vidt saksområde. De ulike klagenemndene har typisk et avgrenset saksområde, som f.eks. forsikring eller pakke­reiser.

Forbrukertvistutvalget (FTU) behandler mer generelt tvister om kjøp og håndverkertjenester. Tvist som forbrukeren ønsker å bringe inn for FTU må først behandles hos Forbrukerrådets lokalkontor. Avgjørelsen i FTU har virkning som rettskraftig dom dersom saken ikke bringes inn for dom­stolene.

I Dok. 8:33 (1997–98) ble det fremmet forslag om utvidelse av rettshjelpstilbudet til forbrukere som har fått medhold i Forbrukertvistutvalget, men hvor den næringsdrivende ikke aksepterer avgjørelsen eller bringer saken inn for domstolene. Forslaget ble behandlet i Stortinget 30. mars 1998, og oversendt regjeringen for behandling. Spørs­målet er drøftet i St.meld. nr. 40 (1998–99) om forbrukerpolitikk.

For å unngå at en forbruker blir sittende igjen med store utgifter i prinsipielt viktige saker som går videre fra FTU til domstolene, ble det i St.meld. nr. 40 (1998–99) kapittel 15 uttrykt at man vurderte både gruppesøksmål og bistand til finansiering av enkeltsaker.

I St.meld. nr. 40 (1998–99) pkt. 15.3.3 trekkes forbrukertvister frem som særlig egnet for en slik ordning fordi det ofte er problemer som berører mange forbrukere, f.eks. et masseprodusert produkt som er farlig eller mangelfullt, eller urimelige standardvilkår som er gjort gjeldende overfor mange kunder. Der flere forbrukere har samme problem kan innføring av adgang til gruppesøksmål for domstolene være et aktuelt tiltak for å styrke forbrukernes stilling. Ved gruppesøksmål vil enkeltpersoner, organisasjoner eller en offentlig etat kunne gå til sak for å få en avgjørelse som blir bindende for alle med tilsvarende krav, eller eventuelt avgrenset til de som har meldt sin interesse etter kunngjøring, avhengig av hvordan ordningen utformes. Justisdepartementet har nedsatt et Tvistemålsutvalg som skal vurdere sivilprosessuelle spørsmål, herunder innføring av gruppesøksmål i norsk rett. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. juli 2002.

Når det gjelder finansieringen av enkelte saker uttales det i St.meld. nr. 40 (1998–99) pkt. 15.3.2 at muligheten for finansiering av prinsipielle saker er viktig. En rettslig avklaring av prinsipiell karakter kan f.eks. være relevant i forhold til spørsmålet om hvor langt forbrukernes rettigheter i kjøpsforhold går. Både bransjen og forbrukerinteressene er tjent med at slike saker får sin avklaring ved de alminnelige domstolene. På den annen side fremheves det at den gjeldende ordningen med fri rettshjelp, der det offentlige yter økonomisk støtte til bl.a. utgifter til advokat, har et kjerneområde som er begrenset til visse typer saker av stor betydning for liv, frihet og helse samt begrensninger knyttet til inntekt. De typiske saker som avgjøres i FTU er av en helt annen karakter, f.eks. reklamasjon på en bruktbil, kjøleskap e.l. Begrunnelsene som anføres for at det offentlige bør bidra i forbindelse med tradisjonelle forbrukersaker, vil derfor også være andre. Etter dette konkluderes det i stortings­meldingen med at Regjeringen vil benytte ad­gangen som er innført til å gi støtte til enkelt­saker i forbrukerforhold over Barne- og familie­departementets budsjett, blant annet for å kunne vurdere hvilke effekt offentlig bistand til denne typen saker vil kunne ha.

Forbrukerspørsmål faller i dag utenfor de prioriterte saksområder etter rettshjelpsloven. Som hovedregel er forbrukeren altså avskåret fra å få fri rettshjelp, uansett om de økonomiske vilkår for slik bistand er oppfylt. Det understrekes imidlertid at fri rettshjelp etter en konkret rimelighetsvurd­ering kan gis også i en forbrukersak. Viktige momenter i vurderingen vil være tvistegjenstandens verdi, styrkeforholdet mellom partene, sakens personlige betydning for søkeren og mulighetene til å nå frem. At FTU har gitt den rettshjelpssøkende medhold kan etter omstendighetene være et argument for at det skal innvilges fri rettshjelp da dette indikerer at søkeren har mulighet til å vinne frem.

En etablering av permanente særskilte rettshjelpstiltak for forbrukere er etter departementets mening ikke å anbefale. Forbrukersaker er vanskelig sammenlignbare med de saksområder som er gitt lovfestet prioritet eller omfattes av særskilte tiltak. Den personlige og velferdsmessige betydning av å vinne rett i en forbrukertvist vil i mange tilfelle være liten, idet tvisten ofte står om gjenstander av beskjeden verdi og uten særlig personlig tilknytning. Rettshjelpsloven skal etter departementets syn virke som et sosialt hjelpetiltak og som en del av velferdspolitikken. Departementet har vansker med å se det rimelige i at vanlige forbrukersaker skal gis samme prioritet som sakstyper som i langt større grad gjelder borgerens sosiale situasjon.

9.3 Funksjonshemmede

I Budsjett-Innst. S. nr. 4 for (1997–98) side 29 og for (1998–99) side 28 uttrykker justiskomiteen et klart ønske om å styrke arbeidet med veiledning og informasjon knyttet til funksjonshemmedes rettigheter. Komiteen stilte seg positiv til opprettelse av et kontor for juridisk bistand til denne gruppen, og uttrykte ønske om at departementet bistår Sosial- og helsedepartementet ved en nærmere vurdering av særlige spørsmål knyttet til en slik ordning.

Funksjonshemmede er en gruppe som på grunn av sin funksjonshemming gjennomgående har et større behov for å benytte seg av rettigheter og offentlige velferdsordninger enn den øvrige befolkning. I følge innspill fra de funksjons­hemmedes organisasjoner og Sosial og helse­departementet er det særlig i forhold til det offentliges velferdsordninger at funksjons­hemmede har problemer både med å orientere seg og med å fremme sine rettigheter.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ønsker å innføre en prøveordning med juridisk bistand til funksjonshemmede. Organisasjonen har spesielt pekt på behovet for å informere om rettighetsspørsmål, og siktemålet er å gi informasjon om rettigheter og lovregler samt henvise til de rette offentlige instanser eller til privatprakti­serende advokater. Prøveordningen vil således være et supplerende tiltak til fri rettshjelpsordningen.

Flere av de rettsområder som FFO ønsker at det utvidede tilbudet skal omfatte er allerede prioriterte saksområder i lov om fri rettshjelp. Dette gjelder blant annet trygde- og pensjonssaker, saker om erstatning for personskade eller tap av for­sørger samt oppsigelse av husleie- eller arbeidsforhold.

Departementet har som nevnt over foreslått at rettshjelpsloven utvides til å omfatte flere saker overfor det offentlige. En slik utvidelse vil også komme funksjonshemmede til gunst. I tillegg har departementet i henhold til Budsjett-Innst. S. nr. 4 (1997–98) side 29 og (1998–99) side 28 bistått Sosial- og helsedepartementet med å starte to prøveprosjekter. Det ene prøveprosjektet er tilknyttet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, det andre prøveprosjektet er tilknyttet Norges Handikapforbund. Målsetningen for begge prøveprosjektene er å gi funksjonshemmede veiledning om sine rettigheter, og å samle informasjon om funksjonshemmedes rettshjelpsbehov. Departementet antar at en slik kartlegging i tillegg vil kunne gi verdifull kunnskap om hvordan rettshjelpsloven ivaretar folks rettshjelpsbehov.

9.4 Bistand i pasientskadesaker

Det har vært reist spørsmål om utvidet rettshjelps­tilbud til pasienter som vil gå til erstatningssøksmål etter påstått feilbehandling. Et slikt utvidet rettshjelpstilbud skulle gi mulighet for at pasienter eller pårørende som vil saksøke helsepersonell ikke skulle bli underlagt økonomisk behovsprøving og at det i større grad enn i dag åpnes for dekning av motpartens sakskostnader og utgifter til sakkyndige.

Søksmål på grunnlag av angivelig feilbehandling anses som en personskadesak. Slike saker er allerede prioritert i rettshjelpsloven, og søknader vil som hovedregel bli innvilget dersom det er nødvendig med advokatbistand og det er rimelig at det offentlige betaler for bistanden. Søkeren må imidlertid oppfylle lovens økonomiske vilkår, og bare søkerens egne utgifter vil bli dekket.

I Ot.prp. nr. 31 (1998–99) Om lov om erstatning ved pasientskader har Justisdepartementet kommet til at alminnelig erstatningsrett ikke gir tilstrekkelig vern for personer som skades ved ytelser av helsetjenester. Departementet foreslår derfor at det erstatningsrettslige vernet for personer som pådrar seg skader, styrkes gjennom materielle og prosessuelle regler som skal gjøre det lettere å få tilkjent erstatning enn etter alminnelige erstatningsregler. Lovforslaget bygger i stor utstrekning på den midlertidige erstatningsordningen, Norsk pasientskadeerstatning (NPE), som har virket siden 1. januar 1988. NPE er en offentlig erstatningsordning med eget styre og råd og som administreres av Kommunal Landspensjonskasse. NPE fungerer som utreder og sekretariat for Pasientskadenemnda som er avgjørelsesmyndighet i erstatningssakene. NPE kan i særlige tilfelle innvilge bistand til advokatutgifter uten hensyn til pasientens inntekt. NPE har imidlertid en objektiv stilling som har medført at dekning av advokat­bistand som hovedregel er avslått fordi advokat­bistand er ansett unødvendig.

Utviklingen har likevel vært at NPE dekker advokatutgifter i stadig større grad, jf. Ot.prp. nr. 31 (1998–99) side 85. I tillegg bruker en del advokat for egen regning. Opprinnelig tenkte man seg at det ikke ville være behov for advokater i disse sakene, men det har vist seg i noen saker at advokater gir viktige bidrag både når det gjelder faktum og jus. I lovforslaget foreslår departementet i § 11 at advokatutgifter kan dekkes av NPE dersom den som utreder saken har truffet vedtak om det eller utgiftene må regnes som påløpt som følge av skaden. Skadelidte skal gis mulighet til å kreve en forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter. Forslaget er ment å gi hjemmel for en viss lempning av mulighetene til å få dekket advokatutgifter i forhold til den midlertidige ordningen. Det er imidlertid ikke meningen at bruk av advokat skal bli hovedregelen. I følge Ot.prp. nr. 31 (1998–99) side 87 bør advokatutgifter behandles som vanlige erstatningsrettslige tap. Er de en nødvendig og naturlig følge av skaden, må de kunne kreves dekket. Problemet i dette henseende ligger imidlertid ikke i den rettslige vurderingen av hvorvidt man skal få dekket advokatutgifter, men vel så mye i den faktiske vurderingen av hvilket behov det egentlig er for advokatbistand i saker for NPE. Siden saken utredes av et nøytralt forvaltnings­organ, kan det hevdes at behovet for advokat er lite, men praksis under den midlertidige ordningen viser imidlertid at dette ikke helt ut er riktig i noen saker.

Både NPE og Pasientskadenemnda er ansett å være forvaltningsorganer, jf. NOU 1992:6 Erstatning ved pasientskader side 103. (Se også forslaget til pasientskadelov § 14, Ot.prp. nr. 31 (1998–99) side 102) Ved en klagebehandling i NPE vil den skadelidte derfor ha krav på å få dekket sine advokatutgifter etter forvaltningsloven § 36 dersom klagen fører frem.

Skadelidte står fritt til å fremme krav for domstolene enten i stedet for, eller i tillegg til nemndsbehandlingen. Der skadelidte ønsker å bringe saken inn for domstolene, kan det innvilges fri rettshjelp etter rettshjelpsloven dersom søkeren tilfredsstiller vilkårene. Dersom skadelidte ikke får innvilget fri rettshjelp vil muligheten til å få dekket sakskostnader følge hovedregelen i norsk erstatningsrett hvor advokatutgifter skal dekkes på samme måte som andre tap som følger av den ­skadevoldende handlingen. I tillegg kan man i rettergang påberope seg reglene i tvistemålsloven av 13. august 1915 nr. 6 kapittel 13, der hovedregelen er at den tapende part må betale den vinnende part de sakskostnader som var «nødvendige for å få saken betryggende utført», jf tvistemålsloven § 176.

Etter departementets vurdering har skadelidte samlet sett nokså gode muligheter til å få dekket nødvendige advokatutgifter. En utvidelse av rettshjelpstilbudet i pasientskadesaker må ikke innebære at det blir nærmest økonomisk risikofritt å fremme søksmål etter påstått feilbehandling. Man må da forvente at antallet slike søksmål vil stige sterkt. Etter departementets syn kan det likevel være grunn til å vurdere om det i disse sakene i større grad enn i dag bør åpnes for å dispensere fra de økonomiske vilkårene i rettshjelpsloven og at det bør vurderes å utvide adgangen til å få dekket motpartens saksomkostningskrav, jf. pkt. 12.4.8.