14 Utviklingen i helse- og sosialsektoren

14.1 Innledning

En overordnet målsetting for departementet er å sikre reell tilgjengelighet og størst mulig grad av resultatlikhet i bruk av helse- og sosialtjenestene. Dette innebærer bl.a lik rett til helse- og sosialtjenester uavhengig av etnisk tilhørighet, og sikring av tilgjengeligheten av helse- og sosialtjenestene til den samiske befolkning. En av hovedoppgavene er å finne fram til tiltak som medvirker til at den eksisterende helse- og sosialtjenesten gjøres like tilgjengelig for den samiske som for den norske befolkningen. Tilgjengelighet har bl.a å gjøre med geografiske, språklige og kulturelle barrierer.

I ILO-konvensjonen nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater er hovedprinsippet «urbefolkningens rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet». Formålet er ikke å gi samene en særstilling, men å motvirke negativ diskriminering, og å oppnå reell likebehandling.

14.2 NOU 1995:6 Plan for helse- og sosialtjenester til den Samiske befolkning i Norge

I mai 1991 var det et møte mellom Sosial- og helsedepartementet og Sametinget for å drøfte en helhetlig samisk helse- og sosialplan. Sametinget uttrykte ønske om at Sosial- og helsedepartementet skulle være oppdragsgiver for en utredning om dette. Et utvalg ble oppnevnt den 24. oktober 1991.

Utvalgets mandat lød som følger:

«Utvalget skal fremme forslag til en plan for helse- og sosialtjenester for den samiske befolkning i Norge. Dette skal skje på bakgrunn av en gjennomgang av foreliggende dokumentasjon over hvilke sykdomstilstander og sosiale problemer blant den samiske befolkning som er av en slik karakter og omfang, at det kan være hensiktsmessig å organisere spesielle tjenester. På bakgrunn av en vurdering av de eksisterende tjenester, såvel de ordinære kommunale og fylkeskommunale som de spesielt samiske, skal utvalget drøfte hvilket grunnlag det vil være for videreutvikling av tjenester for den samiske befolkning. I den forbindelse skal utvalget vurdere mulighetene for å rekruttere personell med kunnskaper i samisk språk og kultur til helse- og sosialtjenesten og at tjenestene tilpasses den samiske befolkning. Utvalget skal drøfte modeller for samarbeid mellom kommunal, fylkeskommunal og statlig forvaltningsnivå for samiske helse- og sosialtjenester, samt komme med forslag til hvordan tjenestene skal finansieres. Utvalget skal også vurdere om det vil være hensiktsmessig å inngå et nordisk samarbeid om tjenesteutveksling til den samiske befolkning, og hvordan en slik utveksling kan finansieres. Utvalget kan, om det finner det hensiktsmessig, identifisere forskningsområder innenfor forebyggende arbeid som man mener er av stor viktighet for den samiske befolkning. Utvalgets forslag til tiltak skal derfor være i prioritert rekkefølge. Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, og i henhold til regelverksinstruksene skal ett forslag være basert på uendret ressursbruk innenfor vedkommende område.»

Sentralt i utredningen er barrierene som ligger i møtet mellom de samiske pasienter og klienter og det norske helsevesenet. Det dreier seg om terskelproblemer; hvem som søker ytelse, skrankeproblemer; samhandling mellom klient og tjenesteyter og køproblemer, dvs. hvem som blir prioritert i helsekøen. En annen viktig faktor er vurdering av personell-situasjonen i helse- og sosialsektoren. Utredningens forslag berører samer i kontakt med helse- og sosialvesenet såvel som samiske og norske helse- og sosialarbeidere i områder med samisk befolkning. Forslagene berører organiseringen av helse- og sosialtjenestene gjennom 1. og 2. linjetjenesten. Fylkeskommuner, kommuner, utdannings- og forskningsinstitusjoner berøres gjennom forslag til organisering av tiltak, prosjekter, og utdanningstilbud som fremmer hensynet til samisk språk og kultur.

Februar 1995 var utredningen ferdig, og sendt på høring til de ulike departementale organer, Helsetilsynet, fylkesmennene, fylkeskommuner, sameting, kommuner universitetet og høgskoler, organisasjoner og foreninger. Et fellestrekk i høringsuttalelsene er at prioritering og fokus rettes mot språkopplæring, tolketjeneste og utvikling av kulturkompetanse.

14.3 Sosial- og helsedepartementets oppfølging

Planen understreker behovet for å ivareta samisk språk- og kulturforståelse i en helhetlig helse- og sosialpolitikk. Dette berører i første rekke planens forslag i kap. 3 Møtet mellom de samiske pasienter og klienter og det norske helse- og sosialvesenet og kap. 12. Rekruttering og kompetanseoppbygging.

Slik planforslaget foreligger, er det en landsdekkende plan hvor forslagene i hovedsak er formulert på et generelt nivå, og hvor det i liten grad har vært mulig å fange opp nyanser i behov og interesser i de ulike lokalsamfunn. Det er derfor nødvendig å basere gjennomføringen av planen på en tilbakemelding fra de som blir berørt av forslagene, og informasjon om hvilke tiltak de forskjellige instanser mener det er mest behov for.

Oppfølgingen av helse- og sosialplanen innebærer å ivareta samisk språk- og kulturforståelse innenfor rammen av den helhetlige helse- og sosialpolitikken.

I 1997 januar ble det som ledd i et samarbeid mellom Sosial- og helsedepartementet og Sametinget oppnevnt en referansegruppe bestående av samisk helse- og sosialfaglig personell. Referansegruppen har til oppgave å bistå Sosial- og helsedepartementet med kommentarer og bidrag angående helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning slik de innarbeides i de ulike stortingsmeldingsarbeidene (allmenlegemeldingen, psykiatrimeldingen, rehabiliteringsmeldingen, eldremeldingen, spesialisthelsetjenestemeldingen).

Sosial- og helsedepartementet vil i oppfølgingen av plan for helse- og sosialtjenester i første rekke rette fokus på fire satsingsområder. Opplæring i språk og kulturforståelse, tolketjeneste, informasjonsarbeid og prosjektarbeid/forskning.

14.3.1 Opplæring i språk og kulturforståelse

Som det klart fremgår til høringssvarene i NOU 1995:6 vil det være nødvendig med økende kompetanse innen språk og kultur for helsepersonell, både i kommunale og fylkeskommunale institusjoner.

Språkproblemer, såvel som forskjeller i kultur, kan medføre betydelige samhandlingsproblemer i møte mellom behandler og pasient. Pasienten kan lett føle seg utrygg og underlegen. Misforståelser oppstår, behandleren har vanskelig for å få tilstrekkelige opplysninger, oppfølging blir vanskelig, osv. Dette gjelder selv i de situasjoner hvor pasienten behersker majoritetsspråket temmelig godt.

Å praktisere helse- og sosialtjenester over kulturgrenser er derfor et viktig prinsipp i regjeringens langtidsprogram. I denne sammenheng vurderer Sosial- og helsedepartementet ulike stimuleringsordninger:

• Opplærings- og utviklingsplaner som bygger inn behovet for samisk språk og kulturkompetanse hos helse- og sosialpersonell i samiske kommuner

• Kurs for nytilsatte helse- og sosialtjenester i samisk historie og samfunnsforhold.

• Språkkurs for helsepersonell.

• Organisering av en veiledningstjeneste

• Utvikling av kurstilbud i transkulturell forståelse med en terapiorientert utdanning.

• Organisering av videre- og etterutdanningene for å bygge inn de samiske aspekter.

I tillegg til stimuleringsordningene i kommunesektoren har utdanningsinstitusjonene (KUF) et viktig ansvar. Eksempel kan være:

• Rekrutterings- og informasjonsarbeid i skolene

• Praksisplasser og turnustjeneste i institusjoner og kommuner med samisk befolkning.

• Samisk kulturkompetanse integreres i helse- og sosialfagutdanningene og medisinstudiet i Nord-Norge.

• Kvoteringsordninger til inntak på helse- og sosialfaglig studier.

• Samarbeid mellom høgskolene i Nordland, Troms og Finmark angående tilrettelegging av studier (spesielt sykepleie) for samiske studenter.

Å utvikle samisk språklig og kulturell kompetanse i helse- og sosialsektoren vil være en viktig oppfølging av Sameloven og dens intensjoner. Samelovens språkregler tilsier en særskilt innsats for å øke rekrutteringen av helse- og sosialpersonell med kunnskaper i samiske språk.

Opplæringsaktivitetene må organiseres i regi av de ordinære opplærings- og utdanningsinstitusjonene.

14.3.2 Tolketjeneste

Uten kunnskap i språk eller uten en dyktig profesjonell tolk er det vanskelig for personell å få til en god kommunikasjon med den samiske pasient. I den grad det er underforbruk av tolketjeneste kan årsaken være at pasienten kvier seg, og at behandler overvurderer pasientens norskkunnskaper.

Tolketjeneste innen primærhelsetjenesten har vært basert på frivillighet fra enkeltpersoner, uten nærmere retningslinjer for hvordan denne skal fungere. Tilfeldige personer har i stor grad blitt brukt som tolker, og det er satt få eller ingen krav til hvordan disse skal fungere som tolker.

Departementet ser det som nødvendig å styrke utbygging av en funksjonell tolketjeneste innenfor helse- og sosialsektoren. Utvalget peker på ulike virkemidler som Sosial- og helsedepartementet støtter seg til:

• Utvikling av faste rutiner for bruk av tolk i kommuner, fylkeskommuner og institusjoner som betjener pasienter og klienter fra forvaltningsområdet for Samelovens språkregler.

• Bevissthet rundt tolkenes rolle som kulturell formidler

• Relevante utdanningstilbud for tolker i helse- og sosialsektoren

• Kurs i bruk av tolk for helse- og sosialpersonell.

Sammen med et helse- og sosialpersonell som bygger inn språklige og kulturelle hensyn til samiske pasienter og klienter i sitt daglige arbeid, vil en bevisst og riktig bruk av tolk være en viktig grunnstein for «det gode møtet» mellom den samiske bruker og det norske helse- og sosialvesen. Primærhelsetjenesten bør i større grad enn tidligere oppgi ved henvisning at tolketjeneste er nødvendig.

Det er spesielt viktig at samisktalende pasienter som sendes til behandling ved et av de fem sykehusene i Troms og Finmark får nødvendig tolkeassistanse.

Målsetting er en bevisst og tilpasset bruk av tolk i helse- og sosialvesenet. Det forutsetter bedre utdanning av tolker, utarbeidelse av instruks for tolker, og kunnskap i bruk av tolk blant ikke-samisktalende helsepersonell.

14.3.3 Informasjonsarbeid overfor den samiske befolkningen

En overordnet målsetting er at sosial og helsepolitiske tiltak og tjenester gjøres like tilgjengelig for den samiske som for den norske befolkningen. Det er imidlertid mye som tyder på at samer ikke søker lege før det er absolutt nødvendig, og at de har liten tradisjon med å nyttiggjøre seg helsetjenesten generelt.

I møtet med helsevesenet forutsettes det at folk har den grunnleggende informasjon om rettigheter og tjenestetilbud i samfunnet generelt. Det samiske samfunn mangler tradisjoner på å motta informasjon slik den gis. Sosial- og helsedepartementet mener derfor at ulike form for informasjonsarbeid overfor den samiske befolkning og kommunehelsetjenesten er et viktig virkemiddel i oppfølgingsarbeidet. Eksempel kan være:

• Økonomisk tilskudd til oversettelse eller skriving av fagbøker, tidsskrifter osv.

• Utarbeide en samisk-norsk/norsk-samisk medisinsk håndbok.

• Utredning om hvordan samene interesser skal ivaretas i pasientombudsfunkjsonen.

• Vurdering av situasjonen for den samiske minoritet i Norge i forbindelse med nytt forslag til pasientrettighetslov.

• Reisevirksomhet til kommuner med samisk befolkning med møter/informasjon om departementets oppfølgingsplaner. I dette ligger også kursing i søknadsprosedyrer (Dette arbeidet vil måtte foregå i SHD´s regi).

14.3.4 Prosjekt- forskningsvirksomhet

Det vil ligge store forpliktelser til Sosial- og helsedepartementet til oppfølging, koordinering overfor kommuner og helsetjeneste hvor den samiske befolkning bor. Sosial- og helsedepartementet ser det som nødvendig å engasjere en person som har ansvaret for å følge opp dette arbeidet.

Flere av tiltakene som er nevnt i ovennevnte punkter, forutsetter samarbeid med bl.a. utdanningsmyndighetene (KUF). Det vil derfor bli nødvendig å etablere en tverr-departemental prosjektgruppe som får til oppgave å diskutere/fremme mulige tiltak som er i tråd med NOU 1995:6.

Sosial- og helsedepartementet vil rette fokus på iverksettelse av ulike prosjekter i samiske områder som dekker behovene i kommunenes helse- og sosialtjenestetilbud. Implementeringsperiodene vil strekke seg ut over flere år.

Samiske problemstillinger sett i forhold til tjenestetilbudene i helse og sosialsektoren er et forholdsvis nytt felt, hvor tilgangen på data er begrenset. Forskning og evalueringsstudier vil derfor være et nødvendig virkemiddel som grunnlag for større viten. I denne sammenheng vil det være behov for et landsdekkende nettverksamarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner, sykehus, forskningsinstitusjoner, og høgskoler.

Satsingsfelt for kunnskapsutviklingen vil bl.a. være:

• Hvordan omstillingen i primærnæringen (reindrift) påvirker samers helse? Strukturelle endringer kan påvirke samers identitet, kan gi utslag i form av angst, rusmisbruk osv.

• Hvordan oppfatter/definerer den samiske befolkningen begreper som subjektiv/objektiv helse, sykdom, angst osv?.

Oppfølging av plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkningen i Norge innebærer både kortsiktige og langsiktige tiltak. Prinsippene om økende kompetanse innen språk og kultur for helsepersonell, kvalitetssikring av tolketjenesten, bedre og tilgjengelig informasjon og mer kunnskapsutvikling/forskning vil være en ledetråd for de tiltak som planlegges og iverksettes.

Det er i alt avsatt 2 mill. kroner til oppfølging av NOU 1995:6 i statsbudsjettet for 1997.