17 Grunnforvaltning

17.1 Statens grunnforvaltning

17.1.1 Innledning

Betydelige deler av de områder hvor samiske interesser gjør seg gjeldende eies i dag formelt av staten. Dette gjelder bl.a. nesten hele Finnmark fylke, store områder i Troms og Nordland, samt deler av Trøndelagsfylkene og Hedmark, dvs. de områder som betegnes som reinbeiteområder etter reindriftsloven. Etter omorganiseringen av Direktoratet for statens skoger til statsforetaket Statskog SF er det statsforetaket som nå ivaretar statens eierinteresser i disse områdene.

I Finnmark forvaltes statens grunn etter lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark av 12. mars 1965 (jordsalgsloven) med forskrifter. Statens umatrikulerte grunn dekker ca. 96 % av fylkets areal. Gjennom denne loven og ved forskrift av 15. juli 1966, endret senest 16. september 1994, er dagens forvaltningsordning etablert. De utøvende forvaltningsorganer er Statskog SF og Finnmark jordsalgsstyre, samt jordsalgssjefen som er leder for jordsalgskontoret. Loven og forskriften åpner for at umatrikulert grunn i Finnmark kan selges eller festes bort, f.eks. til bolig eller industriformål. Den rett staten som grunneier har til leting etter og utvinning av ikke mutbare mineraler kan leies eller festes bort særskilt. Videre inneholder forskriften nærmere regler om multeplukking, beite osv. Unntatt fra salg og bortfeste er i henhold til lovens § 2 de arealer det offentlige anser som nødvendige beiteområder for reinsdyr, arealer som nyttes til veg under fjellsamenes flyttinger, samt arealer som bør være i statens eie av hensyn til skogen, gruvedrift, fiske, frilufts- og naturverninteresser mv. Forskriften inneholder også regler for jordsalgsmyndighetenes saksbehandling, bl.a. om høring, klageadgang m.v. En grundig fremstilling av grunnforvaltningen i Finnmark er gitt i NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark s. 408 flg.

I Nordland og Troms har staten lenge vært ansett for å eie store arealer hvor også samiske interesser gjør seg gjeldende. Statens arealer i de to fylkene inngår i det alt vesentlige i reindriftsområdene etter reindriftsloven. Grensene mellom statlig og privat grunn har imidlertid mange steder vært ansett som uklare. På denne bakgrunn ble ved lov av 7. juni 1985 etablert Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Kommisjonen er en særdomstol med myndighet til å avgjøre om staten har eiendomsrett til grunnarealer eller ikke, fastsette grenser mellom statens grunnarealer og tilstøtende grunn, og å fastslå om private har bruksretter på de arealer staten tilkjennes eiendomsretten til.

Samiske interesser knytter seg også til deler av statens utmarksarealer i Trøndelagsfylkene og Hedmark. Reinbeiteområdene innenfor disse fylkene ligger i stor grad innenfor statens arealer. For statsallmenningene er det bestemt i lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) av 6. juni 1975 nr. 31 at reindriftsnæringen kan gis representasjon i fjellstyrene, jfr. lovens § 3 siste ledd. Videre kan fjellstyrene etter lovens § 17 samtykke i at tamreindrift kan foregå i statsallmenningene utenfor de reinbeiteområdene som er fastsatt i medhold av reindriftsloven.

Sametinget har ved flere anledninger trukket statens eierposisjon i tvil, både i forhold til Finnmark og andre områder. Under høring og i klage i tilknytning til søknader om mineralleting på Finnmarksvidda, har Sametinget bl.a. uttalt: «..Også når det gjelder eiendomsretten til mineralene er det i betydelig utstrekning forhold som ikke er avklart. Sametinget vil i forhold til denne søknaden understreke at vesentlige områder av det areal søknaden gjelder, er områder som er omfattet av ILO-konvensjonens artikkel 14.1. og at det for øvrig ikke finnes rettsgrunnlag for påstanden om at staten er eier av disse områdene. Sametinget vil understreke at eiendomsretten til disse områdene også omfatter mineralene.

For tiden pågår det utredninger om det samiske folks rettigheter til naturresursene. Regjeringen har sterkt understreket at den vil oppfylle ILO-konvensjonen nr. 169s forpliktelser, og at denne konvensjonen bare representerer en minimumsstandard. Sametinget forventer på bakgrunn av dette at Regjeringen i tråd med ILO- konvensjonens bestemmelser og samisk sedvanerett vil lovfeste samenes rett til naturressursene. Sametinget ser på bakgrunn av dette ikke grunn til at det skal gjennomføres letevirksomhet i disse områdene før samenes eiendomsrett er anerkjent.» (Sametingssak 73/94)

En nærmere vurdering av rettighetsspørsmålene og fremtidig forvaltningsordning av grunnen i samiske områder inngår i Samerettsutvalgets mandat. Eventuelle endringer i lovgivningen knyttet til statens grunn, herunder lovgivningen om statens umatrikulerte grunn i Finnmark, vil således inngå i de kommende drøftinger om rettighets- og forvaltningsspørsmålene.

17.1.2 Nærmere om Statskog SF

Grunneierfunksjonen for statens utmarksarealer ivaretas i dag i stor utstrekning av Statskog SF, som eier av betydelige arealer innenfor reinbeiteområdene. Statskog SF ble opprettet ved omorganisering av det tidligere Direktoratet for statens skoger til statsforetak, jfr. St. prp. 52 (1991-92).

Fra samisk hold ble det reist innvendinger mot omorganiseringen, og det forhold at staten overførte Landbruksdepartementets grunnbokshjemler til Statskog SF. Under høringen uttrykte Sametinget bekymring for at omorganiseringen kunne lede til en annen forvaltning av grunnen enn tidligere, og derved gripe inn i samenes rettsstilling før Samerettsutvalget har kommet med sin innstilling. Sametinget mente bl.a. at fokusering på den forretningsmessige delen av statens skoger indirekte kunne legge et press på den forvaltningsmessige delen av virksomheten. For så vidt gjelder overføringen av grunnbokshjemlene ble det uttalt fra Samerettsutvalget at dette burde utstå til utvalget er ferdig med sin utredning om Finnmark.

Regjeringen vil bemerke at siktemålet med omorganiseringen var å effektivisere statens egen organisering. Som det fremgår av St.meld. nr. 52 om norsk samepolitikk s. 36 er det Regjeringens oppfatning at omorganiseringen ikke vil innebære endringer i rettighetsforholdene. Det må således kunne legges til grunn at den rettslige situasjon ikke er endret i forhold til de samiske interesser som følge av omorganiseringen. I St.prp. nr. 52 om omorganiseringen er det understreket de rammer som målsetningen, lover og regelverk setter for foretakets arealforvaltning vil være de samme som tidligere, også i forhold til statens umatrikulerte grunn i Finnmark. Med bruttobudsjettering over statsbudsjettet vil en unngå at det legges et indirekte press på den forvaltningsmessige del av virksomheten. Regjeringen vil imidlertid, i tråd med det som ble uttalt i St.meld. 52, medvirke til at Statskog SFs funksjoner og lovgivningen om statens umatrikulerte grunn i Finnmark vurderes nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Samerettsutvalgets arbeid.

17.1.3 Nærmere om utmarkskommisjonen for Nordland og Troms

Utmarkskommisjonen er som nevnt ovenfor en særdomstol, etablert ved lov av 7. juni 1985 nr. 51. Kommisjonen har etter lovens § 2 myndighet til ved dom å fastslå:

• om staten er eier av grunnareal eller ikke,

• å fastsette grenser mellom statens grunnarealer og tilstøtende grunnarealer,

• å fastslå om bruksretter, herunder allmenningsretter, er til eller ikke på statens grunnarealer, og i tilfelle hvem som har bruksrett.

Utmarkskommisjonen er en parallell til Høyfjellskommisjonen, som ble opprettet i medhold av lov av 8. august 1908, og som var i virksomhet frem til 1954. Høyfjellskommisjonens mandat var på tilsvarende måte å ordne rettsforholdene mellom staten og private i høyfjellsområdene. Høyfjellskommisjonen behandlet i alt 26 distrikter (felter) i Sør-Norge før den ble oppløst. Høyfjellskommisjonen behandlet ikke felter i Nordland og Troms.

Som det er fremholdt i St.meld. 52 (1992-93) på s. 35 er Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ikke eksplisitt opptatt av samiske rettigheter, men det arbeidet som utføres har betydning både for reindriftssamer og fastboende samer i området når det gjelder rettigheter til, og forvaltningen av, utmarksarealer. Sametinget har flere ganger tatt opp visse prinsipielle sider ved kommisjonens arbeid. Sametinget finner det betenkelig at kommisjonen avsier rettskraftige dommer når det gjelder rettigheter på statens grunn, samtidig som Samerettsutvalget utreder samiske rettsforhold når det gjelder retten til land og vann. Regjeringen la i St.meld. 52 til grunn at Samerettsutvalgets oppgave på generell basis er å utrede hva som er gjeldende rett i samiske bosettingsområder.

Utmarkskommisjonen skal på sin side ta stilling til konkrete rettstvister. Regjeringen ga uttrykk for den oppfatning at kommisjonens arbeid ikke vil hindre en saklig vurdering av Samerettsutvalgets tilrådinger når disse foreligger. Det er Regjeringens målsetning at samiske interesser ikke blir skadelidende eller underkastet urimelig behandling i forhold til Regjeringens erklærte politikk og statens spesielle ansvar for den samiske befolkning.

Regjeringen uttalte på denne bakgrunn at en så langt det er mulig vil prioritere saker for kommisjonen med minst mulig konfliktpotensiale i forhold til samiske interesser. Uttalelsen har i praksis vært fulgt opp slik at Sametinget har blitt varslet om hvilke saker (felt) som skal opp for kommisjonen, og derved er gitt anledning til å uttale seg om disse. Etter at ordningen har virket noen tid er det med beklagelse en må konstatere at ordningen ikke er fulgt opp av Sametinget. I sak 45/96 har Sametinget bl.a. uttalt:

«Sametinget har tidligere fremhevet at samiske interesser ikke kan sikres ved at Regjeringen kun holder Sametinget orientert om hvilke felter det er aktuelt å fremme for Utmarkskommisjonen. Å skille mer eller mindre konfliktfylte felter er en feilaktig problemstilling, da det vil være konflikt med hensyn til samiske interesser i de fleste felt. Sametinget har tidligere klart bedt om at Utmarkskommisjonens arbeid må innstilles til det er etablert ordninger som sikrer de samiske interessene til land og vann.»

«ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater er ratifisert av Stortinget etter at Utmarkskommisjonen ble opprettet. Når ILO-konvensjonen nr. 169 er ratifisert av Norge og trådt i kraft, medfører dette klare forpliktelser for myndighetene til å satse på konfliktforebyggende tiltak, og ikke konfliktskapende, slik opprettelsen av Utmarkskommisjonen oppfattes fra samisk side.

På denne bakgrunn vedtok Sametinget at det, dersom Utmarkskommisjonen ikke stoppes, snarest må opprettes en støttegruppe for samiske interesser. Gruppen skal finne en prosessfullmektig for samiske interesser, og staten må dekke utgiftene for en slik gruppe.

Regjeringen vil bemerke at forholdet til samiske interesser er vurdert i Ot.prp. nr. 59 (1984-85), i Innst. O. nr. 64 (1984-85) og i tidligere meldinger om Sametingets virksomhet og samepolitikken. Det vises for så vidt også ved denne anledning understreke at Utmarkskommisjonen er en domstol. Opprettelsen innebærer bare en omorganisering av virksomheten innenfor domstolsvesenet, og medfører ikke noen samlet utvidelse av domstolens myndighet i forhold til samiske eller andre interesser. I stedet for at slike saker skal gå for jordskifteretten og de ordinære domstoler behandles de nå av Utmarkskommisjonen. Det har ikke vært meningen at Samerettsutvalget skal ha noen dømmende funksjon, og det har heller ikke vært meningen at domstolene skal stanse sin virksomhet på grunn av Samerettsutvalgets arbeid. Selv om en etter opprettelsen av kommisjonen har vedtatt sameloven, Grunnloven § 110a og ILO-konvensjon nr. 169 er forutsetningene etter Regjeringens oppfatning ikke endret slik at Sametingets krav må tas til følge. Regjeringen legger derfor til grunn at kommisjonen fortsetter sitt arbeid som forutsatt av Stortinget, og at dette ikke er strid med Norges forpliktelser overfor samene som urbefolkning.

Regjeringen tar fortsatt sikte på at staten skal føre en dialog med Sametinget om de felter som skal behandles, og vil også for kommende saker legge til grunn at en så langt det er mulig skal prioritere saker for kommisjonen med minst konfliktpotensiale i forhold til samiske interesser.Regjeringen vil også se nærmere på praktiske ordninger som kan forbedre ivaretakelsen av de samiske interessene i saksbehandlingen for kommisjonen, herunder Sametingets forslag om en støttegruppe for samiske interesser.

17.2 Mineralleting

17.2.1 Statsskog SF og mineralleting

Grunneierinteressene knyttet til statens utmarksarealer ivaretas i stor utstrekning av Statskog SF, også i forhold til mineralleting og -utvinning. De rettigheter som etter gjeldende rett tilligger grunneieren ivaretas i disse områdene derved av statsforetaket. For de mutbare mineralene gjelder dette bl.a. retten til 1 promille av verdien av det som utvinnes.

For de ikke mutbare mineralene krever leting og eventuell utvinning tillatelse fra grunneier. For Finnmarks vedkommende er det som nevnt ovenfor fastsatt i jordsalgsforskriften at retten til mineralleting og utvinning kan festes/leies bort (jordsalgsforskriftens § 3). På bakgrunn av den oppmerksomhet det har vært omkring mineralletingssakene i Finnmark, spesielt i forbindelse med leting etter diamanter, foretok Landbruksdepartementet i 1994 en endring av jordsalgsforskriften slik at Sametinget ble høringsinstans for konkrete søknader. Sametinget og kommunene Karasjok og Kautokeino, påklaget også Statskog SFs tillatelse i en konkret sak, hvor det fra selskapet Monopros var søkt om tillatelse til leting etter diamanter innenfor et område på 21 000 kvatratkilometer innen fylket. Departementet fant i denne saken å måtte ta klagene delvis til følge slik at letetillatelse ikke ble gitt innenfor kommunene Karasjok og Kautokeino. Departementet la i klagevedtaket til grunn at disse kommunene utgjør et samisk tyngdepunkt i Norge og Norden, og at det burde tillegges avgjørende vekt av Sametinget og kommunene hadde prinsipielt begrunnede samepolitiske innvendinger mot at letetillatelse ble gitt så lenge rettsforholdene i Finnmark er under utredning.

Under oppfølgingen av Minerallovutvalgets og Samerettsutvalgets innstillinger vil også spørsmålet om retten til og forvaltningen av mineraler på statens grunn bli nærmere vurdert.

17.2.2 Minerallovutvalgets innstilling; NOU 1996: 11 Forslag til minerallov

Hovedpunktene i rapporten

Utvalget har lagt fram forslag til en felles minerallov som vil avløse gjeldende minerallovgivning, bl.a. bergverksloven av 1972, kalk- og kvartslovene og industrikonsesjonsloven kapittel II om bergverk. Forslaget deler mineralene inn i tre mineralkategorier; mutbare mineraler (egenvekt større enn 5), registrerbare mineraler (industrimineraler) og mineralske byggeråstoffer (sand, pukk og grus). Det gjelder til dels forskjellige regler for de ulike mineralkategorier.

Det foreslås små endringer i reglene som gjelder for mutbare mineraler. For de registrerbare mineralene foreslås derimot innført et ervervssytem, dvs. det innføres en rett til å lete etter og undersøke registrerbare mineraler på egen og andres grunn. Den som finner en forekomst og får tildelt en undersøkelsestillatelse i et avgrenset område på best prioritet, får dessuten førsteretten til å starte drift på forekomsten. Innføring av et ervervssystem for registrerbare mineraler skal bidra til bedre sikkerhet for de investeringer som gjøres.

Det foreslås også regler om drift og krav om driftskonsesjon for utvinning av alle mineraltyper, både mutbare mineraler, registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer. Reglene vil gi bedre kontroll og tilsyn med bergverksdrift. Avgjørelsesmyndigheten i saker av bergfaglig karakter foreslås videre samlet hos Nærings- og energidepartementet og Bergvesenet for å motvirke forskjellsbehandling, øke forutberegneligheten og høyne kvaliteten på vilkår som blir satt.

Samenes rettsstilling og forholdet til ILO-konvensjonen

Regjeringen har oppnevt et eget utvalg, Samerettsutvalget, til å vurdere hvor langt Norges forpliktelser overfor samene går. Minerallovutvalgets flertall har bl.a. på denne bakgrunn lagt til grunn at det lå utenfor dets mandat å vurdere dette spørsmålet parallelt. I utvalgsinnstillingen er det derfor ikke tatt endelig stilling til hvordan ILO-konvensjonen er å forstå eller hvilke krav konvesjonen eventuelt måtte stille til norsk minerallovgivning.

Utvalget har imidlertid inntatt en lovbestemmelse i utkastet til minerallov som gir hjemmel for å fastsette særregler i områder med samisk befolkning «i den grad det er nødvendig for bevaring av samisk kulturgrunnlag, i samsvar med Grunnloven paragraf 110a og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter». Det er også utarbeidet et forslag til forskrift for Finnmark. Forskriften fastslår at det skal tas særskilte hensyn til samiske interesser. Det er også åpnet for at man kan nekte å utstede undersøkelsestillatelse og utmål og registrere avtale med grunneier eller ekspropriasjonstillatelse, selv om lovens alminnelige vilkår er oppfylt.

17.2.3 Arbeidet med mineralloven

Prosessen videre

Minerallovutvalgets utredning ble sendt ut på høring 24. september 1996 til i underkant av hundre høringsinstanser, herunder Sametinget, Norske Reindriftsamers Landsforbund og Reindriftadministrasjonen i Alta. På grunnlag av minerallovutvalgets utredning og de innkomne høringsuttalelsene, vil Nærings- og energidepartementet utarbeide en ot.prp. med forslag til minerallov.

Minerallovarbeidet og Samerettsutvalgets innstilling

Den nye mineralloven vil gjelde for hele landet og istedenfor et sammensatt og delvis foreldet regelverk. Det er således svært viktig for mineralnæringen, men også for forvaltningen og samfunnet forøvrig å få de nye reglene på plass. Det vises i denne sammenheng bl.a. til ervervsystemet for de registrerbare mineralene og regler om drift av all mineralvirksomhet.

Dersom man på grunn av sammenhengen finner det problematisk å gi mineralloven anvendelse i samiske områder, før forholdet til samiske rettigheter er avklart, kan man ved hjemmel i utvalgets forslag til forskriftsbestemmelse, gi midlertidige særregler for samiske områder.

Regjeringen har ennå ikke tatt stilling til forholdet mellom ny minerallov og behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling.

17.3 Samerettsutvalgets innstilling

Samerettsutvalgts innstilling NOU 1997:4 ble lagt fram den 31. januar 1997. Utredningen bygger på et omfattende bakgrunnsmateriale. Utvalgets forslag hviler på et overordnet mål om å sikre et naturgrunnlag for samisk kultur i Norge, i samsvar med føringene i Norges internrettslige og folkerettslige forpliktelser. Dette er tilfelle også der hvor det foreligger flere alternative forslag fra utvalget. Det har vært et grunnsyn hos utvalget at samisk kultur og levesett har vært - og er - nært knyttet til tilstedeværelse i naturen og bruk av naturressursene. Eksistensen av et naturgrunnlag er derfor en viktig forutsetning for at samene skal kunne sikre og videreutvikle sin kultur.

Utredningen fastslår også at forvaltningen av grunn og naturressurser i størst mulig grad må skje etter de prinsipper som legger opp til likebehandling av alle som bor i samme område. Det legges ikke opp til noen forskjellsbehandling på etnisk grunnlag når det gjelder rett og adgang til å utnytte naturressursene innenfor et område. Utvalget har ut fra dette forsøkt å utvikle et regelverk om lokal forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark hvor Sametinget gis en naturlig plass sammen med fylkeskommuner og kommunale organer. Utvalget antar også at en prioritering av lokal bruk og lokale bruksmåter vil bidra til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.

16 av utvalget 17 medlemmer foreslår at det opprettes et nytt organ, Finnmark grunnforvaltning, for å forvalte grunn og ikke fornybare naturressurser i Finnmark. Organet skal utskilles fra dagens grunneierorgan, Statskog SF, og gis hjemmel som eier av den usolgte grunn i Finnmark, som utgjør ca. 96% av arealet i fylket. Fem medlemmer vil videre åpne for at Samisk grunnforvaltning kan opprettes som en særskilt samisk forvaltningsordning. I de kommuner og bygder som vedtar det, vil Samisk grunnforvaltning komme i stedet for Finnmark grunnforvaltning, mens forvaltningen ellers vil ligge til Finnmark grunnforvaltning.

De nærmere regler for disse grunnforvaltningsorganene og deres virksomhet foreslås inntatt i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, som også har regler om rett til og forvaltning av fornybare utmarksressurser i kommuner og bygder.