4 Organiseringen av arbeidet med samiske spørsmål i sentralforvaltningen

4.1 Overordnede prinsipper for arbeidet

De overordnede prinsipper som i dag ligger til grunn for regjeringens samepolitiske arbeid kan kort oppsummeres slik:

• Samene utgjør ett av de to statskonstituerende folk i Norge.

• Norsk samepolitikk skal etterleve prinsippene nedfelt i generell internasjonal folkerett og urbefolkningsrett.

• Prinsippene er å regne som minimumsstandarder.

• Samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv.

• Den norske stat forplikter seg til aktivt å tilrettelegge for at samene som urbefolkning selv skal kunne verne og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Regjeringens mål er å føre en mest mulig helhetlig samepolitikk med utgangspunkt i disse prinsippene, og hvor samenes selv, gjennom Sametinget, er den viktigste premissleverandøren. Dette innebærer en kontinuerlig vurdering av lovverket i forhold til målsettingene i norsk samepolitikk, såvel som en vurdering av nødvendige tiltak til enhver tid.

Regjeringen vil gjennom arbeidet med samiske spørsmål søke å vurdere norsk lovgivning innenfor de forskjellige samfunnsområder i lys av de bestemmelsene som ligger i sameloven og Grunnlovens § 110 a. Dette er en prosess som innebærer en fortløpende vurdering av de lover, forskrifter og forvaltningsmessige tiltak som spesielt berører den samiske befolkning i landet. Dette er prosesser som vil måtte skje over tid.

4.2 Samordningen av samiske spørsmål i sentralforvaltningen

Kommunal- og arbeidsdepartementet er samordnende departement i samiske spørsmål. Regjeringen har også opprettet et samordningsutvalg for samiske spørsmål. Ansvaret for samepolitiske tiltak og oppfølgning innen de forskjellige samfunnsområder er fortsatt lagt til fagdepartementene. Dette innebærer at fagdepartementene skal vurdere og ta initiativ til lover og tiltak for spesielt å legge til rette for den praktiske tillemping av prinsippet om å legge til rette for videreføring og vern av samisk kultur, språk og samfunnsliv. Kommunal- og arbeidsdepartementets rolle som samordner og interesseavveier mellom fagdepartementer og Sametinget, med utgangspunkt i sameloven og Grunnlovens § 110 a, kan illustreres slik:

Som samordningsdepartement for samiske saker, vil Kommunal- og arbeidsdepartementets arbeid i praksis være en kontinuerlig avveining av synspunkter, hensyn og interesser mellom fagdepartementene, med tilhørende sektorinteresser, og samiske interesser representert ved Sametinget, ut fra de samerettslige bestemmelser.

Det gjelder svært forskjellige rammebetingelser for utvikling og gjennomføring av samepolitikken innen de forskjellige samfunnsområder. Det dreier seg om den alminnelige samfunnsutviklingen i de samiske bosettingsområdene, utviklingen av naturmiljøet, virkningene av tidligere tiders fornorskningspolitikk, hvordan alminnelige lover og regelverk har virket i forhold til de samiske samfunn og for samisk nærings- og kulturutøvelse, m.m.. De samiske samfunn oppviser et stort mangfold, idet samenes bosetting strekker seg over et stort geografisk område med kulturelle og næringsmessige variasjoner.

Det rettsgrunnlaget og den organiseringen av det samepolitiske arbeidet som det er redegjort for, må ses i forhold til dette. Den videre framstillingen av den samepolitiske virksomhet, med beskrivelse av prioriteringer og utfordringer innenfor de enkelte saksområder, vil måtte framstå svært uensartet. En samlet framstilling av virksomheten innen de forskjellige sektorer sett i et samepolitisk helhetlig lys, er ennå av nokså ny karakter.

Innen noen sektorer er det allerede en tradisjon å innarbeide de samepolitiske aspekter, mens innenfor andre sektorer er disse mer under utprøving og utvikling. Den videre framstilling vil måtte bære preg av at det faktisk er store variasjoner når det gjelder utviklingen av overordnede synspunkter, såvel som den praktiske gjennomføringen av samepolitikken innenfor de forskjellige samfunnsområder.

De etterfølgende kapitler innbefatter således en beskrivelse av viktige trekk ved dagens situasjon, hvilke utfordringer en bør søke løsninger på, og hvilke overordnede politiske målsettinger som ligger til grunn for dette arbeidet innenfor de forskjellige områdene.

4.3 Sametingets politiske og forvaltningsmessige rolle

Regjeringen anser Sametinget som den viktigste samiske premissgiver i utformingen av samepolitikken. Sametinget er hovedaktør i den tilretteleggingen som er nødvendig for at Grunnlovens § 110 a skal kunne etterleves. Sametingets virksomhet vil være avgjørende for å gi målsettingen i paragrafen et konkret innhold.

Arbeidet med samiske spørsmål i statsforvaltningen har således vært - og vil fortsatt være- preget av å finne fram til hensiktsmessige former for overføring av oppgaver og myndighet til Sametinget, på områder hvor dette er naturlig og rimelig, samt å finne fram til tjenlige metoder og mekanismer for oppfølging av Sametingets vedtak.

4.3.1 Sametinget ved høringssaker

Samelovens § 2-2 har en allmenn regel om Sametinget i høringssaker: «Andre offentlige organer bør gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelser i saker på Sametingets arbeidsområde.» Sametingets arbeidsområde er etter § 2-1, 1. ledd «alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe». § 2-2 henstiller til vedtaksorganer som treffer vedtak som særlig berører samene om å innhente Sametingets syn. Her er det imidlertid ikke snakk om noen høringsplikt. Rundskriv H-11/92 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet av 13. mai 1992 retter seg mot departementer og underliggende etater og fylkesmennene mht. praktiseringen av § 2-2. Rundskrivet understreker at visse saker bør forelegges Sametinget, og oppfordrer til å innlemme Sametinget i høringsrunder. Det oppstiller dog ingen direkte høringsplikt for vedtaksorganene.

Prinsipielt er det to muligheter for Sametingets rolle i høringssaker:

1. Saken forelegges Sametinget før alminnelig høring.

2. Sametinget får saken til spesiell behandling sammen med andre instansers høringsuttalelser, for på denne måten å se om det tas tilstrekkelig hensyn til de samepolitiske realiteter som er knyttet til saken.

Sametinget har gitt uttrykk for at selv om det finnes regler som har til hensikt å trekke Sametinget inn i saksbehandlingen, vil Sametingets medvirkning i stor grad være avhengig av at vedtaksorganene selv tar initiativ til å innhente uttalelse fra Sametinget. Dette forutsetter at vedtaksorganene er oppmerksomme på Sametinget, og at de har kompetanse til å vurdere om Sametinget er en aktuell høringsinstans i den konkrete sak. Sametinget har ved enkelte anledninger uttrykt bekymring for at høringsreglene i seg selv ikke sikrer noen reell forståelse av de samiske premisser og saksforhold.

Departementer som har fremmet saker som er vurdert å være av særskilt betydning for den samiske befolkning, har etablert den praksis at Sametinget har fått tilgang til uttalelser innhentet i den ordinære høringsrunden og deretter gitt utvidet frist for egen uttalelse. Dette gjelder i de fleste saker som Sametinget selv har besluttet å ville behandle i Sametingets plenum. I den mengde av saker som forelegges Sametinget til alminnelig høring, blir uttalelse avgitt av Sametingsrådet som avgir uttalelse på tingets vegne. For spesielle saksområder, som for eks ved søknader etter ikke mutbare mineraler på statens grunn i Finnmark, er Sametinget ved særskilt instruks gitt en spesiell høringsrett. Det er nedsatt en spesiell referansegruppe bestående av personer oppnevnt av Sametinget for å vurdere de samiske aspekter i stortingsmeldinger og andre dokumenter som behandler helse- og sosialfaglige forhold.

Regjeringen ser det som særlig viktig at Sametinget kommer med uttalelse på vegne av den samiske folkegruppe der disse blir særskilt berørt.

4.3.2 Sametingets medvirkning i avtaleforhandlinger

En annen samarbeidsform er Sametingets medvirkning i forhandlingene om reindriftsavtalen. I følge § 4 i Hovedavtalen for reindrift skal Sametinget gis anledning til å uttale seg om Reindriftsavtalen før den kommer til behandling i Stortinget. Ved forhandlingene i 1997 har dessuten Sametinget for første gang deltatt med observatørstatus på statens side under avtaleforhandlingene.

4.3.3 Om revisjon av sameloven

Under forberedelsen av sameloven var det enighet om at man burde ha et dynamisk syn på utviklingen av Sametingets myndighet, og at loven således skulle være gjenstand for revisjon ved behov. Stortingets justiskomite understreker (Innst.O.nr. 79 (1986-87) at «både lovens innhold og forskrifter til loven bør undergis en løpende vurdering, og det vil påligge Regjeringen enten å foreslå lovendringer eller foreta forskriftsendringer dersom loven ikke synes å virke etter intensjonene. Sametingets selv - etter at det er valgt - bør foreta en gjennomgang og vurdering av valgordningen».

Det har i perioden etter Sametingets etablering skjedd store endringer i norsk forvaltning og administrasjon av samiske spørsmål. Det er blitt delegert myndighet til Sametinget til å forvalte flere tilskuddsordninger til samiske formål. Dette gjelder tilskuddsordninger som tidligere ble forvaltet av Kommunal-og arbeidsdepartementet og Kulturdepartementet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet er tillagt det overordnede ansvar for samiske spørsmål og forvaltnings- og budsjettmessig ansvar for Sametinget. Departementet har således arbeidet med å fremme forslag om revisjon av enkelte paragrafer i sameloven.

Ot.prp. nr. 9 om endringer i Sameloven ble fremmet høsten 1996 og behandlet i Stortinget januar/februar 1997. Hensikten var ikke å gjøre store prinsipielle endringer i loven, men å rette mangler av praktisk art, samt å foreta visse endringer med tanke på valget i 1997.

Endringene omfatter følgende:

1. Hjemmel for å delegere avgjørelsesmyndighet til Sametinget.

2. Hjemmel for Sametinget til å videredelegere avgjørelsesmyndighet til egne underliggende styrer, råd eller utvalg.

3. Adgang til å klage over vedtak fattet av styrer, råd eller utvalg nedsatt av Sametinget.

4. Fastsettelse av status til Sametingets tjenestemenn i forhold til tjenestemannsloven, m.m.

5. Utvidelse av kriteriene for å kunne innskrives i samemanntallet.

6. Bruk av det alminnelige folkeregister i kommunen ved manntallsføring og adgang til bruk av EDB ved utarbeidelsen av manntallet.

7. Adgang til registrering av gruppe, parti eller annen sammenslutning for deltakelse i sametingsvalget.

8. Rett og plikt til å delta i møter i Sametinget og i Sametingets organer.

Det vises forøvrig til lovbehandlingen.

4.3.4 Muligheter for en mer hensiktsmessig budsjettmodell for Sametinget

Innenfor rammen av de begrensninger som følger av det konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget, er det et viktig prinsipp at Sametinget skal ha de beste muligheter til å foreta sine egne prioriteringer i sin forvaltning av den samiske kulturen. Regjeringen ønsker derfor å legge forholdene til rette for at Sametinget i størst mulig utstrekning skal settes i stand til selv å forvalte sine myndighetsoppgaver. Dette må i første rekke være oppgaver som Sametinget selv, Stortinget og Regjeringen finner naturlig.

Rapport om eventuell overgang til større budsjettmessig frihet for Sametinget

En arbeidsgruppe nedsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet har på denne bakgrunn vurdert spørsmål knyttet til en eventuell overgang til større budsjettmessig frihet for Sametinget. Arbeidsgruppens konklusjon er at det kan være aktuelt å overføre hele bevilgningen over kapittel 540 Sametinget på én 50-post. Sametinget vil da bli gitt fullmakt til å fordele bevilgningen til de formål som i dag er tilgodesett under dette kapitlet.

I sin merknad til rapporten sa Justisdepartementet at Sametinget som politisk organ kan ikke anses for å være et underordnet organ i forhold til departementet, og er ikke underlagt statsrådens instruksjons- og kontrollmyndighet. Det er reist spørsmål om hvorvidt og i hvilken utstrekning regjering eller departement har adgang til å delegere myndighet til Sametinget uten særskilt grunnlag i lov eller plenarvedtak. Det ble derfor ved lov 6 februar 1997 innarbeidet et nytt tredje ledd i sameloven § 2-1 som gir hjemmel for respektive fagdepartementer å delegere fullmakt til Sametinget til å forvalte bevilgninger som Stortinget bevilger til samiske formål.

Sametinget peker på at arbeidsgruppens rapport er "et viktig ledd i den prosessen som kan gi tilfredsstillende forutsetninger for Sametingets virke som representativt og ansvarlig organ for samene". Sametinget presiserer imidlertid i sitt vedtak at forutsetningene for å innføre en ny ordning for budsjettering må være at budsjettet får en størrelse som vil dekke de behov som fins i det samiske samfunn, og at det etableres "en rett for Sametinget å kunne forhandle med sentrale politiske myndigheter om ansvars- og myndighetsfordelingen mellom Sametinget og Regjeringen i forhold til de ressurser som stilles til rådighet".

Dette forbeholdet må kunne oppfattes slik at Sametinget ønsker å reservere seg mot at sentrale myndigheter fraskriver seg ansvaret for nye bevilgninger til samiske formål.

Dagens budsjettpraksis

I forbindelse med statsbudsjettet for 1993 ble flere tilskuddsordninger samlet under Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett og overført til Sametingets forvaltning. Det ble overført midler fra Barne- og familiedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kulturdepartementet og Miljøverndepartementet. Midlene ble overført til Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettkapittel 540 Sametinget. Kapitlet disponeres i sin helhet av Sametinget.

Erfaringen etter disse fire årene viser at denne ordningen kan være problematisk siden fagdepartementene har det faglige ansvar, mens Kommunal- og arbeidsdepartementet har budsjettansvaret. Det tas derfor sikte på å utvikle en bedre budsjettprosedyre i forhold til de øvrige departementer som har ansvar for samiske spørsmål. Siktemålet vil være en klarereansvarsfordeling når det gjelder budsjettoppfølging vedrørende ulike faglige sektorer.

Nytt økonomireglement for staten

Siktemålet med det nye økonomireglement for staten er en mer effektiv styring og utnyttelse av statlige midler, og en bedre mål- og resultatoppnåelse. Sametinget og departementet vil i samarbeid utvikle relevante mål- og resultatbeskrivelser og opplegg for evaluering for de tilskuddsordningene Sametinget disponerer. Det tas i denne forbindelse sikte på å utforme mål- og resultatkriterier som tar de nødvendig hensyn til Sametingets status og funksjon som et folkevalgt organ. Sametingets fullmakter forutsettes til enhver tid å være underkastet og tilpasset statens økonomireglement så langt dette måtte anses hensiktsmessig.