1 Regjeringens politikk for kommunene
Regjeringens mål er å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter og demokratisk arena. Kommunesektoren må møte presset som følger av den demografiske utviklingen og forventninger fra innbyggerne. Regjeringen legger opp til fortsatt vekst i kommunesektorens inntektsrammer, men det vil fortsatt være behov for omstilling og effektivisering. Vi vil i løpet av de nærmeste årene ha lagt bak oss en lang periode med øremerkede statlige satsinger innen eldreomsorg, psykiatri, skole og barnehager. En utfordring i tiden framover må være å videreutvikle styringsdialogen mellom stat og kommunesektoren slik at ønsket endring av kommunenes tjenesteproduksjon kan skje uten bruk av nye handlingsplaner med omfattende bruk av øremerkede tilskudd.
Statens styring av kommunesektoren må balanseres mellom hensynet til et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted, og kommunesektorens behov for å gi tjenester i tråd med innbyggernes ønsker og behov. Statens styring skjer i stor grad gjennom øremerket finansiering og til dels detaljert regelverk. Tidvis kan det synes å være konkurranse mellom ulike statlige sektorer om å styre kommunene sterkest mulig for å sikre sektorpolitiske mål. Konsekvensen blir ofte at ulike statlige virkemidler motvirker hverandre. En utvikling i retning av mer omfattende bruk av lovfestede individuelle rettigheter innenfor ulike tjenester kan bidra til å flytte ansvaret for prioritering av knappe ressurser fra folkevalgte organer til ulike statlige kontroll- og tilsynsmyndigheter og domstolene. Begrenset lokalt handlingsrom svekker motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitisk arbeid og for å finne lokalt tilpassede løsninger. I tillegg krever statlig detaljstyring betydelige administrative ressurser både i staten og kommunene.
Selv om det kan argumenteres godt for hvert enkelt tiltak kan summen av statlige pålegg og forventninger for noen kommuner være vanskelig å realisere innenfor inntektsrammene som staten stiller til rådighet. Dette kan være en kilde til mistillit mellom sentrale og lokale myndigheter og mellom lokale folkevalgte og innbyggerne.
Regjeringen mener derfor at kommunesektoren må få bedre rammevilkår og økt handlingsrom. Bare slik stimuleres det til nytenkning og omstilling i kommunesektoren. Et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv, og det lokale demokratiet må gis vide rammer. Dette kan skje samtidig som innbyggernes rettssikkerhet ivaretas. Kommunene har nærhet til innbyggerne og kan derfor best ivareta ansvaret for viktige velferdsgoder. Det lokale selvstyret gir både den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene og tjenester best tilpasset innbyggernes behov.
1.1 Politisk regnskap for siste fireårsperiode
I Sem-erklæringen ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens inntekter i inneværende stortingsperiode. Til tross for økte pensjonskostnader i 2002 og skattesvikt i 2003 har regjeringen nådd dette målet. Veksten i de samlede inntektene har vært noe sterkere enn veksten i frie inntekter. I gjennomsnitt har realveksten i samlede inntekter vært på 1,6 prosent per år i denne stortingsperioden. Tilsvarende har realveksten i frie inntekter i gjennomsnitt vært på 0,9 prosent per år. At veksten i de samlede inntektene har vært sterkere enn veksten i de frie inntekter, må ses i sammenheng med statlige satsinger med øremerket finansiering innenfor eldreomsorg, psykiatri og barnehager.
Utviklingen i kommuneøkonomien siden siste del av 1990-tallet har vært kjennetegnet ved svake netto driftsresultater. Faktorer som har bidratt til en trang økonomi har blant annet vært skattesvikt og økte pensjonskostnader. I 2004 var det imidlertid en klar forbedring av netto driftsresultat. For kommunesektoren som helhet ble netto driftsresultat 2,4 prosent av inntektene i 2004, mot 0,6 prosent av inntektene både i 2002 og 2003. I kroner utgjorde nettodriftsresultatet for kommunesektoren samlet 5,6 milliarder. Den betydelige bedringen i netto driftsresultat kan i all hovedsak forklares med den sterke inntektsveksten i 2004. Kommunesektorens samlede inntekter økte reelt i 2004 med om lag 3,7 prosent, tilsvarende om lag 7 milliard kroner.
Den demografiske utviklingen og statlige satsinger legger et press på tjenesteproduksjonen i kommuner og fylkeskommuner. De siste årene har det blitt flere barn i grunnskolealder, flere unge med rett til videregående opplæring og flere eldre. Dersom en ser alle tjenester under ett, er inntrykket at kommuner og fylkeskommuner løser utfordringene som følger av den demografiske utviklingen og de statlige satsingene på en god måte. På flere områder øker innsatsen sterkere enn befolkningsutviklingen skulle tilsi.
Målsettingen om full barnehagedekning har krevd utbygging av nye plasser, og de siste årene har det vært en sterk vekst i antallet barnehageplasser. I 2004 hadde 72 prosent av barna i aldersgruppen 1-5 år barnehageplass. Dette omfattet 213 000 plasser, noe som tilsvarer 20 000 flere plasser enn i 2001.
Foreløpige tall for 2004 for årsverksinnsatsen i pleie- og omsorgssektoren viser noe nedgang i antall registrerte årsverk. Om en tar hensyn til at sykefraværet er langt lavere i 2004 enn i 2003, vil utførte årsverk være om lag det samme begge årene. Antallet mottakere av hjemmetjenester og beboere i institusjon og pleie- og omsorgsboliger har økt noe de siste årene, selv om dekningsgradene har gått noe ned for de eldste brukerne. For brukere under 67 år har dekningsgraden økt noe.
Antall elever i grunnskolen har økt fra 2001, men har holdt seg på om lag samme nivå i 2003 og 2004. Blant annet som følge av arbeidstidsavtalen med lærerne og den økte leseplikten, har det vært en nedgang i antall årsverk i undervisningssektoren fram til 2004, da årsverksinnsatsen igjen økte. Sammenholdt med utviklingen i antall undervisningstimer, har ressursinnsatsen per elev vært stabil.
Etter sykehusreformen er videregående opplæring fylkeskommunenes største oppgave. Andelen unge mellom 16 og 18 år som går i videregående skole har økt gjennom hele perioden.
Kommuneundersøkelsen som ble foretatt i 2004, viser at innbyggerne stort sett er fornøyd med de kommunale tjenestene. Undersøkelsen viser også en positiv utvikling fra tilsvarende undersøkelse foretatt i 2003. Brukere og de som ikke er brukere har ofte ulike oppfatninger av kommunenes tjenestetilbud. De av kommunenes innbyggere som ikke er brukere, blir i stor grad påvirket av oppslag i media. Brukernes oppfatning av tjenestene er ofte mer positiv enn befolkningen for øvrig. Både i årets undersøkelse og ved to tidligere målinger er det barnehagetilbudet, fysioterapeuttjenesten og folkebibliotekene som kommer best ut av alle tilbudene. Dårligst ut kommer vedlikeholdet av de lokale veiene på vinterstid, næringsrådgivningen, sosialkontor- og barnevernstjenestene.
Samlet sett kan vi ved utgangen av 2004 konstatere at kommunesektorens økonomiske balanse er gjenopprettet uten at tjenestetilbudet er svekket. Tilbudet er om lag uendret i skolesektoren og betydelig økt i barnehagesektoren. Innen pleie- og omsorgssektoren er antallet plasser i institusjoner og pleie- og omsorgsboliger opprettholdt, mens det er en økning i antallet hjemmetjenester i alt.
Innlemming av øremerkede tilskudd og manglende prisjustering
I kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)) la regjeringen fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd for perioden 2004-2007. Planen omfattet innlemming eller avvikling av i alt 24 øremerkede tilskudd til kommunesektoren, tilsvarende 11,4 milliarder kroner (2003-kroner). Så langt har Stortinget gitt sin tilslutning til at 12 av disse tilskuddene innlemmes eller avvikles. Totalt er det innlemmet 875 millioner kroner i 2004 og 2005, og avviklet tilskudd i størrelsesorden om lag 200 millioner kroner (2003-kroner). Under regjeringen Bondevik II er det i perioden 2002-2005 innlemmet øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget tilsvarende om lag 1,3 milliarder kroner. I denne proposisjonen foreslås det at øremerkede tilskudd tilsvarende i alt 57 millioner kroner innlemmes i 2006.
Stortinget har vedtatt at det øremerkede tilskuddet til barnehager skal innlemmes i rammetilskuddet. Regjeringen foreslår at tilskuddet skal innlemmes 1. januar 2007. Forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 8.
I perioden 1995-2001 ble øremerkede tilskudd til kommunesektoren som hovedregel ikke prisjustert. Det er anslått at det akkumulerte inntektstapet for kommunesektoren av manglende prisjustering i denne perioden var om lag 3 milliarder kr. Dette utgjør nær 20 pst. av de samlede øremerkede bevilgningene i 1994. Kommunene måtte dekke inntektsbortfallet med aktivitetsreduksjoner eller ved å belaste de frie inntektene.
Dersom de øremerkede tilskuddene alternativt hadde blitt gitt som del av rammetilskuddet, hadde midlene blitt prisjustert. Dette følger av at rammetilskuddene automatisk blir prisjustert i de årlige budsjettoppleggene.
Manglende finansiering av en tjeneste har blitt brukt som argument for å utsette innlemming av øremerkede tilskudd. Erfaringene med manglede prisjustering i perioden 1995-2001 viser imidlertid at det er enklere å undergrave finansieringsgrunnlaget når en tjeneste har øremerket finansiering enn når den er finansiert over rammetilskuddet. Dette bidrar til manglende forutsigbarhet for kommunene.
Konsultasjonsordningen
Det er et mål at forholdet mellom staten og kommunesektoren preges av dialog og samhandling. Siden 2000 har det vært gjennomført konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren ved KS om kommuneøkonomien. Et viktig siktemål ved ordningen har vært å oppnå enighet om faktagrunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren. Konsultasjonsordningen er ikke formelt forpliktende for partene, men partene har åpnet for samarbeidsavtaler på enkeltområder. Siden 2003 er følgende samarbeidsavtaler inngått mellom KS og staten:
Samarbeidsavtale om kvalitetsheving i pleie- og omsorgstjenesten
Samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling i skolen
Samarbeidsavtale om bosetting av flyktninger i kommunene
Samarbeidsavtale på landbruksområdet
Regelverksforenkling
Regjeringen har videreført prosjektet Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren som en del av arbeidet med modernisering av offentlig sektor. Bakgrunnen for prosjektet var å få oversikt over regler som hindrer effektiv drift og politisk styring i kommunene. Stortinget har tidligere blitt løpende orientert om prosjektet gjennom kommuneproposisjonen. For regjeringen har arbeidet med regelforenkling vært et viktig tiltak for å bidra til større handlingsrom og færre bindinger på kommunesektoren.
Med virkning fra 1. mai 2004, ble forhandlingsansvaret for å inngå tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonalet overført til kommuner og fylkeskommuner. Overføringen omfattet om lag 100 000 ansatte i undervisningsstillinger, hvorav ca. 8 500 skoleledere. Som i det øvrige arbeidslivet, er det nå arbeidsgiver som er forhandlingsmotpart for de ansatte. Overføringen av forhandlingsansvaret betyr økt lokal handlefrihet, og vil gi kommunene og fylkeskommunene bedre muligheter til å styre og utvikle skolen.
Et kommunalt rapporteringsregister
Kommunesektoren har betydelig arbeid knyttet til rapportering. Regjeringen vil derfor etablere et elektronisk register over kommunale rapporteringsplikter, jf. Innst. S. nr. 255 (2003-2004), som vil gi en samlet oversikt over hva som kreves rapportert fra kommuner og fylkeskommuner til staten. Registeret vil være et verktøy for allerede etablerte samordningsfunksjoner i KOSTRA-systemet (kommune-stat-rapportering). Ot. prp. nr 85 (2004-2005) Om lov om endringer i kommuneloven (kommunalt rapporteringsregister) ble lagt fram for Stortinget 29. april 2005, og kommunalt rapporteringsregister planlegges iverksatt fra 1. januar 2006.
Et nøytralt merverdiavgiftssystem for kommunene
Fra 1. januar 2004 ble det innført en generell momskompensasjonsordning for kommunesektoren. Ordningen opphever de konkurransevridninger som tidligere fulgte av merverdiavgiftssystemet. Konkurransevridningen kunne oppstå i tilfeller hvor kommunale og fylkeskommunale institusjoners egen framstilling av en vare eller tjeneste ble gjort uten plikt til å beregne merverdiavgift. Anskaffelse av en tilsvarende vare eller tjeneste fra private ble avgiftsbelagt. Når kommuner og fylkeskommuner nå i utgangspunktet får refundert all moms, likestilles momsbelagte kjøp av tjenester fra ikke-kommunale virksomheter med at kommunen tilbyr tjenesten selv. På den måten sikrer merverdiavgiftsregelverket likebehandling mellom offentlige og private tjenesteytere, og kommunesektoren kan fritt velge løsninger som gir best utnyttelse av ressursene.
Endringer i kostnadsnøkler i inntekstsystemet
Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern var tidligere ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i kostnadsnøkkelen for kommunene. Regjeringen varslet derfor i Sem-erklæringen en særskilt gjennomgang av kommunenes utgifter knyttet til rus og psykisk helsevern. Spørsmålet om oppfølging på området har også vært reist flere ganger i Stortinget. På denne bakgrunn ble den nye delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester innført i kommunenes inntektssystem fra og med 2004. Ny delkostnadsnøkkel for miljø og landbruk ble innført i kommunenes inntektssystem fra og med 2004.
Nye befolkningstall i inntektssystemet
Fram til 2003 ble innbyggertilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. Fra og med 2003 er tilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Begrunnelsen for å endre telletidspunktet for innbyggertallene var at kommuner med befolkningsvekst raskt skal få kompensasjon for nye innbyggere.
Tilbakeføring av selskapsskatt til kommunene og symmetrisk inntektsutjevning
I Sem-erklæringen varslet Regjeringen en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene:
”Samarbeidsregjeringen vil: [...] sikre at kommunene har incitamenter for å legge til rette for næringsutvikling lokalt. En andel av selskapsskatten må derfor igjen tilfalle kommunene. Det må utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn den tidligere ordning.”
Fra og med 2005 tilbakeføres en andel av selskapsskatten til kommunene. For å dempe omfordelingsvirkningene og øke incentiveffektene, ble det fra 2005 innført en ordning med symmetrisk skatteutjevning parallelt med tilbakeføring av selskapsskatten.
Friskoleloven
Et av siktemålene med regjeringens skolepolitiske arbeid er at enda flere skal bli fornøyd både med elevenes læringsmiljø og med læringsutbytte. Etter Utdannings- og forskningsdepartementets syn vil valgfrihet og mangfold legge et grunnlag for bedre kvalitet i skolen.
Regjeringen vil påse at kommunene og fylkeskommunene kan opprettholde ett godt offentlig skoletilbud.
Gjennom den nye friskoleloven er det gitt større mulighet for å etablere friskoler og dermed større muligheter for elever til å velge skole. Det er to hovedelementer i godkjenningsordningen – krav om innhold og kvalitet i skolen. Kravene til formål er fjernet. Innføring av rett til godkjenning dersom vilkårene i loven er oppfylt sikrer en forutsigbar prosess for søkerne. Den samlede rammeoverføringen til kommuner og fylkeskommuner reduseres nå med 100 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev som går i frittstående eller statlig skole. Fra og med 2006 vil kommuner og fylkeskommuner få redusert rammetilskuddet med 80 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev. Trekket vil da samsvare bedre med kommunesektorens reelle innsparing for elever i frittstående og statlige skoler. For en nærmere beskrivelse av trekk- og korreksjonsordningen vises det til kapittel 9.
Hensynet til kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere er videre ivaretatt ved at retten til godkjenning etter friskoleloven bare gjelder dersom etableringen av den aktuelle friskolen ikke medfører vesentlige negative konsekvenser for vertskommunen eller vertsfylket.
Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV)
Regjeringen har lagt fram St. prp. nr 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) . Regjeringen foreslår her en gjennomgripende reform av dagens arbeids- og velferdsforvaltning. Målene for reformen er flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, en forvaltning som er enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov, og en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
Regjeringen foreslår to større endringer i dagens forvaltning: Et arbeids- og velferdskontor i hver kommune og en ny statsetat, som erstatter Aetat og trygdeetaten.
Fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og gjennomgang av fylkeskommunen
I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå la regjeringen opp til å styrke og fornye fylkeskommunen i rollen som regional utviklingsaktør. Som en oppfølging av meldingen ble det strategiske ansvaret for størstedelen av de regionalpolitiske virkemidlene i 2003 overført fra Kommunal- og regionaldepartementet til fylkeskommunene. Om lag 1 milliard kroner er knyttet til disse virkemidlene i 2005. Samtidig ble en rekke oppgaver på miljø- og landbruksområdet desentralisert fra fylkesmannen til kommunene.
Kommunesammenslutning
Høsten 2003 satte KS i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet i gang et prosjekt for at alle kommunene gjennom regionale prosesser og konsekvensutredninger skulle vurdere endringer i kommunestrukturen. Målet med prosjektet er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Gjennom prosjektet har kommunene fått anledning til å vurdere om kommunesammenslutning er svaret på de utfordringene kommunene står overfor. Gjennom lokale/regionale prosesser og utredninger om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger er det forutsatt at arbeidet skal munne ut i et forslag til en robust og framtidsrettet kommunestruktur. Prosjektet ledes av KS og avsluttes våren 2005.
1.2 Omstilling i kommunene
Demografisk endringer og forventninger fra landets innbyggere om gode og tilpassede tjenester er krevende for kommunesektoren. Tilpasningen må i stor grad skje innenfor eksisterende inntektsrammer, og fordrer effektivisering og omstilling fra kommunenes side. Nærhet til innbyggerne gir kommuner og fylkeskommuner et godt utgangspunkt for å tilpasse tjenester til lokale behov og til å se ulike tjenester i sammenheng. En sentral utfordring for kommunesektoren framover er å sikre seg kompetent arbeidskraft som kan levere de tjenestene som innbyggerne etterspør. Mange kommuner vil trolig oppleve at de er for små til at de kan tilby brede og attraktive fagmiljø som er konkurransedyktige.
Kommunesektoren har gjennomgått betydelige endringer i de siste årene. Hoveddrivkreftene bak disse omstillingene har blant annet vært oppgaveendringer og ressurspress. Kommunesektoren har møtt disse utfordringene med en rekke virkemidler. De viktigste av disse er endret organisering (færre nivåer, flere og mer selvstendige resultatenheter, mer profesjonalisert ledelse, bestiller/utfører-organisering, nye politiske styringsformer), sterkere brukerfokus (økt vekt på service og møtet med publikum, økt bruk av brukertilfredshetsundersøkelser, m.v.) og mer målrettet arbeid med kvaliteten i tjenestene, mer bruk av konkurranse og sterkere vektlegging av måling på alle nivåer. Regjeringen mener at det er grunn til å gi honnør til sektoren for et omfattende utviklingsarbeid som har gitt resultater. Samtidig er det viktig å understreke at moderniseringsarbeidet må fortsette, og at det er store forskjeller i hvor langt den enkelte kommune har kommet. Det er mange gode eksempler i sektoren, og en hovedutfordring framover blir å redusere forskjellen mellom de gode og de mindre gode kommunene.
Siden 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner rapportert tjenesteytings- og økonomidata elektronisk i KOSTRA. Dette sikrer både stat og kommunesektor tilgang til relevant og pålitelig styringsinformasjon om kommunal sektor. Fra og med 2004 er det arbeidet med kvalitetsindikatorer for ulike tjenesteområder.
Prosjektet Kommunenettverk for fornyelse og effektivisering (Effektiviseringsnettverkene) ble avsluttet som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og regionaldepartementet og KS ved utgangen av 2004. Rundt 315 kommuner har deltatt i ulike nettverk. Nettverkene har dekket tjenesteområdene skole, barnehage, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. Kommunene har benyttet nøkkeltall i KOSTRA som viser tjenestenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Prosjektet har utviklet et felles verktøy for målt kvalitet og brukerundersøkelser. KS la i oktober 2004 fram en sluttrapport for prosjektet.
De siste årene har det vært en økning i antall kommuner registrert i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll). Per 1.mai 2005 er 120 kommuner registrert i ROBEK. Fra 2004 ble det stilt krav om en forpliktende plan for omstilling og kostnadsreduksjon til ROBEK-kommuner som søkte om ekstra skjønnsmidler. Basert på en foreløpig gjennomgang av kommunenes regnskaper for 2004 foretatt av fylkesmannen anslår departementet at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert til i underkant av 100 i løpet av våren /sommeren 2005. Departementet legger til grunn at det vil skje en ytterligere nedgang i antallet ROBEK-kommuner i 2006.
I 2004 og 2005 har fylkesmannsembetene blitt tilført ekstra ressurser for å styrke embetenes arbeid med å støtte kommunenes arbeid med omstilling og modernisering. Arbeidet sees i sammenheng med øvrig veiledning og samordning, tildeling av skjønnstilskudd og oppfølging av ROBEK-kommuner, og har ført til økt aktivitet på moderniseringsområdet.
De åtte kommunene som deltar i Stifinnerprosjektet skal i 2005 og 2006 ha felles fokus på serviceutvikling, kvalitetsutvikling og balanserte styringsmodeller. En midtveisevaluering av prosjektet vil foreligge sommeren 2005.
Med utgangspunkt i økonomisk støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet har Kristiansand kommune utarbeidet et system for innsatsstyrt finansiering (ISF). Kommunen har tatt i bruk innsatsstyrt finansiering i pleie- og omsorgssektoren og overfor kommunale barnehager. Som en del av arbeidet med å formidle erfaringer til andre kommuner har Kristiansand med støtte fra departementet utarbeidet en veileder.
Kommuneloven åpner nå for at kommuner og fylkeskommuner som ønsker det kan konkurranseutsette revisjon av virksomheten helt eller delvis. Dette gjelder både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Lovendringen som åpner for konkurranseutsetting trådte i kraft 1. juli 2004. Endringene ble vedtatt på grunnlag av departementets forslag i Ot. prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) . Det ble også vedtatt enkelte endringer med sikte på å styrke kontrollutvalgenes rolle i kommunene og fylkeskommunene.
Prosjektet friere brukervalg der i alt 11 kommuner deltok i nettverksarbeid, ble initiert av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med KS i 2002 og ble avsluttet i 2004. Prosjektet var en del av regjeringens arbeid med å legge til rette for økt valgfrihet for brukere av kommunale tjenester. Et viktig resultat av prosjektet var at det ble utarbeidet en veileder for kommuner som ønsker å innføre friere brukervalg. Veilederen er tilgjengelig i elektronisk versjon på www.odin.dep.no/krd under menypunktet Dokumenter/Andre dokumenter/Veiledninger og brosjyrer.
Kommunal- og regionaldepartementet har også utviklet en nettbasert veileder som gir kommuner rettledning i hvordan de kan gå fram og hva som kreves av kompetanse dersom de ønsker å gjennomføre en form for konkurranseutsetting av sine tjenester på nettstedet www.konkurranseportalen.no.
Gjennom forsøksloven kan det åpnes for unntak fra gjeldende regelverk for offentlig sektor for å gi kommunene mulighet til å finne alternative drifts- og organisasjonsløsninger for oppgaver de er ansvarlige for. Om lag 45 ulike forsøk er i drift i kommuner og fylkeskommuner. På enkeltområder dreier det seg om interkommunale samarbeidsløsninger innen landbruk og miljø, barnevern og sosialhjelp. 13 av forsøkene dreier seg om oppgavedifferensiering der kommuner og fylkeskommuner overtar ansvar for fylkeskommunale eller statlige oppgaver.
For en videre omtale av modernisering og omstilling i kommunesektoren vises det til kapittel 10.
1.3 Videreutvikling av rammebetingelsene
Skal potensialet i den lokale handlefriheten kunne utnyttes best mulig, må sentrale myndigheter gi avkall på detaljstyring av kommunesektorens virksomhet. Statlig styring må preges av dialog og veiledning i stedet for absolutte pålegg og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte krav til organisering, saksbehandling og bemanning. Staten må også være varsom med å innføre individuelle rettigheter til særskilte grupper som går utover kommunenes mulighet til å foreta helhetlige prioriteringer.
Den anslåtte veksten i kommunesektorens samlede og frie inntekter i 2006 vil dekke økte utgifter knyttet til den demografiske utviklingen, i tillegg til økte utgifter til satsingsområder som barnehager, psykiatri og Kunnskapsløftet. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har anslått at kommunesektoren vil få økte utgifter som følge av befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningen på om lag 1,3 milliarder kroner i 2006.
Regjeringen mener at en større del av kommunenes inntekter bør komme som frie inntekter. En innlemming av tilskudd til barnehager på om lag 10 milliarder kroner vil være et viktig bidrag for å skyve størrelsesforholdet mellom øremerkede tilskudd og frie inntekter i riktig retning. Forslag om å innlemme tilskudd til barnehager fra 1. januar 2007 er presentert i kapittel 8. Også tilskudd til psykisk helsearbeid, som i 2005 utgjør om lag 2 milliarder kroner, bør innlemmes. Opptrappingsplanen for psykisk helse avsluttes ved utgangen av 2008, og i tråd med innlemmingsplanen vil tilskuddet bli foreslått innlemmet i rammetilskuddet fra 1. januar 2009.
Det er iverksatt flere forsøk om interkommunalt samarbeid der det gjøres unntak fra enkelte lovbestemmelser for å kunne etablere samarbeid om virksomhet som loven i dag ikke åpner for. Dette gjelder særlig samarbeid som innebærer at offentlig myndighetsutøvelse delegeres til interkommunale enheter. Deler av forsøksvirksomheten tyder på at de gjeldende juridiske rammene legger for sterke begrensninger på interkommunalt samarbeid i forhold til det som er ønskelig. Departementet mener at lovreguleringen av interkommunalt samarbeid er utilstrekkelig i forhold til kommunenes tradisjonelle forvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse. Det arbeides derfor med et høringsnotat med ulike modeller for interkommunalt samarbeid, som sendes på høring før sommeren 2005.
Debatten om framtidig organisering av det norske styrings- og forvaltningssystemet lokalt og regionalt har fått økt oppmerksomhet. Oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, behovet for et folkevalgt mellomnivå og geografisk inndeling av kommuner og et eventuelt mellomnivå er blant temaene som diskuteres. Regjeringen legger opp til en samlet vurdering av dagens kommunestruktur og dagens fylkeskommune. Dette for å bidra til en helhetlig og grundig gjennomgang av styrings- og forvaltningsstrukturen. Regional statsforvaltning vil også omfattes av en slik vurdering. Det tas sikte på at Stortinget våren 2007 skal kunne behandle en prinsippmelding som berører hele det norske styrings- og forvaltningssystemet lokalt og regionalt. Eventuelle endringer kan tidligst gjennomføres fra 2010.
Oppfølging av utvalgsarbeid
I sammenheng med regjeringens arbeid for å bedre rammebetingelsene for kommunesektoren har flere utvalg blitt oppnevnt:
Eiendomsforvaltningsutvalget leverte sin utredning NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle til kommunal- og regionalministeren 5. november 2004. Utvalgets arbeid var knyttet til manglende vedlikehold av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen. I kapittel 13 gis en gjennomgang av departementets oppfølging av utvalgets innstilling. I utredningen stilles det blant annet opp mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunesektoren. Dette er mål og kriterier som kommunesektoren kan ta i bruk umiddelbart. Noen av forslagene er knyttet til regelverket om Plan- og bygningsloven, og vil bli vurdert i forbindelse med Bygningslovsutvalget som legger fram sin innstilling innen 30. juni 2005. Departementet vil følge opp utvalgets forslag knyttet til økonomireglene i kommuneloven som gir økt kunnskap om kommunal eiendomsforvaltning, herunder blant annet grunnlag for innføring av kostnadsdekkende husleie, tilpasning av regnskapsrapportering til Norsk Standard om livssyklus kostnader for byggverk (NS 3454) og arena for benchmarking. Departementet vil også følge opp utvalgets forslag om å styrke kurstilbud og etterutdanning med 5 millioner kroner for 2006.
Ved kongelig resolusjon av 25. juni 2003 ble Tilsynsutvalget oppnevnt for å gå gjennom statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget leverte sin utredning NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren til kommunal- og regionalministeren i september 2004. Kommunal- og regionaldepartementet vil følge opp utvalgets arbeid og tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon med forslag til endringer i kommuneloven høsten 2005.
I oktober 2004 la Berntutvalget fram sin utredning om harmonisering av helse- og sosiallovgivningen, NOU: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene . Utvalget anbefaler blant annet at dagens to lover erstattes med en felles lov om sosial- og helsetjenester som regulerer kommunenes ansvar, krav til tjenestene, tjenestemottakers rettigheter, beslutningsprosess og klageadgang. Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp flere av utvalgets forslag.
Wisløffutvalget har utredet og foreslått tiltak for å bedre samhandlingen i helsetjenesten mellom første- og andrelinje. Utvalget avga sin utredning NOU 2005:3 Fra stykkevis til helt – en sammenhengende helsetjeneste 1. februar 2005, høringsfrist er 1. juni. Utredningen viser blant annet at det har skjedd betydelige endringer i arbeidsfordelingen mellom de to nivåene, og at det er en utfordring å utvikle et avtaleverk om samhandling mellom nivåene. Det foreligger allerede samhandlingsavtaler mellom kommuner og helseforetakene. Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp enkelte av utvalgets forslag etter at høringsrunden er avsluttet.
I oktober 2003 oppnevnte regjeringen et offentlig utvalg for en gjennomgang av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. oktober 2005, og regjeringens forslag til oppfølging legges fram i kommuneproposisjonen for 2007.
Den 12. mars 2004 nedsatte regjeringen en kommisjon for lokaldemokratiet. Kommisjonen skal analysere lokaldemokratiets vilkår og utvikling, komme med forslag som kan bidra til å styrke lokaldemokratiet, tilrettelegge for debatt og formidle gode eksempler. Kommisjonen skal legge fram to utredninger. Den første, NOU 2005:6 Samspill og tillit – om staten og lokaldemokratiet , ble overlevert til kommunal- og regionalministeren i april 2005. Den andre utredningen skal omhandle hvordan lokaldemokratiet fungerer i praksis lokalt, og skal avleveres i april 2006.